本文摘要：數(shù)字技術革命是人類歷史上最廣泛、最快節(jié)奏的技術革命，數(shù)據(jù)已成為國家重要的戰(zhàn)略資源和核心創(chuàng)新要素，數(shù)據(jù)要素的市場化配置是推動數(shù)字經(jīng)濟高質量發(fā)展的前提基礎。而數(shù)據(jù)與政府天然的內在聯(lián)系決定了要推動數(shù)據(jù)要素市場健康發(fā)展，必須深化政府數(shù)據(jù)治理方式變
數(shù)字技術革命是人類歷史上最廣泛、最快節(jié)奏的技術革命，數(shù)據(jù)已成為國家重要的戰(zhàn)略資源和核心創(chuàng)新要素，數(shù)據(jù)要素的市場化配置是推動數(shù)字經(jīng)濟高質量發(fā)展的前提基礎。而數(shù)據(jù)與政府天然的內在聯(lián)系決定了要推動數(shù)據(jù)要素市場健康發(fā)展，必須深化政府數(shù)據(jù)治理方式變革。
1 “資產(chǎn)”與“要素”：兩個不同的觀察視角
2009年《數(shù)字英國》報告將數(shù)據(jù)描繪為“創(chuàng)新貨幣”和“知識經(jīng)濟的命脈”，2019年《加拿大數(shù)字憲章》提出支持數(shù)據(jù)驅動型經(jīng)濟以帶動整體增長。目前，數(shù)據(jù)數(shù)量、種類、內容、流動速度的增加以及與人工智能、區(qū)塊鏈、5G等技術形態(tài)與實體經(jīng)濟的深度融合，所蘊含的巨大社會和經(jīng)濟價值不僅受到各國政府的高度重視，成為拉動數(shù)字經(jīng)濟的制高點，也標志著人類社會邁向數(shù)據(jù)驅動的經(jīng)濟社會發(fā)展范式的轉變。
2019年，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中首次將數(shù)據(jù)增列為生產(chǎn)要素。劉鶴副總理總結到：“數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素，反映了隨著經(jīng)濟活動數(shù)字化轉型加快，數(shù)據(jù)對提高生產(chǎn)效率的乘數(shù)作用凸現(xiàn)，成為最具時代特征新生產(chǎn)要素的重要變化”[1]。
從強調數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性升華到生產(chǎn)要素屬性，概念背后揭示的是兩種不同的觀察視角與分析框架，對政府數(shù)據(jù)治理理念與治理方式提出了不同的要求。資產(chǎn)視角下的政府數(shù)據(jù)治理，聚焦于數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性，要求政府像對待其他重要資產(chǎn)那樣，以戰(zhàn)略性方式管理數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值的保值增值。
其工作著眼點是從供給環(huán)節(jié)考察數(shù)據(jù)質量、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)增值加工、數(shù)據(jù)基礎服務等關鍵問題，并建立起覆蓋數(shù)據(jù)采集、使用、流通、存儲等全流程、全方位的政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理框架，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值結構的優(yōu)化;而要素視角下的政府數(shù)據(jù)治理，則站在需求端，更加強調數(shù)據(jù)價值的市場轉化與數(shù)據(jù)創(chuàng)新的用戶收益。
因而，需要從數(shù)據(jù)開發(fā)利用的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和市場環(huán)節(jié)入手，業(yè)務管理邊界應在數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理基礎上擴展到更廣闊的社會視角，通過數(shù)據(jù)資源配置、數(shù)據(jù)確權、合作伙伴關系、數(shù)據(jù)市場培育與市場激勵等推動數(shù)據(jù)價值輻射范圍的外移，促進數(shù)據(jù)驅動的創(chuàng)新，帶動產(chǎn)業(yè)升級，刺激數(shù)據(jù)消費，培育數(shù)據(jù)經(jīng)濟新動能。
站在數(shù)據(jù)資源供給側結構性改革角度，以數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值實現(xiàn)為中心的數(shù)據(jù)治理，所要解決的主要矛盾并不是數(shù)據(jù)供給量問題，而是數(shù)據(jù)價值結構優(yōu)化基礎上的供給質量與供給能力問題;而以數(shù)據(jù)要素培育為中心的數(shù)據(jù)治理，更加聚焦數(shù)據(jù)服務的有效供給，更加重視用戶的需求偏好、數(shù)據(jù)消費與效益創(chuàng)造，既涉及到數(shù)據(jù)驅動型經(jīng)濟結構調整與發(fā)展模式，也觸及數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營模式與利益平衡問題。
同時，二者之間還有著緊密的內在聯(lián)系和邏輯分工。一方面，均圍繞數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)這一主線建構上下游數(shù)據(jù)業(yè)務框架，前者偏重于供給端，以提供數(shù)據(jù)的政府機構為中心，后者注重從需求端解決政府數(shù)據(jù)供給與需求錯位問題，降低無效或低端數(shù)據(jù)供給，旨在形成以用戶需求為中心的數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)體系;另一方面，均統(tǒng)一于數(shù)據(jù)資源供給側結構性改革過程中政府數(shù)據(jù)采集、加工、傳播、利用等管理職能、組織實施、技術方法等全面優(yōu)化。
二者理念、目標的差異使得它們在數(shù)據(jù)資源供給側結構性改革的實施路徑與方法舉措上有著鮮明的特色，共同構成了政府數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的整體性治理框架，內嵌著從“政府”到“市場”、從“產(chǎn)品”到“要素”、從“數(shù)據(jù)管控”到“開放共享”、從數(shù)據(jù)利用到提高數(shù)據(jù)經(jīng)濟增長率等數(shù)據(jù)治理邏輯的遞進與深入。
2 “成本”與“效益”：兩個不同的價值導向
數(shù)據(jù)是數(shù)字創(chuàng)新的重要來源，在數(shù)據(jù)價值的生成轉換過程中，政府數(shù)據(jù)服務供給的成本補償與激勵方式對于數(shù)據(jù)要素的市場化配置顯得尤為重要，直接影響到政府拉動數(shù)字經(jīng)濟的公平性和效率性。沒有激勵或者激勵不足，盤活數(shù)據(jù)存量的內生動力有限，數(shù)據(jù)開放的數(shù)量、質量難以得到保障，而激勵過度，則導致數(shù)據(jù)公共空間擠壓和包容性數(shù)據(jù)經(jīng)濟發(fā)展受損。
20世紀90年代以來，在市場化改革和企業(yè)家政府驅動下，歐洲國家先后對包括政府數(shù)據(jù)在內的公共數(shù)據(jù)供給采取了成本回收定價、部分成本回收定價以及邊際成本定價、免費等做法，得出的普遍性共識是政府部門及其所屬機構以經(jīng)濟激勵為目的的數(shù)據(jù)開發(fā)與出售會導致數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扭曲與公共利益的損害。同時，數(shù)據(jù)出售的收入并不能覆蓋政府數(shù)據(jù)生產(chǎn)維護的成本。
可見，以成本為中心的數(shù)據(jù)治理需要正視兩個問題，一是從政府數(shù)據(jù)中得到的收益并不能精準量化，數(shù)據(jù)要素升級需有持續(xù)性的資金投入以實現(xiàn)數(shù)據(jù)資本的存量增加和價值提升，資金壓力會制約政府數(shù)據(jù)項目的可持續(xù)性開發(fā)進而削弱政府數(shù)據(jù)供給能力;二是政府數(shù)據(jù)成本節(jié)約追求的是有限成本支出帶來的數(shù)據(jù)效益最大化，從數(shù)據(jù)治理水平提升與促進數(shù)據(jù)價值生成著手，規(guī)范數(shù)據(jù)標準、提高數(shù)據(jù)質量、優(yōu)化數(shù)據(jù)流程都能達到加速數(shù)據(jù)流動、推動數(shù)據(jù)利用、增進價值生成并控制成本的目的。
如果說以成本為導向的數(shù)據(jù)治理系行政成本削減壓力下政府向內挖潛的現(xiàn)實折中，那么，以數(shù)據(jù)效益最大化實現(xiàn)為目標的數(shù)據(jù)治理則是政府數(shù)據(jù)賦能向外輻射的理性選擇。牛津經(jīng)濟研究院和華為聯(lián)合發(fā)布的研究報告預測，2015-2025年,由于“+智能”時代的到來，數(shù)字經(jīng)濟將占到全球經(jīng)濟的15%-24%[2]。隨著數(shù)據(jù)驅動的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新應用、新模式的不斷涌現(xiàn)，以效益為導向的數(shù)據(jù)治理在激發(fā)創(chuàng)新活力、促進數(shù)據(jù)要素市場健康發(fā)展的同時，還需要擺正效益觀念，妥善處理好以下幾方面的關系：
(1)應追求數(shù)據(jù)要素經(jīng)濟效益與社會效益的同步提高。正如數(shù)字經(jīng)濟與數(shù)字社會之間存在著彼此依存互為促進的緊密共生關系，圍繞數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析而衍生的數(shù)據(jù)價值鏈是一個動態(tài)復雜的多元價值體系，既能夠帶來可觀可計量的直接收益，也能夠創(chuàng)造出造福社會的巨大數(shù)據(jù)紅利。因而，數(shù)據(jù)效益的聚焦點必須超越將成本利潤作為目標追求的傳統(tǒng)效益觀念，并注重數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中所釋放出的行政效益、文化效益、社會效益等整體數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)。
(2)應堅持數(shù)據(jù)資源政府供給與社會供給的協(xié)同共進。數(shù)據(jù)要素的市場配置意味著數(shù)據(jù)供求關系發(fā)生了深刻變化，以政府為主體的數(shù)據(jù)供給結構、供給質量與用戶需求之間的適配性較差，而以市場為主體的高質量數(shù)據(jù)供給則是釋放數(shù)據(jù)附加值潛力的關鍵。在鼓勵基于數(shù)據(jù)關聯(lián)、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)智能等開展的數(shù)字產(chǎn)品經(jīng)營模式創(chuàng)新，促進數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素高效利用的同時，必須清醒認識到市場供給的局限，需要政府在基礎數(shù)據(jù)供給，保障數(shù)據(jù)共享，維護數(shù)據(jù)公平，發(fā)展包容性數(shù)據(jù)經(jīng)濟方面發(fā)揮積極作用。
(3)應實現(xiàn)數(shù)據(jù)開發(fā)與數(shù)據(jù)權保護的并行遞進。數(shù)據(jù)資源區(qū)域間和機構間獲取利用的不平衡、平臺產(chǎn)品開發(fā)中的個人數(shù)據(jù)泄露、人群歧視、數(shù)據(jù)濫用等現(xiàn)象，折射出的本質是不同群體數(shù)據(jù)關系協(xié)調與數(shù)據(jù)利益平衡問題。安全、可信任的數(shù)據(jù)利用生態(tài)是數(shù)據(jù)驅動型經(jīng)濟發(fā)展的前提，數(shù)據(jù)市場的繁榮不能以犧牲國家安全、商業(yè)秘密和公民隱私為代價。
(4)應增進數(shù)據(jù)市場公平性與創(chuàng)新性的融合發(fā)展。數(shù)據(jù)驅動型經(jīng)濟是建立在“信息不對稱”之上的，具有強大計算能力的公司比沒有這種計算訪問權的公司更容易提取和利用數(shù)據(jù)來創(chuàng)建新產(chǎn)品和服務[3]。盡管數(shù)據(jù)賦能蘊含了巨大的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛力，不同類型的企業(yè)在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈中可以展現(xiàn)出價值創(chuàng)造的多樣性，但數(shù)據(jù)市場的規(guī)模經(jīng)濟與網(wǎng)絡效應會帶來贏者通吃的格局，一些平臺型企業(yè)會利用算法合謀、價格歧視、捆綁銷售等非正當競爭鞏固其壟斷地位，造成市場公平性與創(chuàng)新性的脫節(jié)，必須加以防范。
3 “管理”與“治理”：兩個不同的范式轉化
2012年，澳大利亞信息專員辦公室針對政府部門開放公共信息的調查發(fā)現(xiàn)，很多政府機構將實施數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理視為最難實施的原則， 76.9%的機構報告最困難的事情是建立和維護信息資產(chǎn)登記注冊[1]。由此可見，盡管政府在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟以及促進數(shù)據(jù)開放和大數(shù)據(jù)利用的創(chuàng)新方面應發(fā)揮主導和促進作用，但數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展使得傳統(tǒng)政府數(shù)據(jù)管理方式面臨挑戰(zhàn)：如數(shù)據(jù)理念從部門管控到開放再利用的轉變，數(shù)據(jù)調控從指令性配置向計劃與市場并重的轉變，數(shù)據(jù)流通從封閉的體制內運轉到開放的社會大循環(huán)轉變，數(shù)據(jù)激勵從單一的部門收入和成本節(jié)約到市場收益、社會福祉的轉變，數(shù)據(jù)供給從一元主體到多元共治等覆蓋數(shù)據(jù)生命周期的全面調整。
數(shù)據(jù)方向論文范例：新基建背景下的大數(shù)據(jù)中心行業(yè)洞察
我國數(shù)據(jù)要素市場培育具有突出的數(shù)據(jù)集聚優(yōu)勢和強大的政府動員能力,但“由于數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素轉化為新型生產(chǎn)力尚處于初級階段，數(shù)據(jù)資源的應用方式、管理模式、組織機制、運營環(huán)境等生產(chǎn)關系的調整仍有待探索”[5]。換言之，政府部門應充分把握數(shù)據(jù)驅動型經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，并從制度創(chuàng)新、平臺搭建、市場引導、基礎數(shù)據(jù)供給等方面對數(shù)據(jù)要素市場建設做出靈活準確的快速反應，著力通過數(shù)據(jù)治理方式的調整真正實現(xiàn)粗放型數(shù)據(jù)供給向精準集約型供給的轉型升級，并帶動我國數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展。
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作者簡介：夏義堃
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