本文摘要：這篇行政管理論文發(fā)表了對行政權(quán)力的法律控制，行政權(quán)力隨著社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)由簡單到復(fù)雜、由弱小到強(qiáng)大的演化歷程。行政權(quán)力的這種不斷擴(kuò)張的趨勢，是其最為典型的外部特征之一。日益擴(kuò)張的行政權(quán)力，容易導(dǎo)致不良后果。
這篇行政管理論文發(fā)表了對行政權(quán)力的法律控制，行政權(quán)力隨著社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)由簡單到復(fù)雜、由弱小到強(qiáng)大的演化歷程。行政權(quán)力的這種不斷擴(kuò)張的趨勢，是其最為典型的外部特征之一。日益擴(kuò)張的行政權(quán)力，容易導(dǎo)致不良后果。
關(guān)鍵詞：行政學(xué)院管理論文,行政權(quán)力
一、行政權(quán)力的淵源及其發(fā)展
權(quán)力包括公權(quán)力和私權(quán)力，國家權(quán)力則是公權(quán)力的主要組成部分。行政權(quán)屬于國家權(quán)力的一種，其概念源自西方政治思想史中的權(quán)力分配理論，并可追溯至古代希臘哲學(xué)家亞里士多德。他在著名的《政治學(xué)》一書中就提出，政府由三種人組成：討論的人、執(zhí)行法律的人以及解決糾紛的人。英國在十五世紀(jì)時(shí)就有立法權(quán)和行政權(quán)的觀念，國王行使立法權(quán)必須取得議會(huì)的同意，但國王可以自主處理行政事務(wù)不受議會(huì)的干預(yù)。(1) 作為一種政府組織規(guī)范，英國思想家洛克在十七世紀(jì)最早提出國家權(quán)力應(yīng)由立法權(quán)、行政權(quán)和聯(lián)盟權(quán)三個(gè)部分組成，這種分權(quán)學(xué)說在稍后由法國自由主義思想家孟德斯鳩正式提出。孟氏政治思想的核心是自由，即一個(gè)人可以根據(jù)自己的意志行動(dòng)，包括政治自由和個(gè)人自由。他認(rèn)為政治自由是政權(quán)正確組織的結(jié)果和目的，由此提出國家權(quán)力可分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)并應(yīng)將之授予不同的機(jī)關(guān)的分權(quán)學(xué)說。這三種權(quán)力既是獨(dú)立的，又是互相牽制、互相制約的：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中于一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之后，自由便不復(fù)存在了......;如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了......。”(2) 孟德斯鳩關(guān)于權(quán)力分享的理論為美、法等國的憲法實(shí)踐所采納，但他對行政權(quán)概念的認(rèn)識則無法擺脫時(shí)代的局限。他認(rèn)為，行政權(quán)是國家意志的執(zhí)行，應(yīng)由國王或君主來行使，“因?yàn)檎倪@一部門幾乎時(shí)時(shí)需要急速的行動(dòng)，所以由一個(gè)人管理比由幾個(gè)人管理更好一些.....。”(3) 發(fā)展到今天，人們對行政權(quán)的認(rèn)識日趨科學(xué)、清晰，其中比較權(quán)威的傳統(tǒng)定義當(dāng)推布萊克的觀點(diǎn)：“行政權(quán)(Executive power)即執(zhí)行法律的權(quán)力，它是總統(tǒng)根據(jù)聯(lián)邦憲法第二條的規(guī)定而享有的廣泛的權(quán)力......;它與制定法律及對法律糾紛進(jìn)行裁決的權(quán)力相區(qū)別。”(4) 我國法學(xué)界一般認(rèn)為，行政權(quán)是“由國家憲法、法律賦予的國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范、實(shí)施行政管理活動(dòng)的權(quán)力，是國家權(quán)力的組成部分。”(5)
如上所述，人們習(xí)慣于從權(quán)力主體的角度來界定行政權(quán)，行政機(jī)關(guān)依法享有行政權(quán)力。在早期自由資本主義時(shí)期，對國家行政事務(wù)的管理只能由行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行，行政權(quán)力運(yùn)行的目的被嚴(yán)格控制在建立一個(gè)具有同等權(quán)利的公民能夠安全地自由競爭的社會(huì)秩序上，行政權(quán)力的內(nèi)容和范圍以及運(yùn)行程序都由法律明確規(guī)定。一個(gè)好的政府是管事最少的政府，它的使命只在于保障人們的自由。由于早期資本主義國家的傳統(tǒng)社會(huì)事務(wù)范圍相對狹小，相對簡單化的行政權(quán)力也就足以滿足社會(huì)的需要。但隨著西方在上世紀(jì)末尤其是本世紀(jì)初的急劇現(xiàn)代化，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，社會(huì)事務(wù)劇增，作為執(zhí)行法律并對社會(huì)進(jìn)行有效管理和組織的行政權(quán)力的日趨擴(kuò)張成了必然趨勢，其范圍也不僅限于維持社會(huì)秩序的安全，還更多地從事社會(huì)福利、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等過去所從未涉及的領(lǐng)域，科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的激劇擴(kuò)張也要求政府承擔(dān)許多私人所無法獨(dú)自完成的經(jīng)濟(jì)事務(wù)。行政權(quán)力在今天已經(jīng)滲透到社會(huì)生活的每一個(gè)角落，對人們的生活產(chǎn)生了全方位的影響。行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)三者之間的傳統(tǒng)界限已被打破，行政機(jī)關(guān)不僅擴(kuò)大了自己傳統(tǒng)的權(quán)力陣地，還逐漸享有過去所難以想象的行政立法權(quán)、行政司法權(quán)，其權(quán)力行使的手段和方式也更加復(fù)雜多樣。和立法權(quán)、司法權(quán)相比，今天的行政權(quán)力已變得前所未有的強(qiáng)大。
首先，行政權(quán)力的擴(kuò)張與其運(yùn)行方式的靈活、外部范圍的不確定性相結(jié)合，極易造成對公民個(gè)人權(quán)利的侵害。公民個(gè)人權(quán)利又稱公民權(quán)，是由憲法和法律確認(rèn)的公民個(gè)人在一定社會(huì)中所享有的自由和權(quán)能。依人民主權(quán)理論，作為國家權(quán)力的重要組成部分的行政權(quán)，源自人民的公民權(quán)，是由公民權(quán)派生而來的，其目的在于保護(hù)人民的權(quán)利和自由得以充分實(shí)現(xiàn)。然而，行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，尤其是以運(yùn)行方式靈活、范圍幅度模糊為特點(diǎn)的行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)大，使得通過法律對行政權(quán)力的明晰化更為困難，擁有行政權(quán)力者受到的制約與監(jiān)督有限，不能有效地防止權(quán)力行為的異化，公民個(gè)人的權(quán)利無時(shí)無刻不在行政權(quán)力的陰影籠罩之下，實(shí)踐中極易受到行政權(quán)力的侵害。而法律規(guī)定的滯后、僵化往往不能適應(yīng)這種行政權(quán)力的擴(kuò)張態(tài)勢，使得這種侵害很難得到傳統(tǒng)法律的有效保護(hù)。
其次，行政權(quán)力的擴(kuò)張易于造成行政專制、獨(dú)裁。
我們知道，社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)烈需求導(dǎo)致了行政權(quán)的擴(kuò)張，這種擴(kuò)張意味著行政權(quán)力更多地介入了國家政治和社會(huì)生活的各個(gè)方面，人們要求政府在維持社會(huì)的安全秩序之外，還要為社會(huì)成員提供盡可能多的社會(huì)服務(wù)，并盡可能快地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展。傳統(tǒng)的行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)的界限是清楚的，而現(xiàn)代行政權(quán)的功能已極大地包容著立法性和司法性功能。對后者而言，行政權(quán)在社會(huì)生活中所起的作用已占據(jù)著絕對的優(yōu)勢，在向來被稱為三權(quán)分立模式典范的美國，執(zhí)掌行政權(quán)的總統(tǒng)的權(quán)力已很難被國會(huì)和聯(lián)邦法院所動(dòng)搖，本世紀(jì)發(fā)展起來的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)更是集立法、行政和司法三權(quán)于一身，在國家事務(wù)管理領(lǐng)域扮演著獨(dú)特的角色。(6) 實(shí)際上，行政專制在許多國家都已初現(xiàn)雛形，并有進(jìn)一步發(fā)展的趨勢。而行政專制，尤其是行政首長的獨(dú)裁最直接的后果就是破壞不同權(quán)力之間的平衡，損害社會(huì)成員的民主自由權(quán)利。
再次，權(quán)力與腐敗具有共生性，日益擴(kuò)張的行政權(quán)力更是為形形色色的權(quán)力腐敗提供了滋生的土壤。
權(quán)力具有非平等性，以命令與服從構(gòu)成的軌跡運(yùn)行。它意味著權(quán)力關(guān)系中的一方對另一方的支配。同時(shí)，權(quán)力又具有可交換性，權(quán)力可以脫離權(quán)力主體、客體而發(fā)生異化，以至于發(fā)生權(quán)力商品化的現(xiàn)象，權(quán)力由此而演化為權(quán)力資本。(7) 由于權(quán)力資本的增值功能，權(quán)力腐敗便不可避免。十九世紀(jì)英國歷史學(xué)家阿克頓勛爵曾昭示世人：“權(quán)力趨于腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。”行政權(quán)力是所有公權(quán)力中涉及社會(huì)事務(wù)最為廣泛的權(quán)力，其異化為權(quán)力資本而使權(quán)力者腐敗的機(jī)會(huì)更多。行政權(quán)力的范圍的擴(kuò)張為這種權(quán)力的交換提供了更多的可能，而行政權(quán)力的行使自由度的不斷增加則為權(quán)力腐敗提供了更多的便利。腐敗已成了附在行政權(quán)力肌體上難以清除的惡瘤。
二、對行政權(quán)力進(jìn)行法律控制的必要性
行政權(quán)力的擴(kuò)張具有其內(nèi)在的必然性，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化不斷發(fā)展的要求。尤其在我國目前這種特殊時(shí)期，不斷提高經(jīng)濟(jì)效益、加速社會(huì)發(fā)展是建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)行現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標(biāo)的必然要求。但對社會(huì)公平的追求要求我們在注重效益的同時(shí)必須加強(qiáng)對行政權(quán)力的法律控制。這種控制的必要性具體體現(xiàn)在如下幾方面：
1、體現(xiàn)“主權(quán)在民”的精神，防止權(quán)力的異化。
行政權(quán)應(yīng)由法律加以限定，因?yàn)榉墒怯扇嗣竦拇碇贫ǖ�，它體現(xiàn)的是人民的意志，這是人民主權(quán)理論的基本要求。盧梭就曾指出，主權(quán)在民，人民是真正的主權(quán)者。美國政治家托馬斯.杰弗遜宣稱：“構(gòu)成一個(gè)社會(huì)或國家的人民是那個(gè)國家中一切權(quán)力的源泉。”(8) 漢密爾頓、麥迪遜等聯(lián)邦黨人也都認(rèn)為，“人民是權(quán)力的唯一源泉。”行政權(quán)力是執(zhí)行法律的權(quán)力，它一般由少數(shù)執(zhí)掌權(quán)力者行使，從一般的意義上講易于凌駕于人民之上。權(quán)力的異化常常使得行政權(quán)成為擁有行政權(quán)力者獲得個(gè)人利益的工具，完全背離其本來意旨。只有將行政權(quán)控制在法律預(yù)設(shè)的范圍之內(nèi)依法定程序運(yùn)行，才能使行政權(quán)真正體現(xiàn)人民的意志，“人民主權(quán)”才不至于成為一句空話。我國是人民民主專政的國家，人民是國家的主人，一切權(quán)力包括行政權(quán)力都來源于人民，人民通過人民代表大會(huì)的形式行使自己的權(quán)利：選舉執(zhí)掌行政權(quán)力者并通過立法明確行政權(quán)力的范圍、內(nèi)容。行政權(quán)力的存在和行使來源于人民，應(yīng)該以為人民服務(wù)為其最終目的。加強(qiáng)對行政權(quán)力的法律控制以防止權(quán)力異化損害人民民主權(quán)利，是人民民主專政國體的內(nèi)在的必然要求。
2、憲政民主建設(shè)的要求。
所謂民主，就最一般的意義而言，指人民當(dāng)家作主，人民可以充分地表達(dá)并實(shí)現(xiàn)自己的意志，它與專制相對立。從民主的角度來看，法律的力量在于它承認(rèn)和保護(hù)個(gè)人的尊嚴(yán)和權(quán)利。為此，人們有權(quán)利選舉出代表并制定代表民眾利益的法律，然后通過法律實(shí)行管理。然而，民主制度也有其弊端，由于人性的弱點(diǎn)，由于權(quán)力本身的固有特性，很難保證通過選舉產(chǎn)生的官員就一定能夠按人民的意志去做。羅爾斯就認(rèn)為，即使是由選舉產(chǎn)生的政權(quán)也很容易成為非正義，“政治制度中非正義的影響比市場的不完善更為痛苦和持久。政治權(quán)力迅速地積累并成為不平等。利用國家和法制的力量，那些得到利益的人總是可以保證他們自己處在一個(gè)有利的地位......而普選制并不是一個(gè)有效的對策......。”(9) 面對民主理論的這一致命缺陷，憲政理論更多地將關(guān)注的目光投向?qū)补賳T的法律限制，認(rèn)為法律的力量正在于其約束當(dāng)權(quán)者的能力，主張對于通過民主選舉產(chǎn)生的政府也要嚴(yán)格防范，強(qiáng)調(diào)通過對于政治權(quán)力的制度化的限制以保障個(gè)人權(quán)利和創(chuàng)造憲政秩序。隨著政治實(shí)踐的發(fā)展，人們已經(jīng)更進(jìn)一步地認(rèn)識到，民主選舉權(quán)力機(jī)關(guān)和對經(jīng)選舉產(chǎn)生的政治權(quán)力進(jìn)行法律控制同樣重要，憲政民主理論應(yīng)運(yùn)而生：既強(qiáng)調(diào)公民廣泛的參與，也強(qiáng)調(diào)對政府權(quán)力的控制。行政權(quán)力擴(kuò)張的后果之一就是導(dǎo)致行政專制和獨(dú)裁，使得行政權(quán)力不再能體現(xiàn)人民的意志，民主制度遭到破壞。通過法律對行政權(quán)力加以嚴(yán)格控制以防止其侵害人民的民主權(quán)利，不僅是民主制度得以存在的保障，更是憲政制度的核心內(nèi)容和宗旨所在。
3、保障基本人權(quán)的需要。
公民個(gè)人依據(jù)憲法和法律的規(guī)定享有一系列的基本權(quán)利：政治自由權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等。這些權(quán)利的存在是公民個(gè)人得以在社會(huì)上生存、享有作為人的自尊以及得到進(jìn)一步發(fā)展的基本前提。由于行政權(quán)力是國家權(quán)力，不僅負(fù)有通過國家的力量保護(hù)公民的基本權(quán)利不受非法侵害的義務(wù)，同時(shí)還具有強(qiáng)烈的不平等性，享有對公民個(gè)人的支配權(quán)，并以國家強(qiáng)制力為后盾，公民個(gè)人無法與之相抗衡，往往處于被動(dòng)、服從的地位，極易受到侵害。行政權(quán)力的無所不在，使得公民很難對其造成的損害作有效的防衛(wèi)，其后果是極其嚴(yán)重的。因此，將行政權(quán)力控制在法律規(guī)定的權(quán)限范圍之內(nèi)，并使之嚴(yán)格依照法定的程序行使，一方面可以防止行政權(quán)對公民基本權(quán)利的不法侵害，另一方面權(quán)力的合法行使又起到保障和促進(jìn)公民基本人權(quán)的作用。控制行政權(quán)力以防止其濫用和越權(quán)行使是保障基本人權(quán)的重要前提和基本手段。
4、維護(hù)良好社會(huì)秩序的需要。
行政權(quán)力涉及國計(jì)民生，其支配力和影響力及于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)生活的所有領(lǐng)域。如果行政權(quán)力肆意擴(kuò)張不受約束，不斷地侵害公民的權(quán)利，必然導(dǎo)致公民對政府的不信任感增強(qiáng)，社會(huì)將處于一種緊張狀態(tài)，安定團(tuán)結(jié)的良好社會(huì)環(huán)境就難以形成。反之，合法、良好的行政權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)將有助于樹立政府的守法、廉潔、高效的形象，并因此而增強(qiáng)公眾對政府的信任。這種信任可以使得公眾對政府的行為產(chǎn)生認(rèn)同感并自覺接受管理、嚴(yán)格遵守法律，減少社會(huì)不法行為的發(fā)生機(jī)率，政府和公眾之間的關(guān)系由此而達(dá)到一種較為和諧的狀態(tài)，良好的社會(huì)秩序更易形成。
5、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的迫切要求。
建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制是我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的基本內(nèi)容。市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，意味著改變以往依靠行政命令管理經(jīng)濟(jì)的方法，充分發(fā)揮市場在資源配置方面的作用，以市場為中介推動(dòng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行。市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯要求政府職能明確，既維護(hù)市場主體的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利，又不能濫用行政權(quán)力去干預(yù)市場運(yùn)行。首先，政府不再直接作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，其主要職能應(yīng)轉(zhuǎn)變到培育市場、管理市場并依靠各種法律手段對市場運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控方面來。這種宏觀法律調(diào)控是政府依據(jù)法定的職權(quán)和程序，對構(gòu)成市場運(yùn)行機(jī)制的各個(gè)要素、每個(gè)環(huán)節(jié)所進(jìn)行的調(diào)節(jié)和控制，它保證市場健康有序地運(yùn)行。其次，政府的宏觀法律調(diào)控應(yīng)遵守合法性原則，超越法定范圍和權(quán)限的不適度的干預(yù)，不僅不能發(fā)揮宏觀調(diào)控的應(yīng)有作用，反而會(huì)有礙市場的正常運(yùn)行，對市場經(jīng)濟(jì)體制造成極大的破壞。由于行政權(quán)力本身固有的擴(kuò)張?zhí)匦院推浜髲?qiáng)大的國家強(qiáng)制力，這種現(xiàn)象極易出現(xiàn)，而市場主體卻難以預(yù)見，也難以作有效的防衛(wèi)，市場經(jīng)濟(jì)很容易因此而失序。只有將行政權(quán)力控制在合法的范圍之內(nèi)依法定程序運(yùn)行，才能既充分發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟(jì)體制中的保障和促進(jìn)作用，又防止其對市場運(yùn)行的不法侵害。通過法律控制行政權(quán)力的運(yùn)作對市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)顯得更為迫切。
三、加強(qiáng)與完善對行政權(quán)的法律控制機(jī)制
傳統(tǒng)的行政權(quán)來自于權(quán)力分立理念，加之行政權(quán)行使方式的自有特征，對傳統(tǒng)行政權(quán)的法律控制機(jī)制一般以權(quán)力制衡原理為理論依據(jù)，其表現(xiàn)形式是在明確行政機(jī)關(guān)的實(shí)體權(quán)力范圍的前提下通過其他公權(quán)力如司法權(quán)、立法權(quán)對行政權(quán)力進(jìn)行制約。隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，現(xiàn)代行政權(quán)的控制機(jī)制有了新的變化，這種變化突出表現(xiàn)在社會(huì)控權(quán)與行政權(quán)自控機(jī)制的興起以及對程序控權(quán)機(jī)制的日益重視等方面。(10) 下面筆者從控權(quán)主體的角度對行政權(quán)的法律控制機(jī)制作一具體闡述。
(一)對行政權(quán)的立法控制
立法權(quán)通過制定法律以體現(xiàn)人民的意志，憲政民主理論要求行政權(quán)力的行使不能違背人民的意志即不能超越法律的規(guī)定。因此，用立法權(quán)控制行政權(quán)這種傳統(tǒng)的方法仍然是最有效的方法之一。對行政權(quán)進(jìn)行立法控制的主體是立法機(jī)關(guān)如議會(huì)等，在我國國家立法權(quán)的主體是全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。立法權(quán)對行政權(quán)的控制表現(xiàn)在如下兩方面：
1、立法機(jī)關(guān)通過立法手段控制行政權(quán)，即立法機(jī)關(guān)通過制定法律來規(guī)定行政權(quán)力的范圍和運(yùn)行程序，以防止行政權(quán)力的濫用、逾越和無序運(yùn)行。首先，立法直接設(shè)定行政權(quán)的實(shí)體內(nèi)容，對不同行政主體所享有的權(quán)力作具體的規(guī)范。行政機(jī)關(guān)組織法就是這種立法，行政權(quán)力只能依據(jù)其組織法才能存在。(11) 具體的行政管理法律規(guī)范對組織法所規(guī)定的行政主體的抽象權(quán)力作更進(jìn)一步的具體化。(12) 兩者結(jié)合起來，行政權(quán)力的范圍一般就會(huì)比較明晰。此外，立法機(jī)關(guān)有時(shí)還基于現(xiàn)實(shí)需要通過授權(quán)立法的方式給予行政機(jī)關(guān)超出其組織法范圍之外的權(quán)限。(13) 公務(wù)員法律規(guī)范則對執(zhí)掌行政權(quán)力的公務(wù)員的權(quán)限范圍作比較明確的規(guī)定，并對越權(quán)者予以懲處。其次，立法對行政權(quán)力的運(yùn)行程序作出規(guī)范，明確行政權(quán)力的運(yùn)作過程，防止由于程序不公正而損害公民的合法權(quán)益。由于法律對行政權(quán)力的實(shí)體內(nèi)容的規(guī)范畢竟是有限的，而行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)大日益暴露了實(shí)體規(guī)則在對行政權(quán)力的控制方面的缺陷，人們因此而將目光轉(zhuǎn)向更注重公正性的行政程序上來，希冀通過對行政程序的規(guī)范以達(dá)到追求行政公正的目的(14) 。在西方普通法系國家，行政法的核心理念“自然正義”就是一項(xiàng)最基本的程序法原則。在我國，以《行政處罰法》為代表的行政程序立法已邁出了可喜的一步。今天，行政程序立法已被看作為實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)控制的更為經(jīng)常和有效的手段。
2、立法機(jī)關(guān)依法在事后對行政權(quán)監(jiān)督控制。依憲政原則，憲法和法律是人民意志的體現(xiàn)，具有至高無上的權(quán)威，行政權(quán)力的行使不能與之相違背，否則應(yīng)當(dāng)無效。立法機(jī)關(guān)作為立法者一般享有對行政權(quán)力的行使是否嚴(yán)格遵循憲法和法律的規(guī)定的監(jiān)督權(quán)。立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)一般體現(xiàn)在兩方面：一是撤銷違背憲法和法律的行政法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)范性法律文件。行政立法在法律體系的層級關(guān)系中從屬于憲法和法律。一旦行政立法與憲法、法律相抵觸，立法機(jī)關(guān)有權(quán)予以撤銷，從而達(dá)到控制行政權(quán)力的目的。我國憲法明確規(guī)定，全國人大“監(jiān)督憲法的實(shí)施(第63條)”，全國人大常委會(huì)“監(jiān)督憲法的實(shí)施;撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令(第67條)”。二是追究行政首長的政治責(zé)任。行政機(jī)關(guān)一般多實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，行政首長的責(zé)任重大，權(quán)力也較為集中，其違法的可能性和危害性都較大。且不受一般的公務(wù)員法的約束，立法機(jī)關(guān)可以通過追究其政治責(zé)任而達(dá)到控制其權(quán)力行使的目的，例如質(zhì)詢、罷免、彈劾等。
(二)對行政權(quán)的司法控制
和立法權(quán)、行政權(quán)相比較，司法權(quán)具有很獨(dú)特的地位。一般意義上的司法權(quán)指審判權(quán)由法院享有，司法獨(dú)立是最基本的憲政原則之一。我國憲法也明確規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉(第126條)。”行政權(quán)力的行使如果違背了憲法和法律的規(guī)定，相對方可以依法訴諸法院，法院通過行使審判權(quán)以達(dá)到將行政權(quán)約束在合法范圍內(nèi)的目的。行政權(quán)力司法控制的主體是法院，其主要是采用對行政權(quán)力進(jìn)行司法審查的方法以糾正違法的行政行為并對由此給相對方造成的損害給予相應(yīng)的補(bǔ)救。
由于各國的憲政體制、歷史文化與法律傳統(tǒng)不同，司法審查制度的內(nèi)容因國而異。一般來說，司法審查指法院審查國會(huì)制定法律是否符合憲法以及行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法和法律而言。法院審查國會(huì)立法是司法權(quán)對立法權(quán)的制約，不是本文所要討論的范圍。從行政權(quán)力的角度而言，司法審查指行政訴訟，即行政權(quán)力行為的合法性受到行政相對方的懷疑而由司法機(jī)關(guān)審查并加以裁決。由于司法機(jī)關(guān)的活動(dòng)奉行獨(dú)立原則，加之在歷史發(fā)展中法院一直享有崇高的威望，作為外部監(jiān)督機(jī)制的司法審查被認(rèn)為是保護(hù)個(gè)人自由和權(quán)利的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。沒有司法審查的有力保障，行政法治就是一句空話，個(gè)人的自由和權(quán)利就缺乏保障。同時(shí)，司法審查的存在對行政人員也產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎地行使權(quán)力。
從世界各國的司法審查實(shí)踐來看，其差異主要在司法審查的主體和內(nèi)容范圍兩方面。司法審查的主體在英美普通法系國家是普通法院，大陸法系國家一般則設(shè)立專門的行政法院來處理行政案件;司法審查的范圍大多很寬泛，涉及行政權(quán)力行為的絕大部分。我國的司法審查制度正式確立于1989年，由《中華人民共和國行政訴訟法》加以規(guī)范。(15) 8年來，司法審查制度不僅在保護(hù)公民合法權(quán)益、促使行政權(quán)力的合法運(yùn)行方面起了巨大的作用，而且改變了國人傳統(tǒng)的法律意識，促進(jìn)了人們法治觀念的形成。然而，隨著法治建設(shè)的推進(jìn)，行政行為中的抽象行政行為、內(nèi)部行政行為不受司法審查、無法對違憲行政行為作有效的審查等現(xiàn)狀極大地削弱了我國司法審查制度的作用，越來越不適應(yīng)法治建設(shè)的要求。我們認(rèn)為對《行政訴訟法》的修改應(yīng)盡早提上議事日程。
(三)關(guān)于行政權(quán)力的自律機(jī)制
對行政權(quán)力進(jìn)行法律上的有效控制，司法權(quán)、立法權(quán)都具有不可替代的重要作用。司法控制對保證行政活動(dòng)的合法性和私人的權(quán)利起著重要作用，因?yàn)檫@種控制由行政系統(tǒng)以外的人實(shí)施，按嚴(yán)格的程序進(jìn)行，具有很強(qiáng)的客觀性和公平性，能夠得到社會(huì)公眾的信賴。立法機(jī)關(guān)的控制由代表人民意志的議會(huì)進(jìn)行，具有權(quán)威性和民主性，容易得到社會(huì)的共鳴。然而，這兩種方法都有其本身不可避免的缺陷：立法控制只能針對重大的行政違法行為，且不具有經(jīng)常性;而司法控制則是事后的控制，加之司法審查須由當(dāng)事人請求才能發(fā)生，審理程序緩慢，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，難以防止行政違法的發(fā)生。當(dāng)代行政權(quán)力的行使的自由裁量度很高，許多行政活動(dòng)具有很強(qiáng)的專業(yè)性、知識性，法院和議會(huì)也難以把握。行政機(jī)關(guān)體系是典型的上下級領(lǐng)導(dǎo)、命令和服從的關(guān)系，上級可以隨時(shí)糾正下級的違法和不當(dāng)行為。從提高行政效率和維護(hù)行政機(jī)關(guān)良好形象的角度來考慮，行政機(jī)關(guān)有必要加強(qiáng)自身的監(jiān)督控制機(jī)制的作用。這種控制不僅迅速快捷，效率很高，而且具有日常性和全方位性，能滿足隨時(shí)保護(hù)公民權(quán)利的作用以及行政機(jī)關(guān)既不影響行政效率又減少行政違法的良好愿望。這種以行政機(jī)關(guān)為主體的行政自律機(jī)制在當(dāng)代得到了不斷的發(fā)展。
1、行政機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的控制。
作為國家意志的執(zhí)行者的行政機(jī)關(guān)，承擔(dān)著繁重的國家行政管理事務(wù)，擁有大規(guī)模的機(jī)構(gòu)和成員。為有效地組織行政機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)長期以來形成了嚴(yán)格的上下級之間的命令和服從關(guān)系，從屬性是行政權(quán)力的重要特征：下級對上級有服從的義務(wù)，上級對下級有命令支配的權(quán)力。因此，上級行政機(jī)關(guān)可以有效地對下級機(jī)關(guān)的權(quán)力加以監(jiān)督，糾正其違法行為。這種行政權(quán)力的自我控制從我國的憲法中可以清楚地看出：“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作，改變或撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章，改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定或命令(第89條)”，“縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定(第108條)。”這種基于憲法的一般性權(quán)力控制，通過報(bào)告、命令、指示、檢查指導(dǎo)等行政活動(dòng)形式，能全方位地保證行政機(jī)關(guān)的日常性權(quán)力行為的合法有序。除了這種在日常行政管理活動(dòng)中存在的一般性監(jiān)督以外，目前在我國基于這種權(quán)力層級關(guān)系存在的行政權(quán)力自我約束機(jī)制主要有如下幾種：(1)行政復(fù)議制度。即當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行使國家行政管理職權(quán)時(shí)與相對方發(fā)生爭議，依相對方的申請，上一級國家行政機(jī)關(guān)或法律規(guī)定的其他行政機(jī)關(guān)依法對有爭議的具體行政行為進(jìn)行審查并作出是否違法的裁決的法律制度。我國于1990年頒布、1991年施行的《行政復(fù)議條例》對行政復(fù)議制度作了較為全面的規(guī)定。行政復(fù)議作為國家行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部約束機(jī)制，是由上級國家行政機(jī)關(guān)對下級國家行政機(jī)關(guān)實(shí)施的一種制度化、規(guī)范化的層級監(jiān)督，是從行政命令、指揮權(quán)中分離出來的間接的、獨(dú)立的監(jiān)督形式，是對行政活動(dòng)的違法性進(jìn)行事后補(bǔ)救的行政救濟(jì)制度。(2)信訪制度。國務(wù)院于1995年10月頒布、1996年1月實(shí)施的《信訪條例》，使長期以來一直存在于行政活動(dòng)之中的信訪成為一項(xiàng)較為完善的內(nèi)部監(jiān)督制度。公民、法人或其他組織可以依該條例的規(guī)定，采用書信、電話、走訪等形式向與信訪事項(xiàng)有關(guān)的行政機(jī)關(guān)或其上級行政機(jī)關(guān)反映情況、提出意見、建議和要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法處理。信訪制度能使行政機(jī)關(guān)較充分地了解下級機(jī)關(guān)的工作情況和群眾的意見、看法并及時(shí)地作出反應(yīng)，糾正自身或下級行政機(jī)關(guān)的違法或不適當(dāng)行政行為，從而有效地將群眾的社會(huì)監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的層級監(jiān)督結(jié)合起來以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。(3)申訴和控告制度。憲法明確規(guī)定，“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)、負(fù)責(zé)處理(第41條)”。當(dāng)公民受到行政權(quán)力的傷害時(shí)，可以向其上級機(jī)關(guān)申訴、控告以尋求救濟(jì)，上級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正違法、解決問題。
2、行政機(jī)關(guān)對其公務(wù)員的控制。
公務(wù)員隸屬于行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可以對其進(jìn)行全方位的管理，包括糾正其違法行為并給予其必要的行政處分。我國《國家公務(wù)員暫行條例》(16) 不僅規(guī)定了公務(wù)員可以享有的權(quán)利，也為公務(wù)員設(shè)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)：公務(wù)員應(yīng)當(dāng)依照國家的法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)。一旦公務(wù)員的職務(wù)行為違反了法律及《條例》的有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以給予其行政處分。公務(wù)員制度的這種嚴(yán)格管理，有助于保證公務(wù)員自覺的按照法律規(guī)定行使職權(quán)。
3、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)對行政權(quán)力的控制。
為了更有效地加強(qiáng)對自身的監(jiān)督，彌補(bǔ)以上自律機(jī)制控制力度不足的缺陷，許多國家與地區(qū)都設(shè)立了一些專門從事內(nèi)部行政監(jiān)督的機(jī)關(guān)，使行政內(nèi)部自我監(jiān)督機(jī)制更加完善。其中比較典型的有香港的廉政專員公署。我國目前行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的專門監(jiān)督機(jī)制主要有兩種：(1)行政監(jiān)察。依1997年5月9日頒布實(shí)施的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，(17) 行政監(jiān)察是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員執(zhí)行國家法律法規(guī)、政策和決定、命令的情況以及違法、違紀(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)察、糾舉、懲戒等具有法律效力的行為。這種監(jiān)督是具有相對獨(dú)立性的一種統(tǒng)一的全面監(jiān)督，始終伴隨著行政活動(dòng)，是一種最為經(jīng)常性的直接的監(jiān)督控權(quán)機(jī)制。(18) (2)審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的審計(jì)機(jī)關(guān)依法審核、稽查被審計(jì)單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)、財(cái)政法紀(jì)的遵守情況等。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法犯罪活動(dòng)層出不窮，審計(jì)監(jiān)督的作用尤為重要。1994年的《中華人民共和國審計(jì)法》(19) 正是加強(qiáng)這一方面監(jiān)督的重要保證。(3)行政督察制度。在行政部門的內(nèi)部建立督察制度是一種新的嘗試。某些行政部門由于直接涉及公民個(gè)人組織的最切身的利益，往往比其他部門更易于發(fā)生濫用權(quán)力的腐敗現(xiàn)象。在其內(nèi)部設(shè)立督察機(jī)構(gòu)，專門而又經(jīng)常地對公務(wù)員隊(duì)伍進(jìn)行檢查、督導(dǎo)，隨時(shí)糾正不良行風(fēng)，具有比其他外部控制約束方法更為直接有效的作用。《公安機(jī)關(guān)督察條例》所確立的公安督察制度，為行政內(nèi)部監(jiān)督控制機(jī)制的進(jìn)一步完善和發(fā)展作了有益的探索。
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(1) 龔祥瑞《西方國家司法制度》北京大學(xué)出版社。
(2) 孟德斯鳩《論法的精神》(上冊)商務(wù)版1961年第1版第156頁。
(3) 同(2)第160頁。
(4) 《Black’s Law Dictionary》1979年版P511。
(5) 羅豪才主編《行政法學(xué)》北京大學(xué)出版社1996年版第4頁。
(6) 王名揚(yáng)《美國行政法》中國法制出版社1995年版，第99頁;100頁;136頁;179頁。
(7) 林吉吉《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約》法律出版社1997年版第4頁、第70頁。
(8) 轉(zhuǎn)引自《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約》第9頁。
推薦期刊：《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》(雙月刊)創(chuàng)刊于1985年，是由甘肅省教育廳主管、甘肅政法學(xué)院主辦的法學(xué)類學(xué)術(shù)期刊，原名《政法學(xué)刊》，1994年改為現(xiàn)名，1995年經(jīng)國家新聞出版署批準(zhǔn)在國內(nèi)公開發(fā)行。
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