政法論文行政壟斷的行政法規(guī)制問(wèn)題

　　本篇政法論文探行政壟斷的行政法規(guī)制問(wèn)題究，行政壟斷是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，要對(duì)行政壟斷進(jìn)行有效的規(guī)制必須多管齊下。從控制行政權(quán)的角度建立法律規(guī)制體系只是規(guī)制行政壟斷行為的重要方面。在抓住該重點(diǎn)的同時(shí)，政治手段和經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)當(dāng)協(xié)同展開(kāi)，相輔相成。

　　《江海學(xué)刊》(雙月刊)創(chuàng)刊于1958年，是新中國(guó)成立后全國(guó)創(chuàng)辦最早的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)類學(xué)術(shù)刊物之一。“文化大革命”期間�？�。1979年10月以《群眾論叢》之名復(fù)刊。1982年1月復(fù)名《江海學(xué)刊》。1986年以《江海學(xué)刊》(文史哲版)和《江海學(xué)刊》(經(jīng)法社版)分別出版。1990年兩刊合并出版。本刊向國(guó)內(nèi)外公開(kāi)發(fā)行。雜志社現(xiàn)在研究員5人，副研究員。

　　一、我國(guó)法律對(duì)行政壟斷的界定

　　我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)行政壟斷有了明確的規(guī)定�！斗床徽�當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條規(guī)定：“政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府及其所屬部門(mén)不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)。”2007年，《反壟斷法》對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了專章規(guī)定，在前述規(guī)定的基礎(chǔ)上將被授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織納入行政壟斷的主體，并細(xì)化了行政壟斷的表現(xiàn)形態(tài)。于是，法學(xué)界根據(jù)現(xiàn)行法律，將行政壟斷的概念界定為：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。

　　依照前述概念，行政壟斷具備如下三個(gè)特征：第一，該行為必須是行政主體所為;第二，該行為是對(duì)行政權(quán)力的濫用;第三，該行為是行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)制介入。從行為主體是享有行政權(quán)力的主體來(lái)看，行政壟斷首先是一種行政行為。從行為方式是對(duì)權(quán)力的濫用來(lái)看，行政壟斷必然是一種違法行為。再有，行為的后果是行政權(quán)力過(guò)分介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，排除、限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，因此行政壟斷又具有經(jīng)濟(jì)性。于是，行政壟斷的性質(zhì)可以概括描述為“是一種具有經(jīng)濟(jì)性的違法行政行為”。

　　在《反壟斷法》頒布之前，我國(guó)已有多部法律以及行政法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政壟斷行為的表現(xiàn)形式進(jìn)行了描述和列舉。該法出臺(tái)后，將行政壟斷的表現(xiàn)形式進(jìn)行了更全面的列舉。筆者根據(jù)行政壟斷的行政行為性質(zhì)，將條文描述的行為方式劃分為抽象行政壟斷行為與具體行政壟斷行為兩類。抽象行政壟斷行為是指行政主體針對(duì)不特定市場(chǎng)主體制定的限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的行為。它具有普遍約束力。《反壟斷法》第34條限制行政主體濫用權(quán)力設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)排斥或限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng);第37條則明確指出：行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，指定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。具體行政壟斷行為是指行政主體過(guò)度介入市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，限制或排除了其公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利的直接行為�！斗磯艛喾ā返�32條關(guān)于行政主體限定商品購(gòu)買(mǎi)的規(guī)定、第33條關(guān)于行政主體妨礙商品在地區(qū)間自由流通的規(guī)定、第35條關(guān)于行政主體強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事該法規(guī)定的壟斷行為的規(guī)定等，皆屬此類。

　　法條固然無(wú)法羅列所有行政壟斷行為，對(duì)于條文未明確規(guī)定的形式不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其不是該類行為。對(duì)某一行為是否是行政壟斷應(yīng)當(dāng)通過(guò)現(xiàn)有條文對(duì)該行為方式的概括性規(guī)定進(jìn)行界定。

　　二、我國(guó)行政壟斷產(chǎn)生與存在的原因

　　行政壟斷是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物。新中國(guó)建國(guó)初期，為迅速恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、鞏固新政府在國(guó)家的地位，我國(guó)仿照了蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在該體制下，國(guó)家和政府被賦予了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)職權(quán)，包攬了管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)的所有事務(wù)。在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)得到順利運(yùn)轉(zhuǎn)，并且取得了較好的成績(jī)。進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后，由于社會(huì)的發(fā)展和人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求的矛盾日益突出，落后的生產(chǎn)力不足以滿足人民的需求，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)日趨減緩。到了70年代末，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)竟趨于停滯：1979年國(guó)家財(cái)政收支出現(xiàn)了170.67億元的巨額赤字。面對(duì)巨大的財(cái)政赤字，國(guó)家和政府為了突破現(xiàn)狀，謀求經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)，開(kāi)始創(chuàng)新和改革經(jīng)濟(jì)體制，引入并開(kāi)放市場(chǎng)。然而，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過(guò)程，有限的資源在開(kāi)放的市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生分配的難題。開(kāi)放市場(chǎng)后，各類企業(yè)、團(tuán)體和其他組織如饑似渴去占據(jù)市場(chǎng)資源，政府這個(gè)特殊的主體要從掌握所有市場(chǎng)資源的一把手退居幕后變?yōu)橹槐Ａ舯匾�干預(yù)的守夜人，這種角色轉(zhuǎn)換顯然無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)達(dá)成。于是，傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治思想伴隨著行政權(quán)力的擴(kuò)張本性，使得權(quán)力的享有者不時(shí)希望通過(guò)行政手段在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)上風(fēng);部分競(jìng)爭(zhēng)者也愿意憑借權(quán)力獲取更多市場(chǎng)資源。行政壟斷就在這種體制轉(zhuǎn)軌中逐漸孕育成型。

　　行政壟斷產(chǎn)生之后留存至今，并且可能長(zhǎng)時(shí)間存在于我國(guó)，這是由多方面原因造成的。

　　(一)這是我國(guó)漸進(jìn)式體制轉(zhuǎn)軌模式的附帶品，地方財(cái)權(quán)易放難收

　　經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌分為激進(jìn)式轉(zhuǎn)軌與漸進(jìn)式轉(zhuǎn)軌。激進(jìn)式轉(zhuǎn)軌，是在改革之初便通過(guò)立法、行政和司法手段徹底消滅行政壟斷，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革與行政壟斷的消滅幾乎是同時(shí)的。與之相對(duì)的，我國(guó)漸進(jìn)式轉(zhuǎn)軌的情況下，行政壟斷生存的溫床從未被移走。1976年，中央政府實(shí)行了“收支掛鉤，總額分成，一年一變”的財(cái)政管理體制;1978年，部分省市試行了“增收分成”辦法;1980年，在經(jīng)濟(jì)體制改革中中央政府又進(jìn)一步下放財(cái)權(quán)并按照經(jīng)濟(jì)管理體制規(guī)定的隸屬關(guān)系，明確劃分中央財(cái)政和地方財(cái)政的收支范圍，實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干，五年不變”的財(cái)政管理體制。中央與地區(qū)包干的財(cái)政制度雖然調(diào)動(dòng)了地區(qū)財(cái)政管理的靈活性，在一定程度上改善了我國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況，但造成了產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)，也給了行政壟斷生存的縫隙和土壤。各政府出于增加本地財(cái)政收入，保證本地人民就業(yè)，繁榮本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的地方利益保護(hù)思想，濫用職權(quán)，通過(guò)限制交通、調(diào)節(jié)價(jià)格、設(shè)置審批關(guān)卡等手段限制甚至排除外地商品流入，隔斷地區(qū)之間的市場(chǎng)交流。

　　(二)這是行政權(quán)擴(kuò)張的天性與人類自利的本性結(jié)合作用的結(jié)果

　　擴(kuò)張性是所有權(quán)力的本質(zhì)屬性，但是行政權(quán)具有立法權(quán)、司法權(quán)所無(wú)法比擬的擴(kuò)張性。“公民從搖籃到墳?zāi)沟囊磺谢顒?dòng)都可能與行政權(quán)發(fā)生關(guān)系”的說(shuō)法，就是行政權(quán)這種擴(kuò)張性的極好證明。同時(shí)，維護(hù)自身利益，追求自身財(cái)產(chǎn)的增加是人之本性。如波斯納有句名言，“在他們一切涉及選擇的活動(dòng)中(除了那些受精神變態(tài)或者其他由于濫用毒品和酒精而產(chǎn)生類似的精神錯(cuò)亂影響的活動(dòng)外)，一切人(只有很小的孩子和智力有非常大障礙的人是例外)總是理性地使他們的滿足得以最大化”。也就是說(shuō)，人們具有自身利益最大化的趨向性。當(dāng)人的這種本性遇見(jiàn)行政權(quán)力，就好比意旨有了實(shí)施者，行政壟斷就得以不斷享有養(yǎng)分而肆意生長(zhǎng)。這種人性與行政權(quán)擴(kuò)張性結(jié)合的動(dòng)機(jī)可以細(xì)化為地方利益保護(hù)、部門(mén)利益保護(hù)、企業(yè)社團(tuán)利益保護(hù)、甚至個(gè)人私利保護(hù)。地方利益如前文所敘，于此不再贅述。部門(mén)利益的保護(hù)一般是政府機(jī)關(guān)考慮到緊縮的行政經(jīng)費(fèi)與不斷超編的公務(wù)員人事不相匹配，部門(mén)財(cái)政不足以滿足大量人力的福利，而這種福利的緊縮會(huì)反向?qū)е鹿ぷ餍�率的降低，影響部門(mén)政績(jī)。企業(yè)社團(tuán)追求自身利益是市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)最初的意圖。在行政壟斷的情況下，這種動(dòng)機(jī)通常是地方利益、部門(mén)利益的關(guān)聯(lián)物。企業(yè)社團(tuán)與政府或其所屬部門(mén)達(dá)成內(nèi)部協(xié)議，各取所需。個(gè)人私利的保護(hù)則是在這些機(jī)構(gòu)、組織中的個(gè)別人員利用其獨(dú)有的權(quán)限，中飽私囊，謀取不當(dāng)之利。

　　行政壟斷存在已久。不可否認(rèn)，地區(qū)、部門(mén)財(cái)政因?yàn)樾姓�壟斷獲得了一定收入，部分企業(yè)、團(tuán)體也已成為這種非法手段行使后的既得利益者。但從宏觀上看，原本應(yīng)當(dāng)不分彼此、呈面狀鋪開(kāi)的市場(chǎng)，現(xiàn)在被有意割裂為塊狀、甚至點(diǎn)狀，嚴(yán)重影響了國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種對(duì)全局經(jīng)濟(jì)的傷害最終必然在公民個(gè)人的生活中表現(xiàn)出來(lái)。從立憲角度審視，人們之所以讓渡自然權(quán)利，與政府訂立權(quán)力一權(quán)利契約——憲法，初衷是為了獲得更好的生活。行政壟斷恰恰是對(duì)這份契約的違反。

　　當(dāng)然，國(guó)家和政府面對(duì)部分地區(qū)的行政壟斷并非無(wú)所作為。改革開(kāi)放至今，我國(guó)已有不少法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，但行政壟斷仍然不斷發(fā)生的事實(shí)一定程度上說(shuō)明了當(dāng)前制度存在不小缺陷。對(duì)此問(wèn)題筆者將在下文展開(kāi)論述。

　　三、我國(guó)行政壟斷規(guī)制的路徑評(píng)析及行政法路徑選擇(一)若干規(guī)制路徑及評(píng)析我國(guó)學(xué)界對(duì)于行政壟斷規(guī)制的路徑提出了多種觀點(diǎn)，比較多的集中于以下三種路徑：體制改革路徑、反壟斷法規(guī)制路徑、綜合治理路徑。這些路徑各具優(yōu)勢(shì)，也各有不足。

　　1.體制改革路徑

　　持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政壟斷既然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中孳生之問(wèn)題，就應(yīng)該通過(guò)改革經(jīng)濟(jì)體制來(lái)根治之。他們認(rèn)為，具體的改革方式可以是強(qiáng)化中央的權(quán)威，弱化地方和部門(mén)的利益;將中央經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的職能轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)權(quán)，徹底取代以前的管理權(quán)。在與企業(yè)、團(tuán)體關(guān)系的協(xié)調(diào)上，他們強(qiáng)調(diào)要真正落實(shí)政企分開(kāi)。筆者認(rèn)為，本路徑的優(yōu)點(diǎn)在于全局觀明確，通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行體制改革相對(duì)高效。但是該路徑過(guò)于宏觀，缺乏可操作性。同時(shí)，該路徑明顯的漏洞在于忽視了法律的作用，這不符合當(dāng)今社會(huì)“法治”的需求。

　　2.反壟斷法規(guī)制路徑

　　這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)《反壟斷法》在整個(gè)行政壟斷規(guī)制體系中的“小憲法”作用。正如某知名學(xué)者指出：“反壟斷法必須禁止行政性壟斷，明確規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政性壟斷的執(zhí)法手段和處罰權(quán)。否則，中國(guó)就難以形成統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，形成的只能是割據(jù)的諸侯經(jīng)濟(jì)。”經(jīng)濟(jì)法學(xué)界絕大多數(shù)學(xué)者贊同此種規(guī)制路徑，他們認(rèn)為這是由我國(guó)國(guó)情決定的，要在體制框架內(nèi)解決該問(wèn)題最有效的方法是運(yùn)用細(xì)致的法律條款，并提出應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形式不斷完善反壟斷法體系，從技術(shù)上解決行政壟斷。筆者認(rèn)為，法律確實(shí)是治理行政壟斷的有效途徑，在倡導(dǎo)法治的今天，法律規(guī)則是必不可少的規(guī)制路徑。本路徑雖然重視法律的作用，但是并不能回避我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，它與體制改革觀一樣，都過(guò)于片面。

　　3.綜合治理路徑

　　所謂綜合治理路徑是對(duì)多種路徑的疊加。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是一個(gè)復(fù)雜的行為，需要綜合運(yùn)用政治手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段等任何可行的手段進(jìn)行治理。在政治上，確立國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度;在經(jīng)濟(jì)上，推動(dòng)財(cái)政體制改革，尤其是稅制改革;在法律上，全面完善反行政壟斷法律體系，并加強(qiáng)司法建設(shè)(主要完善行政訴訟制度)和責(zé)任體系建設(shè)(主要是加重法律責(zé)任，做好行政責(zé)任與刑事責(zé)任銜接)。該觀點(diǎn)是一種妥協(xié)的觀點(diǎn)它全面覆蓋了前述觀點(diǎn)，手段豐富，能夠針對(duì)行政壟斷的各個(gè)弱點(diǎn)。筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)值得取用，但是綜合治理也必須有明確的重點(diǎn)，抓住主線，層次分明，方能提高治理效率。

　　(二)現(xiàn)行規(guī)制路徑分析和行政法規(guī)制路徑選擇

　　鑒于上文對(duì)各路徑的評(píng)析，筆者以為應(yīng)當(dāng)以某一手段為主要手段，有層次有重點(diǎn)地展開(kāi)綜合治理。眾所周知，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)同時(shí)也是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行需要市場(chǎng)主體之間的合意，更需要宏觀的規(guī)則來(lái)規(guī)范。因此，以法治為本，配合政治、經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)行來(lái)治理行政壟斷當(dāng)為上策。

　　我國(guó)目前對(duì)行政壟斷的法治規(guī)制主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　1.立法現(xiàn)狀

　　我國(guó)在憲法、部門(mén)法律、行政法規(guī)及規(guī)章均有反行政壟斷的規(guī)定。首先，我國(guó)憲法第15條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”，“國(guó)家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”。這是反行政壟斷的最高規(guī)則。其次，《反壟斷法》第五章對(duì)反行政壟斷有專章規(guī)定，其他法律條文散見(jiàn)于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《價(jià)格法》、《行政許可法》等。最后，國(guó)務(wù)院及其所屬部門(mén)也陸續(xù)出臺(tái)過(guò)各項(xiàng)法規(guī)和規(guī)章。

　　2.規(guī)制內(nèi)容

　　我國(guó)法律對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、行政壟斷的禁止性行為、違反行政壟斷規(guī)定的法定后果、反壟斷救濟(jì)形式等做出了規(guī)定。(1)在執(zhí)法機(jī)構(gòu)方面，我國(guó)中央目前有國(guó)家工商局、國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部。另外，《反壟斷法》指出我國(guó)在國(guó)務(wù)院設(shè)有反壟斷委員會(huì)，對(duì)壟斷行為進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管。在地方，主要由各級(jí)地方政府及對(duì)應(yīng)部門(mén)負(fù)責(zé)。(2)在禁止性行為方面，《反壟斷法》規(guī)定最為全面，規(guī)定了限制市場(chǎng)準(zhǔn)入、強(qiáng)制買(mǎi)賣(mài)、限制經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)、抽象行政壟斷行為等方式。(3)在法定后果方面，我國(guó)采取行政體系內(nèi)部解決為主的傳統(tǒng)解決方式，即以“責(zé)令改正”、“限期糾正”、“行政處分”、“提出建議”為主要方式。(4)在救濟(jì)途徑上，我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的”，可以提起行政訴訟;相對(duì)人也可以根據(jù)利害關(guān)系提起行政復(fù)議。另外，值得一提的是，《價(jià)格法》第23條還規(guī)定了行政程序約束行政部門(mén)濫用行政權(quán)力制定暴利價(jià)格②。這是預(yù)防行政壟斷行為比較直接的規(guī)定。

　　從目前的法律規(guī)制模式可以看出，我國(guó)采取的主要是以反壟斷法為中心的規(guī)制路徑，并且從規(guī)制內(nèi)容中暴露出諸多問(wèn)題：執(zhí)法主體實(shí)質(zhì)上呈多頭狀態(tài)，反壟斷委員會(huì)與各行政機(jī)關(guān)關(guān)系密切，且地區(qū)內(nèi)部執(zhí)法主體級(jí)別不高;行為方式規(guī)定不夠全面系統(tǒng);預(yù)防權(quán)力濫用的行政程序規(guī)制不到位;對(duì)違法責(zé)任的規(guī)制以體系內(nèi)處理為主，且責(zé)任較輕;救濟(jì)途徑效果有限等等。

　　根據(jù)本文開(kāi)篇對(duì)行政壟斷性質(zhì)的分析，行政壟斷是濫用行政權(quán)力的行政違法行為，所以它首先是一種行政行為。要遏制行政行為，應(yīng)從控制行政權(quán)的角度出發(fā)，從源頭上進(jìn)行根治。因此，從行政控權(quán)路徑加強(qiáng)對(duì)行政壟斷的法律規(guī)制的意義，應(yīng)當(dāng)超越以反壟斷法為中心的規(guī)制路徑。筆者認(rèn)為有必要轉(zhuǎn)換我國(guó)現(xiàn)有規(guī)制思路，改變重點(diǎn)，將重心移到行政法學(xué)的控權(quán)規(guī)制上來(lái)。

　　四、我國(guó)行政壟斷的行政法規(guī)制建議

　　(一)完善行政法制建設(shè)

　　針對(duì)前文指出的我國(guó)現(xiàn)行反行政壟斷法制建設(shè)中存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為既然是控制行政權(quán)力的濫用，就應(yīng)當(dāng)以完善行政法制建設(shè)為目的，彌補(bǔ)現(xiàn)有不足。

　　第一，加強(qiáng)行政責(zé)任設(shè)置。行政責(zé)任是針對(duì)行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)的工作人員設(shè)置的。現(xiàn)有的反壟斷法雖規(guī)定了行政責(zé)任，但其執(zhí)行力弱，責(zé)任覆蓋不全面，還應(yīng)當(dāng)加以細(xì)化。比如，現(xiàn)行法律缺少對(duì)抽象行政壟斷行為的責(zé)任規(guī)定。根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，上級(jí)政府有權(quán)力改變或撤銷(xiāo)與上位法不符的規(guī)范性文件。在反行政壟斷立法中可以增加“改變或撤銷(xiāo)抽象行政壟斷行為”的責(zé)任條款。又如當(dāng)行政壟斷給公民、法人或其他組織造成損害時(shí)，我國(guó)缺乏相應(yīng)的賠償責(zé)任規(guī)定，此時(shí)行政賠償制度應(yīng)當(dāng)與《國(guó)家賠償法》相結(jié)合，行政壟斷實(shí)施者應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任。

　　第二，行政程序特別是聽(tīng)證程序必須得到進(jìn)一步規(guī)范。行政程序與行政壟斷密切相關(guān)，這一般表現(xiàn)為行政程序的缺失或者行政主體對(duì)行政程序的違反。前者比如國(guó)家直接的宏觀調(diào)控政策，它對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局的規(guī)定通常具有不公開(kāi)性。后者比如對(duì)《價(jià)格法》中聽(tīng)證程序的違反而制定暴利價(jià)格，造成行政壟斷。“法律程序有助于從心理層面上和行動(dòng)層面上解決爭(zhēng)執(zhí)。”學(xué)習(xí)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)制定一部專門(mén)的《行政程序法》來(lái)控制行政權(quán)力，是行政法學(xué)界十分推崇的做法。筆者認(rèn)為，能制定統(tǒng)一的法典固然最好，但是在完成法典之前，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范現(xiàn)有的信息公開(kāi)制度、聽(tīng)證制度不失為一種可行的做法。它們都是行政程序中的重要制度。我國(guó)已經(jīng)制定了專門(mén)的《政府信息公開(kāi)條例》，并且在《行政許可法》、《行政處罰法》、《立法法》等多部法律中規(guī)定了聽(tīng)證程序。但是，兩者存在著對(duì)違反制度的主體歸責(zé)過(guò)輕、程序不夠細(xì)致等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)加以完善，并切實(shí)推行。

　　(二)建立獨(dú)立、權(quán)威的反壟斷機(jī)構(gòu)

　　從行政壟斷產(chǎn)生的原因看，行政壟斷行為基本與行政權(quán)力的保護(hù)有莫大關(guān)系，其立案和查處難度相對(duì)較高，高效獨(dú)立的反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì)反行政壟斷極其關(guān)鍵。世界銀行在其2002年的一個(gè)報(bào)告中建議，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的主席最好由國(guó)家議會(huì)來(lái)任命，有自己獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算，根據(jù)報(bào)告中對(duì)50個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的調(diào)研資料來(lái)看，現(xiàn)在 63%的國(guó)家有獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，即該機(jī)構(gòu)不屬于任何政府部門(mén)。例如，在美國(guó)有司法部的反托拉斯司和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，其獨(dú)立于政府，有專門(mén)的管轄權(quán);在德國(guó)有聯(lián)邦卡特爾局，其權(quán)威性在于它的決議不允許任何組織或個(gè)人干涉;在英國(guó)有獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)上訴庭，它專門(mén)審理有關(guān)公平貿(mào)易決定和罰款的上訴案件。在我國(guó)，《反壟斷法》實(shí)施后，我國(guó)成立了國(guó)家反壟斷委員會(huì)，委員會(huì)的三位副主任分別由國(guó)家工商總局、商務(wù)部、發(fā)展與改革委員會(huì)的行政首長(zhǎng)擔(dān)任。這種三足鼎立的現(xiàn)狀改善了以往反壟斷執(zhí)法多頭的弊病。但是，由于其主要成員仍舊來(lái)自國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)行政管理部門(mén)，委員們也分別在國(guó)務(wù)院各部門(mén)擔(dān)任要職，因此很難與行政權(quán)力脫鉤。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)高度獨(dú)立和權(quán)威的專業(yè)性機(jī)構(gòu)來(lái)規(guī)制行政壟斷行為，其人事、財(cái)政等應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于政府其他各部門(mén)。

　　同時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予反壟斷機(jī)構(gòu)獨(dú)立的反行政壟斷裁決權(quán)。雖然目前行政相對(duì)人有權(quán)通過(guò)行政訴訟和行政復(fù)議進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，但是囿于我國(guó)行政與司法體制的特殊關(guān)系，反行政壟斷應(yīng)當(dāng)有一個(gè)更加獨(dú)立的準(zhǔn)司法性裁決來(lái)確保當(dāng)事人權(quán)益。反壟斷機(jī)構(gòu)可以下設(shè)行政壟斷裁判機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)專業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政法學(xué)人才進(jìn)行裁判。

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