本文摘要：摘 要：十八大以來，黨的紀律建設(shè)中一個重大理念創(chuàng)新就是把紀律和規(guī)矩挺在前面，堅持紀嚴于法、紀在法前，探索實踐監(jiān)督執(zhí)紀四種形態(tài)。 學(xué)術(shù)界圍繞監(jiān)督執(zhí)紀四種形態(tài)的理論基
摘 要：十八大以來，黨的紀律建設(shè)中一個重大理念創(chuàng)新就是把紀律和規(guī)矩挺在前面，堅持紀嚴于法、紀在法前，探索實踐監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”。 學(xué)術(shù)界圍繞監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的理論基礎(chǔ)、歷史淵源、實踐邏輯、基本內(nèi)涵、構(gòu)成要素、重要意義、實踐探索等問題展開了一系列研究，取得了豐碩的成果。 但在對“四種形態(tài)”的認識層面，需要澄清一些認識誤區(qū)。 新時代為了進一步深化對“四種形態(tài)”的研究，需要進一步探索國家監(jiān)察體制改革背景下“四種形態(tài)”的實踐方式，著力做好長期監(jiān)督和日常監(jiān)督，更加精準運用“四種形態(tài)”。
關(guān)鍵詞：四種形態(tài); 日常監(jiān)督; 紀法分開; 組織調(diào)整
十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出要把紀律和規(guī)矩挺在前面，堅持紀嚴于法、紀在法前。 2015年9月24日，時任中央紀律檢查委員會書記的王岐山在福建調(diào)研，聽取黨員群眾代表對修訂廉潔自律準則和黨紀處分條例的時候提出了一個觀點，即不能把全面從嚴治黨等同于反腐敗，從嚴治黨要靠紀律來管住全黨，首次提出了要探索監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的設(shè)想。
十八屆中央紀委六次全會全面闡述了“四種形態(tài)”的內(nèi)涵，即讓咬耳朵、扯袖子、紅紅臉、出出汗成為常態(tài)，黨內(nèi)處分、組織調(diào)整成為大多數(shù)，重處分、重大職務(wù)調(diào)整是少數(shù)，嚴重違紀涉嫌違法立案只能是極少數(shù)。 [1]十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中指出，黨內(nèi)監(jiān)督必須把紀律挺在前面，運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”。 黨的十九大新修訂的黨章專門把“四種形態(tài)”寫入黨的紀律一章中。
2018年新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》把“四種形態(tài)”作為黨的紀律處分的基本原則寫入。 伴隨著中國共產(chǎn)黨從嚴治黨實踐的不斷推進，“四種形態(tài)”已經(jīng)逐漸從一種執(zhí)紀審查的策略上升為管黨治黨的戰(zhàn)略法寶。 與此同時，各地都在探索實踐“四種形態(tài)”的體制機制，在工作方法進行了很多創(chuàng)新。 實踐上的創(chuàng)新呼喚著學(xué)術(shù)界對“四種形態(tài)”的研究也要做出相應(yīng)的跟進。 認真梳理學(xué)術(shù)界對這一問題的探討，可以為新時代進一步深化“四種形態(tài)”研究提供啟示和借鑒。
一、生成論：“四種形態(tài)”的理論基礎(chǔ)、歷史淵源與實踐邏輯
黨內(nèi)任何一項制度的確立，都不是憑空產(chǎn)生的，其必有一定淵源。 通過追溯其形成的機理和邏輯，可以加深我們對制度的理解。 監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的理論基礎(chǔ)是中國特色的“紀法關(guān)系”，其形成是建立在對中國共產(chǎn)黨歷史上監(jiān)督執(zhí)紀經(jīng)驗的總結(jié)，同時又是對當下管黨治黨中面臨問題的回應(yīng)。
(一)理論邏輯：中國特色的“紀法關(guān)系”是“四種形態(tài)”的理論基石
十八大以來，中國共產(chǎn)黨堅持全面依法治國與全面從嚴治黨協(xié)同推動，致力于實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一。 在處理黨紀和國法的關(guān)系上，提出了紀法分開、紀嚴于法、紀法銜接等理念，形成了具有中國特色的“紀法關(guān)系”，為“四種形態(tài)”的提出奠定了理論基礎(chǔ)。
1.紀法分開。 對現(xiàn)代政黨來說，紀律和法律都是政黨治理的重要手段。 黨紀是對政黨內(nèi)部成員的規(guī)范和要求。 劉紅凜認為，政黨之所以需要內(nèi)部規(guī)范，是因為政黨不同于單一的個體，而是一個由許多成員、不同層級的組織按照一定的原則組織起來的矛盾統(tǒng)一體。 [2]法律則是對全體公民行為的約束。 無論是在調(diào)整范圍、處罰方式、效力等級上，二者都有著較大區(qū)別，在實踐中需要把二者分開。 過去一個時期存在黨的紀律和國家法律不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。
一方面，在黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中，與現(xiàn)有法律重合的部分過多，以至于一部分黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)儼然成為了國家法律的“精簡版”，比如2003年12月頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，其中近半數(shù)的條款與刑法等國家法律相重復(fù)。 另一方面，黨紀約束力不強，很多違反黨紀的行為沒有及時處理，直到涉嫌違法甚至犯罪才得到懲治。 正是在這樣的大背景下，中央提出要實現(xiàn)“紀法分開”，在修訂黨紀處分條例、廉潔自律準則的過程中，就刪除了大量與國法相重復(fù)的內(nèi)容，同時針對管黨治黨中存在的突出問題，增加很多紀律的要求。 比如黨紀處分條例對搞團團伙伙、妄議中央等行為專門做出規(guī)定，這些行為在法律上并無相應(yīng)的懲處依據(jù)。
2.紀嚴于法。 黨紀與國法在職能定位、作用機制上都有著較大區(qū)別，之所以能夠進行比較，是因為二者規(guī)范的對象存在重復(fù)。 崔繼周認為可以從四個角度把握黨紀與國法的關(guān)系。 第一是“多”，即黨規(guī)黨紀的約束和要求比國家法律更多; 第二是“高”，黨規(guī)黨紀對黨員的要求比國家法律對公民的要求標準更高; 第三是“深”，即黨規(guī)黨紀的強制力量主要來源于內(nèi)心的堅守和認同; 第四是“先”，對黨紀的觸犯一般要先于違反國家法律。
[3]關(guān)于“紀嚴于法”的理論依據(jù)，梅萍等認為，首先，無產(chǎn)階級政黨的先進性決定了對自身成員的要求一定要比法律更嚴格; 其次，中國共產(chǎn)黨作為一個強規(guī)范性組織，黨員在入黨過程中要通過“權(quán)利讓渡”放棄一部分公民享受的權(quán)利，同時要通過“義務(wù)增持”履行一部分公民無需履行的義務(wù); 最后，從世界政黨建設(shè)的角度看，各個國家政黨的內(nèi)部規(guī)范一般也高于國家法律，紀嚴于法是各國政黨治理的常態(tài)。 [4]
3.紀法銜接。 但是，過分理想化地區(qū)分黨紀與國法的關(guān)系，也并不一定契合當代中國政黨治理的語境。 陳家喜認為，在西方多黨競爭的政治生態(tài)下，任何一個政黨無法單獨掌控司法機關(guān)，國家的執(zhí)法部門與黨的執(zhí)紀機關(guān)既不重疊也不發(fā)生交叉。 但由于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)政是全面執(zhí)政。 在一黨長期執(zhí)政的條件下，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)也包含了對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，何況廣大公職人員絕大部分是黨員，在現(xiàn)實的執(zhí)紀實踐中，也不好完全做到紀法分開。 [5]所以說，簡單地提出“紀法分開”在實踐中也不利于監(jiān)督執(zhí)紀工作的順利進行，關(guān)鍵在于探索出新的執(zhí)紀形態(tài)實現(xiàn)國家法律和政黨紀律的有效協(xié)同，從而有力地推動反腐敗工作的開展。
此前，由于紀法之間銜接不暢，黨紀處分與司法處理不同步，甚至出現(xiàn)“帶著黨籍蹲監(jiān)獄”的現(xiàn)象。 十八屆四中全會明確提出了要實現(xiàn)“黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”的要求，所謂協(xié)同，指的就是系統(tǒng)內(nèi)外不同要素互相協(xié)作形成良好的互動效應(yīng)。 國家監(jiān)察改革的一大創(chuàng)新就是打破了“紀、法、刑”之間的界限，紀檢監(jiān)察機關(guān)既是執(zhí)紀機關(guān)又是執(zhí)法機關(guān)，反映了習(xí)近平同志強調(diào)的要把執(zhí)紀和執(zhí)法貫通起來的要求。
“四種形態(tài)”的提出，就是為了把新時代紀法關(guān)系的要求落到實處，針對黨員失范行為的不同情節(jié)，提出了包括批評教育、紀律輕處分、紀律重處分、司法審查等不同的處置措施，在法律底線前設(shè)置了紀律底線。 在黨員早期出現(xiàn)小問題的時候就綜合運用談話提醒、批評教育的手段，不至于使其往“階下囚”的方向發(fā)展。 凡是黨紀可以處理的問題，就由紀檢監(jiān)察機關(guān)處置; 對于觸犯法律的行為堅決予以黨紀和司法處理，體現(xiàn)了紀法銜接的要求。
(二)歷史淵源：研究“四種形態(tài)”要有歷史的回顧和思考
王田田從無產(chǎn)階級政黨紀律觀演變的角度分析，認為嚴格的紀律要求是馬克思主義政黨成立和發(fā)展的基礎(chǔ)。 在經(jīng)典作家的論述中都突出了紀律對于無產(chǎn)階級政黨建設(shè)的極端重要性，馬克思主義政黨紀律觀經(jīng)歷了以鐵的紀律建黨、以鐵的紀律管黨，到懲前毖后、治病救人的紀律觀、再到科學(xué)執(zhí)紀、精準執(zhí)紀的演變。 “四種形態(tài)”的提出，是對馬克思主義政黨紀律觀和中國共產(chǎn)黨監(jiān)督執(zhí)紀工作中優(yōu)良傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚，更加強調(diào)紀律建設(shè)中人文關(guān)懷，突出精準執(zhí)紀的理念。 [6]
中華傳統(tǒng)文化歷來講究“防患于未然”，《黃帝內(nèi)經(jīng)》中提倡“上工治未病”。 中國共產(chǎn)黨長期管黨治黨的實踐中，除了紀律處分之外，還靈活運用批評與自我批評、組織生活會來達到提醒黨員的目的。 在堅持“鐵面執(zhí)紀”的同時，吸取了歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過的“殘酷斗爭、無情打擊”的教訓(xùn)，在1942年延安整風(fēng)運動的過程中提出“懲前毖后、治病救人”的執(zhí)紀模式，這在長期革命實踐中取得了良好的效果。
1955年成立的中央監(jiān)察委員會，在審查處理案件的過程中也特別強調(diào)要堅持懲前毖后、治病救人的原則，既要批判姑息遷就和不敢堅持原則的現(xiàn)象，也要批判對夸大化和處分偏重的現(xiàn)象，盡可能通過批評教育的形式使得黨員認識到自己的錯誤。 [7]在80年代初期整黨運動中，鄧小平也提出“整黨中需要作組織處理的，在全黨，只能是很少數(shù)。 對大多數(shù)黨員來說，是通過思想教育，增強黨性。 要通過整黨，使黨內(nèi)的批評和自我批評能經(jīng)常開展。 [8]這些思想都為踐行“四種形態(tài)”提供了歷史基礎(chǔ)。
十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視紀律檢查體制改革，要求各級紀檢監(jiān)察機關(guān)轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)作風(fēng)、轉(zhuǎn)方式，把工作重點聚焦到監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)三個方面，開展嚴肅認真的黨內(nèi)政治生活，批評與自我批評、談話函詢、組織調(diào)整等都成為了監(jiān)督執(zhí)紀中的常用手段，為“四種形態(tài)”的運用提供了實踐基礎(chǔ)。
(三)現(xiàn)實邏輯：“四種形態(tài)”的提出是為了解決反腐敗斗爭中面臨的困境
“四種形態(tài)”提出的現(xiàn)實背景是應(yīng)對反腐敗斗爭的要求。 當代中國反腐敗面臨的形勢依然嚴峻復(fù)雜，區(qū)域性腐敗與領(lǐng)域性腐敗交織、用人腐敗和用權(quán)腐敗交織、官商勾結(jié)和上下勾連交織、政治腐敗與經(jīng)濟腐敗交織，一些腐敗案件的利益輸送手段隱蔽，這些情況給反腐敗工作帶來了很大的難度。 嚴峻復(fù)雜的反腐敗斗爭形勢要求創(chuàng)新工作體制，因此，過去重懲治的執(zhí)紀形態(tài)已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下的要求。
任建明等總結(jié)了十八大之前紀律執(zhí)行中存在的問題指出，黨的紀律本來手段很豐富，但在實踐中運用的越來越少，幾乎只剩下“雙規(guī)”審查了。 [9]蔣來用認為，在很長一個時期里面，監(jiān)督執(zhí)紀的重心是辦大案要案，把解決嚴重腐敗問題作為重點，在對紀檢監(jiān)察機關(guān)考核的過程中也堅持以案件查辦數(shù)量為指標，導(dǎo)致一些地區(qū)在監(jiān)督執(zhí)紀中出現(xiàn)“抓大放小”的局面，職務(wù)犯罪有人管，黨員違紀無人問的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。 [10]3這就要求必須強化監(jiān)督工作在反腐敗戰(zhàn)略體系中的地位。
二、要素論：“四種形態(tài)”的基本內(nèi)涵和構(gòu)成要素
經(jīng)歷了長時期的發(fā)展完善，“四種形態(tài)”已經(jīng)成為了一個環(huán)環(huán)相扣、完整嚴密的邏輯體系，不僅連接著黨紀與國法，還貫通著“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效機制，囊括了從批評教育到嚴厲懲治的多種功能。 “四種形態(tài)”的內(nèi)涵和外延指的是什么? 其內(nèi)部有哪些要素組成? 這些要素之間有什么樣的邏輯關(guān)系? 學(xué)者們圍繞這些問題展開了一系列的研究。
從結(jié)構(gòu)上看，“四種形態(tài)”針對黨員干部違紀違法的演變過程，設(shè)置了四種不同的處置方式。 但這四種處置方式之間不是完全獨立的，而是一個可以相互影響和相互轉(zhuǎn)化的系統(tǒng)。 周淑真從黨內(nèi)法規(guī)“制”與“度”的角度出發(fā)，認為“四種形態(tài)”是根據(jù)黨員對紀律的不同態(tài)度，在數(shù)量和規(guī)模上存在依次遞減的邏輯。 “第一種形態(tài)”是針對全體黨員而言，“第二種形態(tài)”針對的是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中輕微違反黨的紀律的行為，“第三種形態(tài)”針對的是黨內(nèi)有一定級別、擔(dān)任職務(wù)的黨員干部受到黨紀重處分、重大職務(wù)調(diào)整的，“第四種形態(tài)”針對的是不僅違反黨紀、而且涉嫌犯罪的行為。 [11]
蔣來用在研究中認為，“四種形態(tài)”不僅是一項具體的工作要求，而且是我國一個時期中黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的戰(zhàn)略部署。 從戰(zhàn)略思維看，“四種形態(tài)”要求監(jiān)督執(zhí)紀必須樹立常抓不懈的思維，工作要做實做細，不能從快從簡; 從戰(zhàn)略目標上看，“四種形態(tài)”把監(jiān)督執(zhí)紀的對象劃分為“常態(tài)”“多數(shù)”“少數(shù)”“極少數(shù)”這四類，把目標進一步具體化，這在監(jiān)督執(zhí)紀發(fā)展史上還是第一次，具有很強的可操作性; 在戰(zhàn)略假設(shè)上，“四種形態(tài)”要想取得預(yù)期的效果，其運用的質(zhì)量一定要高; 從戰(zhàn)略舉措上看，“四種形態(tài)”包含了各種類型的談話、紀律處分、組織處理、司法懲罰等措施，手段十分豐富; 從戰(zhàn)略布局上看，通過設(shè)置反腐敗斗爭的“四道防線”，形成全黨動手監(jiān)督執(zhí)紀的局面。 [10]4-5
三、價值論：關(guān)于監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的重要意義
習(xí)近平同志指出，“要增強全面從嚴治黨的系統(tǒng)性、預(yù)見性、創(chuàng)造性、實效性。 ”[12]新時代全面從嚴治黨是一項系統(tǒng)性、綜合性工程，各個要素之間不是孤立存在的，而是相互關(guān)聯(lián)、密切互動的。 “四種形態(tài)”作為全面從嚴治黨大框架下的“子集”，貫通于政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、紀律建設(shè)等的全過程之中，對其重要意義的探討必須放在整個全面從嚴治黨的大系統(tǒng)下，從不同角度進行探討。
(一)從黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的角度分析
“四種形態(tài)”是基于反腐敗斗爭的實踐提煉總結(jié)出來的，這就決定了“四種形態(tài)”的一個重要功能是預(yù)防和懲治腐敗，這是實現(xiàn)反腐敗標本兼治的重要手段。 習(xí)近平同志在十九屆中紀委四次全會上指出，要充分運用“四種形態(tài)”提供的政策策略，通過有效地處置化解存量、強化監(jiān)督遏制增量。 潘春玲、過勇從減少腐敗存量的角度分析“四種形態(tài)”的功能，認為“四種形態(tài)”是減少腐敗存量的有益嘗試。
一方面，“四種形態(tài)”把預(yù)防的關(guān)口提前，對官員的要求更加嚴格，為執(zhí)行紀律提供了四個“節(jié)點”，并為不同問題性質(zhì)、嚴重程度的腐敗提供了具體的處置方式。 另一方面，“四種形態(tài)”也是減少增量的重要手段，通過抓早抓小，預(yù)防官員由“違紀”走向“違法”，給了黨員干部改正錯誤的機會，起到了有效的預(yù)防作用和效果。 從實踐的效果來看，起到了減少腐敗存量的效果，可以運用更加豐富多樣的執(zhí)紀手段對黨內(nèi)存在的一些問題進行懲處。 [13]
(二)從加強黨的紀律建設(shè)的角度分析
在過去一個時期的執(zhí)紀過程中存在這樣一種傾向，只要干部不違法就不去管，一旦處理就是“算總賬”，而“四種形態(tài)”是對過去執(zhí)紀觀的糾偏。 莊德水從紀律治理的角度進行分析，認為紀律是政黨組織運作的核心機制，紀律治理是國際社會中政黨治理的基本模式，中國共產(chǎn)黨從成立起就高度重視紀律治理的功能，積累了豐富的經(jīng)驗，監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”是一種紀律治理的創(chuàng)新方式和政黨治理模式的改進，體現(xiàn)了懲前毖后、治病救人的原則和把紀律挺在前面的要求。 [14]強舸等認為，“四種形態(tài)”不僅豐富了監(jiān)督執(zhí)紀的手段，而且在實質(zhì)上也大大擴展了紀律建設(shè)的實施主體。 在過去，只有少數(shù)紀檢監(jiān)察部門履行監(jiān)督執(zhí)紀的職責(zé)，手段比較單一，但“四種形態(tài)”使得執(zhí)紀的手段變得非常豐富，黨組織和黨員也要履行相應(yīng)的職責(zé)。 [15]這對于落實黨委主體責(zé)任有著重要的價值。
(三)從管黨治黨的角度分析
“四種形態(tài)”是中國共產(chǎn)黨管黨治黨理論、制度和實踐上的創(chuàng)新。 高波認為其作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是既管重點又管全面，針對干部違紀行為的發(fā)展規(guī)律，描畫了從量變到質(zhì)變的發(fā)展規(guī)律，給出了由輕到重的應(yīng)對之策，既管得了“關(guān)鍵少數(shù)”，又能覆蓋到“絕大多數(shù)”; 第二，既清存量又遏增量。 以重處分、重大職務(wù)調(diào)整等雷霆手段清除存量，同時又以咬耳扯袖、紅臉出汗等手段阻增量; 第三，既治標又治本，從紀律上嚴格起來，抓早抓小，既體現(xiàn)了懲，又體現(xiàn)了治，把監(jiān)督資源投向了黨的建設(shè)的最前沿。 [16]杜偉等認為，“四種形態(tài)”與實現(xiàn)黨的自我凈化有著內(nèi)在的一致性，體現(xiàn)在可以實現(xiàn)“懲前毖后、治病救人”的基本目標，可以構(gòu)建出“以懲促治、以治促防”的科學(xué)格局，可以形成“關(guān)口前移、不斷凈化”的工作體系，這些都為新形勢下實現(xiàn)黨的“自我凈化”提供了工作抓手。 [17]
“四種形態(tài)”的提出，最初是為了豐富紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀的手段，但在實踐中其功能已經(jīng)遠遠不限于這個層面，拓展了中國共產(chǎn)黨紀律建設(shè)的形態(tài)，把對管黨治黨規(guī)律的認識提升到了一個全新的高度，與全面從嚴治黨的理論及實踐有著內(nèi)在契合性。 所謂“全面”，不僅僅要管住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，更要管住全體黨員和黨組織這個“絕大多數(shù)”; “嚴”不僅指的是懲治腐敗分子，要更加注重對干部日常的管理和監(jiān)督; “治”中就包含了懲治與預(yù)防并重的思想。 在下一步對“四種形態(tài)”意義的研究中，應(yīng)進一步放大視野和格局，從整個中國共產(chǎn)黨管黨治黨的過程中進行把握。
四、實踐論：關(guān)于“四種形態(tài)”應(yīng)用問題的探析
“四種形態(tài)”作為監(jiān)督執(zhí)紀的具體手段，其究竟能否在實踐中發(fā)揮功效，這在很大程度上取決于其具體運用狀況。 由于不同地方面臨情況的差異，在運用的過程中也會遇到各種各樣的問題。
(一)“四種形態(tài)”在實踐中應(yīng)用的基本狀況統(tǒng)計
為推動“四種形態(tài)”在執(zhí)紀過程中的落實，2016年底中央辦公廳已經(jīng)印發(fā)了《紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”統(tǒng)計指標體系(試行)》，本著科學(xué)性、可行性、系統(tǒng)性、循序漸進的原則，結(jié)合具體工作中的探索，設(shè)置了5類56種統(tǒng)計指標，這為實踐“四種形態(tài)”提供了參照標準。 自此，紀檢監(jiān)察機關(guān)在實踐中有了統(tǒng)計的基本依據(jù)和參照物。 從2017年第一季度起，中央紀委在通報全國紀檢監(jiān)察機關(guān)紀律審查工作的同時，把運用“四種形態(tài)”的數(shù)量單獨列出。 根據(jù)近年來中央紀委國家監(jiān)委通報的數(shù)據(jù)，我們可以對近年來“四種形態(tài)”的運用數(shù)量進行一個簡要的分析。
從數(shù)據(jù)中可以看出，從2017年到2018年第一季度，紀檢監(jiān)察機關(guān)運用“第一種形態(tài)”的比例從51.7%上升到63.2%，而其余三種形態(tài)的占比都有不同程度的下降，這在一定程度上充分體現(xiàn)了各級紀檢監(jiān)察機關(guān)在保持反腐敗高壓態(tài)勢的同時，在運用第一種形態(tài)上加大了力度。 在2018年和2019年，第一種形態(tài)的運用比分別達到了63.6%和67.4%，這充分表明了各級紀檢監(jiān)察機關(guān)在運用第一種形態(tài)上投入了更多精力，即把更多力量投入到監(jiān)督工作當中。
(二)“四種形態(tài)”在實踐運用中存在的問題和解決對策
任建明等在實地調(diào)研的基礎(chǔ)之上，列舉了運用“四種形態(tài)”的問題清單，比如資源約束問題、各形態(tài)的具體界限及標準問題、各形態(tài)的特征問題、責(zé)任主體及責(zé)任劃分問題、各形態(tài)的數(shù)量和比例問題、形態(tài)間轉(zhuǎn)化的方向、條件、程序的問題。 [18]王希鵬通過對在中國紀檢監(jiān)察學(xué)院培訓(xùn)的紀檢監(jiān)察干部進行跟蹤調(diào)研，總結(jié)了基層黨組織在運用“四種形態(tài)”上存在以下問題：運用“第一種形態(tài)”過程中存在畏難情緒，不敢開展，履職方法單一，不會開展，制度建設(shè)缺位，規(guī)范性弱; 運用“第二、三種形態(tài)”中存在組織處理手段不規(guī)范、適用紀律處分畸輕畸重的現(xiàn)象; “第四種形態(tài)”運用中存在個別黨員涉嫌犯罪沒被及時給予黨紀處分、案件協(xié)調(diào)機制有待完善的情況。 [19]
為了解決這些問題，任建明認為，要運用好“四種形態(tài)”的關(guān)鍵要素，就是要處理好手段、行為、主體、程序之間的關(guān)系。 手段，就是要對批評教育和紀律處分(包括輕處分和重處分)進行區(qū)分; 行為，就是要能夠界定區(qū)分輕微不適當行為、輕微違紀行為、嚴重違紀行為以及嚴重違紀涉嫌違法的行為，這四種行為幾乎覆蓋了黨員全部可能不當行為; 主體以及責(zé)任，就是指的黨委、紀委以及組織、宣傳部門在實踐“四種形態(tài)”過程中各自承擔(dān)的責(zé)任; 程序，指的就是為了保證每種手段落實而采取的程序性措施。
[9]徐玉生等認為，在“四種形態(tài)”的實際運用中，要善于處理好四種關(guān)系：第一層關(guān)系為黨紀處置與法律處置的關(guān)系，即要把握兩者之間的轉(zhuǎn)化問題; 第二層關(guān)系是處理好防止“寬、松、軟”與建立“容錯機制”的關(guān)系; 第三層是要處理好全面從嚴治黨過程中的“主體責(zé)任”與“監(jiān)督責(zé)任”兩者之間的關(guān)系問題，即各級黨委要明確在監(jiān)督執(zhí)紀中的責(zé)任問題; 第四層就是減少腐敗存量與遏制腐敗增量的關(guān)系。
五、澄誤與糾偏：正確認識關(guān)于監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的幾個關(guān)鍵問題
目前在對“四種形態(tài)”的認識上，還存在不少誤區(qū)，比如認為“四種形態(tài)”提出的“抓早抓小”意味著不再堅持反腐敗高壓態(tài)勢; 運用“四種形態(tài)”只是紀委的責(zé)任，與黨委無關(guān); “四種形態(tài)”如果要管全面，也就忽視了對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督等，這些誤區(qū)需要進行辨析。
(一)認為“四種形態(tài)”意味著反腐敗斗爭的轉(zhuǎn)向
運用“四種形態(tài)”的目的，絕不是要在數(shù)量和力度上放緩反腐敗的節(jié)奏，更不是以紀代法，對腐敗行為搞變通，其改變的不是腐敗分子的結(jié)局，而是其蛻變的軌跡。 [21] “四種形態(tài)”從預(yù)防的角度出發(fā)，通過做好日常監(jiān)督避免小錯誤演變成大問題，從而減少腐敗增量。 抓早抓小絕不意味著反腐敗高壓態(tài)勢的轉(zhuǎn)變。 對于嚴重違紀走向犯罪的行為必須堅決準確運用第四種形態(tài)。
只有保持懲治這一手段不放松，才能夠形成震懾效應(yīng)，有力削減腐敗存量，營造不敢腐的氛圍，黨員干部才可能心存敬畏，日常監(jiān)督工作才可能扎實有效開展。 十九大以來，中央反腐敗力度不減，對不收斂、不收手的行為堅決予以查處。 因此，“四種形態(tài)”絕不意味著反腐敗斗爭的轉(zhuǎn)向。
(二)認為“四種形態(tài)”只是紀委的責(zé)任
雖然“四種形態(tài)”的提出最初是為了豐富紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作的手段，但在之后的發(fā)展中逐漸成為了管黨治黨的法寶。 “四種形態(tài)”不僅對紀委工作提出了要求，也對各級黨委(黨組)提出了要求。 黨的全面領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)在就包含了對干部的管理和監(jiān)督，紀委的監(jiān)督責(zé)任是監(jiān)督的再監(jiān)督，而不能代替黨委履行主體責(zé)任。 在履行“第一種形態(tài)”的過程中，關(guān)鍵在黨委。
而目前黨委在履行管黨治黨主體責(zé)任的過程中還存在一些問題，比如對黨委主體責(zé)任的認識不清、工作不到位。 踐行第一種形態(tài)關(guān)鍵在于黨委(黨組)，各級黨委(黨組)要切實履行好在管黨治黨中的主體責(zé)任，敢拿起自我批評的武器，使干部紅紅臉出出汗，對干部出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題及時給予提醒。
(三)認為運用“四種形態(tài)”弱化了對“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督
全面從嚴治黨不僅要善于抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，更要管住“絕大多數(shù)”。 “四種形態(tài)”的一個重要初衷就是通過法律懲治“極少數(shù)”，通過紀律管住“大多數(shù)”，真正把全面從嚴治黨的各項要求落到實處。 但這并不意味著在黨的紀律建設(shè)方面沒有重點可循。 從近年來查辦的腐敗案件來看，“一把手”仍然是腐敗的高發(fā)群體。 “全面”本身并不代表沒有重點，黨內(nèi)監(jiān)督的重點仍然要緊緊盯住關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位。
黨的十八大以來，中央紀委查處17名搞利益輸送的中管企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，其中一把手16人; 駐國資委紀檢監(jiān)察組查處的利益輸送案件中共處理61人，其中涉及各級企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員45人，一把手20人; 中國石化查辦的黨組管理人員利益輸送案件中，一把手占比超過70%。 [22]因此，在運用“四種形態(tài)”的過程中仍要善于抓住關(guān)鍵對象展開監(jiān)督。 十九屆四中全會指出，健全黨和國家監(jiān)督制度重點在于加強對高級干部、各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，從而破解對“一把手”監(jiān)督的問題和對同級監(jiān)督的難題。
六、評價與展望：進一步深化“四種形態(tài)”研究中的若干問題
目前學(xué)術(shù)界關(guān)于“四種形態(tài)”問題的研究相對比較薄弱，工作層面的總結(jié)較多，學(xué)理層面的研究相對較少。 由于紀檢監(jiān)察工作保密性較強，加上相關(guān)數(shù)據(jù)和資料的獲取有一定的困難，因此， 對于“四種形態(tài)”實踐中的問題，比如對于如何準確定性量紀、如何把握“四種形態(tài)”的轉(zhuǎn)換的研究等還存在許多難以克服的困難。
十九大提出了健全黨和國家監(jiān)督體系的任務(wù)，十九屆四中全會通過的《決定》專門設(shè)立一章對堅持和完善黨和國家監(jiān)督制度做出部署。 這就要求我們要把“四種形態(tài)”的運用放在全面從嚴治黨的大背景之下和健全黨和國家監(jiān)督體系的總布局當中去審視和理解，筆者在此提出一些問題供進一步深化研究。
(一)國家監(jiān)察體制改革的背景下如何探索實踐“四種形態(tài)”的方式
雖然“四種形態(tài)”的提出最初是針對黨內(nèi)執(zhí)紀工作，但這絕不意味著其僅適用于黨內(nèi)監(jiān)督。 國家監(jiān)察體制改革的全面深入開展對執(zhí)紀執(zhí)法工作提出了新的要求。 國家監(jiān)察體制改革的一個重大成果就是打通了“四種形態(tài)”，實現(xiàn)了紀法之間的有效銜接，讓“四種形態(tài)”成為執(zhí)紀執(zhí)法工作中的共同遵循。
合署辦公后的紀委監(jiān)委對涉嫌違紀、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的問題一體進行審查調(diào)查，這對執(zhí)紀量紀的程序、證據(jù)轉(zhuǎn)換制度、紀法銜接的方式都提出了迫切的要求。 “四種形態(tài)”本身貫通著紀法，這要求我們要把黨的執(zhí)紀工作中的“四種形態(tài)”的理念引入到國家監(jiān)察工作中去，進而實現(xiàn)執(zhí)紀和執(zhí)法的有機統(tǒng)一。
監(jiān)察委員會作為政治機關(guān)，其職責(zé)是監(jiān)督調(diào)查處置，監(jiān)察工作的目的查辦案件，而是要在監(jiān)察調(diào)查過程中做好被調(diào)查人的思想工作，深挖思想根源，這實際上和“四種形態(tài)”的出發(fā)點是完全一致的。 [23]監(jiān)委的職責(zé)并不僅僅是調(diào)查案件，而且擔(dān)負著監(jiān)督黨和國家公職人員權(quán)力行使的重要職責(zé)，紀委的監(jiān)督和監(jiān)委的監(jiān)督在指導(dǎo)思想、基本原則上都有著高度的一致性和統(tǒng)一性。 這需要我們進一步探索在國家監(jiān)察體制改革、紀委監(jiān)委合署辦公的條件下如何更好運用“四種形態(tài)”。
(二)關(guān)于如何做好長期監(jiān)督和日常監(jiān)督
要在實踐中運用好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，關(guān)鍵在于把握好“第一種形態(tài)”。 而用好“第一種形態(tài)”的難題和突破口在于做好長期監(jiān)督和日常監(jiān)督。 十九屆中央紀委三次全會提出，做實做細監(jiān)督職能，著力在日常監(jiān)督、長期監(jiān)督上探索創(chuàng)新、實現(xiàn)突破。 要牢牢把握監(jiān)督職能，定位向監(jiān)督聚焦，責(zé)任向監(jiān)督壓實，力量向監(jiān)督傾斜。 [24]紀檢監(jiān)察機關(guān)機構(gòu)改革當中的推進監(jiān)督檢查和審查調(diào)查部門分設(shè)，目的就是為了把力量向監(jiān)督傾斜。 部門分設(shè)之后，監(jiān)督檢查部門可以投入更多的力量和資源到日常監(jiān)督中去。
而新成立的監(jiān)督檢查室，不僅要按照黨章和黨內(nèi)法規(guī)的要求履行對聯(lián)系地區(qū)與部門黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹踐行“兩個維護”，貫徹執(zhí)行黨和國家路線方針以及重大部署的落實狀況，還要根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查。 此外，監(jiān)督檢查部門還要履行對巡視整改工作的監(jiān)督監(jiān)察。
習(xí)近平同志強調(diào)，紀檢監(jiān)察機關(guān)要承擔(dān)起對巡視整改情況進行日常監(jiān)督的職能。 2018年8月中央紀委國家監(jiān)委第二監(jiān)督檢查室先后調(diào)研4家聯(lián)系單位，面對面與黨組書記進行溝通，重點監(jiān)督被巡視單位黨組履行巡視整改主體責(zé)任情況，同時督促派駐紀檢監(jiān)察組強化對黨組整改的全過程監(jiān)督。 最后，第二監(jiān)督檢查室還對照巡視整改清單和巡視移交問題線索，跟進每一個節(jié)點，緊盯每一條線索，確保整改有效。 這充分反映了經(jīng)過機構(gòu)調(diào)整后監(jiān)督檢查室監(jiān)督執(zhí)紀的力量進一步向日常監(jiān)督傾斜。
目前紀檢監(jiān)察機關(guān)履行日常監(jiān)督職能中面臨許多困境，主要體現(xiàn)對監(jiān)督職能認識不到位，存在畏難心理，方法手段匱乏，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督等，主要表現(xiàn)為以下兩個方面。
一是監(jiān)督觀念滯后，重辦案輕監(jiān)督，重懲處輕教育的現(xiàn)象仍然存在。 監(jiān)督工作的主動性、創(chuàng)造性不足，覺得監(jiān)督不如“打虎”重要，不容易出成績，在思維慣性上仍然以打“老虎”的數(shù)量、案值多少論英雄。
二是監(jiān)督手段匱乏，《監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》和《監(jiān)察法》對線索處置、審查調(diào)查等階段的手段和措施做出了較多了規(guī)定，在日常監(jiān)督方面的手段相對較少。 日常監(jiān)督工作更多停留在了參加民主生活會、專項調(diào)研檢查、健全領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案、做好黨風(fēng)廉政建設(shè)意見回復(fù)等形式，延伸監(jiān)督視角、拓展監(jiān)督途徑的方式還不多。 如何探索和創(chuàng)新日常監(jiān)督長期監(jiān)督的形式成為實踐“第一種形態(tài)”的重要難題。
政工師論文投稿期刊：《理論探索》(雙月刊)創(chuàng)刊于1984年，是由中共山西省委黨校、山西行政學(xué)院主辦的理論刊物。本刊始終堅持以馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀，積極探索和研究我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中的熱點和難點問題，著力宣傳黨的路線、方針、政策，做到為黨和政府的決策服務(wù)，為教學(xué)、科研服務(wù)。
(三)如何精準運用“四種形態(tài)”的問題
要認識到“四種形態(tài)”涵蓋了從批評教育到移送司法追究刑事責(zé)任的廣闊地帶，如果在實際運用中出現(xiàn)事實性質(zhì)認定不準、政策法規(guī)適用不當、執(zhí)紀執(zhí)法尺度不一的現(xiàn)象，就嚴重背離了這項改革的效果，也無法實現(xiàn)“懲治極少數(shù)、管住大多數(shù)”的目標。 為了精準運用好“四種形態(tài)”，可以從以下兩個角度入手。
第一，嚴格證據(jù)標準，依規(guī)依紀依法搜集證據(jù)。 《中華人民共和國監(jiān)察法》第33條第2款規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在搜集、固定、審查、運用證據(jù)時，應(yīng)該與刑事審判關(guān)于證據(jù)的標準相一致。 但在辦理違紀案件的過程，對證據(jù)的標準還存在把關(guān)不嚴的現(xiàn)象。 對違紀違法的事實判斷和定性處理，都要緊緊依靠證據(jù)說話，搜集證據(jù)的時候要做到客觀全面。
第二，把握尺度，在實際工作中一定要把握法律和政策的標準，運用好“四種形態(tài)”之間的轉(zhuǎn)化。 筆者在中國紀檢監(jiān)察學(xué)院學(xué)員中進行的調(diào)研中顯示，實現(xiàn)“四種形態(tài)”之間的轉(zhuǎn)換一直是實踐中的難題。 實踐中黨紀處分面臨的情況非常復(fù)雜，如何實現(xiàn)精準量紀是一個難題，既要考慮是否有減輕、從輕的情節(jié)，但在減輕、從輕的過程中絕不能放松在事實證據(jù)和性質(zhì)認定上的要求，要從維護一個地區(qū)、一個部門政治生態(tài)的角度出發(fā)綜合考慮和權(quán)衡。
參考文獻：
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[4] 梅萍，張凡.“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”的理論依據(jù)與執(zhí)行特征[J].學(xué)習(xí)與實踐，2017(3)：51-52.
作者：羅 星
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