本文摘要：【摘 要】行政程序法是現(xiàn)代國家規(guī)范行政權(quán)力的基本法，它的制定對國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、國家與公民之間的關(guān)系有著深遠(yuǎn)影響。當(dāng)前，中國在國家層面制定統(tǒng)一的行政程序立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)完全成熟。本文希望通過對行政程序法的立法目的、行政程序法典與其他單行法的
【摘 要】行政程序法是現(xiàn)代國家規(guī)范行政權(quán)力的基本法，它的制定對國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、國家與公民之間的關(guān)系有著深遠(yuǎn)影響。當(dāng)前，中國在國家層面制定統(tǒng)一的行政程序立法的時(shí)機(jī)已經(jīng)完全成熟。本文希望通過對行政程序法的立法目的、行政程序法典與其他單行法的關(guān)系、中國行政程序法的內(nèi)容選擇、立法架構(gòu)及立法路徑等問題的探討，為推動我國統(tǒng)一行政程序立法獻(xiàn)綿薄之力。
【關(guān)鍵詞】行政程序/立法目的/內(nèi)容選擇/立法架構(gòu)/立法路徑
三、中國行政程序法的內(nèi)容選擇
沒有哪一部法律像行政程序法那樣在世界范圍內(nèi)存在如此巨大的內(nèi)容上的差異，有的國家如美國、奧地利、瑞士等僅對行政程序通則作出規(guī)定，而有的國家如德國、西班牙、葡萄牙不僅對行政程序作了一般規(guī)定，還對特定種類行政行為的程序作了特別規(guī)定;有的國家如美國、日本、韓國和瑞士僅規(guī)定了程序內(nèi)容，而有的國家如德國、荷蘭、奧地利、西班牙、葡萄牙則不僅規(guī)定了程序內(nèi)容，還包括實(shí)體內(nèi)容;有的國家如美國、日本、瑞士、荷蘭僅規(guī)定了外部行政程序，而有的國家如西班牙、葡萄牙不僅規(guī)定了外部行政程序，還規(guī)定了內(nèi)部行政程序;有的國家如日本僅規(guī)定了行政的事前、事中程序，而意大利、奧地利、瑞士、西班牙、葡萄牙不僅規(guī)定了行政事前、事中程序，還規(guī)定了行政事后救濟(jì)程序。
世界各國行政程序法在內(nèi)容上的巨大差異性無形中給中國未來行政程序法的內(nèi)容選擇增添了難度。深入比較各國行政程序法的規(guī)定，雖然差異很大，但可以從以下幾個(gè)方面定位，從而為探討中國的行政程序法內(nèi)容選擇提供思考路徑：(1)程序規(guī)范之外是否包括實(shí)體規(guī)范?(2)外部行政程序之外是否包括內(nèi)部行政程序?(3)除了規(guī)定行政行為的過程之外是否包括事后救濟(jì)程序?(4)選擇規(guī)定哪些類型的行政行為的程序?
(一)程序規(guī)范之外是否包括實(shí)體規(guī)范
行政程序法既然是關(guān)于程序的規(guī)定，程序性規(guī)范自然是各國法典都要規(guī)定的。然而，在德國等大陸法系國家，行政程序法的制定與行政法的法典化有極為密切的關(guān)系，與行政程序相關(guān)的實(shí)體問題也在程序法中得到規(guī)定，從而部分實(shí)現(xiàn)行政法法典化。因此，行政程序法可以從此角度分為程序型和程序與實(shí)體并存型兩種。
1.程序型
程序型指在行政程序法中僅有程序規(guī)定，不包括實(shí)體規(guī)定。采用程序型的國家主要有美國、瑞士、日本和韓國。
美國將行政法視為控制行政權(quán)力濫用的法律，而不是行政權(quán)力運(yùn)行的法律，因此并不重視行政法的法典化工作，制定行政程序法的目的在于將憲法中的正當(dāng)法律程序條款制度化，為公民面對行政權(quán)力提供基本的程序保障，同時(shí)使行政權(quán)力的行使統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化和簡單化。美國《聯(lián)邦行政程序法》的內(nèi)容主要包括行政公開制度、規(guī)章制定程序、行政裁決程序和司法審查等內(nèi)容，基本為程序規(guī)定，沒有對實(shí)體事項(xiàng)作出規(guī)定。
日本在二戰(zhàn)前行政法體系深受德國影響，但二戰(zhàn)后，在美國占領(lǐng)下，隨著新憲法的制定，其法律體系和法律理念大幅度英美法系化，而且日本行政程序法的出臺，很大一部分原因是迫于美國的壓力。因此，其行政程序法刪除了行政立法、行政計(jì)劃與行政合同等的內(nèi)容，僅對處分和行政指導(dǎo)、申報(bào)作了規(guī)定，內(nèi)容基本為程序規(guī)定，分別規(guī)定了對申請所為的處分、不利益處分和行政指導(dǎo)的程序。
韓國1987年草案對與程序密切相關(guān)的實(shí)體問題作了規(guī)定，但1996年的《行政程序法》只對純粹的程序規(guī)定進(jìn)行了立法化，除若干個(gè)特例外(如第48條關(guān)于行政指導(dǎo)原則的規(guī)定)，原則上只規(guī)定了程序。[1]其內(nèi)容主要規(guī)定了處分程序、申報(bào)程序、行政立法預(yù)告程序、行政預(yù)告程序、行政指導(dǎo)程序等。
瑞士《行政程序法》僅對程序作了規(guī)定，但不同于美國、日本和韓國的是它不是按行政行為類型規(guī)定不同的程序，而是對行政程序作了總則性規(guī)定，包括管轄、代理、證據(jù)、回避、閱覽卷宗和聽取當(dāng)事人意見等制度，這些規(guī)定為行政程序的一般規(guī)定，在其他法律沒有特別規(guī)定時(shí)，適用于所有的行政行為。
2.程序與實(shí)體并存型
程序與實(shí)體并存型指行政程序法中不僅有程序規(guī)定，還包括實(shí)體內(nèi)容。采用實(shí)體與程序并存型的主要是具有行政法法典化理想的大陸法系國家，以德國為代表，還包括意大利、奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙等國家，以及澳門地區(qū)和臺灣地區(qū)。奧地利1925年《行政程序法》中有關(guān)于裁決(行政行為)的效力等實(shí)體內(nèi)容的規(guī)定，但其規(guī)定不夠全面、集中。德國1976年制定的《聯(lián)邦行政程序法》則對行政行為的效力等內(nèi)容作出詳盡規(guī)定，以其內(nèi)容的完備，使實(shí)體與程序并存型立法形成與美國《聯(lián)邦行政程序法》相對的另一種立法模式。
從上述國家和地區(qū)的行政程序法的規(guī)定來看，行政程序法中實(shí)體內(nèi)容主要包括：
(1)行政法基本原則。如荷蘭《基本行政法典》(行政程序法部分)規(guī)定了適當(dāng)行政的原則;葡萄牙和澳門地區(qū)行政程序法規(guī)定了合法性原則等11條原則，其中規(guī)定了謀求公共利益與保護(hù)公民權(quán)益原則、平等原則及適度原則等實(shí)體原則;臺灣地區(qū)“行政程序法”中規(guī)定了平等原則、比例原則、誠信原則等行政法的一般原則。
(2)行政行為的成立與效力。其中以德國《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定最為完備，該法第三章為行政處分，共計(jì)19條系統(tǒng)規(guī)定了行政行為的定義、成立、附款、效力(生效、無效、轉(zhuǎn)換、撤銷、廢止和補(bǔ)正)等內(nèi)容。西班牙《行政程序法》規(guī)定了行政行為的效力，包括行政行為的可撤銷性、可轉(zhuǎn)讓性以及瑕疵行為的確認(rèn)有效等;葡萄牙和澳門地區(qū)的《行政程序法》規(guī)定了行政行為的有效、不完全有效、廢止等內(nèi)容;臺灣地區(qū)“行政程序法”規(guī)定了行政處分的成立與效力等內(nèi)容，共計(jì)35條，約占全部法條的20%。
(3)行政合同。行政合同在德國稱公法契約，在臺灣地區(qū)稱行政契約。德國《聯(lián)邦行政程序法》第四章為公法契約(行政合同)，共計(jì)9條規(guī)定了公法契約的訂立、效力、方式等內(nèi)容。葡萄牙、澳門地區(qū)行政程序法和臺灣地區(qū)行政程序法規(guī)定了行政合同的適用范圍、種類、合同應(yīng)具備的條款、行政機(jī)關(guān)與相對人的權(quán)利義務(wù)、行政合同的生效、變更和無效以及合同爭議的解決等內(nèi)容。
3.中國未來行政程序法的選擇：程序與實(shí)體并存型
行政法學(xué)者提出的數(shù)種專家意見稿都是肯定規(guī)定實(shí)體規(guī)范，是所謂“大法”。在全國人大法工委曾經(jīng)修改形成的唯一一次草案中刪除了實(shí)體內(nèi)容，集中在具體行政行為的程序上，是所謂“小法”。那么，未來的中國行政程序法典要否也在其中規(guī)定實(shí)體規(guī)范?如果需要，又具體規(guī)定哪些實(shí)體規(guī)范?要否在行政程序法中規(guī)定實(shí)體內(nèi)容也是臺灣地區(qū)行政程序立法過程中爭議較大的一個(gè)問題[2]�？紤]是否在程序法典中規(guī)定實(shí)體內(nèi)容，不必拘泥于“程序”二字字面上的限制，關(guān)鍵在于所要規(guī)定的實(shí)體內(nèi)容是否是立法應(yīng)當(dāng)規(guī)范而又無法在其他立法中加以規(guī)范的。德國和臺灣地區(qū)之所以在行政程序法典中規(guī)定實(shí)體內(nèi)容是因?yàn)樾姓ǚǖ浠嬖谙喈?dāng)?shù)碾y度，只好借助行政程序法典化之機(jī)，將與程序有關(guān)的行政法總則中的部分內(nèi)容規(guī)定在其中，從而部分實(shí)現(xiàn)行政法法典化。大陸面臨的問題與之是相同的，應(yīng)當(dāng)借鑒德國和臺灣地區(qū)的成功作法，借制定行政程序法典之機(jī)，規(guī)定部分實(shí)體問題，以更好實(shí)現(xiàn)依法行政的目標(biāo)。
我國應(yīng)該在法典中規(guī)定哪些實(shí)體內(nèi)容?至少包括三個(gè)方面：
第一，行政法的基本原則�；驹瓌t也是行為準(zhǔn)則，只是較之制度內(nèi)容具有高度概括、抽象的特點(diǎn)。基本原則正是以其內(nèi)容的高度概括有效彌補(bǔ)了成文法之不足，得以應(yīng)對紛繁復(fù)雜的實(shí)踐。當(dāng)缺乏具體制度規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)還必須符合行政法的基本原則，從而為規(guī)范行政權(quán)提供基本行為準(zhǔn)則，使其不致逾越法治的基本要求，不致?lián)p害民眾的利益[3]。
第二，行政決定的成立與效力。行政行為是我國行政法學(xué)的核心概念，其界定和分類直接影響公民、法人或其他組織能否申請行政復(fù)議和提起行政訴訟。然而，行政行為的內(nèi)涵、成立要件、效力的內(nèi)容等在理論上的認(rèn)識存在較大爭議，給行政實(shí)踐造成很大的問題，需要在法律制度上將之明確化，以解決適用中的不統(tǒng)一和不明確的問題。
第三，行政合同與行政指導(dǎo)。行政合同在性質(zhì)上不同于民事合同，新修改的合同法沒有將行政合同列入其中，而行政合同作為一種現(xiàn)實(shí)在我國大量存在，由于缺乏法律規(guī)范，帶來大量問題，因此，可以考慮在行政程序法中規(guī)范行政合同。行政指導(dǎo)。由于行政指導(dǎo)采用說服、教育、建議等非強(qiáng)力手段達(dá)到行政管理目的，被稱為柔性執(zhí)法，目前特別受到執(zhí)法部門的注意。但具體作法差異很大，亟須在統(tǒng)一法典中作出規(guī)范。
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