本文摘要:行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益提起的訴訟,是解決行政機(jī)關(guān)與行政相對人行政糾紛的一種訴訟制度;民事訴訟則是指公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提
行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益提起的訴訟,是解決行政機(jī)關(guān)與行政相對人行政糾紛的一種訴訟制度;民事訴訟則是指公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的訴訟,是解決平等民事主體之間民事糾紛的一種訴訟制度。
[論文提要] 行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益提起的訴訟,民事訴訟則是指公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的訴訟,二者是兩種不同類型的訴訟,分別適用行政訴訟法和民事訴訟法。審判實(shí)踐中,經(jīng)常出現(xiàn)行政訴訟涉及民事訴訟,民事訴訟涉及行政訴訟的交叉案件,對這類案件如何審理與解決存在多種不同方式。本文提出對行政訴訟與民事訴訟交叉案件應(yīng)由法官行使釋明權(quán),遵循基礎(chǔ)性行為優(yōu)先審理的原則。
從行政訴訟和民事訴訟的概念、調(diào)整對象、處理方式、受案范圍等方面來看,二者是兩種不同類型的訴訟制度,理論上存在本質(zhì)上的區(qū)別,似乎很難存在交叉問題。但在司法實(shí)踐中,經(jīng)常出現(xiàn)民事訴訟涉及行政訴訟、行政訴訟涉及民事訴訟的交叉問題。如何處理好兩者的交叉問題,對樹立司法權(quán)威,維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政和保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益有著重要意義。本文試就行政訴訟與民事訴訟交叉問題是如何產(chǎn)生的、交叉案件的主要類型、交叉案件的審理狀況及交叉案件處理思路等方面予以探討,以期與各位同仁商榷。
一、行政訴訟與民事訴訟案件交叉的原因。
(一)我國立法上的原因。
我國的行政訴訟制度最初是在民事訴訟法中作出規(guī)定的,1982年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》第三條第二款規(guī)定:“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件,適用本法規(guī)定。”行政案件法律規(guī)定由民事審判庭適用民事訴訟程序?qū)徖恚嗣穹ㄔ洪_始受理行政案件。1989年我國頒布了《中華人民共和國行政訴訟法》,行政訴訟有了專門的程序法規(guī)定,才從民事訴訟中分離出來,成為一個(gè)獨(dú)立的訴訟,各級人民法院陸續(xù)設(shè)置了行政審判庭專門審理行政訴訟案件。由于行政訴訟法起步較晚,行政訴訟制度不發(fā)達(dá),行政訴訟法也不受重視,因而行政訴訟長期處于一種附屬地位,還沒有完全形成獨(dú)立的體系。從世界范圍看,目前,存在獨(dú)立行政訴訟制度的國家中,行政訴訟大多也是從民事訴訟中分化獨(dú)立出來的。行政訴訟從民事訴訟中分離出來的事實(shí)說明了兩大訴訟關(guān)系緊密。故兩大訴訟案件產(chǎn)生交叉有其立法上的根本原因。
此外,《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十一條第(三)項(xiàng)規(guī)定:“依照法律規(guī)定,應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的爭議,告知原告向有關(guān)機(jī)關(guān)申請解決”。這樣,立法機(jī)關(guān)通過立法活動將一部分民事審判權(quán)授予了行政機(jī)關(guān)行使,如《中華人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定:“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議,由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由人民政府處理。”土地權(quán)屬發(fā)生爭議后,依照民事訴訟法的規(guī)定,雙方當(dāng)事人可以打民事官司。但是,土地管理法規(guī)定了土地權(quán)屬爭議應(yīng)由政府先行處理,而政府對土地權(quán)屬爭議作出的處理決定又是可訴的具體行政行為,依照行政訴訟法規(guī)定,當(dāng)事人不服該處理決定,又可以起訴政府,打行政官司,這種立法必然產(chǎn)生民事、行政訴訟交叉問題。
(二)行政權(quán)的擴(kuò)張與公民維權(quán)意識的提高。
現(xiàn)代國家的行政管理不僅涉及國家和社會公共事務(wù)方面的管理,而且涉及公民、法人及其他組織方方面面的權(quán)益,這就決定了行政訴訟的復(fù)雜性及與民事訴訟的交叉性。隨著市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會的飛速發(fā)展,國家行政干預(yù)的范圍也越來越廣,行政權(quán)得到進(jìn)一步擴(kuò)張,產(chǎn)生的行政爭議也越來越多,越來越廣。與此同時(shí),公民的維權(quán)意識也在不斷地提高,具體行政行為一經(jīng)作出,行政管理相對人為維護(hù)自身的合法權(quán)益,將行政機(jī)關(guān)告上法庭。甚至,有人打起公益訴訟的官司,認(rèn)為行政機(jī)關(guān)開支的是納稅人的錢,就應(yīng)當(dāng)為納稅人服務(wù),應(yīng)當(dāng)依法行政,如行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了納稅人的利益,就應(yīng)當(dāng)被告上法庭,近幾年,這類公益訴訟的官司也屢見不鮮。行政訴訟法實(shí)施后“民”告“官”的官司早已尋常。而行政行為往往會直接或者間接影響兩方以上相對人的權(quán)益,這些相對人對行政行為的合法性有著不同的或者相互沖突的利益要求,有關(guān)當(dāng)事人提起行政訴訟后,與被訴具體行政行為有利害關(guān)系的另一方當(dāng)事人則提起民事訴訟;或者是行政相對人以行政裁決、行政處罰決定書確認(rèn)的事實(shí)直接提起民事訴訟后,而相對利害關(guān)系人不服該具體行政行為提起行政訴訟;或者是有關(guān)相對人同時(shí)提起行政訴訟和民事訴訟。這些都是行政訴訟與民事訴訟交叉的成因。
(三)行政爭議和民事爭議相互交織不可分割,直接產(chǎn)生交叉問題。
當(dāng)事人為民事權(quán)益進(jìn)行民事訴訟時(shí),由于法律或行政法規(guī)規(guī)定了當(dāng)事人的某項(xiàng)權(quán)利的取得或行使必須得到行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)或許可,具體行政行為是行為人行使權(quán)利的依據(jù)時(shí),為證明請求司法保護(hù)的民事權(quán)益的合法性,當(dāng)事人必然要提供具體行政行為加以證明,行政行為即成為民事爭議處理的前提條件。民事訴訟為了查清事實(shí),依法必須對當(dāng)事人主張的權(quán)利的依據(jù)進(jìn)行審查,以查明其訴求是否合法,具體行政行為出現(xiàn)在民事訴訟之中,而對具體行政行為的合法性審查是行政訴訟的任務(wù),這樣產(chǎn)生了民事訴訟和行政訴訟的交叉現(xiàn)象,民事爭議的解決取決于行政行為的合法性。同樣,行政爭議中經(jīng)常涉及民事爭議,出現(xiàn)行政訴訟案件的審判必須等待民事審判結(jié)果為依據(jù)的情況。雖然行政爭議案件和民事爭議案件依法應(yīng)按照各自的程序法進(jìn)行審理,但在行政審判和民事審判實(shí)踐中,出現(xiàn)了行政爭議案件的審判必須等待民事審判結(jié)果為依據(jù)的情況,也出現(xiàn)了民事爭議案件的審判必須等待行政爭議案件的處理結(jié)果作為依據(jù)的情況。
二、行政、民事訴訟交叉案件的主要類型。
民事、行政訴訟交叉案件,是指行政訴訟與民事訴訟因在法律事實(shí)相互聯(lián)系,在處理上互為因果或者互為前提、相互影響的案件。近幾年來,行政、民事訴訟交叉案件呈逐年上升趨勢,在審判實(shí)踐中的表現(xiàn)形式多種多樣,歸納起來,主要有以下四類:
(一)行政確認(rèn)行為。行政確認(rèn)是指“行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別,給予確認(rèn)、認(rèn)定、證明并予以宣告的具體行政行為。”①如權(quán)屬的確認(rèn)、工傷事故的確認(rèn)等。由此可見,行政機(jī)關(guān)的行政確認(rèn)行為對行政相對人的權(quán)利義務(wù)會產(chǎn)生直接和實(shí)質(zhì)的影響,一旦確認(rèn)行為在事實(shí)認(rèn)定、法律適用及確認(rèn)程序上存在問題,使行政相對人認(rèn)為其權(quán)益受到侵害,該行政確認(rèn)行為必遭行政訴訟。同時(shí),因該確認(rèn)行為的利害關(guān)系人并不是一方,有利害關(guān)系的雙方或多方為維護(hù)自己的權(quán)益,就會產(chǎn)生民事訴訟,形成行政與民事交叉訴訟。這種類型在目前的審判實(shí)踐中比較多。
(二)行政裁決行為。行政裁決是指“行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán),對當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查,并作出裁決的行政行為。”②行政機(jī)關(guān)行使行政裁決權(quán)是由行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的擴(kuò)張引起的,但行政機(jī)關(guān)行使行政裁決權(quán)并不涉及所有的民事領(lǐng)域,只有在民事糾紛與行政管理密切相關(guān)的情況下,才對該民事糾紛予以裁決。如城市房屋拆遷裁決,根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定:“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的,經(jīng)當(dāng)事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決,房屋拆遷管理部門是被拆遷人的,由同級人民政府裁決。裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)作出。當(dāng)事人對裁決不服的,可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。……”對房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件的受理問題,最高人民法院法復(fù)[1996]12號《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》規(guī)定:“一、公民、法人或者其他組織對人民政府或者城市房屋主管行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的有關(guān)房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等問題的裁決不服,依法向人民法院提起訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理。二、拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭議,或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后,一方或者雙方反悔,未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決,僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題,依法向人民法院提起訴訟的,人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。”根據(jù)上述規(guī)定,同一起房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件,在不同的條件下,分別成為行政訴訟和民事訴訟的受案范圍,從而出現(xiàn)行政訴訟與民事訴訟的交叉。
(三)行政登記行為。行政登記行為是指“行政主體應(yīng)申請人申請,在政府有關(guān)登記薄冊中記載相對人的某種情況或事實(shí),并依法予以正式確認(rèn)的行為。”③在民事法律領(lǐng)域,一些民事行為實(shí)施以后,民事權(quán)利并不因民事行為的有效實(shí)施而自然取得,必須經(jīng)行政登記后才能取得。如根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第三十五條的規(guī)定:“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照本法第五章的規(guī)定,辦理權(quán)屬登記。”該法第六十條第三款規(guī)定:“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或變更時(shí),應(yīng)當(dāng)向縣級以上人民政府房地產(chǎn)管理部門申請房產(chǎn)變更登記。”故房屋買賣合同簽訂和房屋的實(shí)際交付都不自然引起房產(chǎn)所有權(quán)的自然轉(zhuǎn)移,必須提交相關(guān)資料經(jīng)房產(chǎn)管理部門審查登記,才能發(fā)生房產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移。因此,房產(chǎn)管理部門頒發(fā)房產(chǎn)證后,持證人憑房屋產(chǎn)權(quán)證主張自己的民事權(quán)利,提起民事訴訟,而與該房產(chǎn)證有利害關(guān)系的一方(即民事訴訟中的被告)卻對房產(chǎn)管理部門的頒證行為提起了行政訴訟,從而出現(xiàn)的行政訴訟與民事訴訟的交叉。目前,因房地產(chǎn)市場的活躍和房屋轉(zhuǎn)讓的頻繁,此類情況在實(shí)踐中也比較多。例如:甲將其祖母乙所有的房屋辦成了產(chǎn)權(quán)所有人為甲的房屋產(chǎn)權(quán)證,乙去世后,乙的兩個(gè)兒子即甲的兩個(gè)叔父要求分割遺產(chǎn)即乙的房屋,并提起了民事訴訟。訴訟中,甲以房屋產(chǎn)權(quán)證為證據(jù),證明乙的房屋系甲所有,甲的兩個(gè)叔父轉(zhuǎn)而又對房產(chǎn)管理部門提起了行政訴訟,要求撤銷房產(chǎn)管理部門頒發(fā)給甲的產(chǎn)權(quán)證,形成了行政訴訟與民事訴訟的交叉。
(四)行政許可行為。行政許可是指“行政主體應(yīng)行政相對方的申請,通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式,依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為。”④由此說明,行政機(jī)關(guān)的行政許可行為是與民事行為主體資格相關(guān)聯(lián)的。如工商行政管理部門應(yīng)申請而作出的市場主體的設(shè)立登記、注銷登記等直接涉及民事主體資格的取得和消滅。又如甲申請國土部門批準(zhǔn)宅基地?cái)U(kuò)建房屋,國土部門作出許可并頒發(fā)許可證,甲取得了擴(kuò)建房屋的資格,但甲擴(kuò)建的土地是乙一直耕種并上繳稅費(fèi)的田地,在甲擴(kuò)建房屋的過程中,乙以甲擴(kuò)建面積侵犯其權(quán)益為由進(jìn)行阻撓,甲擴(kuò)建不成遂提起民事訴訟,要求排除妨礙,而乙則以國土部門侵犯其土地承包經(jīng)營權(quán)為由提起了行政訴訟,要求撤銷國土部門的宅基地批準(zhǔn)許可。從而出現(xiàn)行政訴訟與民事訴訟的交叉。
三、行政、民事訴訟交叉案件的審理狀況
行政爭議、民事爭議交叉引發(fā)的訴訟案件應(yīng)當(dāng)適用何種方式進(jìn)行審理,由于我國的法律并未作出明確的規(guī)定,審判實(shí)踐中,對行政、民事訴訟交叉案件的審理,五花八門,主要有以下三種表現(xiàn)形式:
(一)直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認(rèn)定。
在民事訴訟中,當(dāng)事人請求司法保護(hù)的民事權(quán)利,有些是基于具體行政行為產(chǎn)生的,比如行政許可行為、行政登記行為等。有些法院在民事案件審理中,認(rèn)為對具體行政行為的合法性審查因不是民事管轄審判的權(quán)限,民事審判無權(quán)對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為審查;根據(jù)行政法原理,具體行政行為一經(jīng)作出,非經(jīng)法定的行政復(fù)議程序和司法審查程序撤銷,就具有公定力、拘束力和執(zhí)行力,勿庸置疑。加上最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定,國家機(jī)關(guān)以及其他職能部門依職權(quán)制定的公文文書優(yōu)于其他書證,具有優(yōu)勢證據(jù)的效力,直接將當(dāng)事人提交的具體行政行為作證據(jù)使用,以此確認(rèn)當(dāng)事人主張的民事權(quán)利能否得到保護(hù)。這樣,民事審判直接確認(rèn)了具體行政行為是合法的。如果與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的第三人對該行為不服,提起行政訴訟,行政審判對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的合法性經(jīng)審查后,具體行政行為只要有下列情形之一:1、主要證據(jù)不足;2、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤;3、違反法定程序;4、超越職權(quán);5、濫用職權(quán)。根據(jù)行政訴訟法第五十四條第一款第(二)項(xiàng)的規(guī)定,行政審判要撤銷該具體行政行為。導(dǎo)致同一法院對同一具體行政行為作出相互矛盾的裁決,引起當(dāng)事人對法官或法院的誤解,勢必影響法院裁判的權(quán)威。
在行政訴訟中,特別是訴房屋登記機(jī)關(guān)不作為的案件,比如甲、乙兩兄弟共有一套房屋,產(chǎn)權(quán)證上寫的是甲的名字。某日,甲將房屋賣給丙,甲、丙雙方簽訂了合同,丙付了房款,在丙向房屋管理部門申辦房產(chǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)時(shí),房管部門以該房系甲、乙兩兄弟共有為由不予辦理。丙提起行政訴訟,要求法院判決房管局履行職責(zé)辦理登記過戶。訴訟中,乙作為第三人參加行政訴訟,同時(shí)乙因不同意出賣房屋,提出甲、丙房屋買賣合同無效。如果法院判決房產(chǎn)管理部門履行法定職責(zé),在一定限期內(nèi)給丙辦理登記過戶,那么行政判決就否定了行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中的審查權(quán),直接確認(rèn)了甲、丙雙方簽訂的房屋買賣合同的效力,這樣的結(jié)果顯然不是以事實(shí)為根據(jù)而作出的判決;如果是判決駁回丙的訴訟請求,那么該行政判決就直接確認(rèn)了甲、丙雙方簽訂的買賣合同是無效的。行政案件的判決,均對房屋買賣合同這一民事法律關(guān)系的效力作出了確認(rèn)。顯然,這種確認(rèn)是不準(zhǔn)確的,民事行為的效力要通過民事裁判來確認(rèn)。
(二)先行政后民事或先民事后行政的審理方式。
在行政訴訟與民事訴訟交叉案件發(fā)生后,有的法院選擇先行政后民事的審理方式,即將民事案件中止,等待行政案件裁判后再對民事案件作出裁判。理由是:在民事訴訟中,對與民事爭議相關(guān)的行政行為一般作為民事訴訟的證據(jù)材料進(jìn)行審查,其審查的范圍和強(qiáng)度與行政訴訟中的審查完全不同,即使民事訴訟中審查出行政行為違法,但民事案件卻不能判決撤銷該行政行為或確認(rèn)該行政行為違法,因此,應(yīng)當(dāng)先行政后民事。但是,一律按先行政后民事的處理方式會出現(xiàn)尷尬情形,因?yàn),在?shí)踐中,有的民事訴訟卻是行政訴訟的條件,如上述甲、乙兩兄弟共有的房屋被甲賣給丙一案,如果按照先行政后民事的處理方式,則出現(xiàn)直接確認(rèn)了房屋買賣合同的效力,行政判決直接確認(rèn)了民事行為的效力,因此,當(dāng)民事法律關(guān)系的確定成為行政判決的先決條件時(shí),先行政后民事的審理方式顯然是行不通的。
先民事后行政。行政訴訟與民事訴訟交叉情況的出現(xiàn),大多數(shù)是民事爭議發(fā)生在前。民事爭議起訴后,訴訟中涉及到行政爭議,因此有的法院按照時(shí)間的順序,選擇的是先民事后行政的審理方式。這種審理方式的理由是:行政機(jī)關(guān)有效成立的行政行為具有確定力,非依法不得隨意變更或撤銷;同時(shí)行政機(jī)關(guān)的行政行為又具有公定力,非因法定程序和法定事由改變之前,不論該行政行為合法還是違法都應(yīng)推定為合法有效。由此說明,在民事訴訟中,法院完全可以采信行政行為所確認(rèn)的事實(shí)和法律關(guān)系,并據(jù)此對民事案件作出裁判。但是,這種審理方式很容易導(dǎo)致案件的反復(fù),如甲出賣一批生鐵被工商部門查處,經(jīng)鑒定,該批生鐵系不合格產(chǎn)品,工商部門以甲出賣不合格產(chǎn)品為由處以沒收生鐵、罰款一萬的行政處罰,甲被處罰后起訴供應(yīng)其生鐵的乙,理由是乙供的貨為不合格產(chǎn)品,要求乙返還生鐵貨款。民事案件審理中,乙作為工商處罰的利害關(guān)系人又提起行政訴訟,要求撤銷工商部門對甲作出的工商行政處罰。在這起交叉案件中,按照先民事后行政的處理方式,民事判決采信了行政處罰所確認(rèn)的生鐵為不合格產(chǎn)品,乙供應(yīng)的產(chǎn)品不合格,遂判決乙返還貨款,而行政案件在審理中卻發(fā)現(xiàn)行政行為不合法,作出了撤銷工商部門作出的處罰決定的判決。民事案件與行政案件對同一事實(shí)的認(rèn)定出現(xiàn)了差異,導(dǎo)致同一法院作出的判決自相矛盾。在行政案件生效后,又通過審判監(jiān)督程序?qū)γ袷掳讣M(jìn)行了糾正,造成案件審理的反復(fù),影響法院裁判的權(quán)威。顯然,先民事后行政也不是恰當(dāng)?shù)膶徖矸绞健?/p>
(三)行政附帶民事訴訟的解決方式。
行政附帶民事訴訟是人民法院在審理行政案件的同時(shí),對與行政案件相關(guān)的有關(guān)民事爭議一并進(jìn)行審理并作出裁決的活動。在行政爭議和民事爭議交織的案件中,解決解決行政爭議要以弄清民事爭議的是非曲直為前提,而解決民事爭議更是必須以先解決行政爭議為前提,二者互為條件。行政附帶民事訴訟有以下特點(diǎn):一是行政訴訟的原、被告、第三人都可以在行政訴訟過程中提起附帶民事訴訟;二是在行政訴訟過程中,行政機(jī)關(guān)對作出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任,民事爭議的雙方當(dāng)事人對各自提出的主張負(fù)舉證責(zé)任。
閱讀期刊:《法治研究》
是研究法治建設(shè)中出現(xiàn)的理論與實(shí)踐問題,雜志2007年杭州市創(chuàng)刊,是浙江省法學(xué)期刊,期刊發(fā)行的統(tǒng)一刊號為33-1343/D。司法改革、法治論壇、刑事法學(xué)、訴訟法學(xué)等。
轉(zhuǎn)載請注明來自發(fā)表學(xué)術(shù)論文網(wǎng):http:///zflw/6846.html