農(nóng)村土壤污染防治的完善對(duì)策

　　這篇土地資源管理論文發(fā)表了農(nóng)村土壤污染防治的完善對(duì)策，論文介紹了我國(guó)農(nóng)村土壤污染防治立法的現(xiàn)狀，通過(guò)研究土壤污染法律制度的現(xiàn)狀和不足，提出了加快土壤防治單行法的立法進(jìn)程，建立污染土壤數(shù)據(jù)庫(kù)，完善我國(guó)農(nóng)村土壤污染防治法律制度體系。

　　關(guān)鍵詞:土地資源管理論文,農(nóng)村土壤,污染防治,土壤標(biāo)準(zhǔn),法律制度

　　土壤是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村土壤環(huán)境安全不僅關(guān)系農(nóng)民身體健康，而且關(guān)乎我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重，土壤環(huán)境總體狀況堪憂。農(nóng)村土壤污染既對(duì)農(nóng)村生活居住環(huán)境造成了危害，也使得農(nóng)產(chǎn)品不能達(dá)到質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，土壤污染問(wèn)題已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板之一。國(guó)務(wù)院自2005年4月采用統(tǒng)一的方法、標(biāo)準(zhǔn)首次開(kāi)展全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查，于2014年4月發(fā)布《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，結(jié)果顯示全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重。

　　一、我國(guó)農(nóng)村土壤污染防治立法現(xiàn)狀

　　土壤污染與大氣污染、水污染都源于現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)無(wú)節(jié)制地發(fā)展，但其污染原因和表現(xiàn)與大氣污染、水污染不盡相同，與大氣污染和水污染相比，土壤中的污染物難以遷移、擴(kuò)散和稀釋;土壤污染不易被發(fā)現(xiàn)，具有隱蔽性和滯后性;土壤中殘留的重金屬降解難度大，很難通過(guò)自然過(guò)程從土壤環(huán)境中稀釋或消失。因此土壤污染治理難度更大，成本更高，而且一旦發(fā)生很難完全修復(fù)。而農(nóng)村土壤與城市土壤相比承載了更多的功能，對(duì)農(nóng)村土壤污染防治立法我們應(yīng)更加關(guān)注。

　　(一)我國(guó)立法狀況

　　我國(guó)有關(guān)土壤污染防治的法律規(guī)定散見(jiàn)于《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《農(nóng)業(yè)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《土地管理法》等相關(guān)法律，土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)集中在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)領(lǐng)域�！稇椃ā芬�(guī)定一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地�！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國(guó)家加強(qiáng)土壤保護(hù)，建立和完善土壤調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度�！董h(huán)境保護(hù)法》提出各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土壤破壞和水土流失。《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位需要終止或變更的，應(yīng)當(dāng)事先妥善處置工業(yè)固體廢物并對(duì)貯存和處置工業(yè)固體廢物的設(shè)施及場(chǎng)所采取污染防治措施。

　　《水污染防治法》規(guī)定利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進(jìn)行灌溉應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品�！掇r(nóng)業(yè)法》規(guī)定發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)必須合理利用和保護(hù)土地�！肚鍧嵣�產(chǎn)促進(jìn)法》規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染，禁止將有毒、有害廢物用作肥料或者用于造田。《土地管理法》規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)采取措施改良土壤，防止土地污染。截至2016年底我國(guó)關(guān)于土壤的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)共122個(gè)，有效的僅有47個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其中國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的僅3個(gè);與土壤有關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共有211個(gè)，有效的186個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)只有37個(gè)，主要集中于環(huán)境行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

　　(二)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土壤污染防治法律制度存在的問(wèn)題

　　我國(guó)現(xiàn)有土壤污染防治法律缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，而各單行法有其各自獨(dú)立的宗旨和各自要實(shí)現(xiàn)的立法目的，盡管各相關(guān)法律中都涉及到土壤環(huán)境保護(hù)和土壤污染防治問(wèn)題，但規(guī)定內(nèi)容都是原則性的，缺乏對(duì)土壤污染防治的具體制度安排。1.缺乏對(duì)農(nóng)村土壤污染治理的分類管理制度針對(duì)土壤環(huán)境污染，城市污染與農(nóng)村污染污染源和主要污染物不同，農(nóng)村工業(yè)用地、農(nóng)用地和農(nóng)村居住區(qū)污染源和污染物也不同，不同類型的農(nóng)村工礦企業(yè)污染場(chǎng)地的污染物類型更因各行業(yè)領(lǐng)域的不同更有著千差萬(wàn)別，對(duì)于不同污染源和污染物的預(yù)防和治理不能一概而論，而我國(guó)現(xiàn)行立法缺乏對(duì)此的明確規(guī)定。

　　二、外國(guó)的土壤環(huán)境保護(hù)法律制度

　　隨著工業(yè)化發(fā)展世界上許多國(guó)家都發(fā)生了土壤污染，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛加大了對(duì)土壤的保護(hù)力度。我國(guó)對(duì)土壤污染防治的研究較晚，西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)土壤環(huán)境污染之殤，在立法上的許多經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)。

　　(一)外國(guó)土壤污染防治立法現(xiàn)狀

　　1.德國(guó)土壤污染防治立法現(xiàn)狀德國(guó)在土壤污染防治方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，除了在《建設(shè)條例》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法》《聯(lián)邦森林法》《國(guó)土整治法》等相關(guān)法律中規(guī)定了土壤污染防治的內(nèi)容外，還有土壤污染防治的單行法《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》及其實(shí)施條例《聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染地條例》。德國(guó)在土壤污染防治法中的分類管理制度非常有特色。德國(guó)針對(duì)不同類型的污染采取不同的治理措施，只要能保證土壤中污染物長(zhǎng)期不擴(kuò)散，除了徹底治理污染物的措施外，還可以采用包括固定穩(wěn)定化、阻隔填埋等措施在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施。根據(jù)土壤用途的不同將其分為運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、居民區(qū)、公園和娛樂(lè)設(shè)施、工業(yè)和商務(wù)用地，每種土壤用途目錄配以不同的污染風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)值:運(yùn)動(dòng)場(chǎng)鉛的物質(zhì)濃度為每千克200毫克，居住區(qū)為每千克400毫克，公園和娛樂(lè)設(shè)施為每千克1000毫克，工業(yè)和商務(wù)用地則是每千克2000毫克，土壤的用途不同還將決定整治措施的必要性。

　　2.法國(guó)土壤污染防治立法現(xiàn)狀法國(guó)并未制定專門(mén)的土壤污染防治法，其有關(guān)土壤污染防治法律制度是在對(duì)傳統(tǒng)的工業(yè)法、民法、侵權(quán)法等法律以法令、行政政令、判例法等形式進(jìn)行不斷修改和完善的基礎(chǔ)上形成的。法國(guó)為土壤污染防治建立了污染土地信息數(shù)據(jù)庫(kù)以隨時(shí)監(jiān)測(cè)，并以“未來(lái)利用”作為土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)環(huán)境部及國(guó)土整治部建立了污染土地信息數(shù)據(jù)庫(kù)，主要包括兩個(gè)，現(xiàn)存的污染土地國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)和以前工業(yè)污染地國(guó)家目錄。現(xiàn)存污染土地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)包括所有經(jīng)過(guò)權(quán)威機(jī)關(guān)認(rèn)證的被污染土地的信息，主要包括被污染土地地址、利害關(guān)系人、污染類型、管理機(jī)關(guān)采取的行為、環(huán)境修復(fù)的技術(shù)手段和修復(fù)狀態(tài)等;以前工業(yè)污染地國(guó)家目錄主要用于追蹤過(guò)去被污染的土地。法國(guó)主要在工業(yè)法中對(duì)土壤環(huán)境的修復(fù)進(jìn)行規(guī)范，修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)是“未來(lái)的利用”，即采取何種措施治理污染土壤取決于未來(lái)將如何利用土地，以“未來(lái)利用”為標(biāo)準(zhǔn)決定治理措施。

　　(二)外國(guó)農(nóng)村土壤污染防治法律制度的啟示

　　德國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)村土壤污染防治的實(shí)踐中取得的成效很大程度上依賴于其相關(guān)制度的完善，其制度設(shè)計(jì)中的很多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，如在具體制度設(shè)計(jì)上對(duì)土地進(jìn)行分類規(guī)范、分別治理;針對(duì)不同類型的污染源采取不同的治理措施，根據(jù)土壤用途設(shè)定不同的污染物指標(biāo)值;建立污染土地信息數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)污染土壤進(jìn)行信息統(tǒng)計(jì)，并持續(xù)追蹤及時(shí)更新數(shù)據(jù)庫(kù)。

　　三、完善我國(guó)農(nóng)村土壤污染防治法律制度的對(duì)策

　　我國(guó)在土壤污染防治領(lǐng)域的立法尚不完善，《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境保護(hù)基本法中關(guān)于土壤環(huán)境保護(hù)的綱領(lǐng)性規(guī)定已經(jīng)有章可循，但土壤環(huán)境保護(hù)缺乏體系，實(shí)施細(xì)則和可操作性標(biāo)準(zhǔn)的不足。因此，在借鑒外國(guó)先進(jìn)的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)完善我國(guó)農(nóng)村土壤污染防治法制建設(shè)提出以下對(duì)策。

　　(一)實(shí)施分類治理制度

　　土壤污染有復(fù)雜的成因，對(duì)其解決應(yīng)該從預(yù)防和治理兩個(gè)角度進(jìn)行，應(yīng)根據(jù)土壤的不同使用屬性采取分類管理的方法。我國(guó)農(nóng)村土壤污染主要兩種污染源，一種源于工礦企業(yè)的點(diǎn)源污染，一種源于農(nóng)業(yè)作業(yè)和農(nóng)民生活的面源污染，因?yàn)檫@兩種污染對(duì)象和污染源不同，所以污染物的類型、污染損害的影響、污染預(yù)防和治理的具體方法也相應(yīng)有所不同，在立法上應(yīng)對(duì)不同用途的土壤污染類型采取不同的處理機(jī)制。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，在國(guó)務(wù)院《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的指引下，我國(guó)可以借鑒德國(guó)對(duì)土壤污染做分類管理的做法，對(duì)農(nóng)村土壤污染防治做分類管理的制度設(shè)計(jì)，分別規(guī)范耕地污染地塊環(huán)境管理、耕地污染源控制、工業(yè)用地污染地塊治理、工業(yè)用地污染源控制等問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村耕地及生活用地面源污染和農(nóng)村重點(diǎn)污染源污染采取分類治理做法。

　　1.農(nóng)村耕地及生活用地面源污染的治理2014年《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國(guó)耕地土壤環(huán)境質(zhì)量污染嚴(yán)重，我國(guó)現(xiàn)在耕地污染以面源污染為主，污染的主要原因是農(nóng)民在耕種過(guò)程中化肥、農(nóng)藥的施用不當(dāng)，而農(nóng)村生活污染物處理不當(dāng)則是農(nóng)村生活面源污染的主要原因。這些面源污染導(dǎo)致農(nóng)業(yè)土壤有效利用效率低、土壤生態(tài)環(huán)境退化、農(nóng)作物質(zhì)量安全不達(dá)標(biāo)，影響了糧食安全，同樣也影響了農(nóng)民生活環(huán)境安全。因?yàn)槊嬖次廴疚廴驹捶稚�，污染行為的�?shí)施是普遍性行為，分散行為的聚集效應(yīng)是此類污染的主要特點(diǎn)，污染行為的實(shí)施者污染后果的受害者是同一的，因此對(duì)農(nóng)村面源污染不能采取與農(nóng)村工礦企業(yè)污染同樣的治理方式來(lái)處理。對(duì)此，應(yīng)借助于廣大農(nóng)民的集體力量，通過(guò)農(nóng)村環(huán)境法治觀念的加強(qiáng)，完善農(nóng)藥生產(chǎn)和施用管理制度，開(kāi)展農(nóng)村環(huán)保激勵(lì)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制等方式來(lái)解決農(nóng)村土壤污染問(wèn)題�？梢詫⑼寥牢廴痉乐渭{入農(nóng)村村務(wù)契約管理的體系，將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)細(xì)化為可操作的契約權(quán)利與義務(wù)，形成村規(guī)，并通過(guò)契約化管理模式將村民轉(zhuǎn)化為土壤污染防治主體，人人皆為監(jiān)督員，人人皆是被監(jiān)督對(duì)象，并逐步由外部規(guī)制形成內(nèi)部習(xí)慣，有效實(shí)現(xiàn)全體村民自覺(jué)自愿土壤環(huán)境保護(hù)的目的。

　　2.重點(diǎn)污染源的治理對(duì)源于工礦企業(yè)的農(nóng)村土壤點(diǎn)源污染而言，污染物的類型決定于工礦企業(yè)所屬行業(yè)，對(duì)其預(yù)防和治理也要以不同行業(yè)特點(diǎn)采取不同的方法。工礦企業(yè)污染土壤往往是通過(guò)廢氣、廢水和廢渣的排放產(chǎn)生的，排污較為集中，且工礦企業(yè)點(diǎn)源污染對(duì)應(yīng)的是企業(yè)的盈利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，對(duì)于工礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成的土壤環(huán)境污染應(yīng)由企業(yè)主承擔(dān)主要的污染防治責(zé)任，預(yù)防和治理措施也要根據(jù)具體產(chǎn)生污染的工礦企業(yè)所屬行業(yè)的情況進(jìn)行更具體的規(guī)范。

　　(二)完善更新土壤污染防治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

　　技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是法律框架下高度專業(yè)性的操作指南，它可以實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)法律漏洞的效果，因而要求較高的專業(yè)性和準(zhǔn)確性，而且技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)只有被普遍適用才能實(shí)現(xiàn)其準(zhǔn)法律的功能。我國(guó)關(guān)于土壤保護(hù)和土壤監(jiān)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)較為陳舊，隨著科技的進(jìn)步，人類可以識(shí)別的污染物的類型也逐漸增多，隨著我們對(duì)土壤環(huán)境污染成因認(rèn)識(shí)的加深和我國(guó)土壤污染現(xiàn)象的日趨嚴(yán)重，我國(guó)對(duì)土壤和污染物的監(jiān)測(cè)手段和治理標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)。我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于土壤的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)基本都是國(guó)家推薦標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)主要集中于農(nóng)業(yè)、林業(yè)和環(huán)保等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，地方標(biāo)準(zhǔn)都是各地質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)少，環(huán)保行業(yè)強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)多，而且各類標(biāo)準(zhǔn)較為陳舊，不能反映最新的科技發(fā)展水平。

　　(三)建設(shè)農(nóng)村土壤污染數(shù)據(jù)庫(kù)

　　根據(jù)2005年4月至2013年12月間環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部開(kāi)展的首次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)顯示，我國(guó)土壤污染情況已經(jīng)非常嚴(yán)重，總體污染情況表現(xiàn)為南方土壤污染重于北方，老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問(wèn)題突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)嚴(yán)重，鎘、汞、砷、鉛等無(wú)機(jī)物污染物東南地區(qū)高于西北地區(qū)、西南地區(qū)高于東北地區(qū)。對(duì)于土壤污染的信息統(tǒng)計(jì)始于此次調(diào)查是一個(gè)良好的開(kāi)端，但僅止于此次調(diào)查遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我們應(yīng)在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行更為精確的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，借鑒法國(guó)在土壤污染信息庫(kù)的建設(shè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，形成污染土壤信息數(shù)據(jù)庫(kù)和已治理污染土壤數(shù)據(jù)庫(kù)。在土壤污染信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)方面，應(yīng)統(tǒng)籌安排，追蹤調(diào)查。與空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)類似，應(yīng)設(shè)置土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，建成土壤環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)，由國(guó)土資源部或環(huán)境保護(hù)部牽頭，地方各級(jí)主管機(jī)關(guān)配合，重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)重點(diǎn)布點(diǎn)和分類型土壤均勻布點(diǎn)相結(jié)合，農(nóng)村企業(yè)、村鎮(zhèn)集體自主監(jiān)測(cè)與地方主管行政部門(mén)抽查監(jiān)測(cè)相結(jié)合，將初始數(shù)據(jù)整理錄入信息數(shù)據(jù)庫(kù)并定時(shí)更新。數(shù)據(jù)庫(kù)的內(nèi)容上應(yīng)包括污染土壤位置及權(quán)利歸屬，污染產(chǎn)生原因，污染土壤的污染物類型，污染治理責(zé)任人，污染治理監(jiān)督者，監(jiān)測(cè)責(zé)任人，污染治理的建議方案及預(yù)計(jì)年限，污染治理資金來(lái)源，已經(jīng)完成治理的土壤的規(guī)劃用途等具體制度設(shè)計(jì)。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　農(nóng)村土壤污染的產(chǎn)生是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)問(wèn)題，農(nóng)村土壤污染防治同樣是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其成效顯現(xiàn)需要長(zhǎng)期的努力，依賴于各方主體積極參與，更需要土壤污染防治法律法規(guī)的進(jìn)一步健全。在土壤污染防治法的立法過(guò)程中應(yīng)充分考慮到農(nóng)村土壤的特性，具體制度設(shè)計(jì)上應(yīng)考慮對(duì)土壤進(jìn)行分類管理、分類治理，完善我國(guó)現(xiàn)有土壤污染標(biāo)準(zhǔn)體系，建立并維護(hù)污染土壤數(shù)據(jù)庫(kù)，為我國(guó)農(nóng)村土壤污染防治的完善做好制度設(shè)計(jì)。

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　　作者：孫云霞 佀連濤 劉海峰 單位：天津大學(xué)

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