本文摘要：摘要：公共管理是政府和社會公共組織對社會公共事務(wù)的管理活動，對公共管理輿論資源的來源、特征和功能等基本概念的準確把握，是公共管理中輿論工作的前提和基礎(chǔ)，意義重大。 一、公共管理輿論資源的來源 一)公共管理與輿論在我國目前已經(jīng)出版的有關(guān)輿論學的
摘要：公共管理是政府和社會公共組織對社會公共事務(wù)的管理活動，對公共管理輿論資源的來源、特征和功能等基本概念的準確把握，是公共管理中輿論工作的前提和基礎(chǔ)，意義重大。
一、公共管理輿論資源的來源
一)公共管理與輿論在我國目前已經(jīng)出版的有關(guān)輿論學的著作中，對“輿論”一詞所下的定義均不相同。劉建明認為，“輿論是顯示社會整體直覺和集合意識，具有權(quán)威性的多數(shù)人的共同意見。’,Ill喻國明認為，“輿論是社會或社會群體中對近期發(fā)生的、為人們普遍關(guān)心的某一爭議的社會問題的共同意見0’，仍陳力丹給輿論下的定義則是：“輿論是公眾關(guān)于現(xiàn)實社會以及社會中的各種現(xiàn)象、問題所表達的信念、態(tài)度、意見和情緒表現(xiàn)的總和，具有相對的一致性和持續(xù)性，對社會發(fā)展及有關(guān)事態(tài)的進程產(chǎn)生影響。其中混雜著理智和非理智的成份。’惘可見，“輿論”是一種較為復雜的社會現(xiàn)象。是多因素的復合體;依據(jù)所強調(diào)的因素不同。就出現(xiàn)了不同的定義。
但是，我們也可以從這些定義中看到，輿論是一個歷時性的概念，是一個變化的發(fā)展的過程，是意見統(tǒng)一與多樣性的結(jié)合體。上述研究的重要成果就是輿論概念的理性化.即使公共理性成為輿論活動中的價值規(guī)范。這對我們探討公共管理輿論資源來說。無疑提供了概念的共性特征。
公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福利與公共利益。公共管理的目的是實現(xiàn)公共利益。主要表現(xiàn)為公共物品和公共服務(wù)的提供。輿論作為公眾意志的反映在公共管理中扮演了重要的角色.它既設(shè)定社會目標又提供公共服務(wù)的效果評估意見，并在此基礎(chǔ)上推動公共管理決策鏈條的良性運作。
輿論是一種普遍的、隱蔽的、強制的社會力量，是實現(xiàn)社會控制、促進社會整合的重要手段。因而重視輿論，關(guān)注其來源并積極獲取、引導輿論對于公共管理者而言至關(guān)重要。
公共管理中的輿論資源有主流與非主流之分，主流輿論是由政府、媒介和公眾共同建構(gòu)的，是政府、公眾以及社會各個階層通過互動對主要社會問題達成的共識。政府則是主流輿論構(gòu)建的決定性因素。主流輿論在構(gòu)建和諧社會、塑造國家軟實力中具有不可替代的影響力;相反，一個國家主流輿論的失控和邊緣化將直接威脅到社會穩(wěn)定和政權(quán)安全。
從概念的現(xiàn)實積極意義出發(fā)，本文對公共管 理輿論資源的來源、特征和功能的探討，都是基于主流輿論資源的正面功能的。
二、公共管理輿論資源的來源從輿論的公共理性價值出發(fā)。探討主流輿論的特征首先要發(fā)現(xiàn)其來源途徑，因為不同渠道形成的輿論具有各自的特點。在我國，公共管理者獲取輿論資源的途徑大致分四種：媒介輿論、政治民主、政務(wù)公開和人際輿論。
媒介輿論.即通過大眾媒介的選擇來傳播一種體現(xiàn)自己意志的輿論。改變原有的不符合其意志的輿論氛圍.并且逐漸使體現(xiàn)有利意志的輿論在一定的范圍內(nèi)占據(jù)主導地位。形成新的輿論生態(tài)。由于信息技術(shù)的發(fā)展，特別是20世紀電子傳媒的出現(xiàn)和普及以及網(wǎng)絡(luò)傳播的崛起，使得大眾傳媒已經(jīng)成為當今社會人們獲得信息、感知世界的最重要來源。媒介輿論在輿論資源的獲得中日益處于主導地位。
政治民主制度也是我國政府獲得輿論資源的重要途徑之一。我國實行的人民代表大會制度和政治協(xié)商制度都是正規(guī)的輿論獲取途徑。人大代表從全國各個地區(qū)、各個民族、各個行業(yè)、各個階層中選舉產(chǎn)生，充分代表社會各界的聲音和意見。
全國和地方各級人民代表大會每年召開一次，聽取社會意見，了解社會輿情。期除此之外，中國作為執(zhí)政黨還邀請民主黨派進行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，認真聽取來自黨外的意見和聲音。各種意見匯集在一起，形成強大的輿論場。
政務(wù)公開是指國家行政機關(guān)擁有的政務(wù)信息和行政機關(guān)的公務(wù)活動(除了會對國家安全、公民隱私及其他合法主體利益造成侵害的)都要向公眾公開。同時要求政府公開接受公眾反饋信息，就政府行政過程中與公共利益相關(guān)的政策調(diào)整以及諸環(huán)節(jié)運作情況。征詢公眾意見和建議。舟政府部門廣泛采用諸如舉行記者招待會、新聞發(fā)布會、專家論證會、民意測驗調(diào)查、預告制度、聽證制度等各種政務(wù)公開方式。廣泛聽取社會各界和公眾的意見，在決策過程中給公眾、尤其是利害關(guān)系人、異議人表達的機會。這不僅使決策能充分反映多數(shù)人的意見，廣泛集中民智，也使少數(shù)人的“表達自由”權(quán)得到保障，使政府部門獲得全面的輿論資源，為制定正確的公共決策打下堅實的群眾基礎(chǔ)。
除此之外.人際輿論也應(yīng)成為公共管理輿論資源的主要來源之一。關(guān)于人際輿論，通常是指人們以口頭相傳的形式對社會事件發(fā)表的意見，它通常反映的是民眾的思想和意志。由群眾口口相傳，雖然不具有權(quán)威性。但卻代表著民心民意，在民間具有很大的影響力。這種人際輿論并不是通俗意義上的“小道消息”，而是來自于公民社會、以民間立場出現(xiàn)的聲音和話語。是我國創(chuàng)建服務(wù)型政府的過程中。公共管理者亟待聽取的普通民眾的聲音。
三、公共管理輿論資源的特征主流的公共管理輿論資源是政府主導的公共組織與社會各階層信息互動的結(jié)果.因為其來源途徑的不同而具有不同的特征。
一)媒介輿論的特征.傳統(tǒng)媒介輿論的特征政治性。“傳媒是政治的戰(zhàn)場”，世界上任何一個國家的媒體都是反映統(tǒng)治階級意識形態(tài)的國家機器，其傳播內(nèi)容都反映特定的主流輿論和價值觀。無論哪個國家的主流媒體都要以國家利益和民眾利益為重，這也決定了各國無一例外的對媒介輿論進行著調(diào)控。在中國。大眾媒介是黨和政府的喉舌.是聯(lián)系黨和政府與人民群眾的橋梁和紐帶。是社會主義建設(shè)的輿論工具，因此我國的傳統(tǒng)媒介輿論有著更強的政治性。
廣泛性。在現(xiàn)代社會，報刊、雜志、廣播電視等傳統(tǒng)媒介滲透到人們生活的各個環(huán)節(jié)。是人們能夠普遍接觸到的最常見的發(fā)表輿論和了解輿論的工具;并且它們本身有著各自的傳播優(yōu)勢，如報刊雜志的便于攜帶和易于保存性，廣播、電視作為電子媒介具有傳播速度快、兼容性大、受眾面廣以及感染力強的特點，這使得它們在傳播和引導輿論方面具有其他輿論途徑不可比擬的廣泛性和影響力，也使得公共管理者能夠及時獲得信息和意見。對問題做出恰當?shù)呐袛嗪吞幚怼?/p>
雙向溝通功能。當今社會發(fā)展的迅猛、社會活動方式的日趨復雜化和普通群眾智能的提高以及對人類精神成果占有量的大幅度增加.要求公共管理者只有在廣泛傾聽人民的聲音、征集人民的意見、集中整個社會智能的基礎(chǔ)上，才能制定具有深厚社會根基和巨大生命力的決策。隨著我國社會的發(fā)展和民主化程度的加深。傳統(tǒng)媒介輿論在繼續(xù)發(fā)揮政府宣傳工具的同時。近年來也更加關(guān)注民生、關(guān)心百姓疾苦，輿論監(jiān)督的功能也在不斷加強。目前，雖然傳統(tǒng)媒介輿論關(guān)注的領(lǐng)域眾多，但可以看到，絕大多數(shù)可以歸納為宣傳和揭露。前者主要是自上而下的宣傳——官方新聞，后者則是自下而上的反映～群眾訴求。 2.網(wǎng)絡(luò)媒介輿論的特征意見多元性。網(wǎng)絡(luò)輿論的多元性，是指網(wǎng)絡(luò)輿論所體現(xiàn)出的價值觀念呈多元化態(tài)勢。網(wǎng)絡(luò)空間有一個非常重要的特點，就是開放、自由，這必然導致它所包含的觀點是包羅萬象的。各種文化類型、思想意識、價值觀念、生活準則、道德信仰都可以找到立足之地。[61在網(wǎng)絡(luò)上。網(wǎng)民可以匿名發(fā)言，自由言論，完全不必懼怕類似現(xiàn)實生活中的“群體壓力”。這就打破了傳統(tǒng)的“輿論一律”，使網(wǎng)絡(luò)輿論所表達的價值觀念呈現(xiàn)多元化態(tài)勢。加之我們今天正處于改革開放的時代前沿與全球經(jīng)濟一體化的大背景下.各國之間的經(jīng)濟往來日益密切.異域文化與不同的價值觀念也無可避免地相互交融、彼此滲透.這也會導致價值觀念的多元化。網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，恰好給新時代的人們一個多元化價值觀念表達的平臺。
交互性。網(wǎng)絡(luò)輿論的交互性是指圍繞新聞事件，信息的傳播者與受眾之間的雙向互動傳播，反映著受眾對社會生活的關(guān)注度和參與度。事實上。輿論傳播過程中信息的交流互動無處不在，也正因為這種交互性。輿論傳播過程才得以延續(xù)和完整。網(wǎng)絡(luò)輿論借助網(wǎng)絡(luò)媒體可以實現(xiàn)點對點、點對面、面對面等多種模式的互動討論。從而極大地方便了參與各方之間的互動。這種交互性使信源與信宿之間已經(jīng)沒有絕對的、明顯的劃分。任何個人在網(wǎng)絡(luò)上都既可能是信息的接收者。同時也可能是信息的發(fā)布者。這種互動給信息傳播帶來了無限的活力。
透明性。網(wǎng)絡(luò)輿論的透明性是指網(wǎng)民在網(wǎng)上發(fā)表的意見和觀點不僅完全公開、直觀、透明，而且其強度和范圍還是可量化的。嘲傳統(tǒng)的社會輿論大多表現(xiàn)為“媒體輿論”.因為它只有依附于媒介才是現(xiàn)實可感的。才具有傳播力度。然而，網(wǎng)絡(luò)空間的出現(xiàn).使輿論的形態(tài)與特性都發(fā)生了改變。
由于互聯(lián)網(wǎng)的開放性和匿名性，網(wǎng)絡(luò)用戶在網(wǎng)上發(fā)表的意見和觀點是完全透明的，網(wǎng)民說了什么、以什么方式說的(文字、圖片、漫畫、Flash、音頻、視頻等)都是現(xiàn)實可感、直觀呈現(xiàn)的。即便是僅占少數(shù)人群的意見群體.其觀點、意見也能夠完整、直觀地反映在網(wǎng)上。網(wǎng)絡(luò)輿論的透明性，十分有利于公共管理者了解網(wǎng)絡(luò)民情民意，把握輿論的走向。
情緒性。網(wǎng)絡(luò)輿論多為潛輿論形態(tài)，即情緒型輿論形態(tài)。情緒型輿論是公共意見傾向的征兆，是顯示公共意見傾向的窗口.但缺少理性，容易產(chǎn)生非理性的社會心理。如果對非理性的情緒型輿論引導不力或引導失誤，可能導致社會的不穩(wěn)定。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)而來的不僅是輿論的相對開放和自由，更有輿論的高度情緒化和粗俗化。在“法不責眾”心理的支配下，網(wǎng)民容易做出宣泄原始本能沖動的行為。
二)政治民主制度下的輿論特征規(guī)范性。國家和社會穩(wěn)定至少需要兩個重要的因素：上面決策民主，順乎民意，能依法辦事;下面民意暢通，群眾的意志和利益能得到反映和實現(xiàn).群眾的不滿情緒能得到排解。人民代表和民主人士把國家和人民聯(lián)系在一起。他們能廣泛地聯(lián)系人民群眾，通過人民代表大會和政治協(xié)商會議表達自己的意見和要求，溝通政府與人民的聯(lián)系.把公眾輿論上升為國家或行政意志。
人大代表是從全國各個地區(qū)、各個民族、各個行業(yè)、各個階層中選舉產(chǎn)生的典型代表，整體而言.他們有著更高的知識水準和對各行各業(yè)的深入了解，能夠全面正確的了解國家政策，因此他們能夠在人大會上運用更加專業(yè)、規(guī)范的語言表達方式.站在政治的高度上表達群眾意見，形成的輿論具有專業(yè)規(guī)范化的特性：這些意見建議通過人民代表大會這種權(quán)威的輿論采集制度，為政府管理者所接收采納。
此外，中國作為執(zhí)政黨還邀請民主黨派進行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。在輿論場中.民主人士的各種意見相互沖突、相互排斥又相互吸收、相互融合，最終形成有利于社會發(fā)展的、科學合理的輿論。
利益多元化。在民主政治制度中獲得的輿論資源往往具有利益多元化的特征，這是因為通過人民代表大會或民主協(xié)商所獲得的輿論資源往往代表了不同的社會群體亦或利益集團的意見，特別是強勢集團的利益。這點隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。呈現(xiàn)出明顯的趨勢。人大代表或政協(xié)委員中有一部分人來自特定的利益群體，他們在人大或政協(xié)會議中具有話語主導權(quán)，形成的輿論往往代表了其所在的利益群體。從而形成利益多元化趨勢。
三)政務(wù)公開中的輿論特征目標集中性。政務(wù)公開包括政府將要實行的重大決策及時向社會公開，同時政府對社會關(guān)注、群眾關(guān)心的熱點問題和重大決策，按照科學民主的決策程序廣泛聽取意見。雖然政務(wù)公開涉及內(nèi)容廣泛，但是就每一次公開內(nèi)容，聽取意見而言。目標內(nèi)容都是集中的，廣大群眾代表、專家、政 府部門往往會就一項特定的決策事項進行激烈、深入的探討，由此而產(chǎn)生的輿論意見更加全面、清晰、深刻，便于政府部門及時制定各項政策。
利益全面性。新聞發(fā)布會、民意測驗調(diào)查、聽證制度等諸多的政務(wù)公開方式的參與人。既包括政府相關(guān)部門的公務(wù)人員、專家，也包括群眾，特別是與決策問題有利益關(guān)系的群體代表。各方人士對論題提出自己的意見，表達心聲;政府部門就此可以全面、公開的聽取各方意見，協(xié)調(diào)利益關(guān)系;這有助于實現(xiàn)決策過程中利益分配的公平性和公正性，有利于維護公共利益。
四)人際輿論特征潛輿論性。民意通常是整個社會的普遍意識。民意通常以三種形態(tài)表現(xiàn)出來：潛輿論、顯輿論和行為輿論。潛輿論是低水平的民意或處于形成時期的民意，表現(xiàn)為民眾某種共同的內(nèi)心活動。
這時，民意處于一種社會情緒狀態(tài)。在我國，人際輿論多為潛輿論的形態(tài)。它們以村民口傳、街談巷議等多種形式大量存在，尤其隨著社會的發(fā)展和科技的進步。手機亦成為人際輿論形式的重要載體。在那些媒體和政府部門沒能觸及的區(qū)域。人際輿論以潛伏的狀態(tài)存在于社會之中。反映最為真實的民心民意。因此，人際輿論沒有出現(xiàn)在公共領(lǐng)域，只是公共輿論的初期醞釀時期。
非正規(guī)化。人際輿論多形成在媒體較少觸及的、正式信息流通不便的社會領(lǐng)域。通常在這些領(lǐng)域中的人們知識水平相對不高.對國家方針政策不夠了解，因此他們表達民意的能力是有限的。
在這種狀況下所形成的人際輿論具有非正規(guī)化的特點。往往需要媒體的關(guān)注和公共管理者的體察民情才能夠轉(zhuǎn)化成正規(guī)的公眾輿論。為公共管理者了解民生，制定方針政策提供輿論資源。
四、公共管理輿論資源的功能主流的公共管理輿論資源是政府倡導和推動形成的，是符合社會主流價值觀的意見集成，其目的就是促進公共管理目標的實現(xiàn)，因此其功能應(yīng)是以正面為主的。從上述不同來源的輿論資源的特征來看。其功能效應(yīng)主要體現(xiàn)在以下幾方面。
.輿論宣傳功能在中國，媒體是黨和政府的職能部門，是黨和政府的“喉舌”’更是黨和政府的宣傳工具，因此輿論的宣傳功能主要是通過大眾傳播媒介來完成的。
大眾傳播媒介實現(xiàn)宣傳功能主要通過兩個途徑：一是使政策引人注目，通過現(xiàn)代化的通訊工具，向社會宣傳，以擴大影響，獲取公眾支持：通過新聞報道、輿論渲染等方式，吸引社會大眾對政策的注意力，增加他們的關(guān)心程度和了解程度.從而引導社會政治心理的發(fā)展方向。二是在各種各樣的宣傳報道中，除提供各種政策信息外。直接宣傳某種政治觀念、政治態(tài)度和政治感情。通過各種大眾傳播媒介廣泛發(fā)動民眾來關(guān)一12,政策.加強宣講政策的意義和價值，使他們強烈意識到自己的主人翁權(quán)利，明顯地感受到自己與政策之間的實在關(guān)系。
.輿論預警功能輿論的社會預警功能是指輿論根據(jù)已有的經(jīng)驗認識對即將發(fā)生的社會變動的預先警示功能.它指導人們對社會變動做出科學、理性的判斷和應(yīng)對。
任何重大的社會變動之前都有一定的輿論先兆。變動中會引起輿論的震蕩.變動后持續(xù)存在的輿論又為新的社會變動提供輿論上的準備、經(jīng)驗和借鑒。從這個意義上講，輿論具有守望社會環(huán)境的功能。而這種守望對社會變動的反映不是消極的，而是積極的，即先前社會變動中形成的輿論可以為之后的社會變動提供～定的經(jīng)驗、借鑒、啟迪和警示。圈輿論的社會預警功能本質(zhì)上是從實踐中獲得的認識反過來指導實踐的過程。正如實踐與認識的關(guān)系不是一次實現(xiàn)的一樣.輿論對社會變動的預警功能也不是一次完成的。社會變動引起的輿論作用于新的社會變動，繼而又會引起新的輿論，這是一個循環(huán)往復、永無止境的過程。在這個過程中，人的實踐活動和認識活動逐漸朝著科學、理性和進步的方向?qū)崿F(xiàn)螺旋式上升。
.輿論監(jiān)督功能輿論監(jiān)督是現(xiàn)代民主社會的重要標志。公民作為國家的主人，有知政、參政、議政的權(quán)利，有了解政府的某些行動或政府所掌控下的某些信息的權(quán)利。包括對熱點問題、重大事件的知情權(quán)和評論權(quán).而輿論監(jiān)督是公民行使言論自由權(quán)的基本手段。因此，輿論監(jiān)督實際上意味著公民是否有權(quán)利充分反映自己的意見，也就是表明公民是否充分享有言論自由的權(quán)利，這是民主國家主權(quán)在民的重要衡量標準。
輿論監(jiān)督的出發(fā)點，在于呼吁和保護社會公共利益，促進國家政法體制的良性運作。輿論監(jiān)督實際上是一種政府與公眾相互溝通、相互了解的過程，它可以消減政府與公眾之間的隔膜。增加彼此之間的相互信任。通過輿論監(jiān)督，政府與公眾達成某一種共 識，并根據(jù)此共識來治理社會。人民群眾通過輿論監(jiān)督，反映民意，針貶時弊。提出建議，弘揚正氣，對黨和政府及其工作人員進行群眾性監(jiān)督。一個社會如果沒有正常的輿論監(jiān)督。就將失去公平，那么這個社會就不可能團結(jié)穩(wěn)定和健康發(fā)展了。
輿論影響政府決策功能在制訂公共政策的過程中.政府越來越重視搜集和分析來自社會方方面面的不同意見和要求，盡量做到集思廣益，使所制定的公共政策能夠合理地體現(xiàn)有關(guān)各方的利益。以促進管理決策水平的提高。運用大眾傳播媒介來監(jiān)測環(huán)境，傳遞信息，是科學決策不可缺少的一環(huán)。公眾廣泛地參與社會決策過程.既是社會民主的標志，又是真正調(diào)動公眾積極性，使之共同參與公共管理過程的重要保證。
社會輿論的強弱也影響到政府決策議題的輕重緩急程度。社會輿論反映的是社會公眾需求最強烈、最迫切的焦點、熱點問題，往往能引起政府的重視，并將其列入優(yōu)先考慮之列，條件允許時也會優(yōu)先給予解決。比如，全國“兩會”前期，人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等官方權(quán)威網(wǎng)站從不同方面廣泛征集民意：各地代表委員也通過當?shù)匦侣劽襟w開設(shè)“兩會建議通道”專欄，以熱線電話、讀者信箱、網(wǎng)上論壇等多種形式。就人大建議、政協(xié)提案向社會公開征集意見和建議。
五、結(jié)語
在全球公共管理的變革時代，信息的暢通和全面的公民參與正在成為國家和公共事務(wù)治理的要素。輿論作為公共管理的主要資源已經(jīng)是不爭的事實。從輿論概念本質(zhì)出發(fā)，以公共管理活動的視角研究公共管理輿論資源的概念特征，是公共管理中做好輿論工作的前提和基礎(chǔ)，是進一步做好輿論資源的開發(fā)、運用工作的認識基礎(chǔ)。本文研究的邏輯和意義就是。以公共管理活動特質(zhì)為依據(jù)，挖掘出公共管理輿論資源與一般社會輿論不同的形成途徑.并研究概括其相應(yīng)特征，進而提出當前輿論資源對我國政府公共管理活動的促進功能。
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