本文摘要：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，近年來在實(shí)踐中日益得到重視，也成為理論研究中的顯學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)界都在嘗試提供長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境的治理模式和保護(hù)機(jī)制。觀之類似地域，珠三角流域、太湖水域、長(zhǎng)江中下游部分省市等經(jīng)驗(yàn)表明，有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)
長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，近年來在實(shí)踐中日益得到重視，也成為理論研究中的顯學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)界都在嘗試提供長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境的治理模式和保護(hù)機(jī)制。觀之類似地域，珠三角流域、太湖水域、長(zhǎng)江中下游部分省市等經(jīng)驗(yàn)表明，有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要明晰的法律機(jī)制，而明晰的法律機(jī)制則仰賴于科學(xué)的理論支撐。
2015年，黨的十八屆五中全會(huì)系統(tǒng)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念(以下簡(jiǎn)稱為“五大發(fā)展理念”)，作為“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)我國(guó)的發(fā)展新思路。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，所有問題幾乎都可以歸結(jié)為治理機(jī)制如何“創(chuàng)新”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)如何“協(xié)調(diào)”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶如何“綠色”建設(shè)、流域生態(tài)保護(hù)如何“開放”合作、生態(tài)文明成果如何互利“共享”，與“五大發(fā)展理念”完全契合�？茖W(xué)構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制，都可以從“五大發(fā)展理念”中找到哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等理論依據(jù)，本文嘗試從相關(guān)角度予以梳理、闡釋。
一、和諧社會(huì)理論
“五大發(fā)展理念”從不同維度構(gòu)建了新時(shí)代的發(fā)展觀，觀其要旨，恰在“和諧”。社會(huì)主義和諧既包括人與人的和諧，也包括人與自然環(huán)境的和諧。自蔡守秋教授1981年《應(yīng)該提倡環(huán)境道德》一文始，國(guó)內(nèi)學(xué)界就出現(xiàn)了環(huán)境法調(diào)整對(duì)象應(yīng)拓展至“人與自然關(guān)系”的提法。經(jīng)過近40年的發(fā)展，該理論逐漸成熟，環(huán)境資源法不僅調(diào)整人與人之間的關(guān)系、而且調(diào)整人與自然環(huán)境之間關(guān)系的理論也成為通說。
這對(duì)于經(jīng)典民法理論中法律調(diào)整對(duì)象局限于人與人之間關(guān)系的傳統(tǒng)認(rèn)知構(gòu)成了挑戰(zhàn)，在環(huán)境資源法的意義上也豐富、發(fā)展了傳統(tǒng)法學(xué)理論。這種提法并非偶然。早在古希臘羅馬時(shí)期，斯多葛學(xué)派的創(chuàng)始人芝諾就曾言：“人生的目的就在于與自然和諧相處。”[1]自然環(huán)境即使尚不能成為法律世界的主體，但并不影響人類應(yīng)當(dāng)與自然環(huán)境和諧相處、構(gòu)建人與自然共同體的判斷，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)此已有共識(shí)。[2]
保護(hù)生態(tài)環(huán)境、人與自然和諧發(fā)展的思想，近年來也得到了我國(guó)黨政政策的直接回應(yīng)。2004年中共十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》,首次提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的概念,強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展”、“大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),建設(shè)節(jié)約型社會(huì)”。時(shí)任中共中央總書記胡錦濤明確指出，“人與自然和諧相處,就是生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕,生態(tài)良好”。[3]
中共黨的十九大報(bào)告甚至專門針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，明確提出“以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”，[4]明確了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總基調(diào)。如果說學(xué)界由于關(guān)注規(guī)則體系的建立、甚至出于探求人類終極命題的動(dòng)機(jī)，而創(chuàng)設(shè)了人與自然環(huán)境關(guān)系理論的話，那么黨和國(guó)家在不同時(shí)期的理論方針和指導(dǎo)思想，則在治國(guó)理政、經(jīng)世濟(jì)民的大視野下，將人與自然的和諧發(fā)展提到了一個(gè)前所未有的、務(wù)實(shí)的高度。
這無疑更加強(qiáng)有力地夯實(shí)了“五大發(fā)展理念”下長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制構(gòu)建的理論基礎(chǔ)�？梢�，無論在理論構(gòu)建還是在現(xiàn)實(shí)關(guān)懷上，人與自然環(huán)境的關(guān)系問題、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，都成為當(dāng)前我國(guó)無法回避、法學(xué)界亟待解決的命題。
二、利益與利益機(jī)制理論
長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題存在已久，之所以迄今尚無一個(gè)普適的方案、沒有形成一個(gè)科學(xué)完備的法律機(jī)制，關(guān)鍵在于復(fù)雜的利益之爭(zhēng)，即經(jīng)濟(jì)學(xué)界所謂的“博弈”。第一層博弈存在于企業(yè)與當(dāng)?shù)卣g。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)問題中的傳統(tǒng)博弈雙方是政府與企業(yè)。企業(yè)由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不免要排放廢氣、廢水、固體廢品以及噪音而污染生態(tài)環(huán)境。
承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理和污染防控職能的公權(quán)力機(jī)關(guān)(多為地方政府生態(tài)環(huán)境部門)對(duì)環(huán)境污染行為進(jìn)行監(jiān)管。企業(yè)排污與政府監(jiān)管的博弈結(jié)果，通常是由兩個(gè)變量決定的：企業(yè)的違法利益(I=企業(yè)違法排污帶來的經(jīng)濟(jì)效益-罰款等違法成本)和政府的合理監(jiān)管成本(C=監(jiān)管資金投入+專業(yè)技術(shù)人員的投入+多部門監(jiān)管合力+法律貫徹執(zhí)行力度)。理想的局面是C≤0，即政府以合理成本甚至低于合理成本實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，而企業(yè)由于I≤0選擇合法排污。但這兩個(gè)變量通常會(huì)使得結(jié)果并不那么理想。
第一種情形：假如C≤0，而I>0，則在資本逐利的本性驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)依然會(huì)選擇違法排污。這時(shí)政府會(huì)加大監(jiān)管力度，促使企業(yè)違法成本上升，導(dǎo)致第二種情形：C>0，I≤0。[5]在不考慮邊際效益的情形下，企業(yè)會(huì)停止違法排污。然而此時(shí)政府的監(jiān)管成本已經(jīng)超出了合理界限，要達(dá)到使企業(yè)繼續(xù)保持在I≤0，同時(shí)降低政府監(jiān)管成本使得C≤0的理想狀態(tài)成立，就需要建立一種制度化的模式，“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制”正是這樣一種模式。
當(dāng)然在政府與企業(yè)博弈中還有一個(gè)敏感因素，即企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益往往與當(dāng)?shù)卣嬗心撤N程度的重合，政府在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境中難免有著衡量與取舍。如何影響、乃至規(guī)制這個(gè)不可捉摸的變量，也有賴于“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制”的構(gòu)建。
第二層博弈存在于政府與自己之間。這是一個(gè)看似荒謬的論點(diǎn)，然而這個(gè)博弈是切實(shí)存在的，比如光污染問題。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律制度中，政府始終處于監(jiān)管者角色，而作為污染制造者的被監(jiān)管對(duì)象僅僅是“企事業(yè)單位等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”。
如《環(huán)境保護(hù)法》第四十二條第一款規(guī)定：“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)采取措施，防治在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動(dòng)中產(chǎn)生的廢氣、廢水、廢渣、醫(yī)療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質(zhì)以及噪聲、振動(dòng)、光輻射、電磁輻射等對(duì)環(huán)境的污染和危害。”這款法律規(guī)定僅僅針對(duì)企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，另外，該條例規(guī)范了包括光輻射在內(nèi)的污染問題，并未直接涉及水域沿岸已成常態(tài)的城市照明等光污染問題。
在城市美化工程中，照明往往是重頭戲。在包括長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在內(nèi)的國(guó)內(nèi)眾多水域沿岸城市建設(shè)中，濱河、濱江路風(fēng)景帶似乎已成為標(biāo)配，而燈光夜景則是頗為濃墨重彩的一筆。華燈綻放、流光溢彩，甚至多地競(jìng)相打造沿江不夜城。光污染的問題就此產(chǎn)生。沿江噴薄的各種彩光、大功率照明，亮如白晝、通宵達(dá)旦，不僅對(duì)民眾的睡眠、身體健康形成危害，而且導(dǎo)致大量沿岸樹種、水生物、鳥類及昆蟲的退化、變異、死亡甚至絕跡，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的水土環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)造成長(zhǎng)期性、結(jié)構(gòu)性破壞。政府作為生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管者，同時(shí)又是破壞者，是否應(yīng)當(dāng)、如何監(jiān)管自己的行為，我國(guó)當(dāng)前的法律規(guī)范，并未對(duì)此作出規(guī)制。
顯然，就保護(hù)生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義看，科學(xué)構(gòu)建“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制”也應(yīng)該對(duì)諸如光污染等政府與自己的博弈問題做出回應(yīng)。在上述兩層博弈中，尚有博弈第三方：民眾。一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，民眾通常并沒有直接參與到政府與企業(yè)的博弈、政府與自己的博弈之中，然而生態(tài)環(huán)境污染的受害者、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受益者則往往直接是民眾。固然，我國(guó)法律在傳統(tǒng)意義上賦予了民眾某些救濟(jì)途徑，比如針對(duì)環(huán)境污染可以對(duì)企業(yè)提出侵權(quán)之訴、針對(duì)環(huán)境保護(hù)不力可以對(duì)政府提起行政訴訟等。
然而，在前述光污染等情形之下，民眾可否、如何尋求救濟(jì)?顯然，此時(shí)法律是缺位的。一個(gè)大膽的設(shè)想是，民眾作為權(quán)利主體(可通過公益組織或者類似功能的NGO作為代表)，針對(duì)政府提起某種訴訟。這種訴訟應(yīng)是一種防御之訴，其動(dòng)機(jī)在于念及后世的福祉、人類的未來，其落腳點(diǎn)在于生態(tài)環(huán)境的長(zhǎng)效性防治。如何有效規(guī)制政府，使其在短期行為與長(zhǎng)遠(yuǎn)考量、現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)和終極關(guān)懷中權(quán)衡取舍，都使得“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制”的構(gòu)建具有了更為深遠(yuǎn)的意義。
三、區(qū)域公共產(chǎn)品理論
學(xué)界普遍認(rèn)為，“環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，一種公共服務(wù)”。[6]根據(jù)現(xiàn)代行政學(xué)原理，環(huán)境質(zhì)量既然是公共產(chǎn)品，那么民眾當(dāng)然就是享用者、受益者，而政府即為該種公共產(chǎn)品提供者。政府提供環(huán)境質(zhì)量這種公共產(chǎn)品的方式就是對(duì)生態(tài)環(huán)境的維持、恢復(fù)和改善，以及對(duì)環(huán)境資源的分配�！董h(huán)境保護(hù)法》第六條第二款也明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”
可見，在我國(guó)當(dāng)前法律規(guī)范中，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任主體是“地方各級(jí)人民政府”，所提供的公共產(chǎn)品是“本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量”。盡管環(huán)境質(zhì)量作為公共產(chǎn)品已無異議，但是在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，環(huán)境質(zhì)量作為公共產(chǎn)品則無法按照“行政區(qū)域”遽然分割，其提供者也并不僅止一個(gè)“地方政府”。長(zhǎng)江沿岸九省二市共同構(gòu)成了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，其提供的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量及于整個(gè)長(zhǎng)江流域。
換句話說，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿岸任何一個(gè)地方政府都對(duì)整個(gè)長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，而任何一個(gè)地方政府“行政區(qū)域”的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量都由整個(gè)流域的地方政府共同提供。這就是近年來隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化而興起的“區(qū)域公共產(chǎn)品理論”。所謂區(qū)域公共產(chǎn)品，“就是打破我國(guó)傳統(tǒng)省、自治區(qū)、直轄市等行政區(qū)劃界限，提供滿足區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需求的”公共產(chǎn)品。[7]長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋沿岸九省二市，無疑經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境質(zhì)量就是一種區(qū)域公共產(chǎn)品。
區(qū)域公共產(chǎn)品具有兩個(gè)顯著特性：消費(fèi)的非排他性和供給的外溢性。消費(fèi)的非排他性是指，部分人對(duì)區(qū)域公共產(chǎn)品的消費(fèi)，并不排斥其他人的同時(shí)消費(fèi)。就長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶而言，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的享用，在相鄰、相近乃至整個(gè)流域，都可能毫無排他性地同時(shí)出現(xiàn)。比如作為長(zhǎng)江上游城市的重慶，其治理長(zhǎng)江重慶段水土、植被、空氣所產(chǎn)生的生態(tài)效用，固然改善了本地的生態(tài)環(huán)境，但也并不排除該治理效果被長(zhǎng)江中游的武漢、下游的上海乃至整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿岸城市所同時(shí)享用。而傳統(tǒng)上，“消費(fèi)這些物品不需要付費(fèi)，也無法阻止消費(fèi)”。[8]
與此相對(duì)應(yīng)，供給的外溢性是指，某一地方政府所提供的生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品，不可能嚴(yán)格局限于僅使本地受益，其產(chǎn)品往往會(huì)溢出該地政府“行政區(qū)域”而施惠于其他地區(qū)。生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品尤其如此，比如上例中重慶所做出的生態(tài)治理，優(yōu)質(zhì)水體、潔凈空氣不可避免會(huì)溢出而使相鄰地方政府轄區(qū)乃至整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶其他地區(qū)無償受益。顯然，重慶就長(zhǎng)江流域其“行政區(qū)域”提供的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)品，就成為了一種區(qū)域公共產(chǎn)品。
而觀之整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，九省二市概莫能外。由上述可知，區(qū)域公共產(chǎn)品的消費(fèi)非排他性和供給外溢性特征，使得長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的供給主體不再能夠明確區(qū)分、承擔(dān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管義務(wù)的地方政府不再?zèng)芪挤置�。而包括《環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的“地方政府”負(fù)責(zé)“本行政區(qū)域”生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的傳統(tǒng)規(guī)范模式也不足敷用，這就有必要運(yùn)用“政府間關(guān)系”理論，科學(xué)構(gòu)建“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制”，用以調(diào)整長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶九省二市地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)和關(guān)系。
四、政府間關(guān)系理論
既然生態(tài)環(huán)境資源是一種區(qū)域公共產(chǎn)品，則由于其溢出性效應(yīng)，生態(tài)環(huán)境資源的提供往往超出了某個(gè)單一地方政府的事權(quán)范圍，使得兩個(gè)及兩個(gè)以上的地方政府間合作成為必然，這就不可避免地涉及到政府間關(guān)系，學(xué)界稱之為“府際關(guān)系”。府際關(guān)系就是在區(qū)域公共產(chǎn)品的提供中地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系，這也是本文第二部分未曾提及的，除政府與企業(yè)的博弈、政府自我的博弈之外的第三種博弈。
就長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，政府監(jiān)管在所有策略中是首當(dāng)其沖的，因此地方政府之間的利益博弈顯得更為突出。府際關(guān)系理論，在西方國(guó)家早已受到關(guān)注。加拿大著名政治學(xué)教授戴維·卡梅倫曾言：“現(xiàn)代生活的性質(zhì)已經(jīng)使政府間關(guān)系變得越來越重要。那種管轄范圍應(yīng)涇渭分明，部門之間須水潑不進(jìn)的理論在19世紀(jì)或許還有些意義，如今顯見著過時(shí)了。
不僅在經(jīng)典聯(lián)邦國(guó)家，管轄權(quán)之間的界限逐漸在模糊，政府間討論、磋商、交流的需求在增長(zhǎng)，就是在國(guó)家之內(nèi)和國(guó)家之間，公共生活也表現(xiàn)出這種傾向，可喚作‘多方治理’的政府間活動(dòng)越來越重要了。”[9]而在國(guó)內(nèi)，雖說近年來府際關(guān)系問題越來越受到重視，但府際治理模式尚未有一個(gè)制度化模型，正如學(xué)者所言：“中國(guó)目前尚未形成完整的區(qū)域政策體系，最明顯的表現(xiàn)是迄今為止仍沒有為實(shí)際部門所采納的問題區(qū)域區(qū)劃框架，最多只有貧困地區(qū)劃分，這對(duì)完善區(qū)域政策來說等于缺乏基本的基礎(chǔ)。”[10]
府際關(guān)系在傳統(tǒng)上主要有縱向和橫向之分�？v向關(guān)系主要存在于上下級(jí)政府之間，即“上命下從”，這屬于純粹的科層級(jí)“命令機(jī)制”。在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，除各省級(jí)政府以下依然存在縱向關(guān)系之外，九省二市互不隸屬，而本文探討的府際關(guān)系就是要摒棄“命令機(jī)制”、主張打破行政隸屬關(guān)系的地方各級(jí)政府之競(jìng)爭(zhēng)與合作，因此縱向關(guān)系不在本文討論之列。橫向關(guān)系則主要存在于互無行政隸屬關(guān)系的各級(jí)地方政府之間，在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，府際關(guān)系主要是指橫向關(guān)系而言。
一般而言，橫向府際關(guān)系中的“競(jìng)爭(zhēng)性”往往強(qiáng)于“合作性”。正如學(xué)者所言，“當(dāng)今，地方政府利益以及它所代表的地方利益的存在都是不爭(zhēng)的事實(shí)”。[11]因此，在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的橫向府際關(guān)系中，便存在兩個(gè)頑結(jié)：“搭便車”現(xiàn)象和“囚徒困境”結(jié)果。所謂搭便車，就是指生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為區(qū)域公共產(chǎn)品，一經(jīng)某地政府提供，由于其供給的“溢出性”效應(yīng)，會(huì)被其他地方無償享用，對(duì)享用地政府而言即為零成本提供該項(xiàng)公共產(chǎn)品。比如重慶對(duì)轄區(qū)內(nèi)長(zhǎng)江污染的治理效果，無疑會(huì)被地處中游的宜昌市享用，然而宜昌政府并未對(duì)此付費(fèi)。
反之亦然，宜昌對(duì)于上游帶來的污染進(jìn)行治理，污染源重慶往往并不負(fù)擔(dān)成本。正如薩繆爾森所言，這種“成本或收益被強(qiáng)加于他人身上，而這種成本或收益并未由引起成本或接受收益的人加以償付。”[12]顯然，搭便車對(duì)于任何地方政府而言，最起碼在成本收益角度而言契合其地方利益追求，符合其最佳利益判斷，畢竟“除非集團(tuán)成員數(shù)量很少，或者存在強(qiáng)制或其他特殊手段以促使個(gè)人按照共同利益行事，理性的追求私人利益的個(gè)體不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益。”[13]
為了解決“搭便車”問題，地方政府間會(huì)嘗試合作。但是一方面,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的供給是建立在各地政府的供給能力之上的，供給能力的不同往往意味著激烈的討價(jià)還價(jià);而另一方面，各地政府都有其具體的環(huán)境利益考量和實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的手段，提供生態(tài)環(huán)境質(zhì)量這種區(qū)域公共產(chǎn)品，其利益與成本如何衡量和分配，往往更是久爭(zhēng)不決。這就是著名的“囚徒困境”。各地政府都試圖以更低投入、乃至零成本，參與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量利益的共享。當(dāng)各地政府都不愿承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管責(zé)任時(shí)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量這種區(qū)域公共產(chǎn)品的供給便不能達(dá)到最優(yōu)水平甚至導(dǎo)致供給失敗。
[14]因此，安排合理的區(qū)域公共產(chǎn)品供給制度、構(gòu)建科學(xué)的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制，必要性就一目了然了。那么如何構(gòu)建科學(xué)的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制?值得強(qiáng)調(diào)的是，不論如何都應(yīng)當(dāng)避免采取“命令式”的機(jī)制和模式，以防止在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)一個(gè)凌駕于九省二市地方各級(jí)政府之上的又一個(gè)“超級(jí)政府”。畢竟，如果這種疊床架屋、科層式的命令機(jī)制有效的話，也就沒有學(xué)界大規(guī)模研究府際關(guān)系的必要了。
因此，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的府際關(guān)系，只能著重于契約本義的地區(qū)協(xié)作模式，即競(jìng)爭(zhēng)性合作機(jī)制。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“完善發(fā)展成果考評(píng)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向”。
學(xué)者也指出，在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量這種區(qū)域公共產(chǎn)品的提供中，“未來的地方政府間關(guān)系必定以合作為基礎(chǔ)，輔之以必要的錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。”[15]近年來國(guó)內(nèi)區(qū)域合作已有相關(guān)實(shí)踐，一種是“協(xié)調(diào)制”，比如在長(zhǎng)三角區(qū)域政府間1992年成立了長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)協(xié)作辦主任聯(lián)席會(huì)議，后升格為市長(zhǎng)級(jí)協(xié)調(diào)組織，并于1997年更名為“長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”，2001年又發(fā)展成為滬蘇浙省(市)長(zhǎng)座談會(huì)制度。這些組織機(jī)構(gòu)通過定期召開座談會(huì)，商談經(jīng)濟(jì)合作事宜與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等。
一種是“論壇制”，基于合作意愿，地方政府間簽訂協(xié)議、意向書等行政契約性文件，通過規(guī)制各方行為、共同遵守協(xié)議而合作。比如2004年舉行“泛珠三角論壇”、簽訂《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》等。[16]上述模式已被證明效果良好、具有極強(qiáng)的實(shí)踐意義，這也為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制的科學(xué)構(gòu)建提供了有益的啟發(fā)。打造這樣的“協(xié)調(diào)制”或者“論壇制”模式，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶九省二市各地政府，可仿照國(guó)際國(guó)內(nèi)均行之有效的碳排放交易制度，采取排污交易制度、輪值監(jiān)管制度等具體合作措施。而各種措施要兼具激勵(lì)性和權(quán)威性，前者可以激發(fā)生態(tài)環(huán)境資源利用和保護(hù)的能動(dòng)性，后者則保證了政府間對(duì)合作模式的服從性。
五、結(jié)語
令人欣慰的是，2017年環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)了《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》(環(huán)規(guī)財(cái)〔2017〕88號(hào))，對(duì)貫徹實(shí)施五大發(fā)展理念、保護(hù)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境作出了具體安排。該規(guī)劃尤其強(qiáng)調(diào)完善環(huán)境法治，加大環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度。這為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制的科學(xué)構(gòu)建提供了更為直接的政策導(dǎo)向，進(jìn)一步夯實(shí)了制度建設(shè)中理論依據(jù)的實(shí)踐落點(diǎn)。
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法律方向論文投稿期刊：《河北法學(xué)》(月刊)創(chuàng)刊于1983年，由中共河北省委政法委主管，河北政法職業(yè)學(xué)院、河北省法學(xué)會(huì)主辦，河北省律師協(xié)會(huì)協(xié)辦。已經(jīng)形成了兩個(gè)鮮明的特色：一是求新務(wù)實(shí)，二是扶植中青年。所謂求新，是指刻意追求法學(xué)基礎(chǔ)理論的創(chuàng)新;所謂務(wù)實(shí)，是指提倡理論與實(shí)踐相結(jié)合，鼓勵(lì)作者大膽探索法學(xué)研究中的“熱點(diǎn)”問題，為依法治國(guó)的重大決策提供智力服務(wù)和理論支持。
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