本文摘要：摘要：法律制度評(píng)估不僅是檢視法律制度實(shí)施效果的核心機(jī)制，也是推進(jìn)社會(huì)主義法律體系逐步完善的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)。相對(duì)于傳統(tǒng)的內(nèi)部評(píng)估模式，第三方評(píng)估機(jī)制可以通過委托代理理論與專家系統(tǒng)理論、社會(huì)共治理論與服務(wù)型政府理論等層面獲得法理上的支持。在實(shí)踐中，
摘要：法律制度評(píng)估不僅是檢視法律制度實(shí)施效果的核心機(jī)制，也是推進(jìn)社會(huì)主義法律體系逐步完善的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)。相對(duì)于傳統(tǒng)的內(nèi)部評(píng)估模式，第三方評(píng)估機(jī)制可以通過委托代理理論與專家系統(tǒng)理論、社會(huì)共治理論與服務(wù)型政府理論等層面獲得法理上的支持。在實(shí)踐中，我國在第三方評(píng)估制度建設(shè)中有益探索，并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但在制度層面上，法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估機(jī)制建設(shè)還有必要從評(píng)估主體、指標(biāo)體系、評(píng)估程序與分析方法、反饋程序、保障體系等五大方面大膽創(chuàng)新，逐步完善。
關(guān)鍵詞：評(píng)估主體,第三方評(píng)估,評(píng)估機(jī)制
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作為法治實(shí)施體系的重要組成部分，法律制度實(shí)施效果評(píng)估制度對(duì)評(píng)價(jià)與完善立法質(zhì)量意義重大。在各地開展“立法回頭看”、立法評(píng)測(cè)的實(shí)踐中，由法律的制定主體或者實(shí)施主體開展評(píng)估的模式仍占據(jù)主導(dǎo)地位，即典型的內(nèi)部自我評(píng)估。但傳統(tǒng)的內(nèi)部自我評(píng)估模式，容易造成法律實(shí)施效果評(píng)估活動(dòng)的壟斷性，使其流于形式，影響評(píng)估的權(quán)威性。
�、倩诖�，多地開始轉(zhuǎn)向第三方評(píng)估機(jī)制，甚至專門制定條文予以規(guī)范。第三方評(píng)估機(jī)制作為各地關(guān)于評(píng)估機(jī)制的創(chuàng)新嘗試，豐富了法律制度評(píng)價(jià)體系的內(nèi)容，對(duì)推動(dòng)法律制度實(shí)施效果評(píng)估活動(dòng)的蓬勃發(fā)展具有重要意義。法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估機(jī)制，指由中立第三方組織接受法律法規(guī)的制定主體或?qū)嵤┲黧w的委托，通過科學(xué)客觀的指標(biāo)選擇與程序設(shè)置，對(duì)特定法律制度在實(shí)施過程中所產(chǎn)生的各方面效果作出全面反映的評(píng)測(cè)機(jī)制。
一、法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估機(jī)制的法理基礎(chǔ)
第三方由于與被評(píng)估對(duì)象與服務(wù)使用者既不具有身份上的隸屬關(guān)系，也不產(chǎn)生利益關(guān)聯(lián)，也可稱之為“獨(dú)立第三方”。在現(xiàn)代社會(huì)化治理體系中，專業(yè)性與公正性是兩大核心的價(jià)值追求，占據(jù)價(jià)值中立的第三方在邏輯上常被先驗(yàn)地認(rèn)為是保證評(píng)估結(jié)果公正性的必要起點(diǎn)，而“第三方”的專業(yè)性則也被先驗(yàn)地認(rèn)為是保證評(píng)估結(jié)果具有公正性的基礎(chǔ)。②但其專業(yè)性與公正性來源于何，則有必要通過對(duì)第三方評(píng)估模式的發(fā)生邏輯和理論基礎(chǔ)進(jìn)行闡釋。
1.委托代理理論與專家系統(tǒng)理論
委托代理理論源于社會(huì)生產(chǎn)力的大發(fā)展和分工的日益專業(yè)化，一方面，所有者由于能力、知識(shí)和精力有限而不能行使所有權(quán)利，另一方面，分工的精細(xì)化造就了一批具有專業(yè)能力的職業(yè)經(jīng)理人。法律制度實(shí)施效果評(píng)估作為專業(yè)性極強(qiáng)的事項(xiàng)，離不開專門第三方評(píng)估組織的參與。法律制度由國家公權(quán)力機(jī)關(guān)完成，如若再由他們進(jìn)行內(nèi)部評(píng)估難免會(huì)造成由于政府自評(píng)會(huì)產(chǎn)生代理人的自私效應(yīng)③，所以需要引入獨(dú)立的第三方參與評(píng)估。
但有兩點(diǎn)需要注意：一是法律制度制定或?qū)嵤C(jī)關(guān)在委托第三方評(píng)估主體進(jìn)行評(píng)估時(shí)，二者之間天然地就處在一種不對(duì)等的地位之中，迫切需要相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)與正式委托，鑒于二者之間的利益并不統(tǒng)一，信息更是嚴(yán)重不對(duì)稱，因此，在開展第三方評(píng)估之前，作為法律關(guān)系的委托代理關(guān)系就決定了有必要在制度上就雙方的委托代理關(guān)系予以確認(rèn)并正式授權(quán)。二是在法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估機(jī)制中，第三方評(píng)估組織作為代理人，接受立法部門等主體的委托就評(píng)估事項(xiàng)開展相應(yīng)工作，在權(quán)力來源上具有正當(dāng)性。同時(shí)第三方組織在確定評(píng)估方案、選定評(píng)估對(duì)象、構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系等環(huán)節(jié)所具備的專業(yè)度，也在最大限度內(nèi)保障了評(píng)估過程與結(jié)果的客觀性、科學(xué)性。
作為代理人的專家系統(tǒng)是指“有技術(shù)成就和專業(yè)隊(duì)伍所組成的體系，是現(xiàn)代社會(huì)重要的治理技術(shù)手段。④在現(xiàn)代社會(huì)分工不斷精細(xì)化的進(jìn)程中，不同領(lǐng)域之間的信息與知識(shí)的巨大鴻溝使得專家系統(tǒng)以其專業(yè)的知識(shí)與技能獲得了社會(huì)公眾最原初的信任。換句話說，由于每個(gè)人不可能掌握所有的知識(shí)與技能，在特定的領(lǐng)域，社會(huì)公眾只能選擇相信掌握著專業(yè)知識(shí)的專家系統(tǒng)。這是作為理性人的最優(yōu)選擇。
如果我們將“委托代理”理論與“專家系統(tǒng)”思想引入“第三方評(píng)估”之中，毫無疑問地，“委托代理”理論回答了權(quán)力來源合法性的問題，彰顯了第三方評(píng)估的權(quán)威性來源，為第三方評(píng)估的合法性與權(quán)威性來源提供了依據(jù)。而“專家系統(tǒng)”則以其專業(yè)性，在理論上獲得了可信賴性與公正性的基礎(chǔ)。二者一起可以作為“第三方評(píng)估”之于現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體制創(chuàng)新的理論內(nèi)核。隨著社會(huì)公眾對(duì)于社會(huì)治理的參與要求不斷提高，要求對(duì)國家權(quán)力進(jìn)行控制與制約的訴求不斷提升，第三方評(píng)估機(jī)制正是在此背景之下產(chǎn)生的，其源生邏輯就在于公眾對(duì)法律制度實(shí)施效果評(píng)估專業(yè)性與公正性的訴求。
2.社會(huì)共治理論與服務(wù)型政府理論
社會(huì)共治理論是指多元社會(huì)主體在社會(huì)權(quán)力的基礎(chǔ)上共同治理公共事務(wù)，通過協(xié)商民主等手段發(fā)起集體行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同利益的過程。⑤在政府權(quán)力缺乏有效監(jiān)督及市場(chǎng)治理機(jī)制失靈的情形下，引入第三方參與社會(huì)治理，有助于構(gòu)建多元化的社會(huì)治理模式，從而把社會(huì)公眾意愿和訴求有效傳達(dá)給政府部門，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾與政府部門對(duì)公共事務(wù)的共同管理。而法律規(guī)范只有得到社會(huì)公眾的普遍認(rèn)同和遵循，才具有實(shí)踐意義。第三方評(píng)估機(jī)制為公眾參與提供了有效渠道，既可以起到法治宣傳的作用，也可以增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)法律的認(rèn)同感，推動(dòng)法律法規(guī)的貫徹落實(shí)。
國內(nèi)外政府將第三方評(píng)估機(jī)制引入政府績效評(píng)估之中，其邏輯前提在于：政府績效第三方評(píng)估是政府管理創(chuàng)新的重要組成部分，具有現(xiàn)代社會(huì)治理的特征和構(gòu)架⑥。同時(shí)，第三方評(píng)估又是一種有效的考核工具，它對(duì)社會(huì)組織發(fā)展具有多重治理功能，因而保證其公共責(zé)任的落實(shí)。⑦任何國家面臨的終極命題都是“人們?nèi)绾我怨餐w的形式更好地生活”，隨著社會(huì)治理理論的不斷發(fā)展，各國都不斷面臨著改善社會(huì)治理體系，不斷提升治理合法性與合理性的需求。在社會(huì)共治理論的推動(dòng)下，引入第三方評(píng)估機(jī)制無疑為這種需求提供了最大的滿足，第三方作為獨(dú)立的且具有專業(yè)性的主體，在評(píng)估領(lǐng)域完美契合了公眾對(duì)于制約政治權(quán)力，保障社會(huì)主體公平權(quán)利的一切美好想象。⑧
推進(jìn)立法的科學(xué)性與民主性是我國對(duì)立法活動(dòng)不變的追求，延伸到法律制度實(shí)施的評(píng)估領(lǐng)域，第三方的評(píng)估機(jī)制可以讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。一方面，專業(yè)性更好的專家系統(tǒng)，無疑是對(duì)立法科學(xué)性的最好檢驗(yàn);另一方面，專家系統(tǒng)通過對(duì)法律制度實(shí)施效果的評(píng)估還能達(dá)成“以評(píng)估促進(jìn)立法”的功能。對(duì)評(píng)估活動(dòng)而言，評(píng)價(jià)一個(gè)法律制度的好壞并不是其終極的目的，其終極的目的在于通過評(píng)估一個(gè)法律制度的實(shí)施情況來促進(jìn)法律制度的進(jìn)一步完善與發(fā)展。就立法民主性而言，立法的民主性理所應(yīng)當(dāng)?shù)刎灤┯诹⒎ɑ顒?dòng)的全過程，自然而然地延伸到法律制度實(shí)施效果的評(píng)估之上。引入第三方作為法律制度實(shí)施效果的評(píng)估主體，將在極大程度上以其獨(dú)立性完善評(píng)估活動(dòng)的民主性。
二、法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估機(jī)制的基本原則
第三方評(píng)估機(jī)制既具有內(nèi)在動(dòng)因的推動(dòng)，同樣具備國家治理體系現(xiàn)代化與治理模式轉(zhuǎn)變的外在推動(dòng)力，是對(duì)此前內(nèi)部評(píng)估機(jī)制的創(chuàng)新與補(bǔ)充，其運(yùn)行過程既要受到與后者相同的客觀性、專業(yè)性等基本原則的約束，又需遵循其特有的獨(dú)立性與競爭性原則。⑨
1.客觀性原則
客觀性原則要求第三方評(píng)估主體在評(píng)估活動(dòng)中，避免主觀因素的影響，尊重客觀事實(shí)和依據(jù)，在全面把握相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，對(duì)法律制度實(shí)施效果作出客觀、公正的價(jià)值判斷。其主要包括形式的客觀性與內(nèi)容的客觀性原則兩個(gè)方面的內(nèi)容。形式上的客觀主要是指評(píng)估工作是對(duì)法律制度實(shí)施效果的客觀反映，任何的采樣與分析都要基于對(duì)法律制度實(shí)施效果的真實(shí)反映，并且實(shí)施效果評(píng)估的結(jié)論必須以客觀的形式展現(xiàn)，拋開作為主體的主觀需求與偏好，力求在評(píng)估結(jié)論中把結(jié)論作為法律制度實(shí)施效果的真實(shí)鏡像。⑩
從內(nèi)容的客觀性上來講，評(píng)估工作賴以進(jìn)行的信息與數(shù)據(jù)必須是客觀真實(shí)的，不能是虛假甚至捏造的，任何統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與分析結(jié)論都要建立在真實(shí)的信息與數(shù)據(jù)之上。具體到評(píng)估過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)符合以下兩方面的要求：一是要把待評(píng)估對(duì)象即相關(guān)法律制度，放到其制定時(shí)的客觀環(huán)境和歷史背景中去考察，只有在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，才能得出相對(duì)客觀的評(píng)價(jià);二是要結(jié)合當(dāng)前的法律制度體系來評(píng)估該項(xiàng)法律制度的實(shí)施效果，為立法機(jī)關(guān)的后續(xù)活動(dòng)提供有益建議。
2.專業(yè)性原則
法律制度雖然滲透在我們每個(gè)人的每個(gè)生活領(lǐng)域，但能夠切實(shí)掌握法律制度運(yùn)行情況，并結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得出法律制度運(yùn)行狀況的人，必須擁有專業(yè)的法律知識(shí)，甚至對(duì)于法律制度實(shí)施這項(xiàng)頗為復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，單一地?fù)碛邢嚓P(guān)法律知識(shí)可能還不足以應(yīng)付法律制度實(shí)施效果的評(píng)估。
因此專業(yè)性的評(píng)估團(tuán)隊(duì)就法律制度實(shí)施效果評(píng)估而言是至關(guān)重要的。相較于內(nèi)部評(píng)估主體，被選擇的第三方組織如高校、科研機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織等，往往在特定研究領(lǐng)域具有較高的權(quán)威性，其人員也大多具備豐富的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)和較高的專業(yè)素質(zhì)。專業(yè)性原則不僅要求第三方評(píng)估主體以負(fù)責(zé)中立的態(tài)度開展評(píng)估工作，還要求其將科學(xué)的評(píng)估要素引入評(píng)估過程，如在評(píng)估指標(biāo)上合理分配不同變量的權(quán)重、評(píng)估方式上運(yùn)用專業(yè)調(diào)研手段等。無分析則數(shù)據(jù)無價(jià)值，堅(jiān)持專業(yè)性原則，有助于從有限的客觀材料中發(fā)掘出價(jià)值最大化的信息，從而提升第三方評(píng)估結(jié)果在反映法律實(shí)施效果、促進(jìn)立法完善等方面的參考意義。
3.獨(dú)立性原則
法律制度實(shí)施效果的評(píng)估并不只是為了評(píng)估而評(píng)估，真正的目的在于通過評(píng)估得出結(jié)論，進(jìn)而知道法律制度實(shí)施的實(shí)踐，更好地發(fā)揮法律制度在社會(huì)運(yùn)行中的功能。法律制度實(shí)施作為法治建設(shè)的中心環(huán)節(jié)，其對(duì)社會(huì)運(yùn)行的影響也是巨大的，任何法律制度的變動(dòng)與更改對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響可以說是巨大且深遠(yuǎn)的。作為法律制度實(shí)施變動(dòng)與改進(jìn)依據(jù)的法律制度實(shí)施效果評(píng)估就更顯重要，因此，權(quán)威性與可信任性是法律制度實(shí)施效果評(píng)估的重要特點(diǎn)。權(quán)威性的來源一方面源于專業(yè)性，另外一方面便是作為第三方評(píng)估主體所特有的獨(dú)立性。獨(dú)立性原則是保證第三方評(píng)估結(jié)果公信力的基本需要，主要包括經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性和政治獨(dú)立性兩方面的要求。
前者是指法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估的經(jīng)濟(jì)來源應(yīng)有公共部門的制度性保證，不應(yīng)因經(jīng)費(fèi)不足而接受被評(píng)估部門及相關(guān)部門及人員的資助，防止受到物質(zhì)利益和經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)。后者則要求第三方評(píng)估主體在進(jìn)行法律制度實(shí)施效果評(píng)估的過程中，不受立法、執(zhí)法機(jī)關(guān)態(tài)度的影響，排除相關(guān)利益群體和輿論壓力的干擾，從而確保評(píng)估信息來源的可靠性，保證評(píng)估主體價(jià)值傾向的中立性及評(píng)估程序、技術(shù)的科學(xué)性。
4.競爭性原則
第三方評(píng)估機(jī)制的合法性源于公眾對(duì)專業(yè)性的選擇，以及對(duì)其可證成的獨(dú)立性的信賴，但這種信賴不是一成不變的，特別是在壟斷的條件之下，公眾同樣有理由質(zhì)疑其評(píng)估的公正性，這種信賴需要被保護(hù)，那就必須引入一種競爭機(jī)制，否則任何獲得壟斷地位的組織都會(huì)逐漸地產(chǎn)生一種惰性，進(jìn)而發(fā)展成一種內(nèi)卷性。第三方評(píng)估應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種多元評(píng)估主體之間的競爭機(jī)制。這種機(jī)制能夠提升公用事業(yè)管理與公共事務(wù)治理的競爭性和有效性，也是防止第三方評(píng)估主體官僚化、保守化以及低效化供給的重要手段。
第三方評(píng)估可以通過專業(yè)性競標(biāo)或競爭性談判方式確定特許評(píng)估方或委托評(píng)估方，這種第三方供給和運(yùn)營模式既是提高公共治理效率和公共服務(wù)質(zhì)量的重要途徑，也是解決惡性市場(chǎng)競爭和規(guī)范市場(chǎng)行為的必要方式。同時(shí)，第三方評(píng)估所具有的內(nèi)在競爭機(jī)制也將是眾多評(píng)估組織與機(jī)構(gòu)和立法機(jī)關(guān)合力共贏的重要驅(qū)動(dòng)力與重要保障。
三、我國法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估機(jī)制的實(shí)證考察
理論的發(fā)展離不開實(shí)踐的檢驗(yàn)，就法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估而言，本文選取了近十年來全國9個(gè)有代表性的第三方評(píng)估實(shí)證案例，以及新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)的法律實(shí)施評(píng)估工作為分析樣本，通過對(duì)這10個(gè)案例的考察，就第三方評(píng)估的主體、標(biāo)準(zhǔn)以及程序等問題作出說明。
1.《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施的第三方評(píng)估
作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律的《環(huán)境保護(hù)法》自2015年新修訂實(shí)施以來，在環(huán)保領(lǐng)域的實(shí)施效果如何、相關(guān)法律規(guī)范是否得到遵守，成為立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾十分關(guān)注的話題，針對(duì)其進(jìn)行的評(píng)估活動(dòng)數(shù)量也較多。
2015年《環(huán)境保護(hù)法》的首次修訂受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，過程也可謂幾經(jīng)波折。修訂審議稿自第一次向社會(huì)公布征求意見，就受到來自各高校專家學(xué)者和社會(huì)公眾的批評(píng)與質(zhì)疑。在12名環(huán)保領(lǐng)域的專家學(xué)者聯(lián)名簽署的意見書中，對(duì)修訂審議稿作出如下定義：“沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)步”、“幾乎所有修改之處均不具有可操作性”。在此種社會(huì)輿論下，修訂審議稿未通過全國人大的審議。
而第二次修訂草案征求意見稿在明確了“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔(dān)責(zé)”的原則，在管理措施、制度結(jié)構(gòu)、法律責(zé)任等方面作出了重大修改，才最終順利通過表決。在新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施滿一周年之際，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所聯(lián)合國內(nèi)其他高校，對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估報(bào)告向社會(huì)公眾發(fā)布，這也是科研機(jī)構(gòu)作為第三方主體所實(shí)施的具有典型性的一例評(píng)估活動(dòng)。
鑒于新《環(huán)境保護(hù)法》涉及內(nèi)容較多，評(píng)估方選取了環(huán)境法律制度、環(huán)境管理措施以及企業(yè)守法情況等三方面，對(duì)重要制度措施的貫徹落實(shí)、相關(guān)責(zé)任主體的守法情況進(jìn)行了評(píng)估分析。經(jīng)過前期的信息收集和數(shù)據(jù)分析，評(píng)估團(tuán)隊(duì)綜合社會(huì)公眾的監(jiān)督反饋、環(huán)保部門的執(zhí)法情況以及污染企業(yè)的整改力度等，得出以下結(jié)論：一是政府部門通過多途徑的宣傳教育，使企業(yè)的環(huán)境責(zé)任意識(shí)和環(huán)境部門的執(zhí)法能力得到全面提升;二是清理了一大批與新《環(huán)境保護(hù)法》不配套的法律法規(guī)，制訂了生態(tài)防護(hù)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步完善了我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律制度;三是通過實(shí)施嚴(yán)厲的環(huán)境違法制裁措施，增加了企業(yè)的違法成本，推動(dòng)污染企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。
2.第三方評(píng)估主體
法律制度實(shí)施效果評(píng)估主體是指負(fù)責(zé)組織和具體實(shí)施法律制度實(shí)施效果評(píng)估活動(dòng)的組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人。有學(xué)者認(rèn)為，評(píng)估主體可設(shè)置為兩類：一是評(píng)估責(zé)任主體，即該項(xiàng)法律制度的制定主體;二是評(píng)估實(shí)施主體，即受評(píng)估責(zé)任主體委托，承擔(dān)評(píng)估具體事項(xiàng)的單位或組織。依此劃分標(biāo)準(zhǔn)，第三方評(píng)估主體通常以評(píng)估實(shí)施主體身份出現(xiàn)，受人大或政府委托對(duì)法律制度實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)測(cè)。應(yīng)包括三層涵義：其一，第三方評(píng)估主體是外部評(píng)估主體。立法機(jī)構(gòu)和法律實(shí)施機(jī)構(gòu)作為內(nèi)部評(píng)估主體，顯然不屬于第三方評(píng)估主體范疇。
例如“省政府法制辦”等主體，在身份上或是直接的法律實(shí)施機(jī)構(gòu)，或與法律實(shí)施機(jī)構(gòu)有著身份上的隸屬關(guān)系與利益關(guān)系，從本質(zhì)上說并不屬于第三方評(píng)估的主體;其二，第三方評(píng)估主體不包括社會(huì)公眾。第三方評(píng)估主體的一個(gè)重要特點(diǎn)表現(xiàn)為組織化，組織化是現(xiàn)代社會(huì)分工賴以存在的基礎(chǔ)，作為個(gè)體或簡單合集的社會(huì)公眾顯然不具有組織化專業(yè)的基礎(chǔ)，進(jìn)而難以承擔(dān)專業(yè)化的評(píng)估工作。另外，脫離公眾代表性的第三方評(píng)估主體是否就意味著對(duì)民主性與廣泛代表性的背離呢?答案是否定的，但必須將競爭性主體引入其中，將第三方評(píng)估市場(chǎng)構(gòu)建成一個(gè)競爭性市場(chǎng)，公眾不是也不應(yīng)該是評(píng)估產(chǎn)品的提供者，而是消費(fèi)者，在競爭市場(chǎng)中，公眾可能不具有專業(yè)性與中立性，但通過競爭機(jī)制，公眾無需專業(yè)也能夠選擇出最合適的主體;其三，第三方評(píng)估主體主要涵蓋大學(xué)研究機(jī)構(gòu)、獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評(píng)估組織等非營利組織。以本文選取的9個(gè)地方評(píng)估案例為例，各地法律制度實(shí)施效果評(píng)估主體大多由內(nèi)部主體、第三方主體和社會(huì)公眾等單一構(gòu)成或組合構(gòu)成，呈現(xiàn)出多元、重專業(yè)性的特點(diǎn)。
3.第三方評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)
法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是指評(píng)估某項(xiàng)法律制度時(shí)所要遵循的方法和準(zhǔn)則。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的選擇，在本質(zhì)上屬于一種價(jià)值判斷，其確立不僅影響評(píng)估方法的選用和評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定，同時(shí)也關(guān)系到評(píng)估程序能否順利進(jìn)行。其一，結(jié)合我國第三方評(píng)估現(xiàn)有實(shí)踐，第三方評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系在設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)主要考量了三個(gè)主要因素：(1)立法目的。法律制度往往都有其獨(dú)特的創(chuàng)設(shè)目的與法益保護(hù)對(duì)象，例如環(huán)境保護(hù)法的立法目的是為了促進(jìn)合理利用環(huán)境資源、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，國家安全法則是為了維護(hù)國家安全，不同的法益保護(hù)對(duì)象形成了各自第三方評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重方向;(2)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。例如，加入世貿(mào)組織對(duì)我國法律體系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，《中華人民共和國對(duì)外貿(mào)易促進(jìn)法》制定之初尚處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，而伴隨著對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營權(quán)限制的放開和市場(chǎng)化程度不斷提高，該法實(shí)施的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，對(duì)其實(shí)施效果的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)隨之變化;(3)評(píng)估指標(biāo)量化。法律制度實(shí)施效果是執(zhí)法人員、社會(huì)公眾內(nèi)心的一種主觀表達(dá)，評(píng)估主體難以主動(dòng)用量化的指標(biāo)來衡量其內(nèi)心的滿意度，加之內(nèi)心意思具有時(shí)效性、隱蔽性等特點(diǎn)，這些都要求必須以量化指標(biāo)來組成評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。其二，第三方評(píng)估具體標(biāo)準(zhǔn)。
評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)作為檢驗(yàn)相關(guān)法律制度實(shí)施效果的客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)，在第三方評(píng)估實(shí)踐中體現(xiàn)為合法性、合理性、科學(xué)性、效益型、實(shí)踐性、可操作性等多個(gè)維度，其中合法性、合理性、可操作性標(biāo)準(zhǔn)屬于基礎(chǔ)范疇的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：合法性標(biāo)準(zhǔn)，指制定法律的依據(jù)要合法，即形式合法性;法律制度的內(nèi)容是否符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，則是實(shí)質(zhì)合法性。合理性標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)相關(guān)法律制度具體實(shí)施過程中的合規(guī)律性、合科學(xué)性、合邏輯性的一種客觀評(píng)價(jià)。在評(píng)估實(shí)踐中，評(píng)估主體總能發(fā)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)需要之間的矛盾與沖突。
例如，通過對(duì)原《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，一些問題顯現(xiàn)出來，如污染企業(yè)的環(huán)境違法成本較低，加之環(huán)保設(shè)備價(jià)格高昂，使得企業(yè)不愿意主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。因此，新《環(huán)境保護(hù)法》在加大政府主體監(jiān)管責(zé)任的基礎(chǔ)上，制定了“按日計(jì)罰無上限”、“行政拘留”等強(qiáng)制性措施，由此增加企業(yè)的違法成本，補(bǔ)強(qiáng)了環(huán)保制度的合理性和適用性�？刹僮餍詷�(biāo)準(zhǔn)，指由于法律制度的實(shí)施會(huì)受到社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)等多重因素影響，要定期開展可操作性評(píng)估，及時(shí)對(duì)不適應(yīng)社會(huì)狀況的條款進(jìn)行調(diào)整，以保障相關(guān)法律制度的權(quán)威性和有效性。
4.第三方評(píng)估程序
以《北京市實(shí)施動(dòng)物防疫法辦法》立法后評(píng)估為標(biāo)準(zhǔn)樣本并輔之以全國其他地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)行法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估機(jī)制主要可以概括為以下幾個(gè)程序環(huán)節(jié)：
其一，評(píng)估活動(dòng)的啟動(dòng)程序�！侗本┦袑�(shí)施動(dòng)物防疫法辦法》的立法后評(píng)估由北京市人大常委會(huì)主持開展并啟動(dòng)，以在常委會(huì)成立立法后評(píng)估組作為啟動(dòng)標(biāo)志。(1)評(píng)估對(duì)象的選擇。從全國各地開展的第三方評(píng)估實(shí)踐來看，評(píng)估對(duì)象的選擇呈現(xiàn)出三大特點(diǎn)：一是選取的法律制度所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系較為微觀，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品安全以及質(zhì)量監(jiān)督等方面;二是相關(guān)法律制度已經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)施，且在實(shí)踐中暴露出了某些問題;三是評(píng)估活動(dòng)所涉及的政府部門較少，因而在資料收集和組織協(xié)調(diào)方面所遇到的阻力也較小。(2)評(píng)估方案的確定�！侗本┦袑�(shí)施動(dòng)物防疫法辦法》的立法后評(píng)估方案由北京市人大常委會(huì)確定，在確定評(píng)估主體和評(píng)估模式時(shí)，主要采用了多主體、多模式相結(jié)合的方案。結(jié)合全國其他地區(qū)實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，在制定評(píng)估方案時(shí)，首先要明確評(píng)估目的，這是在評(píng)估過程中時(shí)刻檢驗(yàn)評(píng)估活動(dòng)是否合乎初衷的內(nèi)在要求。然后，以評(píng)估目的為基礎(chǔ)，對(duì)具體的第三方評(píng)估主體進(jìn)行選擇，并篩選出合理科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。
其二，評(píng)估方案的實(shí)施程序。結(jié)合既已制定的評(píng)估方案，北京市主要采取調(diào)研的方式實(shí)施評(píng)估，除了委托青島法淵動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究中心進(jìn)行的第三方評(píng)估以及北京市人大常委會(huì)在其門戶網(wǎng)站開設(shè)專欄，征集社會(huì)公眾意見之外，評(píng)估工作組還對(duì)動(dòng)物防疫管理體制、基層防疫隊(duì)伍、重大動(dòng)物疫病應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制、資金保障、技術(shù)支撐等方面的重點(diǎn)問題進(jìn)行專題調(diào)研。結(jié)合全國其他地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，第三方評(píng)估的實(shí)施環(huán)節(jié)可以總結(jié)為信息收集環(huán)節(jié)、信息整理環(huán)節(jié)、信息分析環(huán)節(jié)三個(gè)步驟。
其三，評(píng)估報(bào)告的反饋程序。北京市本次第三方評(píng)估的報(bào)告完整地提出了完善北京市動(dòng)物防疫法規(guī)、提高地方立法質(zhì)量的對(duì)策和建議。相應(yīng)地，北京市人大常委會(huì)也按照法規(guī)立項(xiàng)論證的要求，針對(duì)評(píng)估報(bào)告所提出的法規(guī)修改的基本思路和擬采取的主要措施，在次年啟動(dòng)了法規(guī)修改程序;針對(duì)評(píng)估報(bào)告提出的改進(jìn)執(zhí)法建議，北京市人大常委會(huì)也及時(shí)轉(zhuǎn)交給了市政府有關(guān)部門。
不難看出，評(píng)估活動(dòng)的成果通常以評(píng)估報(bào)告的形式作出，評(píng)估報(bào)告是指評(píng)估工作小組在完成評(píng)估后，向評(píng)估組織機(jī)構(gòu)提交的說明評(píng)估目的、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估結(jié)論以及評(píng)估結(jié)果分析等基本情況的文本文件。但評(píng)估報(bào)告的形成并非整個(gè)評(píng)估活動(dòng)的終結(jié)，相關(guān)部門還需依報(bào)告所提供的信息作出立法和執(zhí)法上的反饋。有立法權(quán)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重視評(píng)估過程中發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議，適時(shí)啟動(dòng)修訂、廢除相關(guān)法律制度的程序，積極完善配套政策措施，進(jìn)而推動(dòng)應(yīng)然狀態(tài)的立法目的向?qū)嵢粻顟B(tài)的法治實(shí)效的轉(zhuǎn)化。
四、我國法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估機(jī)制的完善進(jìn)路
我國第三方評(píng)估起步較晚，發(fā)展尚不成熟，在各地第三方評(píng)估實(shí)踐中，就評(píng)估主體而言，突顯出了主體缺乏獨(dú)立性、活動(dòng)缺乏自主性等主要問題;評(píng)估的程序與方案尚待進(jìn)一步完善，評(píng)估的指標(biāo)體系科學(xué)性也亟待建立。
1.培育第三方評(píng)估主體
培育并優(yōu)化第三方評(píng)估主體是完善法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估機(jī)制的首要工作。其一，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)評(píng)估理念。我國的第三方評(píng)估主體主要在立法機(jī)關(guān)或執(zhí)法機(jī)關(guān)的組織下開展評(píng)估活動(dòng)，體現(xiàn)出兩個(gè)顯著特征：一是第三方評(píng)估主體的出現(xiàn)是立法或執(zhí)法機(jī)關(guān)主動(dòng)尋求委托的結(jié)果，而非其主動(dòng)適應(yīng)評(píng)估實(shí)踐的需要而產(chǎn)生的;二是受限于我國國情，科研院校、專家組等第三方評(píng)估主體均屬于事業(yè)單位的范疇，在實(shí)際評(píng)估工作中需要接受上級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指示。
這使得第三方評(píng)估主體既具有某些優(yōu)勢(shì)，也暴露出特定弊端：一方面，第三方評(píng)估主體在設(shè)立之初即依附于立法機(jī)關(guān)，在與具體執(zhí)法機(jī)關(guān)的接觸中能夠順利開展各項(xiàng)工作，所遇到各項(xiàng)阻力較小;但另一方面，正是由于其主體的依附性，在評(píng)估活動(dòng)中不可避免地要受到各類體制內(nèi)因素的影響。因此，培育法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估主體，首先應(yīng)當(dāng)從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的評(píng)估理念入手。在全面深化行政體制改革的大背景下，行政機(jī)關(guān)的職能理念也逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變，由過去的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。各級(jí)政府可以將部分公共事務(wù)交由第三方組織負(fù)責(zé)，在激發(fā)第三方評(píng)估主體市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力的同時(shí)，要使人民群眾真正參與到全面改革開放的進(jìn)程中，營造全民參與法治政府建設(shè)的良好氛圍。
其二，培養(yǎng)專業(yè)化評(píng)估人才。美國在20世紀(jì)70年代就在全美高校中開設(shè)了評(píng)估專業(yè)，培養(yǎng)了大量的專業(yè)評(píng)估人才，并借助社會(huì)上的政策評(píng)估組織使評(píng)估活動(dòng)日益職業(yè)化、專業(yè)化。目前我國在第三方評(píng)估人才培養(yǎng)方面還存在一定缺失，為了解決這一問題，可以在高校開設(shè)第三方評(píng)估的專項(xiàng)課程，同時(shí)政府也可以開展相關(guān)的專業(yè)培訓(xùn)，為法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估提供充足的人才儲(chǔ)備。
其三，構(gòu)建多元化第三方主體模式。從現(xiàn)有的第三方評(píng)估實(shí)踐來看，科研機(jī)構(gòu)占據(jù)了最主要的地位。但科研機(jī)構(gòu)模式受限于評(píng)估資金、行政隸屬等方面因素，在獨(dú)立性和客觀性上仍然存在不小的缺陷�？梢越梃b西方發(fā)達(dá)國家的立法后評(píng)估制度之經(jīng)驗(yàn)，以政府政策催生一批專業(yè)化的評(píng)估咨詢公司，通過其獨(dú)立的法人資格、規(guī)范化的商業(yè)運(yùn)作，為第三方評(píng)估主體增添新的生機(jī)和活力。
2.建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系
法律制度本身不能脫離于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)而存在，更不能脫離于作為主體的人而單獨(dú)發(fā)揮其功能與價(jià)值。因此，有必要以法律制度實(shí)施效果為研究對(duì)象，建立起多維度的、多層面的評(píng)估體系。其一，法律效果指標(biāo)。法律制度實(shí)施的法律效果是從制度本身的質(zhì)量為起點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行合法性、合理性等方面的考量。法律制度作為社會(huì)秩序的重要組成部分，其不僅支配著國家的組成、權(quán)力的運(yùn)作、人們的權(quán)利義務(wù)，甚至影響到整個(gè)社會(huì)發(fā)展的方向。其二級(jí)指標(biāo)應(yīng)包括：符合法律規(guī)定、設(shè)計(jì)科學(xué)、制度理性、程序正當(dāng)四個(gè)方面的具體指標(biāo)，前兩者滿足法律制度內(nèi)在評(píng)價(jià)因素，后兩者結(jié)合制度價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)。其二，政治效果指標(biāo)。作為社會(huì)主義法治國家，我國法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施的，是廣大人民共同意志和利益的體現(xiàn)，是黨的基本路線和主張上升為國家意志的體現(xiàn)。
其二級(jí)指標(biāo)應(yīng)包括：執(zhí)政黨地位的鞏固、國家治理能力、社會(huì)秩序穩(wěn)定和國際形象建設(shè)四個(gè)方面的具體指標(biāo)。其三，經(jīng)濟(jì)效果指標(biāo)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為涉及公共利益的重大國家事項(xiàng)，其市場(chǎng)準(zhǔn)入準(zhǔn)出等基本規(guī)則的規(guī)定必須通過法律進(jìn)行規(guī)范，以法律的形式為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制搭好框架，制定基本的、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯的原則和規(guī)則。對(duì)于經(jīng)濟(jì)效果的考量，不僅只有市場(chǎng)范圍的經(jīng)濟(jì)，還包括實(shí)施機(jī)制中的經(jīng)濟(jì)問題，即法律制度本身的經(jīng)濟(jì)投入。對(duì)于實(shí)施機(jī)制的考察最為直接的方式便是對(duì)于制度投入成本的考量。一般邏輯下，成本投入的越多，法律實(shí)施機(jī)制建制將越完善。
其二級(jí)指標(biāo)應(yīng)包括：立法、執(zhí)法和司法成本，經(jīng)濟(jì)總體、市場(chǎng)、商業(yè)等方面的具體指標(biāo)。其四，社會(huì)效果指標(biāo)。從廣義的社會(huì)效果來看，政治效果和經(jīng)濟(jì)效果都包含在社會(huì)效果中。狹義上的社會(huì)效果更多側(cè)重于實(shí)現(xiàn)法律價(jià)值和目的，強(qiáng)調(diào)在法律適用中把社會(huì)利益、社會(huì)價(jià)值作為重要因素進(jìn)行必要的判斷和衡量。本文所使用的社會(huì)效果是狹義上的社會(huì)效果，是指法律制度作用下對(duì)于法律規(guī)則的遵守，對(duì)于法律價(jià)值的認(rèn)同以及對(duì)于人權(quán)發(fā)展的影響等。其二級(jí)指標(biāo)應(yīng)包括：制度推進(jìn)程度、公權(quán)力服務(wù)、人權(quán)、勞動(dòng)等具體指標(biāo)。
3.優(yōu)化第三方評(píng)估程序與分析方法
法律制度實(shí)施效果評(píng)估結(jié)果的合理與否自然是我們關(guān)注的對(duì)象，但對(duì)現(xiàn)代法治發(fā)展而言，一個(gè)結(jié)果最終符合人們所預(yù)期的行為也并不天然地獲得其正當(dāng)性與合理性，在追求實(shí)質(zhì)正當(dāng)?shù)耐瑫r(shí)，我們一樣要追求程序的正當(dāng)與合理。其一，作為第三方參與的獨(dú)立評(píng)估活動(dòng)，法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估程序的設(shè)計(jì)既要符合評(píng)估活動(dòng)的一般規(guī)律，同時(shí)還要符合作為第三方主體參與評(píng)估活動(dòng)的特殊規(guī)律，在程序設(shè)計(jì)和配套服務(wù)上要著重保護(hù)和突顯第三方的獨(dú)立主體地位，保障其評(píng)估的權(quán)威性與獨(dú)立性。特別需要注意的是，對(duì)第三方評(píng)估主體的特別程序設(shè)計(jì)不僅僅應(yīng)當(dāng)停留在評(píng)估主體的選擇上，而是要貫穿在第三方評(píng)估活動(dòng)的全過程之中。
其二，在前期準(zhǔn)備程序中，作為第三方評(píng)估主體，首先，要保障的是其合法性地位，在確立評(píng)估主體的程序上要明確法律授權(quán)或委托授權(quán)的程序。只有保障了第三方主體的合法性地位，才能最起碼地保障評(píng)估順利進(jìn)行，進(jìn)而才能使得第三方評(píng)估也享有權(quán)威性。其次，在第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)構(gòu)成與建設(shè)的程序上，為了保障評(píng)估團(tuán)隊(duì)的獨(dú)立性與專業(yè)性，有必要在程序上就其專業(yè)領(lǐng)域的技能與水平進(jìn)行著重考察。
其三，在評(píng)估信息的采集與處理程序中，傳統(tǒng)的內(nèi)部評(píng)估體系中的信息收集與處理往往由于其評(píng)估主體與法律實(shí)施主體或者存在統(tǒng)一性，或者存在一定的隸屬或合作關(guān)系，權(quán)力關(guān)系比較明確。在明確的權(quán)力關(guān)系背景下，不同部門的信息是基本對(duì)稱的，就算有所不便也可以通過官僚系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)解決，信息的收集與獲取似乎并不會(huì)遇到什么困難。但對(duì)于第三方評(píng)估而言，第三方評(píng)估主體與法律實(shí)施主體天然地就處在不對(duì)等的地位上，且由于并不處在一個(gè)共同的上位系統(tǒng)之下，協(xié)調(diào)起來也比較困難。在這樣的背景之下，評(píng)估信息與數(shù)據(jù)的獲取就成為了必須要引起重視的制度設(shè)計(jì)痛點(diǎn)所在。程序設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)在信息公開與共享上著手，一方面就評(píng)估工作需要用到的信息與數(shù)據(jù)依法依規(guī)依程序向第三方評(píng)估主體公開，并規(guī)定有關(guān)主體積極配合的義務(wù)。另一方面，對(duì)第三方主體而言，同樣需要履行相關(guān)保密義務(wù)，不濫用數(shù)據(jù)與信息，確保相關(guān)信息與數(shù)據(jù)只用于此次評(píng)估工作。
其四，在評(píng)估報(bào)告的形成與回應(yīng)程序中，應(yīng)當(dāng)著重注意在程序上規(guī)定第三方評(píng)估報(bào)告的性質(zhì)，以及相關(guān)部門反饋與回應(yīng)的時(shí)效性兩大問題。對(duì)于評(píng)估報(bào)告的性質(zhì)問題而言，無論是內(nèi)部評(píng)估主體作出的報(bào)告還是第三方主體作出的報(bào)告，都不能直接作為立法提案理解。評(píng)估報(bào)告無論從內(nèi)容、主體、程序上均與立法提案存在一定差異，故而評(píng)估報(bào)告并不是立法提案。但從另一個(gè)角度上說，評(píng)估報(bào)告也有成為立法提案的可能性存在，鑒于我國立法提案主體之寬泛，評(píng)估報(bào)告進(jìn)入立法提案主體的視野之中也不無可能。
因此，特別是對(duì)于主體地位本就不平等的第三方評(píng)估而言，有必要在程序上規(guī)范第三方評(píng)估報(bào)告的性質(zhì)，在具體規(guī)定上，可不采用直接界定其性質(zhì)的做法，轉(zhuǎn)而采用規(guī)定有關(guān)部門必須在限定期限內(nèi)予以回應(yīng)的做法，并賦予第三方評(píng)估主體以質(zhì)詢的權(quán)利，通過這樣的程序設(shè)計(jì)來提升第三方評(píng)估的權(quán)威性。就相關(guān)部門反饋與回應(yīng)的時(shí)效性問題，時(shí)效是任何回應(yīng)的必要屬性，做到及時(shí)有效的反饋是法律實(shí)施與制定機(jī)關(guān)在獲取到評(píng)估結(jié)論之后首要考慮的。法律制度的實(shí)施與社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，社會(huì)的發(fā)展又處在不斷地動(dòng)態(tài)變化中，甚至可以說，每時(shí)每刻法律制度的實(shí)施效果都在不斷變化與演進(jìn)，實(shí)施效果評(píng)估的結(jié)論所依賴的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與信息也都有其時(shí)效性，因此反饋的時(shí)效性對(duì)實(shí)施效果的改善與問題的解決具有關(guān)鍵性作用。其五，就分析方法而言，傳統(tǒng)的內(nèi)部評(píng)估主體，無論是法律制定主體還是法律實(shí)施主體，都難以跳脫出法律專業(yè)部門的領(lǐng)域，也就是說他們僅僅是掌握著法律專業(yè)知識(shí)的主體。
因此在傳統(tǒng)的內(nèi)部評(píng)估中，往往局限于傳統(tǒng)的定性分析。具體到我國評(píng)估實(shí)踐中，定性分析方法一般要考察法律制度的合法性、合理性、規(guī)范性、可操作性、規(guī)范性、實(shí)效性等標(biāo)準(zhǔn)。但是，局限于專業(yè)性的限制，定性分析只是回答了法律制度實(shí)施效果“有無”或“是否”的問題，對(duì)其程度無從把握。而作為第三方評(píng)估主體，評(píng)估團(tuán)隊(duì)的成員可能涵蓋了各個(gè)領(lǐng)域的專門人員，甚至可能是掌握著自然科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的人員，一些新興的學(xué)科方法如模糊數(shù)學(xué)、灰色系統(tǒng)理論、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等也都正逐步引入到綜合評(píng)價(jià)的研究中，拓寬評(píng)價(jià)范圍提升評(píng)價(jià)質(zhì)量。因而，通過引入第三方評(píng)估機(jī)制，將定量分析等前沿與先進(jìn)的科學(xué)分析方法引入到法律制度實(shí)施效果評(píng)估實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)于提高評(píng)估整體質(zhì)量意義深遠(yuǎn)。
4.健全第三方評(píng)估反饋機(jī)制
法律制度實(shí)施效果評(píng)估報(bào)告的反饋，就是法律制定或?qū)嵤C(jī)關(guān)在得到法律制度實(shí)施效果評(píng)估結(jié)果之后，在一定期限內(nèi)對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行反映的活動(dòng)。這也是法律制度實(shí)施效果評(píng)估在和目的性的實(shí)現(xiàn)上的關(guān)鍵一步。常見的回應(yīng)方式主要包括立法回應(yīng)與執(zhí)法回應(yīng)兩種。其一，立法回應(yīng)主要是指將第三方評(píng)估報(bào)告作為評(píng)估之后立法活動(dòng)的重要依據(jù)。第三方評(píng)估主體作為區(qū)別于立法和法律實(shí)施部門的第三方主體，往往與立法者與執(zhí)法者站在截然不同的角度看待相同的社會(huì)事實(shí)，這樣就有可能發(fā)現(xiàn)當(dāng)前法律制度所并沒有涉及到，或并沒有予以解決的特殊問題。
具體而言，立法回應(yīng)又可分為制定新的法律制度與修改現(xiàn)有的法律制度：(1)針對(duì)評(píng)估報(bào)告中所反映的這些疏漏，相關(guān)部門尤其是立法部門往往會(huì)予以高度重視，在必要時(shí)會(huì)制定新的法律制度予以回應(yīng)。制定新的法律規(guī)定，應(yīng)以評(píng)估報(bào)告中的意見建議為依據(jù)，客觀考證，保障出臺(tái)之法律制度的高質(zhì)量，但同時(shí)也要嚴(yán)格遵循立法程序，切不可盲目冒進(jìn)，以確保法律體系之穩(wěn)定。(2)修改現(xiàn)行法律也是立法主體根據(jù)評(píng)估報(bào)告作出回應(yīng)的一種有效方式。它是立法主體針對(duì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的新情況，法律制度實(shí)施的新動(dòng)態(tài)，所作出的完善現(xiàn)行法律制度的專門性活動(dòng)。立法是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，通過修改可以使法律制度臻于完善，使之更為契合預(yù)期的立法目的。
其二，執(zhí)法回應(yīng)。作為獨(dú)立的第三方評(píng)估主體，往往承擔(dān)著法律制定和法律實(shí)施主體與法律相對(duì)人之間橋梁與紐帶的功能，并且因?yàn)槠浞枪俜缴�，往往相�?duì)人也愿意更加真實(shí)地對(duì)其反映執(zhí)法情況，因此對(duì)于執(zhí)法情況的評(píng)估也更加真實(shí)。責(zé)任主體原則上按照評(píng)估報(bào)告中所提的建議進(jìn)行改進(jìn)工作，如果沒有，應(yīng)當(dāng)說明具體理由。執(zhí)法部門是使法律制度產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)效力的主體，其執(zhí)法行為直接影響著法律制度的實(shí)施效果，一部法律即便制定良好，若不能得到合法合理的執(zhí)行，立法意旨的實(shí)現(xiàn)便無從談起。評(píng)估報(bào)告中的建議部分是基于法律制度實(shí)施過程中的具體問題而提出的，這為職能部門檢視自身執(zhí)法行為的延伸效果提供了實(shí)證依據(jù)，對(duì)改進(jìn)其執(zhí)法工作之不足具有重要意義。
5.構(gòu)建第三方評(píng)估保障機(jī)制
從我國當(dāng)前的第三方評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看。首先，第三方評(píng)估主體與法律制度實(shí)施部門往往在資金來源和行政層級(jí)上仍保持著隸屬關(guān)系，絕大多數(shù)第三方評(píng)估主體的第三方地位都只停留在名義上，存在主體性缺失的問題，其公正性與獨(dú)立性因此受到質(zhì)疑。要想切實(shí)保證第三方評(píng)估主體的第三方地位，就要切實(shí)保障第三方評(píng)估資金的獨(dú)立地位。
其次，我國第三方評(píng)估機(jī)制之所以發(fā)展不健全，其主體并不具有相關(guān)法律與制度上的合法性地位占據(jù)了非常大的原因，現(xiàn)如今第三方評(píng)估還處在各地方探索實(shí)驗(yàn)的階段，急需在法律與制度上賦予第三方評(píng)估以制度化保障，賦予第三方評(píng)估主體以合法性地位。最后，評(píng)估工作往往涉及到眾多法律制度實(shí)施過程中的信息采集問題，這些信息對(duì)于評(píng)估工作的順利開展具有基礎(chǔ)性意義，但作為掌握國家公權(quán)力的國家機(jī)關(guān)，在配合上是否愿意提供相應(yīng)數(shù)據(jù)或關(guān)鍵數(shù)據(jù)，對(duì)于數(shù)據(jù)失實(shí)帶來的評(píng)估結(jié)果的不準(zhǔn)確責(zé)任又該如何承擔(dān)，這都需要一套完整的信息披露與公開制度加以保障。
為此，我們認(rèn)為：其一，法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估的客觀性、獨(dú)立性，必須通過確保評(píng)估資金來源的自給性來實(shí)現(xiàn)，因此，應(yīng)逐步脫離行政機(jī)關(guān)財(cái)政撥款的模式，探索以政府購買公共服務(wù)的方式，來解決評(píng)估資金過度依賴行政機(jī)關(guān)的困境。其二，雖然各地開展了各種形式的法律制度實(shí)施效果評(píng)估活動(dòng)，但相關(guān)的立法工作一直未取得突破性進(jìn)展，第三方主體的合法性也沒有法律上的明確規(guī)定。為推動(dòng)法律制度實(shí)施效果第三方評(píng)估機(jī)制的規(guī)范化和制度化，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，制定有關(guān)第三方評(píng)估的高位階法律法規(guī)，賦予第三方評(píng)估主體以合法地位，并對(duì)其參與評(píng)估的程序、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等作出明確規(guī)定。
其三，信息公開保障。目前，雖然在行政信息公開方面有《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律法規(guī)，但一些政府部門仍以種種理由拒絕公開行政依據(jù)及相關(guān)數(shù)據(jù)資料，不僅造成了第三方評(píng)估主體與政府部門之間的信息不對(duì)稱，而且增加了評(píng)估工作的難度。政府信息公開程度決定了第三方評(píng)估組織是否能夠獨(dú)立獲取政府完成績效的相關(guān)資料，也影響到第三方評(píng)估組織獨(dú)立評(píng)估政府績效的科學(xué)性及權(quán)威性。因此，政府部門應(yīng)當(dāng)樹立善治理念，倡導(dǎo)公共精神，依據(jù)政府信息公開條例等法律規(guī)定，以公開為原則，不公開為例外，通過政府網(wǎng)站、官方微博、新聞媒體、書面材料等途徑及時(shí)、客觀地向第三方評(píng)估組織公開行政信息，使第三方評(píng)估組織對(duì)法律制度實(shí)施效果作出客觀全面的評(píng)估。
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