本文摘要：摘要：政府預算管理是落實民主和法治的重要措施。新中國成立70年來，我國的預算管理體制進行過多次變革，大體上經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，建立起了現(xiàn)代財政制度，并不斷成熟完善，對我國法治政府建設起到了巨大的推動和支撐作用�，F(xiàn)代政府預算制度是一個非常有效
摘要：政府預算管理是落實民主和法治的重要措施。新中國成立70年來，我國的預算管理體制進行過多次變革，大體上經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，建立起了現(xiàn)代財政制度，并不斷成熟完善，對我國法治政府建設起到了巨大的推動和支撐作用�，F(xiàn)代政府預算制度是一個非常有效的對權力的使用進行監(jiān)督與約束的控制制度。構建更加公開透明、更加有效的預算績效管理與財政問責體制機制體現(xiàn)著我國財政預算制度改革和發(fā)展走向。
關鍵詞：預算制度,預算績效,預算法,預算監(jiān)督
預算是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。作為一種制度，預算要求民主、公開、透明、績效與問責。我國的政府預算制度肇始于晚清，民國時期有所發(fā)展，制定和頒布了一些法律，但是大部分預算制度變革并沒有得到真正的執(zhí)行。新中國成立70年來尤其是改革開放40多年以來，我國財政預算制度不斷發(fā)展完善，已日趨成熟，對我國法治政府建設起到了巨大的推動和支撐作用。同時也應看到，進入新的時期，我國的社會主要矛盾已發(fā)生根本性變化，全面深化改革要求財政預算制度改革進一步向前推進。
當前我國預算管理實踐與預算法的原則規(guī)定存在著某種制度性沖突(尤其是基層政府的政府預算)，需要構建更加公開、透明、績效管理與問責機制更為有效的政府預算制度，以確保政府預算的法定性、預算邊界的清晰性、預算編制的科學性、預算執(zhí)行的有效性、預算信息的暢通性和預算監(jiān)督的健全性。我國的《預算法》于1994年3月由第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，1995年1月1日起施行。
經(jīng)過社會各界20年的討論，終于在20年后完成首次修改。在《預算法》修改過程中，一直存在著“管理法”與“控權法”兩種思路的交鋒。爭論的實質，其實是對《預算法》根本價值、法律定位和作用的不同認識。[1]這是因為過去我國還沒有提出公共財政改革的目標，對預算民主和預算法治也沒有充分的認識，過于強調預算對宏觀調控的作用，而忽視了對政府收支權力的監(jiān)控功能。[2]在現(xiàn)實中，政府預算是我們落實依法治國的“突破口”，是法治政府建設中非常重要的一個環(huán)節(jié)。
一、預算是整個社會資源配置的主導機制
從全球看，政府預算制度起源于英國，是現(xiàn)代財政管理的核心。從它產(chǎn)生的歷史過程我們能夠看出，13世紀初開始萌芽，最終確立下來是在18世紀末，中間經(jīng)過了五六百年的時間。它本來是指英國財政大臣向議會報告時裝放財政計劃書的皮囊，后來就專指其內的財政計劃。預算是指一個國家原則上于一個會計年度內以收入與支出為中心所訂立的財政計劃，經(jīng)立法機構議決而成立，授權并要求政府執(zhí)行義務的一種制度。
政府的預算計劃構成預算執(zhí)行以及經(jīng)濟執(zhí)行的基礎。預算案是以具體數(shù)字來記載政府機關維持其正常運轉和執(zhí)行各項施政計劃所必需的經(jīng)費，每一年度實施一次即喪失其效力。所以從本質上來說預算案是一種行政行為，其必須要由立法機構審議通過而具有法律的形式。政府預算是以政治決定為基礎的控制政府經(jīng)濟活動的制度。它首先決定所有資源在公共部門與民營部門之間分配的比例，即各自的規(guī)模，然后再決定被分配在公共部門的資源規(guī)模的內部配置，即配置結構。我們完全可以說，在所有現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家中，預算是整個社會資源配置的主導機制。從財政和預算的關系來看，財政和預算具有同一性。
政府預算制度包括財政收入、支出及公有財產(chǎn)以及民主控制問題。在實定法上則是以立法機構審查預算的方式進行形式上的財政民主機制。立法機構對政府財政行為的監(jiān)督主要包括：預算的編制和預算的審議、預算執(zhí)行進度的監(jiān)督、預算執(zhí)行的審計監(jiān)督以及議會審議決算。從根本上說，經(jīng)過國家立法機構審議的預算，是用于解決政府和人民的財產(chǎn)關系問題，從而可以保護人民的財產(chǎn)權利。這是一個國家政治生活中最重要的憲法關系。①
二、新中國成立前
我國政府預算制度初步發(fā)展在我國文獻記載中，“預算”這個詞出現(xiàn)得很早。只是其本來意義是預先計算，現(xiàn)代意義上的“預算”出現(xiàn)、使用是到了1895年。這是由被譽為“近代中國走向世界第一人”的黃遵憲先生從日本學習、借鑒來的。在很多財政學者眼中，嚴格意義上的預算還是近代的事。
(一)晚清的政府預算情況
西學東漸活動深刻地影響著晚清制度的興替，財政制度變動尤為顯著。時人熱衷于翻譯介紹西方財政學原理，同時新政時期政府又著力效仿近代西方預算制度，幾乎要將自身財政舊制基盤連根拔起、棄之一邊。當然，西方的財政預算制度知識體系被晚清國人認知并接納有一個較長的過程;其呈現(xiàn)出由零星介紹到大規(guī)模傳播、由片言只語的格義附會到學理體系的準確認知的特征。隨著財政預算知識的大規(guī)模學習和引進，國內有部分省份率先主動變革舊式理財習慣，講求新式理財制度，在形式上仿照預算做法，以挽救其所出現(xiàn)的財政困境。[3]
清末中央政府開始整理財政事宜，積極籌辦預算工作。中央政府1907年頒布了《清理財政章程》，規(guī)定在戶部之下設清理財政處;其職責之一為審核中央與地方的預、決算報告，匯編全國的政府預算。[4]晚清的政府預算制度呈現(xiàn)出如下特點：第一，預算編制與會計報表方面進步顯著;第二，對普通公眾試行預算公開制度;第三，中央政府加強對預算監(jiān)督和檢查，并且要求把預算外資金納入預算。[5]
我國的政府預算制度發(fā)端于晚清。1911年的預算案，標志著我國第一次有了制約皇室財權的制度。我們知道近現(xiàn)代意義上的預算早已超出了傳統(tǒng)政府理財?shù)姆妒�，它是與現(xiàn)代國家建構緊密相連的。其不僅與國家的權力結構配置相關聯(lián)，也與國家政治經(jīng)濟生活公共性相關聯(lián)，更決定著國家的長治久安以及現(xiàn)代國家建構的進程。[6]
(二)民國時期的政府預算情況
北洋政府于1914年5月1日公布了《中華民國約法》。其第57條規(guī)定：“國家歲入歲出之決算，每年經(jīng)審計院審定后，由大總統(tǒng)提出報告書于立法院。”這是中華民族數(shù)千年來第一次將審計權力列入根本大法，具有非常重要的歷史意義。同年春天我國歷史上第一部《會計條例》頒布。《會計條例》規(guī)定了政府對預算和決算問題的編制以及處理程序等內容。1914年北洋政府財政部正式編制了國家預算方案——《國家預算簡章》。
北洋時期預算制度的基本框架在簡章里確定，《國家預算簡章》具有相當?shù)臋嗤院头ㄖ涡�。[7]南京國民政府時期，預算制度繼續(xù)緩慢進步。1928年國民政府雖然設立了國家預算委員會，但是中央財政委員會實際掌握全國財政的最高實權，隸屬于行政院的財政部辦理具體預算事宜。經(jīng)過相當長時間的準備后，國民政府在1932年9月24日頒布了《預算法》，之后又在1937年對其進行了修訂。這標志著當時的預算制度經(jīng)歷了20多年的發(fā)展已經(jīng)基本成型。
但是由于時局和抗戰(zhàn)的原因，國民政府在預算發(fā)展方面的作為自然只能是星星點點的�？傮w來看，計劃性、法治性和靈活性的特征已在民國時期的預決算制度中有所體現(xiàn)�！稌嫹ā贰秾徲嫹ā泛汀额A算法》等法律的制定和頒布，是中華民族財政文明借鑒西方近代文明取得的標志性成果之一，但是國民黨政府時期大部分預算制度變革并沒有得到真正的執(zhí)行。
三、新中國成立70年來
我國預算管理制度的演進新中國成立70年來，我國的預算管理體制進行過多次變革�？偟膩砜�，大體上經(jīng)歷了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期的“統(tǒng)收統(tǒng)支”和改革開放以來的“放權包干”以及分稅制與公共財政時期等發(fā)展過程。
(一)統(tǒng)一領導、分級預算管理體制時期(1949—1978年)
我國的分級預算管理可以追溯到新中國成立初期。新中國成立后中央對預算工作非常重視。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。”[8]1949年新中國成立后，整個財經(jīng)工作只統(tǒng)一了財政支出，尚未統(tǒng)一財政收入，基本還是分散經(jīng)營。針對這種狀況，陳云于1950年3月指出：“財經(jīng)工作要從基本上分散經(jīng)營，前進到基本上統(tǒng)一管理。
也就是說，雖然分散經(jīng)營的成分仍然有，但主要的將是統(tǒng)一管理。這種改變，是適應目前在地域、交通、物資交流、關內幣制等等方面已經(jīng)統(tǒng)一的情況的。”接著國家財政預算體制也作了某些改動，實行中央、大行政區(qū)、省(市)三級預算制度。以后財政預算體制曾多次變化，但是分為三級管理這一形式?jīng)]有多大變化。從實質上看，從新中國成立初期到黨的十一屆三中全會之前我國財政預算基本上是中央獨家管理的“大鍋飯”體制。這種統(tǒng)收統(tǒng)支、大鍋飯式的預算制度，并不是真正意義上的分級財政預算。它阻礙了充分發(fā)揮地方財政增收節(jié)支的積極性，也使中央財政的宏觀調控缺乏彈性。[9]
(二)預算管理制度的恢復與更新時期(1979—1993年)
1978年，黨的十一屆三中全會把以經(jīng)濟建設為中心，實行改革開放確立為黨和國家的工作中心。市場化改革和經(jīng)濟建設的一同進行，共同導致了我國財政支出壓力的劇增，我國的財政預算平衡隨之持續(xù)受到挑戰(zhàn)。隨之而來的是作為“財政資金”的預算外資金規(guī)模的不斷擴大，這也使得我國既有的財政制度安排無法適應新的制度管理需要。這一時期，計劃經(jīng)濟思維的國家財政預算管理功能定位對預算管理工作影響巨大，于是我國從1979年開始恢復與重建預算管理制度。
時任財政部部長張勁夫同志于1979年6月21日在全國人大五屆二次會議上作了《關于1978年國家決算和1979年國家預算草案的報告》;時任財政部部長王丙乾同志1980年8月30日在全國人大五屆三次會議上作了《關于1979年國家決算、1980年國家預算草案和1981年國家概算的報告》。
從此開始，國務院向全國人大報告財政預算制度就此恢復。我國的預算管理制度走上了法治化道路。國家預算制度是國家立法部門與行政部門劃分財政管理權限，并且由立法部門對行政部門的財政行為進行根本性約束和決定的一種制度。1949年9月29日通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第40條規(guī)定“國家建立預算決算制度”。
政務院根據(jù)此規(guī)定于1951年8月19日公布《預算決算暫行條例》。此條例暫行四十年后，國務院根據(jù)“八二憲法”于1991年10月21日頒布《國家預算管理條例》，并且規(guī)定自1992年1月1日起施行�！秶翌A算管理條例》適用于各級政府和實行預算管理的部門及單位;國家對預算總的原則是中央統(tǒng)一領導、分級管理以及權責結合;國家預算必須做到收支平衡，經(jīng)常性預算不得列赤字。
各級政府預算收入的編制應當遵循積極可靠和穩(wěn)定增長的基本原則;各級政府預算支出的編制應當按照量入為出、確保重點、統(tǒng)籌兼顧和留有后備的基本原則;在保證經(jīng)常性支出合理需要的前提下，安排建設性支出，它還規(guī)定“五級政府，五級預算”的原則，并且也劃分了中央與地方預算。[10]
(三)與社會主義市場經(jīng)濟相適應的預算管理制度時期(1994年至今)
隨著1993年我國憲法的修正，我國正式實行社會主義市場經(jīng)濟體制。社會主義市場經(jīng)濟目標的確立對1992年施行的《國家預算管理條例》提出了挑戰(zhàn)，于是第八屆全國人民代表大會第二次會議于1994年3月22日通過了《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》)，并且規(guī)定從1995年1月1日開始生效。
四、我國政府預算制度的改革發(fā)展走向
遵循現(xiàn)代政府預算原則的國家，一定具備兩個顯著的標志。第一是財政必須統(tǒng)一。政府的財政收支最后統(tǒng)到一本賬里，而不是有兩本賬、三本賬，甚至更多本賬。只有這樣才能保證政府預算是全面的、統(tǒng)一的、準確的、嚴密的以及有時效的;第二是預算的監(jiān)督。立法機構能夠監(jiān)督政府的財政收支，保證預算是依財政年度制定的、公開透明的、清楚的、事先批準的以及事后有約束力的。[13]
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下，出于最大限度確保政府預算的公共性、透明度和完整性的需要，大多數(shù)國家采取的都是由行政部門編制、立法機構審議的機制，通過兩者之間的利益博弈，從而最終將預算上升到具有法律效力的文件并且推進到執(zhí)行程序。所以立法機構一年一度的審議政府預算是國家權力分立和制衡的重要表現(xiàn)，是確保政府“以財行政、以政控財”的一個基礎平臺。[14]
政府預算在所有財政問題中處于核心位置。我們也可以說所有國家的政治活動，從其核心要義來看一定是以財政預算資金的分配為中心的，所以政治活動中的種種沖突，最終都會在政府預算的過程中有所反映。對于我們建立責任政府以及落實“政治問責”這一目標來說，“財政問責”必然是根本性的和必不可少的條件。
如果對政府以及官員缺乏財政問責，那么政治問責就不可能具有真正的實質性內容。預算是每一個政府運轉的血液和生命，治國理政離不開預算體系的完善。[29]因此我們必須按照黨中央和中央政府的要求，做好政府預算編制、預算的公開與透明、績效管理和問責工作，更好促進法治政府、責任政府和服務型政府建設，從而加快中華民族偉大復興的進程。
參考文獻：
[1]尹中卿.新預算法的十大亮點[J].中國人大，2014(23)：40-44.
[2]施正文.預算法修改：“管理法”轉向“控權法”[N].法制日報，2014-05-02(4).
[3]劉增合.西方預算制度與清季財政改制[J].歷史研究，2009(2)：82-105+191.
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