本文摘要：【摘要】街頭官僚因其自由裁量權(quán)而引發(fā)學(xué)界對(duì)其責(zé)任控制問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注。論文分析了街頭官僚責(zé)任體系與控制機(jī)制、責(zé)任控制的研究起點(diǎn)與爭(zhēng)議焦點(diǎn)、責(zé)任控制程度論爭(zhēng)、責(zé)任控制路徑論爭(zhēng)、責(zé)任控制轉(zhuǎn)向等問(wèn)題。街頭官僚責(zé)任控制研究已超越了單純的政策研究領(lǐng)域
【摘要】街頭官僚因其自由裁量權(quán)而引發(fā)學(xué)界對(duì)其責(zé)任控制問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注。論文分析了街頭官僚責(zé)任體系與控制機(jī)制、責(zé)任控制的研究起點(diǎn)與爭(zhēng)議焦點(diǎn)、責(zé)任控制程度論爭(zhēng)、責(zé)任控制路徑論爭(zhēng)、責(zé)任控制轉(zhuǎn)向等問(wèn)題。街頭官僚責(zé)任控制研究已超越了單純的政策研究領(lǐng)域，但仍缺乏共識(shí)。因此未來(lái)發(fā)展需在四個(gè)方面發(fā)力：街頭官僚責(zé)任控制機(jī)制及方式整合研究;屏幕官僚和系統(tǒng)官僚的責(zé)任控制;治理理論對(duì)街頭官僚責(zé)任控制的影響;街頭官僚理論的本土適用性與責(zé)任控制研究。
【關(guān)鍵詞】街頭官僚自由裁量權(quán)責(zé)任控制
法律論文投稿刊物：中國(guó)法學(xué)作為中國(guó)法學(xué)會(huì)主管、主辦的學(xué)術(shù)期刊，承蒙法學(xué)界同仁的厚愛(ài)與支持，27年間發(fā)表了大量重要的法學(xué)研究成果，對(duì)于繁榮法學(xué)理論研究，傳承法律文化和促進(jìn)國(guó)內(nèi)外法律學(xué)術(shù)交流方面，發(fā)揮了十分重要的作用，成為我國(guó)最具影響力的法學(xué)和社會(huì)科學(xué)期刊之一。
一、引言
街頭官僚(Street-LevelBureaucrats)作為政策執(zhí)行的末端，因其“擁有廣泛的自由裁量權(quán)”和“政策再制定能力”(Lipsky，1977，1980)為責(zé)任控制設(shè)置了難題，備受學(xué)界關(guān)注。在現(xiàn)代媒體的推動(dòng)下，執(zhí)法一線頻發(fā)的沖突與矛盾?chē)?yán)重影響了政策執(zhí)行效果和政府權(quán)威，街頭官僚責(zé)任控制因此成為更加重要的公共話題和研究主題(韓志明，2011;尹文嘉，2009)。
當(dāng)前，街頭官僚責(zé)任控制議題基本圍繞街頭官僚擁有的自由裁量權(quán)展開(kāi)(Scott，1997;Vinzantetal.，1998;Brodkin，2008;Hughes&Condon，2016)，但街頭官僚的自由裁量權(quán)究竟是隨著時(shí)代發(fā)展而增加還是減少甚至徹底消失?街頭官僚的自由裁量權(quán)究竟是“天使”還是“魔鬼”?學(xué)術(shù)界對(duì)此眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。由該分歧所引發(fā)的如何實(shí)現(xiàn)對(duì)其責(zé)任控制成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)(陳那波、盧施羽，2013;Maier&Winkel，2017)，并形成了“國(guó)家代理人”范式下的“懲罰-規(guī)制”型(Lipsky，1977，1980;Hadley&Clough，1998;Bovens&Zouridis，2002;Baviskar&Winter，2017)和“公眾代理人”范式下的“激勵(lì)-引導(dǎo)”型(Brodkin，2008;Tummers&Bekkers，2014)兩條截然對(duì)立的責(zé)任控制路徑。
盡管街頭官僚研究積累了豐碩成果，但其核心關(guān)切往往不是責(zé)任控制，而是政策執(zhí)行與自由裁量權(quán)問(wèn)題(Weatherley&Lipsky，1977;董偉瑋，2018)。究其原因，其背后的邏輯是上述二者可等同于責(zé)任控制問(wèn)題(韓志明，2008，2011)。這實(shí)際模糊了街頭官僚自由裁量權(quán)與責(zé)任控制之間的界限。誠(chéng)然，街頭官僚責(zé)任控制問(wèn)題由其擁有的自由裁量權(quán)引發(fā)，但二者屬于“因果關(guān)系”而非“等價(jià)關(guān)系”。由此造成的后果是街頭官僚的責(zé)任體系、自由裁量權(quán)與責(zé)任控制之間的關(guān)系并未得到應(yīng)有關(guān)注。
同時(shí)，街頭官僚的自由裁量權(quán)盡管居于研究的焦點(diǎn)，該理論創(chuàng)立者邁克爾·李普斯基(MichaelLipsky)(Lipsky1980)并未專門(mén)探討其含義，而是通過(guò)描述街頭官僚的工作環(huán)境與特點(diǎn)來(lái)表現(xiàn)其擁有的自由裁量權(quán)。后續(xù)學(xué)者基本沿襲該傳統(tǒng)，往往把“自由裁量權(quán)”視為先驗(yàn)的假設(shè)(Assumption)或者常識(shí)(Commonsense)而對(duì)其理論內(nèi)涵等討論較少。鑒于此，本文試圖擺脫傳統(tǒng)的以自由裁量權(quán)為核心的研究視角，轉(zhuǎn)而以街頭官僚責(zé)任控制為核心，在回顧現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，遵循“是什么—為什么—怎么樣”的邏輯，以述評(píng)的方式建構(gòu)起街頭官僚責(zé)任控制的理論體系，即責(zé)任控制的“體系與機(jī)制—起點(diǎn)與焦點(diǎn)—程度與路徑”。
為此，本文的論述結(jié)構(gòu)與章節(jié)安排如下：首先，第二部分闡明街頭官僚責(zé)任控制體系與機(jī)制的內(nèi)涵，具體包括責(zé)任控制體系中的“方向”與“對(duì)象”和責(zé)任控制機(jī)制中的“類(lèi)型”與“特征”。其次，第三部分通過(guò)對(duì)街頭官僚責(zé)任控制的起點(diǎn)——自由裁量權(quán)的述評(píng)，明晰其內(nèi)涵與特點(diǎn)、產(chǎn)生、本質(zhì)及表現(xiàn)形式，進(jìn)而闡明責(zé)任控制的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于對(duì)自由裁量權(quán)控制的程度與路徑。再次，第四部分圍繞街頭官僚“自由裁量權(quán)應(yīng)該有多少”引發(fā)的責(zé)任控制程度之爭(zhēng)分三個(gè)歷史時(shí)期展開(kāi)述評(píng)。
復(fù)次，第五部分圍繞街頭官僚“自由裁量權(quán)的性質(zhì)及如何予以控制”引發(fā)的責(zé)任控制路徑之爭(zhēng)從自由裁量權(quán)的“魔鬼”與“天使”形象出發(fā)，分三個(gè)歷史時(shí)期展開(kāi)述評(píng)。最后，第六部分總結(jié)街頭官僚責(zé)任控制研究現(xiàn)狀與不足，指出新時(shí)期街頭官僚理論責(zé)任控制研究的四大方向：街頭官僚責(zé)任控制機(jī)制及方式整合研究;屏幕官僚和系統(tǒng)官僚的責(zé)任控制;治理理論對(duì)街頭官僚責(zé)任控制的影響;街頭官僚理論的本土適用性與責(zé)任控制研究。
二、街頭官僚責(zé)任體系與控制機(jī)制
在民主國(guó)家，責(zé)任控制是公共管理的基本要求。街頭官僚處于“國(guó)家”與“社會(huì)”的交界處，面臨來(lái)自科層組織的壓力和社會(huì)公民的要求，因而承擔(dān)雙重責(zé)任。對(duì)其責(zé)任控制自然存在著來(lái)自科層組織的“內(nèi)部控制”和來(lái)自社會(huì)公眾等“外部監(jiān)督”兩類(lèi)機(jī)制。
(一)街頭官僚責(zé)任體系：方向與對(duì)象
基于“委托-代理”理論視角，學(xué)界普遍認(rèn)為街頭官僚既受所在政府組織的委托，又受社會(huì)公眾的委托，因而其責(zé)任包含兩個(gè)方向：科層制中的“對(duì)上負(fù)責(zé)”(Lipsky，1977，1980)和民主政治中的“對(duì)下負(fù)責(zé)”(Harrits&M?ller，2014)。具言之，一方面，街頭官僚作為“國(guó)家代理人”，須通過(guò)完成政策執(zhí)行任務(wù)對(duì)所在的基層政府負(fù)責(zé)——這實(shí)質(zhì)是科層制中的“對(duì)上負(fù)責(zé)”邏輯。通過(guò)組織控制的強(qiáng)化，“能夠強(qiáng)制基層官僚，使他們的行為更加符合組織的正式規(guī)則和期望。這些指標(biāo)能更確切地指導(dǎo)基層行政人員應(yīng)該做些什么事，這樣會(huì)有助于回應(yīng)”(羅森布魯姆等，2002:387)。
另一方面，街頭官僚作為“公眾代理人”，須通過(guò)提供公共服務(wù)對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)(Weatherley&Lipsky，1977;周定財(cái)，2010)，即遵循“對(duì)下負(fù)責(zé)”的邏輯(Maynard-Moody&Musheno，2000;Sageretal.，2014)。當(dāng)前學(xué)界普遍認(rèn)可街頭官僚責(zé)任體系內(nèi)蘊(yùn)雙重方向(對(duì)上與對(duì)下)和兩類(lèi)對(duì)象(政府與公眾)，但遺憾的是學(xué)者們往往偏于從政府(Weatherley&Lipsky，1977)或公民(Scholzetal.，1991)中的某一方論證街頭官僚的責(zé)任控制，缺乏對(duì)兩者的整合。此外，科層制與民主政治天然存在張力，如何平衡“上”“下”責(zé)任體系，學(xué)界并未進(jìn)行更多探討。
(二)街頭官僚責(zé)任控制機(jī)制：類(lèi)型與特征
街頭官僚責(zé)任控制機(jī)制分為“內(nèi)部控制”與“外部監(jiān)督”兩種類(lèi)型。內(nèi)部控制遵循科層制中的“命令-控制”模式，通過(guò)組織目標(biāo)、行為標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核等方式達(dá)成責(zé)任控制目標(biāo)(Sabatier&Mazmanian，1979;Edwards，1980;Linder&Peters，1987)，契合街頭官僚在科層制中“對(duì)上負(fù)責(zé)”的邏輯。外部監(jiān)督因監(jiān)督主體的不同，可進(jìn)一步分為兩類(lèi)：一類(lèi)遵循民主政治的邏輯，通過(guò)擴(kuò)大公民參與、媒體監(jiān)督等方式規(guī)范街頭官僚行為(Scholzetal.，1991;Hupe&Hill，2007);另一類(lèi)則遵循政府體系中的分工原則，通過(guò)立法監(jiān)督(如完善立法)和司法監(jiān)督(如法律制裁)等方式保證街頭官僚忠實(shí)履職(Lipsky，1980;Bovens&Zouridis，2002)。無(wú)論是對(duì)公眾負(fù)責(zé)還是對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，外部監(jiān)督機(jī)制都契合民主政治中的“對(duì)下負(fù)責(zé)”的邏輯。
街頭官僚責(zé)任控制的特征則在于“一個(gè)中心”與“多元并舉”。“一個(gè)中心”即在控制邏輯上緊扣自由裁量權(quán)，并遵循“由影響因素確定控制方式”的理念;“多元并舉”則是在控制方式上呈現(xiàn)多元化特征，形成諸如制度控制、組織控制、技術(shù)控制、文化與倫理控制、公共服務(wù)動(dòng)機(jī)塑造、外部環(huán)境優(yōu)化等多元控制方式(韓志明，2008;Hupe&Hill，2007;Brodkin，2008;Busch&Henriksen，2018;Loyens&Maesschalck，2010;Moynihan&Pandey，2007;Scott，1997)�？傮w而言，學(xué)界為街頭官僚責(zé)任控制設(shè)置了多重機(jī)制和多種具體方式，但不同控制機(jī)制對(duì)應(yīng)于存在張力且邏輯相異的“對(duì)上負(fù)責(zé)”和“對(duì)下負(fù)責(zé)”體系，不同機(jī)制之間會(huì)否相互影響乃至阻礙，進(jìn)而導(dǎo)致控制機(jī)制失效?同時(shí)，究竟如何匹配上述多種控制方式，從而實(shí)現(xiàn)責(zé)任控制的最佳效果?這些問(wèn)題尚無(wú)定論。
如上所述，街頭官僚責(zé)任體系與控制機(jī)制的研究未能回答“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”的張力、多種控制機(jī)制如何匹配等難題，但目前的共識(shí)在于街頭官僚的雙重責(zé)任體系由其擁有的自由裁量權(quán)引發(fā)，責(zé)任控制機(jī)制的設(shè)置以“控制自由裁量權(quán)”為目標(biāo)。因此，有必要回顧街頭官僚責(zé)任控制的起點(diǎn)——自由裁量權(quán)及爭(zhēng)議焦點(diǎn)——自由裁量權(quán)控制路徑和程度。
三、街頭官僚責(zé)任控制：研究起點(diǎn)與爭(zhēng)議焦點(diǎn)
街頭官僚責(zé)任控制的起點(diǎn)在于其擁有的自由裁量權(quán)——這為責(zé)任控制設(shè)置了難題(Brodkin，2008)，而爭(zhēng)議焦點(diǎn)則在于其自由裁量權(quán)應(yīng)控制在什么范圍內(nèi)以及如何實(shí)現(xiàn)控制�，F(xiàn)有研究與實(shí)踐中，街頭官僚的責(zé)任控制議題圍繞其自由裁量權(quán)展開(kāi)(胡懷亮，2005;韓志明，2008;Weatherley&Lipsky，1977;Hupe&Hill，2007;Bovens&Zouridis，2002)，其內(nèi)在邏輯在于：自由裁量權(quán)引發(fā)責(zé)任控制難題，約束與控制自由裁量權(quán)是實(shí)現(xiàn)街頭官僚責(zé)任控制的“鑰匙”。
(一)街頭官僚責(zé)任控制的起點(diǎn)：自由裁量權(quán)
李普斯基認(rèn)為“擁有自由裁量權(quán)的一線執(zhí)法者”(Lipsky，1980:3)是街頭官僚的核心特征，而自由裁量權(quán)導(dǎo)致街頭官僚在執(zhí)行政策時(shí)會(huì)“再?zèng)Q策”，從而影響執(zhí)行效果。圍繞街頭官僚的自由裁量權(quán)，學(xué)界從其內(nèi)涵、產(chǎn)生、表現(xiàn)形式和本質(zhì)等方面展開(kāi)研究。
1.內(nèi)涵：約束條件下自由選擇的空間
早在街頭官僚理論正式提出之前，肯尼斯·戴維斯(KennethC.Davis)(Davis1969)便對(duì)自由裁量權(quán)下了經(jīng)典定義，他認(rèn)為“對(duì)一位政府官員而言，只要對(duì)權(quán)力的有效限制給予他在作為與不作為的可能的行動(dòng)方式中做出選擇的空間，他就擁有自由裁量權(quán)”。亨利·韋德(HenryW.R.Wade)和克里斯托弗·福塞斯(ChristopherF.Forsyth)(Wade&Forsyth2000:35)更為簡(jiǎn)練地表述為自由裁量權(quán)就是“作為還是不作為，以及如何作為的權(quán)力”。
而李普斯基(Lipsky，1980;Weatherley&Lipsky，1977)基于政策執(zhí)行的視角，從更為微觀的角度出發(fā)，認(rèn)為自由裁量權(quán)就是街頭官僚在制度、組織和環(huán)境等約束條件下所進(jìn)行的一系列選擇。由此，街頭官僚實(shí)際成為“政策再制定”的主體。此后40余年，學(xué)界基本沿用其定義，認(rèn)為街頭官僚的自由裁量權(quán)是街頭官僚執(zhí)行時(shí)“一定條件下自由選擇的空間”(崔卓蘭、劉福元，2009;Scott，1997;Brodkin，2008)。盡管取得一定共識(shí)，但學(xué)界對(duì)自由裁量權(quán)的內(nèi)涵側(cè)重于描述性定義，而非嚴(yán)格的學(xué)術(shù)定義，因而未對(duì)其伸縮空間和價(jià)值、性質(zhì)等作出判斷。這不利于厘清街頭官僚自由裁量權(quán)與責(zé)任控制之間的界限，也為日后關(guān)于其自由裁量權(quán)的控制程度和路徑之爭(zhēng)埋下了伏筆。
2.產(chǎn)生：街頭工作特性抑或制度、組織約束不足
李普斯基(Lipsky，1980)著眼于街頭官僚的工作環(huán)境和特點(diǎn)，認(rèn)為街頭官僚居于一線，與具有不同服務(wù)需求的公眾面對(duì)面接觸，工作環(huán)境極為復(fù)雜，須時(shí)常即時(shí)作出判斷和決定，由此便產(chǎn)生了自由裁量權(quán)。街頭官僚自由裁量權(quán)的作用對(duì)象是個(gè)人，“和大多數(shù)組織中的低層職員不同，街頭官僚在決定他們的機(jī)構(gòu)供給的利益和懲罰的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量時(shí)擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)”(Lipsky，1980:13)。換言之，街頭官僚的自由裁量權(quán)來(lái)源有二：一方面源于政策執(zhí)行任務(wù)繁重而執(zhí)行資源不足的困境，另一方面源于政策制定不可能兼顧所有情況，街頭官僚須對(duì)具體情況予以判斷。珍妮特·溫贊特(JanetC.Vinzant)等(Vinzantetal.,1998)贊同上述觀點(diǎn)，指出一線官僚的決策總是在特定環(huán)境之中，這種環(huán)境迫使他們自主決策，從而提供相應(yīng)的工作解決方案。
進(jìn)而言之，基層一線官員必然擁有自由裁量權(quán)，并藉此作出臨時(shí)性的判斷與決定(Brehm&Gates，1999)。與此相反，另一派學(xué)者反對(duì)自由裁量權(quán)產(chǎn)生的必然性，堅(jiān)持認(rèn)為這是制度約束失效、組織監(jiān)控不足的結(jié)果(Koch，1986;Jones，1999;Lymbery，2000)。換言之，只要加強(qiáng)組織控制，明晰政策目標(biāo)和內(nèi)容，街頭官僚的自由裁量權(quán)就會(huì)減少乃至消失(Howe，1991;Harris，1996，1998)。綜上，街頭官僚自由裁量權(quán)產(chǎn)生到底源于工作特殊性還是制度、組織因素，抑或兼而有之?學(xué)界對(duì)此尚未達(dá)成共識(shí)。如果是前者，則其自由裁量權(quán)必然存在;如果是后者，則其自由裁量權(quán)可以消除。正是由于上述分歧，影響了學(xué)界對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)流變的判斷，特別是治理轉(zhuǎn)向和技術(shù)應(yīng)用后，其自由裁量權(quán)是否壓縮乃至消失的爭(zhēng)論也與此相關(guān)，并引發(fā)了關(guān)于街頭官僚責(zé)任控制程度的爭(zhēng)論。
3.本質(zhì)及表現(xiàn)形式：自主選擇權(quán)及政策再制定
本質(zhì)上，街頭官僚的自由裁量權(quán)是“約束條件下的自主選擇權(quán)”(Davis1969;Lipsky，1977，1980;Brodkin，2008)。這一約束條件既可能是工作性質(zhì)、環(huán)境導(dǎo)致的資源不足(Lipsky，1980)，又可能是制度缺陷、組織能力欠缺導(dǎo)致的監(jiān)督不足(Koch，1986;Howe，1991)。在表現(xiàn)形式上，街頭官僚自由裁量權(quán)最主要表現(xiàn)在其“再?zèng)Q策”權(quán)力上(Lipsky，1977，1980)，即街頭官僚在服務(wù)分配和社會(huì)管理時(shí)，他們實(shí)際在制定誰(shuí)可以獲得服務(wù)以及誰(shuí)應(yīng)當(dāng)被管理的政策(葉娟麗、馬駿，2003)。
具言之，其表現(xiàn)形式有：(1)選擇行政處罰幅度與種類(lèi)，即街頭官僚可在規(guī)則范圍內(nèi)，對(duì)管理對(duì)象的違法行為決定處罰的幅度及種類(lèi)(Lipsky，1980;韓志明，2008);(2)選擇具體行政行為方式，即在提供服務(wù)或管理社會(huì)時(shí)，他們可自由選擇作為或不作為(Wade&Forsyth，2000;Dunér&Nordstr?m，2006;Dorch，2009);(3)事實(shí)性質(zhì)及情節(jié)輕重的認(rèn)定，即他們可自主對(duì)服務(wù)和管理對(duì)象行為的性質(zhì)和情節(jié)輕重予以認(rèn)定(Westley，1970;VanMaanen，1973)。
綜上，學(xué)界普遍贊同街頭官僚擁有自由裁量權(quán)，但對(duì)其內(nèi)涵的界定以描述為主，并未在性質(zhì)及價(jià)值判斷、產(chǎn)生與存在的必然性等方面達(dá)成共識(shí)。由此，圍繞街頭官僚自由裁量權(quán)的責(zé)任控制問(wèn)題便產(chǎn)生了控制程度與路徑之爭(zhēng)。
(二)街頭官僚責(zé)任控制的爭(zhēng)議焦點(diǎn)：程度與路徑
街頭官僚的責(zé)任控制問(wèn)題盡管始終受到學(xué)界的普遍關(guān)注(Evans，2010;Scott，1997)，但學(xué)者們?cè)谝韵聝蓚�(gè)問(wèn)題上始終存在交鋒，由此，街頭官僚的責(zé)任控制程度和路徑產(chǎn)生巨大分野。
第一，街頭官僚的自由裁量權(quán)應(yīng)該有多少?街頭官僚的自由裁量權(quán)是否隨著時(shí)代，特別是信息技術(shù)的發(fā)展而逐漸壓縮乃至消失?對(duì)該問(wèn)題的回答決定了街頭官僚責(zé)任控制的程度，即責(zé)任控制制度設(shè)計(jì)中，究竟施加多大力度、配置多少資源對(duì)其自由裁量權(quán)予以控制?
第二，街頭官僚所擁有的自由裁量權(quán)究竟是積極的(“天使”)還是消極的(“魔鬼”)?對(duì)這一問(wèn)題的回答決定了街頭官僚責(zé)任控制的路徑，即責(zé)任控制制度設(shè)計(jì)中，究竟是鼓勵(lì)還是壓制其自由裁量權(quán)?
四、街頭官僚責(zé)任控制：程度論爭(zhēng)
街頭官僚理論提出至今已有40余年，但街頭官僚所擁有的自由裁量權(quán)應(yīng)該有多少，是否產(chǎn)生時(shí)代流變，即自由裁量權(quán)是擴(kuò)張抑或壓縮存在巨大分歧，由此引發(fā)的街頭責(zé)任控制程度議題成為學(xué)界持續(xù)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。
(一)自由裁量權(quán)穩(wěn)定期與責(zé)任控制程度
街頭官僚理論誕生于20世紀(jì)70—80年代，解釋當(dāng)時(shí)一線官員政策執(zhí)行的情況，因而無(wú)所謂自由裁量權(quán)的時(shí)代流變�？傮w上，當(dāng)時(shí)學(xué)界普遍認(rèn)可街頭官僚的核心特征在于其擁有自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)。多數(shù)研究者指出，街頭官僚受到組織規(guī)則的約束并不意味著其自由裁量權(quán)的減少乃至消失(Prottas，1978;Brintnall，1981)。查爾斯·科赫(CharlesH.Koch)(Koch1986)不僅指出街頭官僚在政策執(zhí)行時(shí)存在廣泛的自由裁量權(quán)，還認(rèn)為對(duì)官僚決策缺乏實(shí)時(shí)監(jiān)督是這一現(xiàn)象的根源，這與李普斯基(Lipsky，1980)認(rèn)為的“工作環(huán)境與性質(zhì)產(chǎn)生自由裁量權(quán)”存在分歧。
盡管如此，他們共同承認(rèn)街頭官僚自由裁量權(quán)的濫用在于組織能力控制不足，基層政府無(wú)法實(shí)時(shí)監(jiān)督其政策執(zhí)行過(guò)程。因此，在街頭官僚的責(zé)任控制議題上，主流聲音是必須強(qiáng)化對(duì)街頭官僚的約束與控制，并力主遵循“加強(qiáng)組織控制—自由裁量權(quán)受約束—實(shí)現(xiàn)責(zé)任控制”的邏輯。然而，上述觀點(diǎn)存在理想成分，因?yàn)橐?guī)則和條例的增加并不意味著自由裁量權(quán)受到更大控制(Evans&Harris，2004)，相反，增加的規(guī)則和程序等組織控制手段之間可能存在矛盾，街頭官僚反而會(huì)利用規(guī)則間的張力擴(kuò)大其自由裁量權(quán)(Maynard-Moodyetal.，1990)。
(二)自由裁量權(quán)壓縮與責(zé)任控制程度
持有“街頭官僚自由裁量權(quán)隨著時(shí)代發(fā)展而壓縮”觀點(diǎn)的學(xué)者總體建議適當(dāng)放松對(duì)街頭官僚責(zé)任控制程度。20世紀(jì)80—90年代，西方掀起了以管理主義為核心的新公共管理運(yùn)動(dòng)。此時(shí)，一派學(xué)者認(rèn)為新公共管理運(yùn)動(dòng)極大推動(dòng)了公共部門(mén)績(jī)效測(cè)量與考核的應(yīng)用，“控制型”文化占據(jù)主導(dǎo)，因此街頭官僚的自由裁量權(quán)被壓縮甚至消失(Howe，1991;Harris，1996，1998;Hadley&Clough，1998)。若這一結(jié)論成立，則街頭官僚責(zé)任控制問(wèn)題將不再值得特別關(guān)注。在此基礎(chǔ)上，這部分學(xué)者認(rèn)為，街頭官僚控制無(wú)須施加過(guò)大力度，也無(wú)需配置過(guò)多資源，只需維持原有組織的責(zé)任控制機(jī)制即可(Harris，1996，1998)。
進(jìn)入21世紀(jì)，公共組織設(shè)定了更多責(zé)任控制機(jī)制，這實(shí)際是為了回應(yīng)民主需求和提高整體治理能力。這一時(shí)期，盡管不占主流，但一派學(xué)者仍然堅(jiān)持街頭官僚自由裁量權(quán)縮小乃至消亡的觀點(diǎn)。托尼·埃文斯(TonyEvans)和約翰·哈里斯(JohnHarris)(Evans&Harris2004)在研究社會(huì)工作中街頭官僚自由裁量權(quán)后指出，自由裁量權(quán)本身沒(méi)有“好”或者“壞”的屬性，它應(yīng)當(dāng)被視為不同程度和級(jí)別的決策自由，因此街頭官僚所擁有的自由裁量權(quán)受制于具體情境，并存在縮小趨勢(shì)。朱亞鵬和劉云香(2014)指出，街頭官僚受制于國(guó)家政治導(dǎo)向、執(zhí)行制度環(huán)境等，只具有象征性的自由裁量權(quán)。
此外，不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)管理主義下，社會(huì)工作領(lǐng)域中的街頭官僚受到了管理權(quán)力和制度機(jī)制的強(qiáng)烈約束，其自由裁量權(quán)不斷削減(Jones，1999;Lymbery，2000)。在此基礎(chǔ)上，這些學(xué)者認(rèn)為對(duì)街頭官僚的責(zé)任控制程度應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)放松，因?yàn)檫^(guò)多的規(guī)則和制度反而會(huì)擴(kuò)大本已被壓縮的自由裁量權(quán)(Evans&Harris，2004)。此外，一部分學(xué)者注意到隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，特別是電子政務(wù)的普及，部分街頭官僚逐步走向網(wǎng)絡(luò)這一虛擬空間，成為屏幕官僚和系統(tǒng)官僚(Bovensetal.，2002;Wastelletal.，2010)。對(duì)此，一派學(xué)者認(rèn)為，信息技術(shù)的普及為加強(qiáng)對(duì)街頭官僚實(shí)時(shí)、實(shí)地監(jiān)控提供了可能，這直接壓縮了其自由裁量權(quán)(Bovens&Zouridis，2002;Busch&Henriksen，2018)。
綜上，20世紀(jì)90年代，主流觀點(diǎn)認(rèn)為街頭官僚的自由裁量權(quán)在管理主義的影響下逐步縮小。然而，這一觀點(diǎn)忽視了新公共管理運(yùn)動(dòng)造成政府部門(mén)“碎片化”的后果，即不同部門(mén)在政策制定時(shí)各自為政，缺乏協(xié)同性——這導(dǎo)致處于執(zhí)行末端的街頭官僚時(shí)常面臨相互沖突的政策目標(biāo)(Hj?rneetal.，2010)，增強(qiáng)了他們運(yùn)用自由裁量權(quán)化解工作困境的意愿。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著治理理論的興起，公眾在公共管理的實(shí)踐中具有更大話語(yǔ)權(quán)，因而公眾參與一定程度上壓縮了街頭官僚的自由裁量權(quán)(Sageretal.，2014;Abboetal.，2015)。值得注意的是，公眾參與并不必然壓縮街頭官僚的自由裁量權(quán)。因?yàn)楣娕c他們實(shí)際并不對(duì)等，公眾往往無(wú)法選擇為其提供公共服務(wù)的一線官僚。究竟如何解決二者間的“不對(duì)等性”，學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)。此外，一部分學(xué)者注意到信息技術(shù)的發(fā)展為街頭官僚的實(shí)時(shí)、實(shí)地監(jiān)控提供了可能，從而壓縮了其自由裁量權(quán)(Bovens&Zouridis，2002)。
(三)自由裁量權(quán)擴(kuò)張與責(zé)任控制程度
堅(jiān)持“街頭官僚自由裁量權(quán)隨著時(shí)代發(fā)展而擴(kuò)張”的學(xué)者則強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化責(zé)任控制程度。盡管受西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，街頭官僚受到了更多監(jiān)控，但不少學(xué)者從實(shí)證角度否定了其自由裁量權(quán)受壓縮的觀點(diǎn)。例如，約翰·威爾士(JohnS.G.Wells)(Wells，1997)通過(guò)對(duì)社區(qū)心理衛(wèi)生政策的執(zhí)行情況調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，居于較高地位的政策執(zhí)行者和組織管理者出于既得利益的考量會(huì)故意放松對(duì)街頭官僚執(zhí)法的監(jiān)督與控制，其后果是擴(kuò)大了其自由裁量權(quán)。伊夫林·布羅德金(EvelynZ.Brodkin)(Brodkin1997)指出社會(huì)福利分配與公共服務(wù)領(lǐng)域天然存在自由裁量權(quán)，組織規(guī)則再全面，也不能預(yù)知政策執(zhí)行中的所有情況。張力偉(2018)指出街頭官僚在部門(mén)沖突中往往更善于運(yùn)用其自由裁量權(quán)完成任務(wù)。概而言之，這部分學(xué)者認(rèn)為街頭官僚的自由裁量權(quán)并不會(huì)隨著組織控制技術(shù)的完善而縮小，相反，在解決日益復(fù)雜的公共問(wèn)題過(guò)程中，街頭官僚的自由裁量權(quán)實(shí)際存在擴(kuò)大趨勢(shì)。因此，需要采用更加嚴(yán)苛的責(zé)任控制手段加強(qiáng)對(duì)其自由裁量權(quán)的監(jiān)控和抑制(Brodkin，1997，Maynard-Moodyetal.，2000)。
21世紀(jì)以來(lái)，盡管公共部門(mén)愈來(lái)愈強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性和治理能力，但大部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)這并沒(méi)有壓縮街頭官僚所擁有的自由裁量權(quán)。有研究認(rèn)為居于一線的街頭官僚盡管受到組織規(guī)則約束與控制，但工作的環(huán)境與特點(diǎn)使得他們擁有廣泛的自由裁量權(quán)(Maynard-Moodyetal.，2000)。他們還發(fā)現(xiàn)，隨著組織的規(guī)則與程序日趨增加，規(guī)則之間、程序之間可能產(chǎn)生沖突，而街頭官僚必須實(shí)時(shí)做出判斷與選擇，這意味著自由裁量權(quán)成為必須。有學(xué)者進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)新公共管理運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致規(guī)則目標(biāo)的模糊，街頭官僚在矛盾的目標(biāo)間進(jìn)行選擇與判斷時(shí)，具有明顯的自主性，即自由裁量權(quán)(Hj?rneetal.，2010)。因此，加強(qiáng)對(duì)街頭官僚的責(zé)任控制程度是公共管理改革的方向。由于信息技術(shù)在政府中的廣泛使用，改變了工作“場(chǎng)域”，使實(shí)際處于一線的街頭官僚走向了電子屏幕和操作系統(tǒng)之后，其可能利用專業(yè)技術(shù)逃避公眾和主管部門(mén)的監(jiān)督，并有可能通過(guò)操縱系統(tǒng)“隱蔽”地為自己牟利——這意味著街頭官僚的自身自由裁量權(quán)不減反增(Wastelletal.，2010;Hansenetal.，2018)。
概而言之，20世紀(jì)90年代，盡管主流聲音是“街頭官僚自由裁量權(quán)因管理主義而被壓縮，可放松對(duì)其責(zé)任控制的程度”。然而，仍然有不少學(xué)者從實(shí)證的角度予以反駁。遺憾的是，盡管實(shí)證上多有成果，但在街頭責(zé)任控制理論建構(gòu)上少有突破。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著“屏幕官僚”和“系統(tǒng)官僚”的產(chǎn)生，部分學(xué)者認(rèn)為由于屏幕和系統(tǒng)操控的隱蔽性，街頭官僚的自由裁量權(quán)擴(kuò)張，因此強(qiáng)調(diào)對(duì)其責(zé)任控制程度的加強(qiáng)。然而，信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用減少了基層政府與街頭官僚、街頭官僚與公眾之間信息不對(duì)稱，且實(shí)現(xiàn)了對(duì)街頭官僚“隨時(shí)隨地”監(jiān)控，因而其自由裁量權(quán)可能受到壓縮(Busch&Henriksen，2018)。面對(duì)上述兩種可能性，學(xué)界仍然需要進(jìn)一步研究方可確證。
(四)責(zé)任控制程度論爭(zhēng)小結(jié)
縱觀街頭官僚自由裁量權(quán)的時(shí)代流變及其引發(fā)的責(zé)任控制程度之爭(zhēng)，學(xué)界普遍認(rèn)同街頭官僚的核心特征是具有自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)。同時(shí)，街頭官僚基于自身利益和生存策略，具有濫用自由裁量權(quán)的可能。“作為一種組織形式，街頭官僚是獨(dú)一無(wú)二的”(Scott，1997)，街頭官僚工作在第一線，連接著國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)，掌握著民眾所需要的公共資源的分配，代表著政府，極大地影響著政府合法性的構(gòu)建，對(duì)其自由裁量權(quán)的責(zé)任控制具有重要的政治意義。
此外，街頭官僚直接參與政策執(zhí)行，是政策執(zhí)行的“最后一公里”，又是政策再制定的“始發(fā)處”，政策能否高效、準(zhǔn)確地執(zhí)行事關(guān)政策本身的成敗，加強(qiáng)對(duì)其責(zé)任控制是保證政策通暢執(zhí)行的必要手段。然而，學(xué)界長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)街頭官僚的自由裁量權(quán)是否存在時(shí)代流變存在爭(zhēng)論，并存在以下不足：第一，“管理主義壓縮街頭官僚自由裁量權(quán)”的觀點(diǎn)過(guò)于理想化，且忽視了新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的部門(mén)“碎片化”問(wèn)題;第二，依托實(shí)證研究證明自由裁量權(quán)擴(kuò)大的學(xué)者少有街頭官僚責(zé)任控制的理論建構(gòu);第三，街頭官僚與公眾之間“不對(duì)等性”問(wèn)題如何解決、信息技術(shù)對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)到底如何作用，仍然有待研究�？傊�，街頭官僚責(zé)任控制程度論爭(zhēng)盡管持續(xù)不斷，但其中的研究脈輪相對(duì)清晰。就是否加強(qiáng)街頭官僚的責(zé)任控制研究上，呈現(xiàn)“加強(qiáng)控制為主導(dǎo)—適當(dāng)放松控制出現(xiàn)—二者并立”的特點(diǎn)。
五、街頭官僚責(zé)任控制：路徑論爭(zhēng)
相比街頭官僚自由裁量權(quán)的時(shí)代流變及其引發(fā)的責(zé)任控制程度之爭(zhēng)，關(guān)于其自由裁量權(quán)的性質(zhì)和如何予以控制而引發(fā)的責(zé)任控制路徑論爭(zhēng)在學(xué)界產(chǎn)生了更為持續(xù)而深遠(yuǎn)的影響。盡管學(xué)界普遍承認(rèn)街頭官僚擁有自由裁量權(quán)，但不代表在合法性上達(dá)成共識(shí)。在探討街頭官僚責(zé)任控制的實(shí)現(xiàn)議題上，自由裁量權(quán)的褒貶之爭(zhēng)成為核心：若憂慮自由裁量權(quán)的負(fù)效應(yīng)，研究者則主張“懲罰-規(guī)制”型控制的路徑;若認(rèn)可街頭官僚自由裁量權(quán)的重要價(jià)值，研究者傾向于采取“激勵(lì)-引導(dǎo)”型控制的路徑。
(一)自由裁量權(quán)的“魔鬼”形象與責(zé)任控制路徑
視街頭官僚自由裁量權(quán)為“魔鬼”的研究者主要從“委托-代理”視角出發(fā)，指出作為代理人的街頭官僚在信息不對(duì)稱的環(huán)境中會(huì)利用自由裁量權(quán)扭曲政策，為自身牟利(Lipsky，1980;Koch，1986;Meyersetal.，1998;Corazzini，2000;Smart，2018)。從研究脈絡(luò)看，20世紀(jì)70—80年代，學(xué)界普遍認(rèn)為街頭官僚往往依賴自由裁量權(quán)滿足自利需要：應(yīng)對(duì)壓力的生存和自保策略，即通過(guò)選擇服務(wù)對(duì)象和公共服務(wù)種類(lèi)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)(Satyamuri，1981);牟利行為，即對(duì)委托人和公眾需求進(jìn)行“分類(lèi)”，從而重點(diǎn)完成可以帶來(lái)預(yù)期收益的任務(wù)(Brintnall，1981;Mladenka，1981)。
20世紀(jì)90年代，學(xué)界普遍通過(guò)案例研究證實(shí)他們對(duì)自由裁量權(quán)憂慮的必要性(Fineman，1998;Mayersetal.，1998)。例如，威爾士(Wells，1997)指出，受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，英國(guó)的社區(qū)政策執(zhí)行過(guò)程中，街頭官僚會(huì)選擇性執(zhí)行易于滿足考核指標(biāo)的任務(wù)和政策，在表面上形成高效為民的效果。2000年以來(lái)，不少學(xué)者延續(xù)了李普斯基的基本認(rèn)識(shí)——街頭官僚自由裁量權(quán)的負(fù)面效應(yīng)占主導(dǎo)。具言之，街頭官僚通過(guò)自由裁量權(quán)或隨意增減公民服務(wù)需求(Corazzini，2000)，或選擇性提供服務(wù)(Dunér&Nordstr?m，2006;Dorch，2009)，或扭曲政策目標(biāo)和對(duì)上級(jí)“抗命”(Kaler，2001;張力偉，2018;朱亞鵬、劉云香，2014)，或勾結(jié)罪犯(Smart，2018)，或操縱程序與系統(tǒng)(Bovens&Zouridis，2002;Wastelletal.，2010;劉祺、朱林彬，2018)。
基于此，在責(zé)任控制的議題上，這一派學(xué)者主張“懲罰-規(guī)制”型控制的路徑，即通過(guò)各種手段加強(qiáng)對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)的控制。“管理自由裁量權(quán)是街頭官僚問(wèn)題的核心所在”(Lipsky，1980:11)。理查德·威瑟利(RichardWeatherley)和李普斯基(Weatherley&Lipsky，1977)在指出管理者與街頭官僚之間的信息不對(duì)稱后，認(rèn)為增加工作人員能夠“分解”街頭官僚所擁有的自由裁量權(quán)，從而減少他們的對(duì)抗行為。然而，他后來(lái)否定了自己的觀點(diǎn)，因?yàn)?ldquo;工作人員的增加永遠(yuǎn)趕不上顧客需求的增加”(Lipsky，1980:11)。
受傳統(tǒng)“命令-控制”模式的影響，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的層級(jí)控制和加強(qiáng)組織控制成為眾多學(xué)者的選擇(Sabatier&Mazmanian，1979;Edwards，1980;Linder&Peters，1987)。受20世紀(jì)90年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，研究者和實(shí)踐者傾向于通過(guò)嚴(yán)格的績(jī)效指標(biāo)和考核系統(tǒng)加強(qiáng)對(duì)街頭官僚的責(zé)任控制(Howe，1991;Harris，1998;Hadley&Clough，1998)。21世紀(jì)以來(lái)，信息技術(shù)的推廣與電子政務(wù)的普及，嚴(yán)密的技術(shù)監(jiān)控手段加強(qiáng)了對(duì)街頭官僚的責(zé)任控制(Harris，1998;Bovens&Zouridis，2002)。馬克·鮑文斯(MarkBovens)和史達(dá)羅斯·鄒里迪斯(StavrosZouridis)(Bovens&Zouridis2002)認(rèn)為信息和通訊技術(shù)使得街頭官僚“與公民直接接觸”的特征消失，他們的個(gè)人偏好對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生的影響被壓縮，進(jìn)而加強(qiáng)了對(duì)街頭官僚的責(zé)任控制。
綜上，基于自由裁量權(quán)的“魔鬼”形象，學(xué)者們總結(jié)出街頭官僚濫用權(quán)力的諸多表現(xiàn)，并指出必須通過(guò)“懲罰-規(guī)制”型責(zé)任控制路徑予以解決。然而，遺憾的是，這一派學(xué)者過(guò)分強(qiáng)調(diào)街頭官僚的“經(jīng)濟(jì)理性人”的面向，忽視了街頭官僚作為政府人員所具備的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)(PublicServiceMotivation)，否定了自由裁量權(quán)促進(jìn)其履行職責(zé)的功能。同時(shí)，依賴“懲罰-規(guī)制”型控制路徑，必然需要增設(shè)更多規(guī)則和程序。若這些程序和規(guī)則缺乏協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，反而會(huì)為街頭官僚自由裁量權(quán)的擴(kuò)張?zhí)峁l件(Maynard-Moodyetal.，1990)。
(二)自由裁量權(quán)的“天使”形象與責(zé)任控制
堅(jiān)持自由裁量權(quán)“天使”形象的學(xué)者也從委托-代理視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)街頭官僚的自由裁量權(quán)對(duì)政策順利執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的意義(Elmore，1979;Goodsell，1981)。從研究進(jìn)程看，20世紀(jì)70—80年代，這一派學(xué)者強(qiáng)調(diào)街頭官僚的自由裁量權(quán)實(shí)際受到諸多限制，被濫用的空間并不大(Goodsell，1981)。20世紀(jì)90年代，部分學(xué)者開(kāi)始警惕管理主義過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)街頭官僚的責(zé)任控制，并認(rèn)可街頭官僚自由裁量權(quán)的價(jià)值：提升政策執(zhí)行效果和政府回應(yīng)性(Maynard-Moodyetal.，1990;Maupin，1993;劉升，2018);提升組織活力，實(shí)現(xiàn)組織變革((Maynard-Moodyetal.，1990;Maynard-Moody&Leland，2000);提升履職積極性，實(shí)現(xiàn)組織和個(gè)人價(jià)值(Mayers，1998)。
21世紀(jì)以來(lái)，研究者對(duì)傳統(tǒng)街頭官僚理論展開(kāi)批判，其批判點(diǎn)有二：過(guò)分強(qiáng)調(diào)街頭官僚的“國(guó)家代理人”角色;把街頭官僚視為無(wú)差別的個(gè)體。由此，學(xué)者們著重從理論探索與實(shí)證研究層面證明街頭官僚自由裁量權(quán)的積極價(jià)值：“公眾代理人”范式轉(zhuǎn)換，自由裁量權(quán)有助于其成為基于委托人服務(wù)需求進(jìn)行公正判斷并優(yōu)化服務(wù)的負(fù)責(zé)任官員(Maynard-Moody&Musheno，2000);街頭官僚間存在巨大個(gè)體差異，自由裁量權(quán)有助于其挑戰(zhàn)自我，履職擔(dān)責(zé)，獲得認(rèn)可(Maynard-Moody&Musheno，2000;Hagelund，2010;Harrits&M?ller，2014);維護(hù)法律和秩序(Akosa&Asare，2017)。更進(jìn)一步，有學(xué)者指出當(dāng)前研究并沒(méi)有發(fā)展出自由裁量權(quán)影響因素的理論框架，他們因此構(gòu)建了客戶意義(ClientMeaningfulness)和執(zhí)行意愿(WillingnesstoImplement)二維框架，通過(guò)對(duì)1300名衛(wèi)生保健專業(yè)人員的實(shí)證調(diào)查證明了自由裁量權(quán)的重要意義(Tummers&Bekkers，2014)。
基于此，研究者認(rèn)為“激勵(lì)-引導(dǎo)”型控制路徑是實(shí)現(xiàn)街頭官僚責(zé)任控制的有效形式。早期研究者沒(méi)有明確提出這一責(zé)任控制路徑，但是對(duì)“懲罰-規(guī)制”型控制路徑予以了批判(Lipsky，1977，1980)。不少學(xué)者指出，企圖以加強(qiáng)組織控制來(lái)防范自由裁量權(quán)的濫用不切實(shí)際，這將迫使街頭官僚的“再?zèng)Q策”行為由公開(kāi)走向秘密，反而加大責(zé)任控制的難度(Brown，1988;Hill，2003;Tummers&Bekkers，2014)�？坪�(Koch，1986)率先提出官僚機(jī)構(gòu)制定執(zhí)法行為手冊(cè)和規(guī)范，引導(dǎo)街頭官僚發(fā)揮自由裁量權(quán)的積極作用。20世紀(jì)90年代，部分學(xué)者主張權(quán)力下放，擴(kuò)大街頭官僚在政府績(jī)效指標(biāo)設(shè)定的話語(yǔ)權(quán)，將他們納入政策制定的議程中，從而規(guī)規(guī)避權(quán)力濫用問(wèn)題(Maynard-Moodyetal.，1990;Maupin，1993)。
進(jìn)入21世紀(jì)，研究者一方面對(duì)管理主義主張的對(duì)街頭官僚“授權(quán)”進(jìn)行驗(yàn)證(Eisinger，2002)，另一方面反思李普斯基“國(guó)家代理人”模式的街頭官僚理論，批判傳統(tǒng)公共行政和新公共管理采用的“命令-控制”模式壓抑了街頭官僚的積極性，反而不利于塑造其責(zé)任意識(shí)(Brodkin，2008)。因此，學(xué)者建議通過(guò)立法保障街頭官僚“公眾代理人”的身份(Maynard-Moody&Musheno，2000)，并通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)提供咨詢的方式引導(dǎo)其正確行使權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)其責(zé)任控制(Hill，2003)。隨著治理理論的擴(kuò)展，公民權(quán)和公民主體地位被視為規(guī)范街頭官僚自由裁量權(quán)的重要依托(Sageretal.，2014;Abboetal.，2015)。傳統(tǒng)的公民非自愿性的觀點(diǎn)開(kāi)始被摒棄，信息不對(duì)稱問(wèn)題也由廣泛的公眾參與監(jiān)督得到緩解，自由裁量權(quán)將很有可能由“魔鬼”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;天使”(Tummers&Bekkers，2014;Bartels，2017)。
基于自由裁量權(quán)的“天使”形象，學(xué)者們總結(jié)出自由裁量權(quán)對(duì)政策執(zhí)行、政府回應(yīng)性、組織變革、組織和個(gè)人目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等具有重要意義，因此主張“激勵(lì)-引導(dǎo)”型責(zé)任控制機(jī)制。盡管這一派學(xué)者認(rèn)識(shí)到街頭官僚的“公眾代理人”身份，但他們有意無(wú)意忽視了街頭官僚的“國(guó)家代理人”身份，過(guò)于相信街頭官僚個(gè)人的品質(zhì)、責(zé)任感等個(gè)人特質(zhì)，忽視了他們“經(jīng)濟(jì)理性人”的面向。同時(shí)，街頭官僚本身就面臨著資源短缺、工作壓力大、工作環(huán)境復(fù)雜等問(wèn)題，他們很可能因此極力運(yùn)作自身的自由裁量權(quán)以求自保，因此激勵(lì)、引導(dǎo)等柔性方式在其責(zé)任控制議題上是否奏效，令人疑慮。
(三)責(zé)任控制路徑論爭(zhēng)小結(jié)
在街頭官僚責(zé)任控制路徑的議題上，研究者對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)的性質(zhì)分歧巨大，形成了針?shù)h相對(duì)的兩派。一派沿襲李普斯基的觀點(diǎn)，基于“國(guó)家代理人”理論范式對(duì)街頭官僚自由裁量權(quán)予以質(zhì)疑甚至否定，因而強(qiáng)調(diào)“懲罰-規(guī)制”型責(zé)任控制路徑;另一派基于“公眾代理人”理論范式肯定了自由裁量權(quán)的重要價(jià)值，因此主張“激勵(lì)-引導(dǎo)”型責(zé)任控制路徑。
不過(guò)，上述兩派觀點(diǎn)存在較大缺陷。前者偏于強(qiáng)調(diào)街頭官僚理性、自利的一面，否定了其公共服務(wù)動(dòng)機(jī)，且所依賴的“懲罰-規(guī)制”路徑因增設(shè)規(guī)則和程序反而會(huì)擴(kuò)大其自由裁量權(quán);后者過(guò)分強(qiáng)調(diào)街頭官僚的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)，忽視了其逐利的一面，且他們本身面臨資源短缺、工作環(huán)境復(fù)雜等困境，以激勵(lì)和引導(dǎo)等柔性方式實(shí)現(xiàn)責(zé)任控制目標(biāo)，不具可持續(xù)性。時(shí)至今日，街頭官僚所擁有的自由裁量權(quán)，究竟是“天使”還是“魔鬼”依舊存在巨大爭(zhēng)議�？傮w而言，企圖全面描繪街頭官僚責(zé)任控制研究的“輪廓”是困難的，但是該領(lǐng)域研究仍然呈現(xiàn)較為明顯的脈絡(luò)。
六、街頭官僚責(zé)任控制研究：前景展望
經(jīng)過(guò)數(shù)十年的持續(xù)研究與發(fā)展，盡管街頭官僚研究主要圍繞自由裁量權(quán)而非責(zé)任控制，但基于“是什么—為什么—怎么樣”的邏輯框架，本文構(gòu)建了街頭官僚責(zé)任控制的理論體系。在對(duì)街頭官僚責(zé)任體系與控制機(jī)制進(jìn)行論述后，論文分別從街頭官僚責(zé)任控制的起點(diǎn)、爭(zhēng)議焦點(diǎn)、以“自由裁量權(quán)應(yīng)該有多少”為核心的責(zé)任控制程度、以“自由裁量權(quán)的性質(zhì)和如何控制”為核心的責(zé)任控制路徑等方面一一展開(kāi)述評(píng)。
本文發(fā)現(xiàn)街頭官僚責(zé)任控制議題仍取得了豐碩成果：責(zé)任體系包含科層制中的“對(duì)上負(fù)責(zé)”的和民主政治中的“對(duì)下負(fù)責(zé)”;責(zé)任機(jī)制包括科層組織的“內(nèi)部控制”和來(lái)自社會(huì)公眾等“外部監(jiān)督”兩類(lèi);責(zé)任控制研究起點(diǎn)為自由裁量權(quán)，其內(nèi)涵為“約束條件下自由選擇的空間”，產(chǎn)生于街頭工作特性抑或制度、組織約束不足，本質(zhì)是“自主選擇權(quán)”，表現(xiàn)形式主要是“政策再制定”;責(zé)任控制爭(zhēng)論焦點(diǎn)為選擇“加強(qiáng)控制，以懲罰為主”還是“弱化控制，以激勵(lì)為主”。
近年來(lái)，多數(shù)研究者傾向于避開(kāi)街頭官僚自由裁量權(quán)的性質(zhì)之爭(zhēng)，也不再過(guò)分糾結(jié)于其自由裁量權(quán)的時(shí)代流變，而是致力于研究影響街頭官僚行使自由裁量權(quán)的因素。這一派學(xué)者的邏輯是：只要確認(rèn)自由裁量權(quán)行使的影響因素，便可“從原因找方法”，為街頭官僚責(zé)任控制開(kāi)辟有效路徑(Buffat，2015;Hunteretal.，2016;Baviskar&Winter，2017)。這種避開(kāi)“主義”之爭(zhēng)，直擊核心(即責(zé)任控制議題)的研究模式拓寬了街頭官僚的理論與實(shí)踐。
然而，回顧街頭官僚責(zé)任控制研究，依然存在著不足。為促進(jìn)該領(lǐng)域研究“知識(shí)積累”和“理論突破”，本文認(rèn)為未來(lái)研究應(yīng)重視以下方面。
第一，街頭官僚責(zé)任控制機(jī)制及方式整合研究。目前街頭官僚責(zé)任控制研究避開(kāi)了“主義”之爭(zhēng)，選擇了“從原因找方法”的進(jìn)路，產(chǎn)生了豐碩成果，并可把它們歸結(jié)為六大影響因素：制度、組織、技術(shù)、文化與倫理、公共服務(wù)動(dòng)機(jī)、外部環(huán)境。由此，形成了制度控制(Scholzetal.，1991;Hupe&Hill，2007)、組織控制(Harris，1996，1998;Maynard-Moodyetal.，2000;Brodkin，2008;Evans，2010)、技術(shù)控制(Busch&Henriksen，2018;Bovens&Zouridis，2002)、文化與倫理控制(Loyens&Maesschalck，2010;Rothstein&Stolle，2001)、公共服務(wù)動(dòng)機(jī)塑造(Lipsky，1980;Moynihan&Pandey，2007)和外部環(huán)境優(yōu)化(Weissert，1994;Scott，1997)六類(lèi)對(duì)街頭官僚的責(zé)任控制方式。
盡管如此，但是上述研究往往在某一關(guān)鍵影響因素之下展開(kāi)更加細(xì)致的研究，無(wú)法厘清各種責(zé)任控制機(jī)制與方式的組合、匹配關(guān)系，缺乏整全的理解和分析，遑論整合性理論框架(Tummers&Bekkers，2014)。劉煥等(2016)指出，綜合考慮體制、組織、公眾參與等多種因素影響可以更好解決目標(biāo)偏差、政策執(zhí)行不暢等治理難題。鑒于街頭官僚面臨日趨復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題和公共管理難題，對(duì)其責(zé)任控制決非依賴某一要素可以實(shí)現(xiàn)，因此本文認(rèn)為未來(lái)研究一方面需要綜合多種學(xué)科視角，如政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等，另一方面則需要在上述六大影響要素之上發(fā)展出整全的理論框架，把諸要素納入系統(tǒng)分析中去，從而進(jìn)一步厘清不同責(zé)任控制機(jī)制與控制方式相互作用的可能性。在此基礎(chǔ)上，公共管理實(shí)踐中街頭官僚存在著的“不作為”“亂作為”等現(xiàn)象才可能得到進(jìn)一步治理，從而使基層公共服務(wù)質(zhì)量得以進(jìn)一步提升。
第二，屏幕官僚和系統(tǒng)官僚的責(zé)任控制。隨著電子政務(wù)的普及，越來(lái)越多的街頭官僚從現(xiàn)實(shí)走向虛擬。盡管有少部分學(xué)者關(guān)注到屏幕官僚和系統(tǒng)官僚問(wèn)題(Bovens&Zouridis，2002;Wastelletal.，2010;Buffat，2015)，但學(xué)界對(duì)這一群體的研究仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。特別是當(dāng)街頭官僚化身為屏幕官僚和系統(tǒng)官僚后，其自由裁量權(quán)的發(fā)揮空間究竟如何發(fā)展，聚訟不已，并無(wú)定論。盡管屏幕官僚與系統(tǒng)官僚不再直接面對(duì)公眾，其價(jià)值偏好與個(gè)人判斷對(duì)政策執(zhí)行的影響縮小，但他們依然可能利用專業(yè)技術(shù)設(shè)計(jì)為自己牟利的信息系統(tǒng)(Bovens&Zouridis，2002)。
另一方面，信息技術(shù)的普及實(shí)現(xiàn)了對(duì)街頭官僚實(shí)時(shí)監(jiān)控，為其責(zé)任控制提供了更多可能。究竟哪一種可能性成為未來(lái)趨勢(shì)，有待深入探討。此外，就實(shí)踐而言，屏幕官僚與系統(tǒng)官僚越來(lái)越貼近公眾的日常生活，承擔(dān)著重要的政策執(zhí)行與公共服務(wù)職能。只有在理論上厘清其自由裁量權(quán)的變化方向，才可能指導(dǎo)基層政府設(shè)置有效的責(zé)任控制機(jī)制，從而提升公共服務(wù)質(zhì)量。
第三，治理理論對(duì)街頭官僚責(zé)任控制的影響。治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與公共事務(wù)的管理，實(shí)質(zhì)強(qiáng)調(diào)公民權(quán)在公共管理中的重要性。這一背景下，街頭官僚與公眾同時(shí)成為治理的主體，兩者間的“街頭互動(dòng)”，特別是公民權(quán)如何作用于街頭官僚的責(zé)任控制，雖然尚不清楚，但更加值得關(guān)注(Abboetal.，2015)。社會(huì)和公眾作為治理主體，其政治權(quán)利成為街頭官僚責(zé)任控制的重要依托(Hupe&Hill，2007)，對(duì)象控制(即服務(wù)對(duì)象對(duì)街頭官僚的責(zé)任控制)成為值得研究的新路徑。同時(shí)，還有研究注意到社會(huì)資本、工作網(wǎng)絡(luò)等要素對(duì)街頭官僚工作的影響(Rothstein&Stolle，2001，Scott，1997)。實(shí)踐中，公眾參與成為公共生活愈發(fā)重要的議題，確定公民權(quán)對(duì)街頭官僚責(zé)任控制的影響機(jī)制，有利于促進(jìn)二者形成良性互動(dòng)，強(qiáng)化公眾對(duì)街頭官僚的責(zé)任控制，從而鞭策街頭官僚忠實(shí)地履職盡責(zé)。
第四，對(duì)中國(guó)而言，街頭官僚理論本土適用性問(wèn)題決定了責(zé)任控制研究的嚴(yán)謹(jǐn)性與可行性。受街頭官僚理論的啟發(fā)，我國(guó)學(xué)者紛紛借鑒和引入，并對(duì)其責(zé)任控制展開(kāi)了研究，在城管執(zhí)法、基層政策執(zhí)行、警察執(zhí)法等方面積累了豐富成果(劉鵬、劉志鵬，2014;韓志明，2008，2010;顏海娜、聶勇浩，2013)。由于中國(guó)與西方在歷史、制度、文化等諸多方面存在巨大差異，在引入發(fā)端于西方的理論時(shí)，必須首先討論其本土適用性問(wèn)題。遺憾的是，大部分研究未深入討論這一議題(董偉瑋、李靖，2017)。鑒于此，首先，必須厘清中西方語(yǔ)境下街頭官僚概念上的異同，把握其內(nèi)涵與外延。
李普斯基指出了西方語(yǔ)境下街頭官僚是“在工作過(guò)程中直接參與公眾互動(dòng)，并且在工作執(zhí)行中擁有大量自由裁量權(quán)的公共服務(wù)者”(Lipsky，1980:3)，其涵蓋的范圍除了低級(jí)政府工作人員，還包括教師、醫(yī)生、社工、律師等。在中國(guó)，街頭官僚的外延究竟是否應(yīng)該包括上述群體值得進(jìn)一步探討。同時(shí)，由于中國(guó)特殊的制度，我國(guó)往往設(shè)置了市長(zhǎng)信箱、市長(zhǎng)熱線和市長(zhǎng)接待日等制度，市長(zhǎng)實(shí)際也直面公眾，這類(lèi)群體是否也應(yīng)納入街頭官僚范疇有待進(jìn)一步研究。其次是街頭官僚的角色形象問(wèn)題。李普斯基(Lipsky，1977，1980)所提出的街頭官僚屬于中性概念，而我國(guó)學(xué)者在使用這一概念時(shí)往往暗含貶義，把這一群體視為“目光短淺，追逐利益，變通執(zhí)行”的“壞人”。
盡管這與我國(guó)政府人員構(gòu)成(數(shù)量龐大的“臨時(shí)工”“合同工”)的現(xiàn)實(shí)境況有一定關(guān)系，但這與西方街頭官僚的中性定義相悖。最后，西方街頭官僚理論主要是西方政治體制下政策執(zhí)行的產(chǎn)物，而中國(guó)的一線官員往往在高度統(tǒng)一的中央集權(quán)體制下執(zhí)行政策，且還受到嚴(yán)格的政黨紀(jì)律約束，這種制度差異是否造成了中國(guó)街頭官僚的特殊之處，并未受到學(xué)界重視，理應(yīng)在未來(lái)進(jìn)一步澄清。只有澄清上述三方面不足，我國(guó)學(xué)界才可能在此基礎(chǔ)上發(fā)展出嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕诸^官僚責(zé)任控制理論，從而更好地指導(dǎo)中國(guó)基層治理和基層干部管理實(shí)踐，也才能更好地與西方學(xué)界展開(kāi)理論對(duì)話。
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