城市管理論文食品攤販立法和實踐

　　本篇關(guān)于城市管理的論文探討食品攤販立法，多年來，流動攤販尤其是食品攤販問題頻頻成為社會各界關(guān)注和爭議的社會熱點問題，此間民意明顯偏向處于絕對弱勢的攤販經(jīng)營者一方并對政府執(zhí)法態(tài)度和方式提出了諸多質(zhì)疑。可以預(yù)見，未來食品攤販及其監(jiān)管問題解決的成敗將是檢驗“中國夢”執(zhí)政理念以及服務(wù)型政府建設(shè)實踐的一塊試金石。

　　《城市管理與科技》雜志1999年創(chuàng)刊于北京，是國內(nèi)城市管理領(lǐng)域一本具有重要影響力的刊物，刊發(fā)與城市運行管理中存在問題以及解決方式等實際問題。

　　摘　要：如何立足于我國的實際，開展食品攤販立法是未來食品安全立法及其監(jiān)管完善發(fā)展過程中應(yīng)該關(guān)注的重要問題。食品攤販立法應(yīng)當(dāng)堅持三個基本理念：體現(xiàn)人權(quán)保護(hù)和民生觀念;轉(zhuǎn)變城市管理理念，實行依法保障和嚴(yán)格監(jiān)管相結(jié)合;適當(dāng)吸收并確立有限政府原則，從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。食品攤販立法應(yīng)當(dāng)實行中央立法和地方立法相結(jié)合。食品攤販監(jiān)管職責(zé)以歸屬基層政權(quán)組織為宜，發(fā)揮社會性監(jiān)管的作用。食品攤販行政許可應(yīng)采登記備案方式，或者加強事后監(jiān)管而不再要求獲得許可，并以不要求進(jìn)行工商登記為宜，并建立嚴(yán)格的食品攤販日常監(jiān)管制度。食品攤販立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政府對食品攤販履行保障與扶助的職責(zé)。食品攤販違法行為的法律責(zé)任宜重在威懾，立法應(yīng)規(guī)定較為輕緩的處理方式。

　　關(guān)鍵詞：流動攤販;食品攤販;立法監(jiān)管;法律保障

　　根據(jù)現(xiàn)行立法語言，食品攤販一般是指沒有固定的經(jīng)營場所，在街頭、公園等公共場所的指定區(qū)域或流動從事食品售賣和現(xiàn)場制售的個人。近年來，以食品攤販作為主要組成部分的流動攤販與城管部門之間的沖突頻發(fā)，儼然成為我國城市的一道景觀。其中，致人死傷的極端事件并不少見，如2006 年，北京城管隊員李志強被賣烤腸的攤販崔英杰用刀刺死;2009 年，沈陽城管隊員申凱、張旭東被賣炸串的攤販夏俊峰用刀刺死;2013 年，湖南臨武縣瓜農(nóng)鄧正加在與當(dāng)?shù)爻枪艿闹�體沖突中倒地死亡，等等�？梢哉f，每一次城管和攤販的街頭沖突都是問題積聚到末端的一次爆發(fā)，這其中既涉及執(zhí)法等其他方面的問題，也與我國食品攤販立法的缺失不無關(guān)系。如何立足于我國的實際，進(jìn)行食品攤販立法無疑是食品安全立法應(yīng)該關(guān)注的重要問題。

　　一、食品攤販既有立法和實踐

　　“立法權(quán)的行使?fàn)顩r標(biāo)志著政治的運行狀況，立法權(quán)作用的充分發(fā)揮是政治昌明、法治發(fā)達(dá)的必然要求和重要體現(xiàn)。”國務(wù)院1992 年頒布的《無照經(jīng)營查處取締辦法》規(guī)定：“任何單位和個人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無照經(jīng)營。”但是，在相關(guān)立法中卻從來沒有明確地說過食品攤販等比如《浙江省實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》第七十條第二款規(guī)定：“食品攤販，是指在集中交易市場或者固定店鋪以外，臨時占用道路、廣場及其他室外公共場所設(shè)攤、搭棚等從事食品銷售或者現(xiàn)場制售的食品經(jīng)營者。”流動攤販?zhǔn)欠窨梢陨暾垹I業(yè)執(zhí)照，工商部門也沒有開放過對流動攤販的審批許可。直到2011 年，國務(wù)院頒布的《個體工商戶條例》作出規(guī)定：“無固定經(jīng)營場所攤販的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況規(guī)定。”這是我國工商行政管理方面的全國性立法首次提到流動攤販。然而，至今仍沒有哪個地方政府對流動攤販的合法性問題做出界定，工商部門也仍然幾乎不介入對攤販的管理。直到最近幾年，部分地方才逐步開放允許攤販尤其是食品攤販進(jìn)行經(jīng)營的嘗試，另一方面，1995 年制定的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》將食品攤販納入了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的范圍，規(guī)定食品攤販必須先取得衛(wèi)生行政部門發(fā)放的衛(wèi)生許可證方可向工商行政管理部門申請登記，未取得衛(wèi)生許可證的，不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動。對此部分《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》地方實施辦法作了進(jìn)一步規(guī)定。比如，《浙江省實施〈中華人民共和國食品衛(wèi)生法〉辦法》規(guī)定：食品集市貿(mào)易場所以外從事食品經(jīng)營的食品攤販應(yīng)當(dāng)實行定點經(jīng)營。當(dāng)?shù)厝嗣裾�府�?yīng)當(dāng)組織衛(wèi)生、城建、交通、工商行政管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理等部門，根據(jù)城市規(guī)劃和管理要求以及方便居民生活的原則，合理安排食品攤販的經(jīng)營區(qū)域、地點。然而，即使是在地方立法給與食品攤販一定生存空間的地區(qū)，由于食品攤販往往難以滿足同時獲得食品衛(wèi)生許可和工商登記的條件，尤其是隨著城市化進(jìn)程中城市建設(shè)與管理的不斷發(fā)展，各地方的城市市容衛(wèi)生管理方面的地方立法和政策性規(guī)定多將食品攤販界定為違法占道經(jīng)營，逐漸消滅了流動食品攤販在城市的生存空間。在此過程中，城管部門逐漸掌握了監(jiān)管食品攤販的主要權(quán)力，而其監(jiān)管方式則為形式單一的“取締”。此后，全國人大常委會2009 年通過了我國食品安全基本法《中華人民共和國食品安全法》，但是并沒有對食品攤販的監(jiān)管制度作出具體規(guī)定，而是把具體立法權(quán)賦予了地方立法機(jī)關(guān)。根據(jù)不完全統(tǒng)計，到2012 年年底為止，僅有寧夏、上海、浙江、河南、山西、黑龍江、湖南、北京等少數(shù)幾個省、區(qū)、市已經(jīng)先后由省級人大常委會進(jìn)行地方立法，大量的針對食品攤販的監(jiān)管規(guī)范是政府出臺的行政規(guī)章或其他規(guī)范性文件。

　　但即便是在《中華人民共和國行政強制法》已經(jīng)實施后的今天，在城管部門等執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政強制權(quán)力和執(zhí)法方式已經(jīng)受到較為嚴(yán)格的剛性約束的背景下，食品攤販等流動攤販與城管隊員之間的較量仍然時有發(fā)生并不斷釀成惡性事故，成為潛在的可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的主要隱患之一。因此，研究如何立足于我國的實際，進(jìn)行食品攤販立法無疑是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中尤其是食品安全立法及其監(jiān)管完善發(fā)展過程中應(yīng)該關(guān)注的重要問題，對于化解流動攤販與城管部門之間的沖突、促進(jìn)食品安全法律制度的完善發(fā)展具有著重要意義。

　　《中華人民共和國食品安全法》第二十九條第三款規(guī)定：“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對其加強監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會依照本法制定。”

　　二、食品攤販立法的基本理念

　　(一)體現(xiàn)人權(quán)保護(hù)和民生觀念

　　食品攤販立法與人權(quán)保護(hù)觀念緊密相聯(lián)。一般認(rèn)為，人權(quán)的普遍性起源于人的尊嚴(yán)和人自身的價值。“人的權(quán)利的最終基礎(chǔ)是人本身”，是“無所不在的人性的力量，人所固有的尊嚴(yán)和價值的力量”。在鼓勵每一個人都共同享有人生出彩和夢想成真的機(jī)會的時代背景下，人權(quán)仍然是一個貫通社會經(jīng)濟(jì)、政治與文化的根本性問題。如果說經(jīng)濟(jì)發(fā)展在于提高人民群眾的物質(zhì)生活水平，精神文明建設(shè)在于凈化和完善人們的精神世界，那么制度文明建設(shè)則從保障物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)兩個方面促進(jìn)著社會的全面進(jìn)步，而這一切的最終目的就是使人能夠有尊嚴(yán)地生活，從而共同享有人生出彩和夢想成真的機(jī)會。

　　現(xiàn)有的大量研究成果表明，食品攤販經(jīng)營者大多屬于生活在城市最低層的失業(yè)者、失地農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員等人員。他們不但經(jīng)濟(jì)上貧窮，在許多權(quán)利方面也同樣弱勢，是典型的社會弱勢群體。因此，雖然作為社會弱勢群體組成部分的食品攤販經(jīng)營者與普通人有著這樣那樣的差異，但是作為同一個社會的一份子，他們有一項權(quán)利與一般人完全一樣也完全平等，那就是生存權(quán)。在國家還無法提供讓他們能夠維持基本生活水平的社會保障時，雖然他們貧窮而且無助，但是他們有權(quán)自由選擇謀生的方式，而設(shè)攤謀生對他們來說既是一種謀生手段，也是維系生存的一種權(quán)利。食品攤販在增加了商品市場的繁榮，帶給消費者更多價廉物美的商品和更多便利的同時，也給部分社會弱勢群體提供了就業(yè)機(jī)會，攤販經(jīng)營者藉此養(yǎng)活了本人、撐起了家庭。正如英國啟蒙思想家約翰·洛克所言：“政府和社會的存在都是為了維護(hù)個人的權(quán)利，而個人權(quán)利的不可取消性則構(gòu)成政府與社會權(quán)威的限度”。我國作為人民當(dāng)家作主的社會主義國家，對生存權(quán)等基本人權(quán)的敬畏更該是國家權(quán)力必須遵守的底線。另一方面，作為民生觀念源流的民本思想在我國有著數(shù)千年的歷史�！睹献印芳从性疲�“民為貴，社稷次之，君為輕”。 “無恒產(chǎn)而有恒心者，惟士為能。若民，則無恒產(chǎn)，因無恒心。茍無恒心，放辟邪侈無不為已。及陷于罪，然后從而刑之，是罔民也。焉有仁人在位罔民而可為也?是故明君制民之產(chǎn)，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，樂歲終身飽，兇年免于死亡，然后驅(qū)而之善，故民之從之也輕”。[6] 民本思想形成之后為許多封建時期的開明皇帝所接受和實踐。新中國相比封建社會與半殖民地半封建時代無疑具有更好的尊重民權(quán)、關(guān)注民生的社會條件和制度基礎(chǔ)，政府應(yīng)當(dāng)把允許食品攤販在一定范圍內(nèi)繼續(xù)存在并改善食品攤販經(jīng)營者的境遇作為民生領(lǐng)域的重要工作。因此，對于食品攤販，完全取締或放任不管既不合情理，也與我國現(xiàn)行制度和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平所不符，科學(xué)、合理的態(tài)度應(yīng)該是摒棄長期以來形成的片面歧視、限制乃至取締的觀念，正確處理好食品攤販經(jīng)營與城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理之間的關(guān)系，既允許食品攤販在一定范圍內(nèi)存在，同時采取相應(yīng)措施加強監(jiān)管，保障食品攤販經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害。

　　(二)轉(zhuǎn)變城市管理理念，實行依法保障和嚴(yán)格監(jiān)管相結(jié)合

　　多年以來，食品攤販等流動攤販在我國一直被看作城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理的對立面，成為城管部門的重點打擊對象。“光鮮的城市，見不得泥土味，于是城管為了‘城市利益’，自然要與販夫走卒較勁;而底層群眾的求生本能，鼓舞了小販們的謀生之路，生存底線之上，才有了動刀子的激憤。于是乎城管與小販之間的糾葛，一直未曾止歇”。如果長此以往，引發(fā)社會穩(wěn)定問題并非沒有可能。

　　化解食品攤販與作為官方代表的城管部門的沖突要求我國食品攤販立法必須推動轉(zhuǎn)變現(xiàn)有城市管理理念，實行依法保障和嚴(yán)格監(jiān)管相結(jié)合。正如約翰·弗里德曼所指出的，理想城市治理結(jié)果應(yīng)為“一個豐饒的城市;一個生態(tài)可持續(xù)的城市;一個適于居住的城市;一個安全的城市;一個主動包容差別的城市;一個關(guān)愛的城市”。城市要平衡發(fā)展，因此，任何一個標(biāo)準(zhǔn)不能因其它標(biāo)準(zhǔn)的原因而作出犧牲。因為我們是生活在今天，而不是未來。正因為如此，無論采取什么樣的治理手法都必須看到，人口以及人口的福利是治理的對象同時也是治理的目的，不能用其他的目的比如城市的清潔來替代。在城市管理中，如果忽視掉這一點，治理就會失去善的意義，也無法達(dá)到城市治理的愿景。然而，令人遺憾的是，我國在學(xué)習(xí)國外城市管理經(jīng)驗的時候，往往只是拿來了文字，卻未學(xué)到寬容，即便有的想到了寬容，卻附上歧視的色彩。一個城市要保持自己的美好形象，絕非一概排外，把食品攤販作為貶義詞甚至惡魔加以排斥。社會是個多元化的生活空間，優(yōu)劣共生兼容并蓄是它的應(yīng)有之義。如前所述，食品攤販經(jīng)營者大多屬于典型的社會弱勢群體，在國家還無法提供讓他們能夠維持基本生活水平的社會保障時，設(shè)攤謀生對他們來說既是一種謀生手段，也是維系生存的一種權(quán)利。食品攤販在增加了商品市場的繁榮，帶給消費者更多價廉物美的商品和更多便利的同時，也給部分社會弱勢群體提供了就業(yè)機(jī)會，攤販經(jīng)營者藉此養(yǎng)活了本人、撐起了家庭。因此，食品攤販的存在有其必要性與合理性，理當(dāng)受到法律的保障，食品攤販立法及其監(jiān)管制度的設(shè)計應(yīng)當(dāng)以不影響弱勢群體生計為出發(fā)點。另一方面，依法保障絕非等于放任不管，在現(xiàn)階段社會失范和監(jiān)管缺失的時代背景下，食品攤販確實給城市帶來了衛(wèi)生、環(huán)境等多方面的負(fù)面影響，尤其是不良攤販經(jīng)營的食品對公民生命健康存在著現(xiàn)實或潛在的嚴(yán)重危害。因此，在依法保障食品攤販經(jīng)營權(quán)利的同時也要嚴(yán)格依法監(jiān)管。對此我們認(rèn)為應(yīng)實行柔性立法與嚴(yán)格執(zhí)法相結(jié)合、疏導(dǎo)和管理相結(jié)合，依法規(guī)范食品攤販經(jīng)營活動，打擊各類經(jīng)營不安全食品的違法犯罪行為。

　　(三)適當(dāng)吸收并確立有限政府原則，從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

　　由于我國幾千年來所形成的高度中央集權(quán)的歷史傳統(tǒng)和原有計劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性，政府在國家社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)中一直扮演著單一主導(dǎo)的角色。不可否認(rèn)，在當(dāng)前的社會轉(zhuǎn)型期，政府主導(dǎo)下的食品攤販監(jiān)管對于完善立法、嚴(yán)格執(zhí)法具有重要意義。然而，城管與攤販之間無休止的較量表明，政府單一主導(dǎo)的監(jiān)管模式在食品攤販領(lǐng)域的先天缺陷和后天不足似乎尤勝于其他領(lǐng)域。一方面，正如有研究者針對我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀指出，“地方政府作為食品安全規(guī)制職責(zé)的直接承擔(dān)者由于受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，往往被利益關(guān)聯(lián)方俘獲，出臺的食品安全規(guī)制措施在監(jiān)督缺乏或監(jiān)督不力的情況下都有可能成為官員以權(quán)謀私的工具，導(dǎo)致食品安全規(guī)制處于失控的狀態(tài)，出現(xiàn)‘錯位’、‘越位’和‘缺位’等問題。以三鹿集團(tuán)和雙匯集團(tuán)為例，由于它們是當(dāng)?shù)刎斦�稅收的重要來源，食品�?guī)制部門在進(jìn)行食品安全規(guī)制的過程中就表現(xiàn)出唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價值取向，而失去食品安全的公共價值強調(diào)”。另一方面，許多地方政府對待流動攤販的態(tài)度，正好是對待大企業(yè)態(tài)度的另一個極端，在城管驅(qū)趕攤販的背后往往隱藏著領(lǐng)導(dǎo)者個人意志、政府及有關(guān)部門逐利驅(qū)動蓋過弱勢群體謀生需要和居民生活便利的真相，因此城管和攤販之間的貓與老鼠的較量無休無止，而民意明顯偏向于作為弱者一方的攤販經(jīng)營著也就不足為怪了。

　　一般認(rèn)為，有限政府是指政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律和社會的嚴(yán)格限制和有效制約。根據(jù)現(xiàn)代法治理論，法治的最重要的政治職能之一是鏟除無限政府，確立和維持一個在權(quán)力、作用和規(guī)模上都受到嚴(yán)格的法律限制的“有限的政府”。有限政府作為近現(xiàn)代西方憲政的基本原則之一，對于政府把有限的能力運用到具有比較優(yōu)勢的領(lǐng)域，做到各項資源的最佳配置，同時實現(xiàn)對政府的權(quán)力及其運行施加有效的控制等方面發(fā)揮了重要作用。我國的社會主義憲法制度完全不同于西方的憲政體制，但是對于有著幾千年中央集權(quán)的歷史，以“全能政府”為重要特征的中國而言，吸收、借鑒有限政府思想對于合理限制政府權(quán)力空間、發(fā)揮社會組織的作用以及啟發(fā)人民的權(quán)利意識無疑具有積極作用。正如有研究提出：“面對這個瞬息萬變的信息時代，社會不斷的多元，以及社會利益差異和沖突的凸顯，政府不可能面面俱到，不可能收集到所有的信息，經(jīng)常處于信息不對稱的狀態(tài)下，再也不能是大包大攬無所不在的‘全能政府’”。因此，在對各種社會公共事務(wù)的管理過程中，應(yīng)該建立以政府為主體，包括企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體等非政府組織以及公民個人在內(nèi)的多個決策中心，以靈活多樣的形式共同行使權(quán)力。因此，食品攤販的存廢及其具體監(jiān)管應(yīng)當(dāng)同時考量食品攤販經(jīng)營者、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和居民以及其他有關(guān)組織等社情民意，在強調(diào)政府依法監(jiān)管的同時充分發(fā)揮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、居民和有關(guān)組織的積極作用。

　　有限政府原則要求政府實現(xiàn)從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。2006 年，中共中央《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出了要“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”。服務(wù)型政府強調(diào)政府權(quán)力來源于人民，政府應(yīng)該成為人民提供服務(wù)的工具。我國雖然長期奉行“為人民服務(wù)”的宗旨，但現(xiàn)行政府管理模式建立在政府控制經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化各個方面的制度設(shè)計之上，強調(diào)政府本位、國家管制和強制干預(yù)，缺乏對服務(wù)理念的考慮和相應(yīng)的制度設(shè)計，屬于管理型政府而非服務(wù)型政府。從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變要求實現(xiàn)政府及其公務(wù)人員從管理到服務(wù)的理念的轉(zhuǎn)變，做到政府公共政策反映公民的意志、公民參與公共政策的執(zhí)行并且把公民是否滿意作為評估政府績效的最終標(biāo)準(zhǔn)。三、食品攤販立法的主要制度設(shè)想

　　(一)正確處理中央立法和地方立法的關(guān)系

　　我國現(xiàn)有立法體制在堅持國家法制統(tǒng)一原則的指導(dǎo)思想下，賦予地方立法權(quán)，充分發(fā)揮地方立法的自主性。我們認(rèn)為，對于關(guān)系國計民生且較為敏感的食品攤販立法而言，同樣應(yīng)該充分發(fā)揮中央和地方立法的各自特點，實行中央立法與地方立法相結(jié)合。

　　中央立法包括憲法和專門立法兩個基本層次，重在構(gòu)建食品攤販監(jiān)管的基本制度框架。就憲法而言，套用憲法學(xué)家張千帆的觀點，我們認(rèn)為，憲法應(yīng)當(dāng)為所有公民提供一個最低限度的保護(hù)網(wǎng)。它要求中央和地方政府通過財政撥款，以力所能及的方式為每個公民提供基本的溫飽和教育。如果一個公民因為經(jīng)濟(jì)狀況的變化而對這種基本保障水平不夠滿意，那么他有權(quán)尋求更理想的職業(yè)，比如攤販;在此期間，只要其行為合法，他的職業(yè)自由與經(jīng)營自由不應(yīng)該受到政府的剝奪或限制。就專門立法而言，食品攤販可以單獨立法或者作為國家食品安全立法等立法的組成部分，但無論采取哪種方式，專門立法應(yīng)當(dāng)具體規(guī)定食品攤販經(jīng)營及其監(jiān)管的基本制度框架，對食品攤販的主要權(quán)利和義務(wù)、食品攤販經(jīng)營活動的基本要求、地方政府及有關(guān)職能部門對食品攤販的保障和監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)督管理措施等作出規(guī)定，在依法保障食品攤販經(jīng)營權(quán)利的同時保障食品攤販經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害。

　　地方立法方面，我國疆域遼闊，不同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、飲食文化各異，且食品攤販的構(gòu)成復(fù)雜、動機(jī)不一，如果片面推行全國統(tǒng)一的食品攤販立法，要么立法形同虛設(shè)，要么容易激發(fā)社會矛盾，因此對于不同地方和不同性質(zhì)的食品攤販應(yīng)當(dāng)進(jìn)行差異化的立法。各地方可以在憲法和國家食品安全立法允許的限度內(nèi)，分別制定各自的地方立法，采取適合地方實際的解決方案。只要不違反憲法和國家食品安全立法的精神和有關(guān)規(guī)定，各地方可以在保障食品攤販經(jīng)營權(quán)利的基礎(chǔ)上，為了保證食品安全而規(guī)定任何必要的措施。為了避免立法的隨意性，保證立法的統(tǒng)一性和權(quán)威性，地方立法應(yīng)當(dāng)采取地方性法規(guī)的形式。

　　(二)食品攤販監(jiān)管職責(zé)分工

　　在國外的監(jiān)管實踐中，食品攤販監(jiān)管體制各異，但主要采取單個部門監(jiān)管或一個部門為主、其他部門配合監(jiān)管的方式。比如新加坡，政府建設(shè)用于攤販經(jīng)營的小販中心由新加坡國家環(huán)境署(National Environment Agency)下屬的小販局(HawkersDepartment)負(fù)責(zé)管理。國內(nèi)監(jiān)管實踐及其立法則各有不同，有按照現(xiàn)行食品安全法監(jiān)管體制實行分段監(jiān)管的，也有采取單個部門監(jiān)管或一個部門為主、其他部門配合監(jiān)管的方式的，如根據(jù)北京市人大常委會最新修訂的《北京市食品安全條例》，城管部門負(fù)責(zé)對經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的食品攤販實施監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)查處流動無證照生產(chǎn)經(jīng)營食品行為。我們認(rèn)為，雖然我國部分食品攤販也從事簡單的食品加工，但是銷售食品或提供餐飲服務(wù)是其經(jīng)營的基本方式，因此可以大致劃分為現(xiàn)場制售直接入口食品、提供餐飲服務(wù)的餐飲類食品攤販和非餐飲類食品攤販。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》關(guān)于食品安全監(jiān)管職責(zé)分工的基本精神，分別與食品藥品監(jiān)管部門和工商行政管理部門的監(jiān)管職能有著密切聯(lián)系。另一方面，由于食品攤販一般無固定攤位，所以與城管部門市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面的職能又發(fā)生關(guān)聯(lián)。但是根據(jù)食品攤販流動性強、直接面向終端消費者的經(jīng)營特點。食品攤販監(jiān)管職責(zé)以歸屬基層政權(quán)組織為宜，對此城市食品攤販可由街道辦事處監(jiān)管，城管部門以及居委會組織予以配合，農(nóng)村食品攤販則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管，當(dāng)?shù)毓ど绦姓�管理部門和食品藥品監(jiān)督管理部門予以協(xié)助。當(dāng)然，由于我國各地方情況差異較大，食品攤販監(jiān)督管理體制不可能簡單移植或完全統(tǒng)一。為便于對攤販監(jiān)督管理模式進(jìn)行有益探索，地方立法可根據(jù)實際情況授權(quán)縣級以上人民政府可以根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會管理需要，建立符合本地實際情況的食品攤販管理模式。

　　相對于政府而言，非政府組織更接近社會基層，更了解食品攤販的狀況和需求，能更好地為其服務(wù)，在食品攤販監(jiān)管中應(yīng)該大力發(fā)揮社會性監(jiān)管的作用，實現(xiàn)充分的公眾參與。長期以來，我國城市管理是一種高度集權(quán)的“單中心”模式，即權(quán)力全部被上收，由政府單方面主導(dǎo)。隨著社區(qū)需求日益多元化，這種管理模式的弊端也日益凸顯。就食品攤販而言，因為食品攤販經(jīng)營事關(guān)食品安全、市容環(huán)境衛(wèi)生等公共利益，故而需要政府進(jìn)行強有力的監(jiān)管。但同時食品攤販監(jiān)管常用的諸多理由，如占道經(jīng)營、影響市容衛(wèi)生、影響居民休息等，很多都與當(dāng)?shù)鼐用裆�活息息相關(guān)，原本可以通過社區(qū)自治來解決，而且攤販活動事關(guān)弱勢群體的生存權(quán)。因此，食品攤販監(jiān)管也離不開經(jīng)營者、社區(qū)等社會層面主體及消費者群體的共同參與�？梢哉f，城市食品攤販問題是城市管理“失靈”的典型個案。要破解此類“失靈”難題，唯有讓城市管理從“單中心”走向“多中心”，讓基層社區(qū)廣泛參與到城市管理之中，消除政府的視野盲區(qū)，才能彌補政府行政能力的不足，促進(jìn)以“官民協(xié)作”為特征的“善治”。食品攤販立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定非政府組織和居民等社會公眾參加食品攤販管理的制度，鼓勵食品攤販自愿建立攤販自治組織并發(fā)揮其在攤販自我管理中的作用。

　　(三)食品攤販監(jiān)管的主要制度

　　1.食品攤販的行政許可

　　食品生產(chǎn)經(jīng)營直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全，屬于可以設(shè)定行政許可的事項之一。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者取得食品生產(chǎn)許可、食品流通許可或餐飲服務(wù)許可等行政許可并辦理工商登記后方可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動。業(yè)已進(jìn)行食品安全立法的地方也都規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊應(yīng)當(dāng)取得食品生產(chǎn)加工小作坊許可。鑒于食品攤販流動經(jīng)營，部分從業(yè)者具有經(jīng)營的臨時性和職業(yè)的易變性等特點，對食品攤販應(yīng)采登記備案方式，凡事先申報都予以登記備案，或者加強事后監(jiān)管而不再要求獲得許可(包括不再要求登記備案)。就筆者所在的浙江而言，我們認(rèn)為，食品攤販應(yīng)當(dāng)由經(jīng)營所在地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處登記相關(guān)信息。登記事項應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)營者姓名、家庭住址、經(jīng)營地點、經(jīng)營食品的種類、主要經(jīng)營工具、監(jiān)督電話等。為保證監(jiān)管的及時、高效，登記備案的有效期應(yīng)當(dāng)相對較短，以一年左右為宜。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處應(yīng)當(dāng)將食品攤販的登記信息通報所在地的城管部門等有關(guān)監(jiān)督管理部門。

　　辦理工商登記是任何組織和個人成為經(jīng)濟(jì)活動主體的必備條件，從理論上來說，食品攤販應(yīng)當(dāng)辦理工商登記之后方能從事食品經(jīng)營活動。在既往食品攤販監(jiān)管實踐中，很多經(jīng)營者不愿意或無法申領(lǐng)到營業(yè)執(zhí)照，究其原因要么是申請無據(jù)，要么是條件過高、過嚴(yán)。比如在北京市，食品攤販辦理工商登記首先要到衛(wèi)生局填寫一份“行政許可申請表”，需要填寫營業(yè)地址，附加身份證明、健康證明以及“食品衛(wèi)生知識培訓(xùn)證明”，在取得“食品生產(chǎn)經(jīng)營衛(wèi)生許可證”之后，還需要向工商局提供《經(jīng)營場所證明》等表格。可以說，部分要求大大超出了食品攤販的承受能力，因此食品攤販大多只能非法經(jīng)營。值得高興的是，國務(wù)院2011 年3 月30 日頒布的《個體工商戶條例》規(guī)定，無固定經(jīng)營場所攤販的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況規(guī)定。據(jù)此，食品攤販將不再硬性要求必須進(jìn)行工商登記。但是至今還沒有哪個地方政府對流動攤販的合法性問題做出界定，工商部門也仍然幾乎不介入對攤販的管理。我們認(rèn)為，鑒于食品攤販問題的民生性，除非降低食品攤販工商登記的條件，食品攤販地方立法應(yīng)以不再要求進(jìn)行工商登記為宜。

　　2.政府對食品攤販的保障與扶助

　　由于食品攤販的經(jīng)營條件、經(jīng)營水平比較低下，在經(jīng)營場所、衛(wèi)生設(shè)施、設(shè)備等方面均存在較多的食品安全隱患，而食品攤販的個體、流動經(jīng)營等特點也容易造成食品安全問題。因此，為提升食品攤販?zhǔn)称钒踩�保障水平，食品攤販立法�?yīng)當(dāng)規(guī)定政府對食品攤販承擔(dān)保障與扶助的職責(zé)。首先，食品攤販經(jīng)營場所應(yīng)當(dāng)納入政府職責(zé)�？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)本著方便群眾生活、攤點相對集中的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，將食品攤販生產(chǎn)經(jīng)營場所納入城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃。城市和農(nóng)村的食品攤販經(jīng)營場所分別由城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃，本著方便群眾、相對集中的原則劃定或臨時指定，并向當(dāng)?shù)爻枪懿块T和有關(guān)監(jiān)督管理部門通報。其次，政府應(yīng)當(dāng)對食品攤販經(jīng)營提供必要的扶持和幫助�？h級以上人民政府可以采取規(guī)劃建設(shè)食品攤販固定市場、臨時集中市場等集中經(jīng)營場所，通過從財政、稅收、信貸等方面采取措施等方式，扶持、鼓勵食品攤販改進(jìn)經(jīng)營條件，進(jìn)入集中交易市場、店鋪等固定場所經(jīng)營，鼓勵發(fā)展規(guī)模化、集約化的食品攤販連鎖經(jīng)營等先進(jìn)經(jīng)營方式。

　　3.食品攤販的監(jiān)督管理和違法行為法律責(zé)任

　　盡管對食品攤販實行寬松的市場準(zhǔn)入對于民生保障具有重要意義，但絕非等于放任不管。尤其是在轉(zhuǎn)型期社會失范和監(jiān)管缺失的時代背景下，食品攤販確實給城市帶來了衛(wèi)生、環(huán)境等多方面的負(fù)面影響，不良攤販經(jīng)營的食品對公民生命健康存在著現(xiàn)實或潛在的嚴(yán)重危害。因此，在依法保障食品攤販經(jīng)營權(quán)利的同時也要嚴(yán)格依法監(jiān)管。食品攤販立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定食品攤販經(jīng)營的基本要求，要求食品攤販應(yīng)當(dāng)具有與經(jīng)營的食品品種、數(shù)量相適應(yīng)的衛(wèi)生設(shè)備、設(shè)施，所經(jīng)營的食品應(yīng)當(dāng)符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及國家和地方規(guī)定的其他要求;明確規(guī)定有關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，建立、健全經(jīng)常性監(jiān)督執(zhí)法制度，督促食品攤販嚴(yán)格執(zhí)行食品原料、添加物質(zhì)使用登記等制度，保持良好的食品衛(wèi)生條件，確保食品質(zhì)量安全。另一方面，食品攤販經(jīng)營者大多屬于典型的社會弱勢群體，設(shè)攤謀生對他們來說既是一種謀生手段，也是維系生存的一種權(quán)利。因此，食品攤販違法行為的法律責(zé)任宜重在威懾。就法律責(zé)任方式而言，對于一般違法行為可以規(guī)定責(zé)令改正、警告以及適用于較為嚴(yán)重的違法行為的較少數(shù)額的罰款等較為輕緩的法律責(zé)任方式，這也有利于執(zhí)法部門能夠依法適用行政處罰簡易程序，及時處置違法行為，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。對于食品攤販在劃定區(qū)域和時段外經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)摒棄簡單粗暴的取締方式，一般以采用驅(qū)趕方式為宜。對于食品攤販經(jīng)營的疑似不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)和要求的食品以及與違法行為有關(guān)的工具，在有初步證據(jù)的條件下監(jiān)督管理部門可以暫扣;對于經(jīng)調(diào)查認(rèn)定不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)和要求的食品，可以予以沒收。當(dāng)然，由于不良食品攤販經(jīng)營的食品對公民生命健康存在著現(xiàn)實或潛在的嚴(yán)重危害，食品攤販立法對于有多次經(jīng)營不安全食品違法行為或有嚴(yán)重違法行為的食品攤販，應(yīng)當(dāng)規(guī)定較為嚴(yán)厲的法律責(zé)任。對于造成嚴(yán)重食品安全事件或者因嚴(yán)重違法行為被處罰但一犯再犯者可實行黑名單制，實行終身市場禁入。

轉(zhuǎn)載請注明來自發(fā)表學(xué)術(shù)論文網(wǎng)：http:///zflw/8475.html