農(nóng)村土壤污染防治的完善對策

　　這篇土地資源管理論文發(fā)表了農(nóng)村土壤污染防治的完善對策，論文介紹了我國農(nóng)村土壤污染防治立法的現(xiàn)狀，通過研究土壤污染法律制度的現(xiàn)狀和不足，提出了加快土壤防治單行法的立法進程，建立污染土壤數(shù)據(jù)庫，完善我國農(nóng)村土壤污染防治法律制度體系。

　　關(guān)鍵詞:土地資源管理論文,農(nóng)村土壤,污染防治,土壤標(biāo)準(zhǔn),法律制度

　　土壤是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村土壤環(huán)境安全不僅關(guān)系農(nóng)民身體健康，而且關(guān)乎我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。我國現(xiàn)階段農(nóng)村環(huán)境問題嚴(yán)重，土壤環(huán)境總體狀況堪憂。農(nóng)村土壤污染既對農(nóng)村生活居住環(huán)境造成了危害，也使得農(nóng)產(chǎn)品不能達到質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，土壤污染問題已成為全面建成小康社會的突出短板之一。國務(wù)院自2005年4月采用統(tǒng)一的方法、標(biāo)準(zhǔn)首次開展全國土壤污染狀況調(diào)查，于2014年4月發(fā)布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，結(jié)果顯示全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。

　　一、我國農(nóng)村土壤污染防治立法現(xiàn)狀

　　土壤污染與大氣污染、水污染都源于現(xiàn)代化工業(yè)生產(chǎn)無節(jié)制地發(fā)展，但其污染原因和表現(xiàn)與大氣污染、水污染不盡相同，與大氣污染和水污染相比，土壤中的污染物難以遷移、擴散和稀釋;土壤污染不易被發(fā)現(xiàn)，具有隱蔽性和滯后性;土壤中殘留的重金屬降解難度大，很難通過自然過程從土壤環(huán)境中稀釋或消失。因此土壤污染治理難度更大，成本更高，而且一旦發(fā)生很難完全修復(fù)。而農(nóng)村土壤與城市土壤相比承載了更多的功能，對農(nóng)村土壤污染防治立法我們應(yīng)更加關(guān)注。

　　(一)我國立法狀況

　　我國有關(guān)土壤污染防治的法律規(guī)定散見于《憲法》《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《水污染防治法》《農(nóng)業(yè)法》《清潔生產(chǎn)促進法》《土地管理法》等相關(guān)法律，土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)集中在國家標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)兩個領(lǐng)域�！稇椃ā芬�(guī)定一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地�！董h(huán)境保護法》規(guī)定，國家加強土壤保護，建立和完善土壤調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復(fù)制度�！董h(huán)境保護法》提出各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護，防治土壤污染、土壤破壞和水土流失�！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位需要終止或變更的，應(yīng)當(dāng)事先妥善處置工業(yè)固體廢物并對貯存和處置工業(yè)固體廢物的設(shè)施及場所采取污染防治措施。

　　《水污染防治法》規(guī)定利用工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水進行灌溉應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品。《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟必須合理利用和保護土地。《清潔生產(chǎn)促進法》規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染，禁止將有毒、有害廢物用作肥料或者用于造田。《土地管理法》規(guī)定各級人民政府應(yīng)采取措施改良土壤，防止土地污染。截至2016年底我國關(guān)于土壤的國家標(biāo)準(zhǔn)共122個，有效的僅有47個國家標(biāo)準(zhǔn)，其中國家強制標(biāo)準(zhǔn)的僅3個;與土壤有關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)共有211個，有效的186個標(biāo)準(zhǔn)中強制標(biāo)準(zhǔn)只有37個，主要集中于環(huán)境行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

　　(二)我國現(xiàn)行農(nóng)村土壤污染防治法律制度存在的問題

　　我國現(xiàn)有土壤污染防治法律缺乏系統(tǒng)的規(guī)定，而各單行法有其各自獨立的宗旨和各自要實現(xiàn)的立法目的，盡管各相關(guān)法律中都涉及到土壤環(huán)境保護和土壤污染防治問題，但規(guī)定內(nèi)容都是原則性的，缺乏對土壤污染防治的具體制度安排。1.缺乏對農(nóng)村土壤污染治理的分類管理制度針對土壤環(huán)境污染，城市污染與農(nóng)村污染污染源和主要污染物不同，農(nóng)村工業(yè)用地、農(nóng)用地和農(nóng)村居住區(qū)污染源和污染物也不同，不同類型的農(nóng)村工礦企業(yè)污染場地的污染物類型更因各行業(yè)領(lǐng)域的不同更有著千差萬別，對于不同污染源和污染物的預(yù)防和治理不能一概而論，而我國現(xiàn)行立法缺乏對此的明確規(guī)定。

　　二、外國的土壤環(huán)境保護法律制度

　　隨著工業(yè)化發(fā)展世界上許多國家都發(fā)生了土壤污染，發(fā)達國家紛紛加大了對土壤的保護力度。我國對土壤污染防治的研究較晚，西方發(fā)達國家已經(jīng)經(jīng)歷過土壤環(huán)境污染之殤，在立法上的許多經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)。

　　(一)外國土壤污染防治立法現(xiàn)狀

　　1.德國土壤污染防治立法現(xiàn)狀德國在土壤污染防治方面有著豐富的經(jīng)驗，除了在《建設(shè)條例》《循環(huán)經(jīng)濟與廢物管理法》《聯(lián)邦森林法》《國土整治法》等相關(guān)法律中規(guī)定了土壤污染防治的內(nèi)容外，還有土壤污染防治的單行法《聯(lián)邦土壤保護法》及其實施條例《聯(lián)邦土壤保護與污染地條例》。德國在土壤污染防治法中的分類管理制度非常有特色。德國針對不同類型的污染采取不同的治理措施，只要能保證土壤中污染物長期不擴散，除了徹底治理污染物的措施外，還可以采用包括固定穩(wěn)定化、阻隔填埋等措施在內(nèi)的風(fēng)險控制措施。根據(jù)土壤用途的不同將其分為運動場、居民區(qū)、公園和娛樂設(shè)施、工業(yè)和商務(wù)用地，每種土壤用途目錄配以不同的污染風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)值:運動場鉛的物質(zhì)濃度為每千克200毫克，居住區(qū)為每千克400毫克，公園和娛樂設(shè)施為每千克1000毫克，工業(yè)和商務(wù)用地則是每千克2000毫克，土壤的用途不同還將決定整治措施的必要性。

　　2.法國土壤污染防治立法現(xiàn)狀法國并未制定專門的土壤污染防治法，其有關(guān)土壤污染防治法律制度是在對傳統(tǒng)的工業(yè)法、民法、侵權(quán)法等法律以法令、行政政令、判例法等形式進行不斷修改和完善的基礎(chǔ)上形成的。法國為土壤污染防治建立了污染土地信息數(shù)據(jù)庫以隨時監(jiān)測，并以“未來利用”作為土壤污染修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。法國環(huán)境部及國土整治部建立了污染土地信息數(shù)據(jù)庫，主要包括兩個，現(xiàn)存的污染土地國家數(shù)據(jù)庫和以前工業(yè)污染地國家目錄�，F(xiàn)存污染土地數(shù)據(jù)庫包括所有經(jīng)過權(quán)威機關(guān)認(rèn)證的被污染土地的信息，主要包括被污染土地地址、利害關(guān)系人、污染類型、管理機關(guān)采取的行為、環(huán)境修復(fù)的技術(shù)手段和修復(fù)狀態(tài)等;以前工業(yè)污染地國家目錄主要用于追蹤過去被污染的土地。法國主要在工業(yè)法中對土壤環(huán)境的修復(fù)進行規(guī)范，修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)是“未來的利用”，即采取何種措施治理污染土壤取決于未來將如何利用土地，以“未來利用”為標(biāo)準(zhǔn)決定治理措施。

　　(二)外國農(nóng)村土壤污染防治法律制度的啟示

　　德國、法國等發(fā)達國家在農(nóng)村土壤污染防治的實踐中取得的成效很大程度上依賴于其相關(guān)制度的完善，其制度設(shè)計中的很多經(jīng)驗值得我們借鑒，如在具體制度設(shè)計上對土地進行分類規(guī)范、分別治理;針對不同類型的污染源采取不同的治理措施，根據(jù)土壤用途設(shè)定不同的污染物指標(biāo)值;建立污染土地信息數(shù)據(jù)庫對污染土壤進行信息統(tǒng)計，并持續(xù)追蹤及時更新數(shù)據(jù)庫。

　　三、完善我國農(nóng)村土壤污染防治法律制度的對策

　　我國在土壤污染防治領(lǐng)域的立法尚不完善，《憲法》《環(huán)境保護法》等環(huán)境保護基本法中關(guān)于土壤環(huán)境保護的綱領(lǐng)性規(guī)定已經(jīng)有章可循，但土壤環(huán)境保護缺乏體系，實施細則和可操作性標(biāo)準(zhǔn)的不足。因此，在借鑒外國先進的立法和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，對完善我國農(nóng)村土壤污染防治法制建設(shè)提出以下對策。

　　(一)實施分類治理制度

　　土壤污染有復(fù)雜的成因，對其解決應(yīng)該從預(yù)防和治理兩個角度進行，應(yīng)根據(jù)土壤的不同使用屬性采取分類管理的方法。我國農(nóng)村土壤污染主要兩種污染源，一種源于工礦企業(yè)的點源污染，一種源于農(nóng)業(yè)作業(yè)和農(nóng)民生活的面源污染，因為這兩種污染對象和污染源不同，所以污染物的類型、污染損害的影響、污染預(yù)防和治理的具體方法也相應(yīng)有所不同，在立法上應(yīng)對不同用途的土壤污染類型采取不同的處理機制。根據(jù)我國實際情況，在國務(wù)院《土壤污染防治行動計劃》的指引下，我國可以借鑒德國對土壤污染做分類管理的做法，對農(nóng)村土壤污染防治做分類管理的制度設(shè)計，分別規(guī)范耕地污染地塊環(huán)境管理、耕地污染源控制、工業(yè)用地污染地塊治理、工業(yè)用地污染源控制等問題，對農(nóng)村耕地及生活用地面源污染和農(nóng)村重點污染源污染采取分類治理做法。

　　1.農(nóng)村耕地及生活用地面源污染的治理2014年《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，我國耕地土壤環(huán)境質(zhì)量污染嚴(yán)重，我國現(xiàn)在耕地污染以面源污染為主，污染的主要原因是農(nóng)民在耕種過程中化肥、農(nóng)藥的施用不當(dāng)，而農(nóng)村生活污染物處理不當(dāng)則是農(nóng)村生活面源污染的主要原因。這些面源污染導(dǎo)致農(nóng)業(yè)土壤有效利用效率低、土壤生態(tài)環(huán)境退化、農(nóng)作物質(zhì)量安全不達標(biāo)，影響了糧食安全，同樣也影響了農(nóng)民生活環(huán)境安全。因為面源污染污染源分散，污染行為的實施是普遍性行為，分散行為的聚集效應(yīng)是此類污染的主要特點，污染行為的實施者污染后果的受害者是同一的，因此對農(nóng)村面源污染不能采取與農(nóng)村工礦企業(yè)污染同樣的治理方式來處理。對此，應(yīng)借助于廣大農(nóng)民的集體力量，通過農(nóng)村環(huán)境法治觀念的加強，完善農(nóng)藥生產(chǎn)和施用管理制度，開展農(nóng)村環(huán)保激勵機制、獎懲機制等方式來解決農(nóng)村土壤污染問題。可以將土壤污染防治納入農(nóng)村村務(wù)契約管理的體系，將農(nóng)村環(huán)境保護細化為可操作的契約權(quán)利與義務(wù)，形成村規(guī)，并通過契約化管理模式將村民轉(zhuǎn)化為土壤污染防治主體，人人皆為監(jiān)督員，人人皆是被監(jiān)督對象，并逐步由外部規(guī)制形成內(nèi)部習(xí)慣，有效實現(xiàn)全體村民自覺自愿土壤環(huán)境保護的目的。

　　2.重點污染源的治理對源于工礦企業(yè)的農(nóng)村土壤點源污染而言，污染物的類型決定于工礦企業(yè)所屬行業(yè)，對其預(yù)防和治理也要以不同行業(yè)特點采取不同的方法。工礦企業(yè)污染土壤往往是通過廢氣、廢水和廢渣的排放產(chǎn)生的，排污較為集中，且工礦企業(yè)點源污染對應(yīng)的是企業(yè)的盈利性經(jīng)營活動。因此，對于工礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成的土壤環(huán)境污染應(yīng)由企業(yè)主承擔(dān)主要的污染防治責(zé)任，預(yù)防和治理措施也要根據(jù)具體產(chǎn)生污染的工礦企業(yè)所屬行業(yè)的情況進行更具體的規(guī)范。

　　(二)完善更新土壤污染防治相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)

　　技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是法律框架下高度專業(yè)性的操作指南，它可以實現(xiàn)彌補法律漏洞的效果，因而要求較高的專業(yè)性和準(zhǔn)確性，而且技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)只有被普遍適用才能實現(xiàn)其準(zhǔn)法律的功能。我國關(guān)于土壤保護和土壤監(jiān)測的標(biāo)準(zhǔn)較為陳舊，隨著科技的進步，人類可以識別的污染物的類型也逐漸增多，隨著我們對土壤環(huán)境污染成因認(rèn)識的加深和我國土壤污染現(xiàn)象的日趨嚴(yán)重，我國對土壤和污染物的監(jiān)測手段和治理標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)該與時俱進。我國現(xiàn)行關(guān)于土壤的國家標(biāo)準(zhǔn)基本都是國家推薦標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)主要集中于農(nóng)業(yè)、林業(yè)和環(huán)保等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，地方標(biāo)準(zhǔn)都是各地質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局出臺的標(biāo)準(zhǔn)，國家強制性標(biāo)準(zhǔn)少，環(huán)保行業(yè)強制標(biāo)準(zhǔn)多，而且各類標(biāo)準(zhǔn)較為陳舊，不能反映最新的科技發(fā)展水平。

　　(三)建設(shè)農(nóng)村土壤污染數(shù)據(jù)庫

　　根據(jù)2005年4月至2013年12月間環(huán)境保護部和國土資源部開展的首次全國土壤污染狀況調(diào)查公報顯示，我國土壤污染情況已經(jīng)非常嚴(yán)重，總體污染情況表現(xiàn)為南方土壤污染重于北方，老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)嚴(yán)重，鎘、汞、砷、鉛等無機物污染物東南地區(qū)高于西北地區(qū)、西南地區(qū)高于東北地區(qū)。對于土壤污染的信息統(tǒng)計始于此次調(diào)查是一個良好的開端，但僅止于此次調(diào)查遠遠不夠。我們應(yīng)在此基礎(chǔ)之上進行更為精確的調(diào)查統(tǒng)計，借鑒法國在土壤污染信息庫的建設(shè)方面的成功經(jīng)驗，形成污染土壤信息數(shù)據(jù)庫和已治理污染土壤數(shù)據(jù)庫。在土壤污染信息數(shù)據(jù)庫的建設(shè)方面，應(yīng)統(tǒng)籌安排，追蹤調(diào)查。與空氣質(zhì)量監(jiān)測類似，應(yīng)設(shè)置土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點位，建成土壤環(huán)境質(zhì)量檢測網(wǎng)絡(luò)，由國土資源部或環(huán)境保護部牽頭，地方各級主管機關(guān)配合，重點行業(yè)企業(yè)重點布點和分類型土壤均勻布點相結(jié)合，農(nóng)村企業(yè)、村鎮(zhèn)集體自主監(jiān)測與地方主管行政部門抽查監(jiān)測相結(jié)合，將初始數(shù)據(jù)整理錄入信息數(shù)據(jù)庫并定時更新。數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容上應(yīng)包括污染土壤位置及權(quán)利歸屬，污染產(chǎn)生原因，污染土壤的污染物類型，污染治理責(zé)任人，污染治理監(jiān)督者，監(jiān)測責(zé)任人，污染治理的建議方案及預(yù)計年限，污染治理資金來源，已經(jīng)完成治理的土壤的規(guī)劃用途等具體制度設(shè)計。

　　四、結(jié)語

　　農(nóng)村土壤污染的產(chǎn)生是一個復(fù)雜的系統(tǒng)問題，農(nóng)村土壤污染防治同樣是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其成效顯現(xiàn)需要長期的努力，依賴于各方主體積極參與，更需要土壤污染防治法律法規(guī)的進一步健全。在土壤污染防治法的立法過程中應(yīng)充分考慮到農(nóng)村土壤的特性，具體制度設(shè)計上應(yīng)考慮對土壤進行分類管理、分類治理，完善我國現(xiàn)有土壤污染標(biāo)準(zhǔn)體系，建立并維護污染土壤數(shù)據(jù)庫，為我國農(nóng)村土壤污染防治的完善做好制度設(shè)計。

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　　作者：孫云霞 佀連濤 劉海峰 單位：天津大學(xué)

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