本文摘要：摘要：法律制度評估不僅是檢視法律制度實施效果的核心機制，也是推進社會主義法律體系逐步完善的關(guān)鍵驅(qū)動。相對于傳統(tǒng)的內(nèi)部評估模式，第三方評估機制可以通過委托代理理論與專家系統(tǒng)理論、社會共治理論與服務(wù)型政府理論等層面獲得法理上的支持。在實踐中，
摘要：法律制度評估不僅是檢視法律制度實施效果的核心機制，也是推進社會主義法律體系逐步完善的關(guān)鍵驅(qū)動。相對于傳統(tǒng)的內(nèi)部評估模式，第三方評估機制可以通過委托代理理論與專家系統(tǒng)理論、社會共治理論與服務(wù)型政府理論等層面獲得法理上的支持。在實踐中，我國在第三方評估制度建設(shè)中有益探索，并積累了一定的經(jīng)驗。但在制度層面上，法律制度實施效果第三方評估機制建設(shè)還有必要從評估主體、指標(biāo)體系、評估程序與分析方法、反饋程序、保障體系等五大方面大膽創(chuàng)新，逐步完善。
關(guān)鍵詞：評估主體,第三方評估,評估機制
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作為法治實施體系的重要組成部分，法律制度實施效果評估制度對評價與完善立法質(zhì)量意義重大。在各地開展“立法回頭看”、立法評測的實踐中，由法律的制定主體或者實施主體開展評估的模式仍占據(jù)主導(dǎo)地位，即典型的內(nèi)部自我評估。但傳統(tǒng)的內(nèi)部自我評估模式，容易造成法律實施效果評估活動的壟斷性，使其流于形式，影響評估的權(quán)威性。
�、倩诖�，多地開始轉(zhuǎn)向第三方評估機制，甚至專門制定條文予以規(guī)范。第三方評估機制作為各地關(guān)于評估機制的創(chuàng)新嘗試，豐富了法律制度評價體系的內(nèi)容，對推動法律制度實施效果評估活動的蓬勃發(fā)展具有重要意義。法律制度實施效果第三方評估機制，指由中立第三方組織接受法律法規(guī)的制定主體或?qū)嵤┲黧w的委托，通過科學(xué)客觀的指標(biāo)選擇與程序設(shè)置，對特定法律制度在實施過程中所產(chǎn)生的各方面效果作出全面反映的評測機制。
一、法律制度實施效果第三方評估機制的法理基礎(chǔ)
第三方由于與被評估對象與服務(wù)使用者既不具有身份上的隸屬關(guān)系，也不產(chǎn)生利益關(guān)聯(lián)，也可稱之為“獨立第三方”。在現(xiàn)代社會化治理體系中，專業(yè)性與公正性是兩大核心的價值追求，占據(jù)價值中立的第三方在邏輯上常被先驗地認為是保證評估結(jié)果公正性的必要起點，而“第三方”的專業(yè)性則也被先驗地認為是保證評估結(jié)果具有公正性的基礎(chǔ)。②但其專業(yè)性與公正性來源于何，則有必要通過對第三方評估模式的發(fā)生邏輯和理論基礎(chǔ)進行闡釋。
1.委托代理理論與專家系統(tǒng)理論
委托代理理論源于社會生產(chǎn)力的大發(fā)展和分工的日益專業(yè)化，一方面，所有者由于能力、知識和精力有限而不能行使所有權(quán)利，另一方面，分工的精細化造就了一批具有專業(yè)能力的職業(yè)經(jīng)理人。法律制度實施效果評估作為專業(yè)性極強的事項，離不開專門第三方評估組織的參與。法律制度由國家公權(quán)力機關(guān)完成，如若再由他們進行內(nèi)部評估難免會造成由于政府自評會產(chǎn)生代理人的自私效應(yīng)③，所以需要引入獨立的第三方參與評估。
但有兩點需要注意：一是法律制度制定或?qū)嵤C關(guān)在委托第三方評估主體進行評估時，二者之間天然地就處在一種不對等的地位之中，迫切需要相關(guān)權(quán)力機關(guān)的授權(quán)與正式委托，鑒于二者之間的利益并不統(tǒng)一，信息更是嚴重不對稱，因此，在開展第三方評估之前，作為法律關(guān)系的委托代理關(guān)系就決定了有必要在制度上就雙方的委托代理關(guān)系予以確認并正式授權(quán)。二是在法律制度實施效果第三方評估機制中，第三方評估組織作為代理人，接受立法部門等主體的委托就評估事項開展相應(yīng)工作，在權(quán)力來源上具有正當(dāng)性。同時第三方組織在確定評估方案、選定評估對象、構(gòu)建評估指標(biāo)體系等環(huán)節(jié)所具備的專業(yè)度，也在最大限度內(nèi)保障了評估過程與結(jié)果的客觀性、科學(xué)性。
作為代理人的專家系統(tǒng)是指“有技術(shù)成就和專業(yè)隊伍所組成的體系，是現(xiàn)代社會重要的治理技術(shù)手段。④在現(xiàn)代社會分工不斷精細化的進程中，不同領(lǐng)域之間的信息與知識的巨大鴻溝使得專家系統(tǒng)以其專業(yè)的知識與技能獲得了社會公眾最原初的信任。換句話說，由于每個人不可能掌握所有的知識與技能，在特定的領(lǐng)域，社會公眾只能選擇相信掌握著專業(yè)知識的專家系統(tǒng)。這是作為理性人的最優(yōu)選擇。
如果我們將“委托代理”理論與“專家系統(tǒng)”思想引入“第三方評估”之中，毫無疑問地，“委托代理”理論回答了權(quán)力來源合法性的問題，彰顯了第三方評估的權(quán)威性來源，為第三方評估的合法性與權(quán)威性來源提供了依據(jù)。而“專家系統(tǒng)”則以其專業(yè)性，在理論上獲得了可信賴性與公正性的基礎(chǔ)。二者一起可以作為“第三方評估”之于現(xiàn)代社會服務(wù)體制創(chuàng)新的理論內(nèi)核。隨著社會公眾對于社會治理的參與要求不斷提高，要求對國家權(quán)力進行控制與制約的訴求不斷提升，第三方評估機制正是在此背景之下產(chǎn)生的，其源生邏輯就在于公眾對法律制度實施效果評估專業(yè)性與公正性的訴求。
2.社會共治理論與服務(wù)型政府理論
社會共治理論是指多元社會主體在社會權(quán)力的基礎(chǔ)上共同治理公共事務(wù)，通過協(xié)商民主等手段發(fā)起集體行動以實現(xiàn)共同利益的過程。⑤在政府權(quán)力缺乏有效監(jiān)督及市場治理機制失靈的情形下，引入第三方參與社會治理，有助于構(gòu)建多元化的社會治理模式，從而把社會公眾意愿和訴求有效傳達給政府部門，實現(xiàn)社會公眾與政府部門對公共事務(wù)的共同管理。而法律規(guī)范只有得到社會公眾的普遍認同和遵循，才具有實踐意義。第三方評估機制為公眾參與提供了有效渠道，既可以起到法治宣傳的作用，也可以增強社會公眾對法律的認同感，推動法律法規(guī)的貫徹落實。
國內(nèi)外政府將第三方評估機制引入政府績效評估之中，其邏輯前提在于：政府績效第三方評估是政府管理創(chuàng)新的重要組成部分，具有現(xiàn)代社會治理的特征和構(gòu)架⑥。同時，第三方評估又是一種有效的考核工具，它對社會組織發(fā)展具有多重治理功能，因而保證其公共責(zé)任的落實。⑦任何國家面臨的終極命題都是“人們?nèi)绾我怨餐w的形式更好地生活”，隨著社會治理理論的不斷發(fā)展，各國都不斷面臨著改善社會治理體系，不斷提升治理合法性與合理性的需求。在社會共治理論的推動下，引入第三方評估機制無疑為這種需求提供了最大的滿足，第三方作為獨立的且具有專業(yè)性的主體，在評估領(lǐng)域完美契合了公眾對于制約政治權(quán)力，保障社會主體公平權(quán)利的一切美好想象。⑧
推進立法的科學(xué)性與民主性是我國對立法活動不變的追求，延伸到法律制度實施的評估領(lǐng)域，第三方的評估機制可以讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。一方面，專業(yè)性更好的專家系統(tǒng)，無疑是對立法科學(xué)性的最好檢驗;另一方面，專家系統(tǒng)通過對法律制度實施效果的評估還能達成“以評估促進立法”的功能。對評估活動而言，評價一個法律制度的好壞并不是其終極的目的，其終極的目的在于通過評估一個法律制度的實施情況來促進法律制度的進一步完善與發(fā)展。就立法民主性而言，立法的民主性理所應(yīng)當(dāng)?shù)刎灤┯诹⒎ɑ顒拥娜^程，自然而然地延伸到法律制度實施效果的評估之上。引入第三方作為法律制度實施效果的評估主體，將在極大程度上以其獨立性完善評估活動的民主性。
二、法律制度實施效果第三方評估機制的基本原則
第三方評估機制既具有內(nèi)在動因的推動，同樣具備國家治理體系現(xiàn)代化與治理模式轉(zhuǎn)變的外在推動力，是對此前內(nèi)部評估機制的創(chuàng)新與補充，其運行過程既要受到與后者相同的客觀性、專業(yè)性等基本原則的約束，又需遵循其特有的獨立性與競爭性原則。⑨
1.客觀性原則
客觀性原則要求第三方評估主體在評估活動中，避免主觀因素的影響，尊重客觀事實和依據(jù)，在全面把握相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，對法律制度實施效果作出客觀、公正的價值判斷。其主要包括形式的客觀性與內(nèi)容的客觀性原則兩個方面的內(nèi)容。形式上的客觀主要是指評估工作是對法律制度實施效果的客觀反映，任何的采樣與分析都要基于對法律制度實施效果的真實反映，并且實施效果評估的結(jié)論必須以客觀的形式展現(xiàn)，拋開作為主體的主觀需求與偏好，力求在評估結(jié)論中把結(jié)論作為法律制度實施效果的真實鏡像。⑩
從內(nèi)容的客觀性上來講，評估工作賴以進行的信息與數(shù)據(jù)必須是客觀真實的，不能是虛假甚至捏造的，任何統(tǒng)計數(shù)據(jù)與分析結(jié)論都要建立在真實的信息與數(shù)據(jù)之上。具體到評估過程的各個環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)符合以下兩方面的要求：一是要把待評估對象即相關(guān)法律制度，放到其制定時的客觀環(huán)境和歷史背景中去考察，只有在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，才能得出相對客觀的評價;二是要結(jié)合當(dāng)前的法律制度體系來評估該項法律制度的實施效果，為立法機關(guān)的后續(xù)活動提供有益建議。
2.專業(yè)性原則
法律制度雖然滲透在我們每個人的每個生活領(lǐng)域，但能夠切實掌握法律制度運行情況，并結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)得出法律制度運行狀況的人，必須擁有專業(yè)的法律知識，甚至對于法律制度實施這項頗為復(fù)雜的社會現(xiàn)象，單一地擁有相關(guān)法律知識可能還不足以應(yīng)付法律制度實施效果的評估。
因此專業(yè)性的評估團隊就法律制度實施效果評估而言是至關(guān)重要的。相較于內(nèi)部評估主體，被選擇的第三方組織如高校、科研機構(gòu)或社會組織等，往往在特定研究領(lǐng)域具有較高的權(quán)威性，其人員也大多具備豐富的評估經(jīng)驗和較高的專業(yè)素質(zhì)。專業(yè)性原則不僅要求第三方評估主體以負責(zé)中立的態(tài)度開展評估工作，還要求其將科學(xué)的評估要素引入評估過程，如在評估指標(biāo)上合理分配不同變量的權(quán)重、評估方式上運用專業(yè)調(diào)研手段等。無分析則數(shù)據(jù)無價值，堅持專業(yè)性原則，有助于從有限的客觀材料中發(fā)掘出價值最大化的信息，從而提升第三方評估結(jié)果在反映法律實施效果、促進立法完善等方面的參考意義。
3.獨立性原則
法律制度實施效果的評估并不只是為了評估而評估，真正的目的在于通過評估得出結(jié)論，進而知道法律制度實施的實踐，更好地發(fā)揮法律制度在社會運行中的功能。法律制度實施作為法治建設(shè)的中心環(huán)節(jié)，其對社會運行的影響也是巨大的，任何法律制度的變動與更改對社會發(fā)展的影響可以說是巨大且深遠的。作為法律制度實施變動與改進依據(jù)的法律制度實施效果評估就更顯重要，因此，權(quán)威性與可信任性是法律制度實施效果評估的重要特點。權(quán)威性的來源一方面源于專業(yè)性，另外一方面便是作為第三方評估主體所特有的獨立性。獨立性原則是保證第三方評估結(jié)果公信力的基本需要，主要包括經(jīng)濟獨立性和政治獨立性兩方面的要求。
前者是指法律制度實施效果第三方評估的經(jīng)濟來源應(yīng)有公共部門的制度性保證，不應(yīng)因經(jīng)費不足而接受被評估部門及相關(guān)部門及人員的資助，防止受到物質(zhì)利益和經(jīng)濟利益的誘導(dǎo)。后者則要求第三方評估主體在進行法律制度實施效果評估的過程中，不受立法、執(zhí)法機關(guān)態(tài)度的影響，排除相關(guān)利益群體和輿論壓力的干擾，從而確保評估信息來源的可靠性，保證評估主體價值傾向的中立性及評估程序、技術(shù)的科學(xué)性。
4.競爭性原則
第三方評估機制的合法性源于公眾對專業(yè)性的選擇，以及對其可證成的獨立性的信賴，但這種信賴不是一成不變的，特別是在壟斷的條件之下，公眾同樣有理由質(zhì)疑其評估的公正性，這種信賴需要被保護，那就必須引入一種競爭機制，否則任何獲得壟斷地位的組織都會逐漸地產(chǎn)生一種惰性，進而發(fā)展成一種內(nèi)卷性。第三方評估應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種多元評估主體之間的競爭機制。這種機制能夠提升公用事業(yè)管理與公共事務(wù)治理的競爭性和有效性，也是防止第三方評估主體官僚化、保守化以及低效化供給的重要手段。
第三方評估可以通過專業(yè)性競標(biāo)或競爭性談判方式確定特許評估方或委托評估方，這種第三方供給和運營模式既是提高公共治理效率和公共服務(wù)質(zhì)量的重要途徑，也是解決惡性市場競爭和規(guī)范市場行為的必要方式。同時，第三方評估所具有的內(nèi)在競爭機制也將是眾多評估組織與機構(gòu)和立法機關(guān)合力共贏的重要驅(qū)動力與重要保障。
三、我國法律制度實施效果第三方評估機制的實證考察
理論的發(fā)展離不開實踐的檢驗，就法律制度實施效果第三方評估而言，本文選取了近十年來全國9個有代表性的第三方評估實證案例，以及新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)的法律實施評估工作為分析樣本，通過對這10個案例的考察，就第三方評估的主體、標(biāo)準以及程序等問題作出說明。
1.《環(huán)境保護法》實施的第三方評估
作為環(huán)境保護領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律的《環(huán)境保護法》自2015年新修訂實施以來，在環(huán)保領(lǐng)域的實施效果如何、相關(guān)法律規(guī)范是否得到遵守，成為立法機關(guān)和社會公眾十分關(guān)注的話題，針對其進行的評估活動數(shù)量也較多。
2015年《環(huán)境保護法》的首次修訂受到了社會各界的廣泛關(guān)注，過程也可謂幾經(jīng)波折。修訂審議稿自第一次向社會公布征求意見，就受到來自各高校專家學(xué)者和社會公眾的批評與質(zhì)疑。在12名環(huán)保領(lǐng)域的專家學(xué)者聯(lián)名簽署的意見書中，對修訂審議稿作出如下定義：“沒有實質(zhì)性進步”、“幾乎所有修改之處均不具有可操作性”。在此種社會輿論下，修訂審議稿未通過全國人大的審議。
而第二次修訂草案征求意見稿在明確了“保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔(dān)責(zé)”的原則，在管理措施、制度結(jié)構(gòu)、法律責(zé)任等方面作出了重大修改，才最終順利通過表決。在新《環(huán)境保護法》實施滿一周年之際，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所聯(lián)合國內(nèi)其他高校，對其實施效果進行評估，并將評估報告向社會公眾發(fā)布，這也是科研機構(gòu)作為第三方主體所實施的具有典型性的一例評估活動。
鑒于新《環(huán)境保護法》涉及內(nèi)容較多，評估方選取了環(huán)境法律制度、環(huán)境管理措施以及企業(yè)守法情況等三方面，對重要制度措施的貫徹落實、相關(guān)責(zé)任主體的守法情況進行了評估分析。經(jīng)過前期的信息收集和數(shù)據(jù)分析，評估團隊綜合社會公眾的監(jiān)督反饋、環(huán)保部門的執(zhí)法情況以及污染企業(yè)的整改力度等，得出以下結(jié)論：一是政府部門通過多途徑的宣傳教育，使企業(yè)的環(huán)境責(zé)任意識和環(huán)境部門的執(zhí)法能力得到全面提升;二是清理了一大批與新《環(huán)境保護法》不配套的法律法規(guī)，制訂了生態(tài)防護、污染物排放標(biāo)準等領(lǐng)域的實施細則，進一步完善了我國環(huán)境保護領(lǐng)域的法律制度;三是通過實施嚴厲的環(huán)境違法制裁措施，增加了企業(yè)的違法成本，推動污染企業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。
2.第三方評估主體
法律制度實施效果評估主體是指負責(zé)組織和具體實施法律制度實施效果評估活動的組織、機構(gòu)和個人。有學(xué)者認為，評估主體可設(shè)置為兩類：一是評估責(zé)任主體，即該項法律制度的制定主體;二是評估實施主體，即受評估責(zé)任主體委托，承擔(dān)評估具體事項的單位或組織。依此劃分標(biāo)準，第三方評估主體通常以評估實施主體身份出現(xiàn)，受人大或政府委托對法律制度實施效果進行評測。應(yīng)包括三層涵義：其一，第三方評估主體是外部評估主體。立法機構(gòu)和法律實施機構(gòu)作為內(nèi)部評估主體，顯然不屬于第三方評估主體范疇。
例如“省政府法制辦”等主體，在身份上或是直接的法律實施機構(gòu)，或與法律實施機構(gòu)有著身份上的隸屬關(guān)系與利益關(guān)系，從本質(zhì)上說并不屬于第三方評估的主體;其二，第三方評估主體不包括社會公眾。第三方評估主體的一個重要特點表現(xiàn)為組織化，組織化是現(xiàn)代社會分工賴以存在的基礎(chǔ)，作為個體或簡單合集的社會公眾顯然不具有組織化專業(yè)的基礎(chǔ)，進而難以承擔(dān)專業(yè)化的評估工作。另外，脫離公眾代表性的第三方評估主體是否就意味著對民主性與廣泛代表性的背離呢?答案是否定的，但必須將競爭性主體引入其中，將第三方評估市場構(gòu)建成一個競爭性市場，公眾不是也不應(yīng)該是評估產(chǎn)品的提供者，而是消費者，在競爭市場中，公眾可能不具有專業(yè)性與中立性，但通過競爭機制，公眾無需專業(yè)也能夠選擇出最合適的主體;其三，第三方評估主體主要涵蓋大學(xué)研究機構(gòu)、獨立研究機構(gòu)、專業(yè)評估組織等非營利組織。以本文選取的9個地方評估案例為例，各地法律制度實施效果評估主體大多由內(nèi)部主體、第三方主體和社會公眾等單一構(gòu)成或組合構(gòu)成，呈現(xiàn)出多元、重專業(yè)性的特點。
3.第三方評估標(biāo)準
法律制度實施效果第三方評估標(biāo)準是指評估某項法律制度時所要遵循的方法和準則。評估標(biāo)準的選擇，在本質(zhì)上屬于一種價值判斷，其確立不僅影響評估方法的選用和評估指標(biāo)的設(shè)定，同時也關(guān)系到評估程序能否順利進行。其一，結(jié)合我國第三方評估現(xiàn)有實踐，第三方評估標(biāo)準體系在設(shè)定標(biāo)準時主要考量了三個主要因素：(1)立法目的。法律制度往往都有其獨特的創(chuàng)設(shè)目的與法益保護對象，例如環(huán)境保護法的立法目的是為了促進合理利用環(huán)境資源、保護和改善生態(tài)環(huán)境，國家安全法則是為了維護國家安全，不同的法益保護對象形成了各自第三方評估標(biāo)準的側(cè)重方向;(2)社會經(jīng)濟環(huán)境。例如，加入世貿(mào)組織對我國法律體系產(chǎn)生了深遠影響，《中華人民共和國對外貿(mào)易促進法》制定之初尚處于市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，而伴隨著對外貿(mào)易經(jīng)營權(quán)限制的放開和市場化程度不斷提高，該法實施的社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，對其實施效果的評估標(biāo)準也應(yīng)隨之變化;(3)評估指標(biāo)量化。法律制度實施效果是執(zhí)法人員、社會公眾內(nèi)心的一種主觀表達，評估主體難以主動用量化的指標(biāo)來衡量其內(nèi)心的滿意度，加之內(nèi)心意思具有時效性、隱蔽性等特點，這些都要求必須以量化指標(biāo)來組成評估標(biāo)準。其二，第三方評估具體標(biāo)準。
評估標(biāo)準作為檢驗相關(guān)法律制度實施效果的客觀評價指標(biāo)，在第三方評估實踐中體現(xiàn)為合法性、合理性、科學(xué)性、效益型、實踐性、可操作性等多個維度，其中合法性、合理性、可操作性標(biāo)準屬于基礎(chǔ)范疇的三個標(biāo)準：合法性標(biāo)準，指制定法律的依據(jù)要合法，即形式合法性;法律制度的內(nèi)容是否符合社會經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，則是實質(zhì)合法性。合理性標(biāo)準，即對相關(guān)法律制度具體實施過程中的合規(guī)律性、合科學(xué)性、合邏輯性的一種客觀評價。在評估實踐中，評估主體總能發(fā)現(xiàn)制度設(shè)計與現(xiàn)實需要之間的矛盾與沖突。
例如，通過對原《環(huán)境保護法》實施效果進行評估，一些問題顯現(xiàn)出來，如污染企業(yè)的環(huán)境違法成本較低，加之環(huán)保設(shè)備價格高昂，使得企業(yè)不愿意主動承擔(dān)環(huán)境保護責(zé)任。因此，新《環(huán)境保護法》在加大政府主體監(jiān)管責(zé)任的基礎(chǔ)上，制定了“按日計罰無上限”、“行政拘留”等強制性措施，由此增加企業(yè)的違法成本，補強了環(huán)保制度的合理性和適用性�？刹僮餍詷�(biāo)準，指由于法律制度的實施會受到社會政治、經(jīng)濟等多重因素影響，要定期開展可操作性評估，及時對不適應(yīng)社會狀況的條款進行調(diào)整，以保障相關(guān)法律制度的權(quán)威性和有效性。
4.第三方評估程序
以《北京市實施動物防疫法辦法》立法后評估為標(biāo)準樣本并輔之以全國其他地區(qū)實踐經(jīng)驗，現(xiàn)行法律制度實施效果第三方評估機制主要可以概括為以下幾個程序環(huán)節(jié)：
其一，評估活動的啟動程序�！侗本┦袑嵤﹦游锓酪叻ㄞk法》的立法后評估由北京市人大常委會主持開展并啟動，以在常委會成立立法后評估組作為啟動標(biāo)志。(1)評估對象的選擇。從全國各地開展的第三方評估實踐來看，評估對象的選擇呈現(xiàn)出三大特點：一是選取的法律制度所調(diào)整的社會關(guān)系較為微觀，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品安全以及質(zhì)量監(jiān)督等方面;二是相關(guān)法律制度已經(jīng)過一段時間的實施，且在實踐中暴露出了某些問題;三是評估活動所涉及的政府部門較少，因而在資料收集和組織協(xié)調(diào)方面所遇到的阻力也較小。(2)評估方案的確定�！侗本┦袑嵤﹦游锓酪叻ㄞk法》的立法后評估方案由北京市人大常委會確定，在確定評估主體和評估模式時，主要采用了多主體、多模式相結(jié)合的方案。結(jié)合全國其他地區(qū)實踐不難發(fā)現(xiàn)，在制定評估方案時，首先要明確評估目的，這是在評估過程中時刻檢驗評估活動是否合乎初衷的內(nèi)在要求。然后，以評估目的為基礎(chǔ)，對具體的第三方評估主體進行選擇，并篩選出合理科學(xué)的評估標(biāo)準。
其二，評估方案的實施程序。結(jié)合既已制定的評估方案，北京市主要采取調(diào)研的方式實施評估，除了委托青島法淵動物衛(wèi)生法學(xué)研究中心進行的第三方評估以及北京市人大常委會在其門戶網(wǎng)站開設(shè)專欄，征集社會公眾意見之外，評估工作組還對動物防疫管理體制、基層防疫隊伍、重大動物疫病應(yīng)急反應(yīng)機制、資金保障、技術(shù)支撐等方面的重點問題進行專題調(diào)研。結(jié)合全國其他地區(qū)的實踐經(jīng)驗來看，第三方評估的實施環(huán)節(jié)可以總結(jié)為信息收集環(huán)節(jié)、信息整理環(huán)節(jié)、信息分析環(huán)節(jié)三個步驟。
其三，評估報告的反饋程序。北京市本次第三方評估的報告完整地提出了完善北京市動物防疫法規(guī)、提高地方立法質(zhì)量的對策和建議。相應(yīng)地，北京市人大常委會也按照法規(guī)立項論證的要求，針對評估報告所提出的法規(guī)修改的基本思路和擬采取的主要措施，在次年啟動了法規(guī)修改程序;針對評估報告提出的改進執(zhí)法建議，北京市人大常委會也及時轉(zhuǎn)交給了市政府有關(guān)部門。
不難看出，評估活動的成果通常以評估報告的形式作出，評估報告是指評估工作小組在完成評估后，向評估組織機構(gòu)提交的說明評估目的、評估標(biāo)準、評估結(jié)論以及評估結(jié)果分析等基本情況的文本文件。但評估報告的形成并非整個評估活動的終結(jié)，相關(guān)部門還需依報告所提供的信息作出立法和執(zhí)法上的反饋。有立法權(quán)的機關(guān)應(yīng)當(dāng)重視評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議，適時啟動修訂、廢除相關(guān)法律制度的程序，積極完善配套政策措施，進而推動應(yīng)然狀態(tài)的立法目的向?qū)嵢粻顟B(tài)的法治實效的轉(zhuǎn)化。
四、我國法律制度實施效果第三方評估機制的完善進路
我國第三方評估起步較晚，發(fā)展尚不成熟，在各地第三方評估實踐中，就評估主體而言，突顯出了主體缺乏獨立性、活動缺乏自主性等主要問題;評估的程序與方案尚待進一步完善，評估的指標(biāo)體系科學(xué)性也亟待建立。
1.培育第三方評估主體
培育并優(yōu)化第三方評估主體是完善法律制度實施效果第三方評估機制的首要工作。其一，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)評估理念。我國的第三方評估主體主要在立法機關(guān)或執(zhí)法機關(guān)的組織下開展評估活動，體現(xiàn)出兩個顯著特征：一是第三方評估主體的出現(xiàn)是立法或執(zhí)法機關(guān)主動尋求委托的結(jié)果，而非其主動適應(yīng)評估實踐的需要而產(chǎn)生的;二是受限于我國國情，科研院校、專家組等第三方評估主體均屬于事業(yè)單位的范疇，在實際評估工作中需要接受上級行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指示。
這使得第三方評估主體既具有某些優(yōu)勢，也暴露出特定弊端：一方面，第三方評估主體在設(shè)立之初即依附于立法機關(guān)，在與具體執(zhí)法機關(guān)的接觸中能夠順利開展各項工作，所遇到各項阻力較小;但另一方面，正是由于其主體的依附性，在評估活動中不可避免地要受到各類體制內(nèi)因素的影響。因此，培育法律制度實施效果第三方評估主體，首先應(yīng)當(dāng)從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的評估理念入手。在全面深化行政體制改革的大背景下，行政機關(guān)的職能理念也逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變，由過去的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。各級政府可以將部分公共事務(wù)交由第三方組織負責(zé)，在激發(fā)第三方評估主體市場活力和創(chuàng)造力的同時，要使人民群眾真正參與到全面改革開放的進程中，營造全民參與法治政府建設(shè)的良好氛圍。
其二，培養(yǎng)專業(yè)化評估人才。美國在20世紀70年代就在全美高校中開設(shè)了評估專業(yè)，培養(yǎng)了大量的專業(yè)評估人才，并借助社會上的政策評估組織使評估活動日益職業(yè)化、專業(yè)化。目前我國在第三方評估人才培養(yǎng)方面還存在一定缺失，為了解決這一問題，可以在高校開設(shè)第三方評估的專項課程，同時政府也可以開展相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)，為法律制度實施效果第三方評估提供充足的人才儲備。
其三，構(gòu)建多元化第三方主體模式。從現(xiàn)有的第三方評估實踐來看，科研機構(gòu)占據(jù)了最主要的地位。但科研機構(gòu)模式受限于評估資金、行政隸屬等方面因素，在獨立性和客觀性上仍然存在不小的缺陷�？梢越梃b西方發(fā)達國家的立法后評估制度之經(jīng)驗，以政府政策催生一批專業(yè)化的評估咨詢公司，通過其獨立的法人資格、規(guī)范化的商業(yè)運作，為第三方評估主體增添新的生機和活力。
2.建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系
法律制度本身不能脫離于經(jīng)濟社會的運轉(zhuǎn)而存在，更不能脫離于作為主體的人而單獨發(fā)揮其功能與價值。因此，有必要以法律制度實施效果為研究對象，建立起多維度的、多層面的評估體系。其一，法律效果指標(biāo)。法律制度實施的法律效果是從制度本身的質(zhì)量為起點，對其進行合法性、合理性等方面的考量。法律制度作為社會秩序的重要組成部分，其不僅支配著國家的組成、權(quán)力的運作、人們的權(quán)利義務(wù)，甚至影響到整個社會發(fā)展的方向。其二級指標(biāo)應(yīng)包括：符合法律規(guī)定、設(shè)計科學(xué)、制度理性、程序正當(dāng)四個方面的具體指標(biāo)，前兩者滿足法律制度內(nèi)在評價因素，后兩者結(jié)合制度價值進行評價。其二，政治效果指標(biāo)。作為社會主義法治國家，我國法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施的，是廣大人民共同意志和利益的體現(xiàn)，是黨的基本路線和主張上升為國家意志的體現(xiàn)。
其二級指標(biāo)應(yīng)包括：執(zhí)政黨地位的鞏固、國家治理能力、社會秩序穩(wěn)定和國際形象建設(shè)四個方面的具體指標(biāo)。其三，經(jīng)濟效果指標(biāo)。市場經(jīng)濟體制作為涉及公共利益的重大國家事項，其市場準入準出等基本規(guī)則的規(guī)定必須通過法律進行規(guī)范，以法律的形式為社會主義市場經(jīng)濟體制搭好框架，制定基本的、符合經(jīng)濟發(fā)展邏輯的原則和規(guī)則。對于經(jīng)濟效果的考量，不僅只有市場范圍的經(jīng)濟，還包括實施機制中的經(jīng)濟問題，即法律制度本身的經(jīng)濟投入。對于實施機制的考察最為直接的方式便是對于制度投入成本的考量。一般邏輯下，成本投入的越多，法律實施機制建制將越完善。
其二級指標(biāo)應(yīng)包括：立法、執(zhí)法和司法成本，經(jīng)濟總體、市場、商業(yè)等方面的具體指標(biāo)。其四，社會效果指標(biāo)。從廣義的社會效果來看，政治效果和經(jīng)濟效果都包含在社會效果中。狹義上的社會效果更多側(cè)重于實現(xiàn)法律價值和目的，強調(diào)在法律適用中把社會利益、社會價值作為重要因素進行必要的判斷和衡量。本文所使用的社會效果是狹義上的社會效果，是指法律制度作用下對于法律規(guī)則的遵守，對于法律價值的認同以及對于人權(quán)發(fā)展的影響等。其二級指標(biāo)應(yīng)包括：制度推進程度、公權(quán)力服務(wù)、人權(quán)、勞動等具體指標(biāo)。
3.優(yōu)化第三方評估程序與分析方法
法律制度實施效果評估結(jié)果的合理與否自然是我們關(guān)注的對象，但對現(xiàn)代法治發(fā)展而言，一個結(jié)果最終符合人們所預(yù)期的行為也并不天然地獲得其正當(dāng)性與合理性，在追求實質(zhì)正當(dāng)?shù)耐瑫r，我們一樣要追求程序的正當(dāng)與合理。其一，作為第三方參與的獨立評估活動，法律制度實施效果第三方評估程序的設(shè)計既要符合評估活動的一般規(guī)律，同時還要符合作為第三方主體參與評估活動的特殊規(guī)律，在程序設(shè)計和配套服務(wù)上要著重保護和突顯第三方的獨立主體地位，保障其評估的權(quán)威性與獨立性。特別需要注意的是，對第三方評估主體的特別程序設(shè)計不僅僅應(yīng)當(dāng)停留在評估主體的選擇上，而是要貫穿在第三方評估活動的全過程之中。
其二，在前期準備程序中，作為第三方評估主體，首先，要保障的是其合法性地位，在確立評估主體的程序上要明確法律授權(quán)或委托授權(quán)的程序。只有保障了第三方主體的合法性地位，才能最起碼地保障評估順利進行，進而才能使得第三方評估也享有權(quán)威性。其次，在第三方評估團隊構(gòu)成與建設(shè)的程序上，為了保障評估團隊的獨立性與專業(yè)性，有必要在程序上就其專業(yè)領(lǐng)域的技能與水平進行著重考察。
其三，在評估信息的采集與處理程序中，傳統(tǒng)的內(nèi)部評估體系中的信息收集與處理往往由于其評估主體與法律實施主體或者存在統(tǒng)一性，或者存在一定的隸屬或合作關(guān)系，權(quán)力關(guān)系比較明確。在明確的權(quán)力關(guān)系背景下，不同部門的信息是基本對稱的，就算有所不便也可以通過官僚系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)解決，信息的收集與獲取似乎并不會遇到什么困難。但對于第三方評估而言，第三方評估主體與法律實施主體天然地就處在不對等的地位上，且由于并不處在一個共同的上位系統(tǒng)之下，協(xié)調(diào)起來也比較困難。在這樣的背景之下，評估信息與數(shù)據(jù)的獲取就成為了必須要引起重視的制度設(shè)計痛點所在。程序設(shè)計上應(yīng)當(dāng)重點在信息公開與共享上著手，一方面就評估工作需要用到的信息與數(shù)據(jù)依法依規(guī)依程序向第三方評估主體公開，并規(guī)定有關(guān)主體積極配合的義務(wù)。另一方面，對第三方主體而言，同樣需要履行相關(guān)保密義務(wù)，不濫用數(shù)據(jù)與信息，確保相關(guān)信息與數(shù)據(jù)只用于此次評估工作。
其四，在評估報告的形成與回應(yīng)程序中，應(yīng)當(dāng)著重注意在程序上規(guī)定第三方評估報告的性質(zhì)，以及相關(guān)部門反饋與回應(yīng)的時效性兩大問題。對于評估報告的性質(zhì)問題而言，無論是內(nèi)部評估主體作出的報告還是第三方主體作出的報告，都不能直接作為立法提案理解。評估報告無論從內(nèi)容、主體、程序上均與立法提案存在一定差異，故而評估報告并不是立法提案。但從另一個角度上說，評估報告也有成為立法提案的可能性存在，鑒于我國立法提案主體之寬泛，評估報告進入立法提案主體的視野之中也不無可能。
因此，特別是對于主體地位本就不平等的第三方評估而言，有必要在程序上規(guī)范第三方評估報告的性質(zhì)，在具體規(guī)定上，可不采用直接界定其性質(zhì)的做法，轉(zhuǎn)而采用規(guī)定有關(guān)部門必須在限定期限內(nèi)予以回應(yīng)的做法，并賦予第三方評估主體以質(zhì)詢的權(quán)利，通過這樣的程序設(shè)計來提升第三方評估的權(quán)威性。就相關(guān)部門反饋與回應(yīng)的時效性問題，時效是任何回應(yīng)的必要屬性，做到及時有效的反饋是法律實施與制定機關(guān)在獲取到評估結(jié)論之后首要考慮的。法律制度的實施與社會發(fā)展密切相關(guān)，社會的發(fā)展又處在不斷地動態(tài)變化中，甚至可以說，每時每刻法律制度的實施效果都在不斷變化與演進，實施效果評估的結(jié)論所依賴的統(tǒng)計數(shù)據(jù)與信息也都有其時效性，因此反饋的時效性對實施效果的改善與問題的解決具有關(guān)鍵性作用。其五，就分析方法而言，傳統(tǒng)的內(nèi)部評估主體，無論是法律制定主體還是法律實施主體，都難以跳脫出法律專業(yè)部門的領(lǐng)域，也就是說他們僅僅是掌握著法律專業(yè)知識的主體。
因此在傳統(tǒng)的內(nèi)部評估中，往往局限于傳統(tǒng)的定性分析。具體到我國評估實踐中，定性分析方法一般要考察法律制度的合法性、合理性、規(guī)范性、可操作性、規(guī)范性、實效性等標(biāo)準。但是，局限于專業(yè)性的限制，定性分析只是回答了法律制度實施效果“有無”或“是否”的問題，對其程度無從把握。而作為第三方評估主體，評估團隊的成員可能涵蓋了各個領(lǐng)域的專門人員，甚至可能是掌握著自然科學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的人員，一些新興的學(xué)科方法如模糊數(shù)學(xué)、灰色系統(tǒng)理論、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等也都正逐步引入到綜合評價的研究中，拓寬評價范圍提升評價質(zhì)量。因而，通過引入第三方評估機制，將定量分析等前沿與先進的科學(xué)分析方法引入到法律制度實施效果評估實踐當(dāng)中，對于提高評估整體質(zhì)量意義深遠。
4.健全第三方評估反饋機制
法律制度實施效果評估報告的反饋，就是法律制定或?qū)嵤C關(guān)在得到法律制度實施效果評估結(jié)果之后，在一定期限內(nèi)對評估結(jié)果進行反映的活動。這也是法律制度實施效果評估在和目的性的實現(xiàn)上的關(guān)鍵一步。常見的回應(yīng)方式主要包括立法回應(yīng)與執(zhí)法回應(yīng)兩種。其一，立法回應(yīng)主要是指將第三方評估報告作為評估之后立法活動的重要依據(jù)。第三方評估主體作為區(qū)別于立法和法律實施部門的第三方主體，往往與立法者與執(zhí)法者站在截然不同的角度看待相同的社會事實，這樣就有可能發(fā)現(xiàn)當(dāng)前法律制度所并沒有涉及到，或并沒有予以解決的特殊問題。
具體而言，立法回應(yīng)又可分為制定新的法律制度與修改現(xiàn)有的法律制度：(1)針對評估報告中所反映的這些疏漏，相關(guān)部門尤其是立法部門往往會予以高度重視，在必要時會制定新的法律制度予以回應(yīng)。制定新的法律規(guī)定，應(yīng)以評估報告中的意見建議為依據(jù)，客觀考證，保障出臺之法律制度的高質(zhì)量，但同時也要嚴格遵循立法程序，切不可盲目冒進，以確保法律體系之穩(wěn)定。(2)修改現(xiàn)行法律也是立法主體根據(jù)評估報告作出回應(yīng)的一種有效方式。它是立法主體針對社會發(fā)展出現(xiàn)的新情況，法律制度實施的新動態(tài)，所作出的完善現(xiàn)行法律制度的專門性活動。立法是一個系統(tǒng)性的工程，通過修改可以使法律制度臻于完善，使之更為契合預(yù)期的立法目的。
其二，執(zhí)法回應(yīng)。作為獨立的第三方評估主體，往往承擔(dān)著法律制定和法律實施主體與法律相對人之間橋梁與紐帶的功能，并且因為其非官方色彩，往往相對人也愿意更加真實地對其反映執(zhí)法情況，因此對于執(zhí)法情況的評估也更加真實。責(zé)任主體原則上按照評估報告中所提的建議進行改進工作，如果沒有，應(yīng)當(dāng)說明具體理由。執(zhí)法部門是使法律制度產(chǎn)生現(xiàn)實效力的主體，其執(zhí)法行為直接影響著法律制度的實施效果，一部法律即便制定良好，若不能得到合法合理的執(zhí)行，立法意旨的實現(xiàn)便無從談起。評估報告中的建議部分是基于法律制度實施過程中的具體問題而提出的，這為職能部門檢視自身執(zhí)法行為的延伸效果提供了實證依據(jù)，對改進其執(zhí)法工作之不足具有重要意義。
5.構(gòu)建第三方評估保障機制
從我國當(dāng)前的第三方評估實踐經(jīng)驗來看。首先，第三方評估主體與法律制度實施部門往往在資金來源和行政層級上仍保持著隸屬關(guān)系，絕大多數(shù)第三方評估主體的第三方地位都只停留在名義上，存在主體性缺失的問題，其公正性與獨立性因此受到質(zhì)疑。要想切實保證第三方評估主體的第三方地位，就要切實保障第三方評估資金的獨立地位。
其次，我國第三方評估機制之所以發(fā)展不健全，其主體并不具有相關(guān)法律與制度上的合法性地位占據(jù)了非常大的原因，現(xiàn)如今第三方評估還處在各地方探索實驗的階段，急需在法律與制度上賦予第三方評估以制度化保障，賦予第三方評估主體以合法性地位。最后，評估工作往往涉及到眾多法律制度實施過程中的信息采集問題，這些信息對于評估工作的順利開展具有基礎(chǔ)性意義，但作為掌握國家公權(quán)力的國家機關(guān)，在配合上是否愿意提供相應(yīng)數(shù)據(jù)或關(guān)鍵數(shù)據(jù)，對于數(shù)據(jù)失實帶來的評估結(jié)果的不準確責(zé)任又該如何承擔(dān)，這都需要一套完整的信息披露與公開制度加以保障。
為此，我們認為：其一，法律制度實施效果第三方評估的客觀性、獨立性，必須通過確保評估資金來源的自給性來實現(xiàn)，因此，應(yīng)逐步脫離行政機關(guān)財政撥款的模式，探索以政府購買公共服務(wù)的方式，來解決評估資金過度依賴行政機關(guān)的困境。其二，雖然各地開展了各種形式的法律制度實施效果評估活動，但相關(guān)的立法工作一直未取得突破性進展，第三方主體的合法性也沒有法律上的明確規(guī)定。為推動法律制度實施效果第三方評估機制的規(guī)范化和制度化，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，制定有關(guān)第三方評估的高位階法律法規(guī)，賦予第三方評估主體以合法地位，并對其參與評估的程序、內(nèi)容、標(biāo)準等作出明確規(guī)定。
其三，信息公開保障。目前，雖然在行政信息公開方面有《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律法規(guī)，但一些政府部門仍以種種理由拒絕公開行政依據(jù)及相關(guān)數(shù)據(jù)資料，不僅造成了第三方評估主體與政府部門之間的信息不對稱，而且增加了評估工作的難度。政府信息公開程度決定了第三方評估組織是否能夠獨立獲取政府完成績效的相關(guān)資料，也影響到第三方評估組織獨立評估政府績效的科學(xué)性及權(quán)威性。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)樹立善治理念，倡導(dǎo)公共精神，依據(jù)政府信息公開條例等法律規(guī)定，以公開為原則，不公開為例外，通過政府網(wǎng)站、官方微博、新聞媒體、書面材料等途徑及時、客觀地向第三方評估組織公開行政信息，使第三方評估組織對法律制度實施效果作出客觀全面的評估。
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