我國(guó)政府預(yù)算制度發(fā)展大致走向

　　摘要：政府預(yù)算管理是落實(shí)民主和法治的重要措施。新中國(guó)成立70年來，我國(guó)的預(yù)算管理體制進(jìn)行過多次變革，大體上經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，建立起了現(xiàn)代財(cái)政制度，并不斷成熟完善，對(duì)我國(guó)法治政府建設(shè)起到了巨大的推動(dòng)和支撐作用�，F(xiàn)代政府預(yù)算制度是一個(gè)非常有效的對(duì)權(quán)力的使用進(jìn)行監(jiān)督與約束的控制制度。構(gòu)建更加公開透明、更加有效的預(yù)算績(jī)效管理與財(cái)政問責(zé)體制機(jī)制體現(xiàn)著我國(guó)財(cái)政預(yù)算制度改革和發(fā)展走向。

　　關(guān)鍵詞：預(yù)算制度,預(yù)算績(jī)效,預(yù)算法,預(yù)算監(jiān)督

　　預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”。作為一種制度，預(yù)算要求民主、公開、透明、績(jī)效與問責(zé)。我國(guó)的政府預(yù)算制度肇始于晚清，民國(guó)時(shí)期有所發(fā)展，制定和頒布了一些法律，但是大部分預(yù)算制度變革并沒有得到真正的執(zhí)行。新中國(guó)成立70年來尤其是改革開放40多年以來，我國(guó)財(cái)政預(yù)算制度不斷發(fā)展完善，已日趨成熟，對(duì)我國(guó)法治政府建設(shè)起到了巨大的推動(dòng)和支撐作用。同時(shí)也應(yīng)看到，進(jìn)入新的時(shí)期，我國(guó)的社會(huì)主要矛盾已發(fā)生根本性變化，全面深化改革要求財(cái)政預(yù)算制度改革進(jìn)一步向前推進(jìn)。

　　當(dāng)前我國(guó)預(yù)算管理實(shí)踐與預(yù)算法的原則規(guī)定存在著某種制度性沖突(尤其是基層政府的政府預(yù)算)，需要構(gòu)建更加公開、透明、績(jī)效管理與問責(zé)機(jī)制更為有效的政府預(yù)算制度，以確保政府預(yù)算的法定性、預(yù)算邊界的清晰性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的有效性、預(yù)算信息的暢通性和預(yù)算監(jiān)督的健全性。我國(guó)的《預(yù)算法》于1994年3月由第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過，1995年1月1日起施行。

　　經(jīng)過社會(huì)各界20年的討論，終于在20年后完成首次修改。在《預(yù)算法》修改過程中，一直存在著“管理法”與“控權(quán)法”兩種思路的交鋒。爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)，其實(shí)是對(duì)《預(yù)算法》根本價(jià)值、法律定位和作用的不同認(rèn)識(shí)。[1]這是因?yàn)檫^去我國(guó)還沒有提出公共財(cái)政改革的目標(biāo)，對(duì)預(yù)算民主和預(yù)算法治也沒有充分的認(rèn)識(shí)，過于強(qiáng)調(diào)預(yù)算對(duì)宏觀調(diào)控的作用，而忽視了對(duì)政府收支權(quán)力的監(jiān)控功能。[2]在現(xiàn)實(shí)中，政府預(yù)算是我們落實(shí)依法治國(guó)的“突破口”，是法治政府建設(shè)中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

　　一、預(yù)算是整個(gè)社會(huì)資源配置的主導(dǎo)機(jī)制

　　從全球看，政府預(yù)算制度起源于英國(guó)，是現(xiàn)代財(cái)政管理的核心。從它產(chǎn)生的歷史過程我們能夠看出，13世紀(jì)初開始萌芽，最終確立下來是在18世紀(jì)末，中間經(jīng)過了五六百年的時(shí)間。它本來是指英國(guó)財(cái)政大臣向議會(huì)報(bào)告時(shí)裝放財(cái)政計(jì)劃書的皮囊，后來就專指其內(nèi)的財(cái)政計(jì)劃。預(yù)算是指一個(gè)國(guó)家原則上于一個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)以收入與支出為中心所訂立的財(cái)政計(jì)劃，經(jīng)立法機(jī)構(gòu)議決而成立，授權(quán)并要求政府執(zhí)行義務(wù)的一種制度。

　　政府的預(yù)算計(jì)劃構(gòu)成預(yù)算執(zhí)行以及經(jīng)濟(jì)執(zhí)行的基礎(chǔ)。預(yù)算案是以具體數(shù)字來記載政府機(jī)關(guān)維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)和執(zhí)行各項(xiàng)施政計(jì)劃所必需的經(jīng)費(fèi)，每一年度實(shí)施一次即喪失其效力。所以從本質(zhì)上來說預(yù)算案是一種行政行為，其必須要由立法機(jī)構(gòu)審議通過而具有法律的形式。政府預(yù)算是以政治決定為基礎(chǔ)的控制政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度。它首先決定所有資源在公共部門與民營(yíng)部門之間分配的比例，即各自的規(guī)模，然后再?zèng)Q定被分配在公共部門的資源規(guī)模的內(nèi)部配置，即配置結(jié)構(gòu)。我們完全可以說，在所有現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，預(yù)算是整個(gè)社會(huì)資源配置的主導(dǎo)機(jī)制。從財(cái)政和預(yù)算的關(guān)系來看，財(cái)政和預(yù)算具有同一性。

　　政府預(yù)算制度包括財(cái)政收入、支出及公有財(cái)產(chǎn)以及民主控制問題。在實(shí)定法上則是以立法機(jī)構(gòu)審查預(yù)算的方式進(jìn)行形式上的財(cái)政民主機(jī)制。立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府財(cái)政行為的監(jiān)督主要包括：預(yù)算的編制和預(yù)算的審議、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督以及議會(huì)審議決算。從根本上說，經(jīng)過國(guó)家立法機(jī)構(gòu)審議的預(yù)算，是用于解決政府和人民的財(cái)產(chǎn)關(guān)系問題，從而可以保護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這是一個(gè)國(guó)家政治生活中最重要的憲法關(guān)系。①

　　二、新中國(guó)成立前

　　我國(guó)政府預(yù)算制度初步發(fā)展在我國(guó)文獻(xiàn)記載中，“預(yù)算”這個(gè)詞出現(xiàn)得很早。只是其本來意義是預(yù)先計(jì)算，現(xiàn)代意義上的“預(yù)算”出現(xiàn)、使用是到了1895年。這是由被譽(yù)為“近代中國(guó)走向世界第一人”的黃遵憲先生從日本學(xué)習(xí)、借鑒來的。在很多財(cái)政學(xué)者眼中，嚴(yán)格意義上的預(yù)算還是近代的事。

　　(一)晚清的政府預(yù)算情況

　　西學(xué)東漸活動(dòng)深刻地影響著晚清制度的興替，財(cái)政制度變動(dòng)尤為顯著。時(shí)人熱衷于翻譯介紹西方財(cái)政學(xué)原理，同時(shí)新政時(shí)期政府又著力效仿近代西方預(yù)算制度，幾乎要將自身財(cái)政舊制基盤連根拔起、棄之一邊。當(dāng)然，西方的財(cái)政預(yù)算制度知識(shí)體系被晚清國(guó)人認(rèn)知并接納有一個(gè)較長(zhǎng)的過程;其呈現(xiàn)出由零星介紹到大規(guī)模傳播、由片言只語的格義附會(huì)到學(xué)理體系的準(zhǔn)確認(rèn)知的特征。隨著財(cái)政預(yù)算知識(shí)的大規(guī)模學(xué)習(xí)和引進(jìn)，國(guó)內(nèi)有部分省份率先主動(dòng)變革舊式理財(cái)習(xí)慣，講求新式理財(cái)制度，在形式上仿照預(yù)算做法，以挽救其所出現(xiàn)的財(cái)政困境。[3]

　　清末中央政府開始整理財(cái)政事宜，積極籌辦預(yù)算工作。中央政府1907年頒布了《清理財(cái)政章程》，規(guī)定在戶部之下設(shè)清理財(cái)政處;其職責(zé)之一為審核中央與地方的預(yù)、決算報(bào)告，匯編全國(guó)的政府預(yù)算。[4]晚清的政府預(yù)算制度呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，預(yù)算編制與會(huì)計(jì)報(bào)表方面進(jìn)步顯著;第二，對(duì)普通公眾試行預(yù)算公開制度;第三，中央政府加強(qiáng)對(duì)預(yù)算監(jiān)督和檢查，并且要求把預(yù)算外資金納入預(yù)算。[5]

　　我國(guó)的政府預(yù)算制度發(fā)端于晚清。1911年的預(yù)算案，標(biāo)志著我國(guó)第一次有了制約皇室財(cái)權(quán)的制度。我們知道近現(xiàn)代意義上的預(yù)算早已超出了傳統(tǒng)政府理財(cái)?shù)姆妒�，它是與現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)緊密相連的。其不僅與國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)配置相關(guān)聯(lián)，也與國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活公共性相關(guān)聯(lián)，更決定著國(guó)家的長(zhǎng)治久安以及現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的進(jìn)程。[6]

　　(二)民國(guó)時(shí)期的政府預(yù)算情況

　　北洋政府于1914年5月1日公布了《中華民國(guó)約法》。其第57條規(guī)定：“國(guó)家歲入歲出之決算，每年經(jīng)審計(jì)院審定后，由大總統(tǒng)提出報(bào)告書于立法院。”這是中華民族數(shù)千年來第一次將審計(jì)權(quán)力列入根本大法，具有非常重要的歷史意義。同年春天我國(guó)歷史上第一部《會(huì)計(jì)條例》頒布�！稌�(huì)計(jì)條例》規(guī)定了政府對(duì)預(yù)算和決算問題的編制以及處理程序等內(nèi)容。1914年北洋政府財(cái)政部正式編制了國(guó)家預(yù)算方案——《國(guó)家預(yù)算簡(jiǎn)章》。

　　北洋時(shí)期預(yù)算制度的基本框架在簡(jiǎn)章里確定，《國(guó)家預(yù)算簡(jiǎn)章》具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性和法治性。[7]南京國(guó)民政府時(shí)期，預(yù)算制度繼續(xù)緩慢進(jìn)步。1928年國(guó)民政府雖然設(shè)立了國(guó)家預(yù)算委員會(huì)，但是中央財(cái)政委員會(huì)實(shí)際掌握全國(guó)財(cái)政的最高實(shí)權(quán)，隸屬于行政院的財(cái)政部辦理具體預(yù)算事宜。經(jīng)過相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的準(zhǔn)備后，國(guó)民政府在1932年9月24日頒布了《預(yù)算法》，之后又在1937年對(duì)其進(jìn)行了修訂。這標(biāo)志著當(dāng)時(shí)的預(yù)算制度經(jīng)歷了20多年的發(fā)展已經(jīng)基本成型。

　　但是由于時(shí)局和抗戰(zhàn)的原因，國(guó)民政府在預(yù)算發(fā)展方面的作為自然只能是星星點(diǎn)點(diǎn)的�？傮w來看，計(jì)劃性、法治性和靈活性的特征已在民國(guó)時(shí)期的預(yù)決算制度中有所體現(xiàn)�！稌�(huì)計(jì)法》《審計(jì)法》和《預(yù)算法》等法律的制定和頒布，是中華民族財(cái)政文明借鑒西方近代文明取得的標(biāo)志性成果之一，但是國(guó)民黨政府時(shí)期大部分預(yù)算制度變革并沒有得到真正的執(zhí)行。

　　三、新中國(guó)成立70年來

　　我國(guó)預(yù)算管理制度的演進(jìn)新中國(guó)成立70年來，我國(guó)的預(yù)算管理體制進(jìn)行過多次變革�？偟膩砜�，大體上經(jīng)歷了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“統(tǒng)收統(tǒng)支”和改革開放以來的“放權(quán)包干”以及分稅制與公共財(cái)政時(shí)期等發(fā)展過程。

　　(一)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)預(yù)算管理體制時(shí)期(1949—1978年)

　　我國(guó)的分級(jí)預(yù)算管理可以追溯到新中國(guó)成立初期。新中國(guó)成立后中央對(duì)預(yù)算工作非常重視。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“國(guó)家的預(yù)算是一個(gè)重大的問題，里面反映著整個(gè)國(guó)家的政策，因?yàn)樗��?guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向。”[8]1949年新中國(guó)成立后，整個(gè)財(cái)經(jīng)工作只統(tǒng)一了財(cái)政支出，尚未統(tǒng)一財(cái)政收入，基本還是分散經(jīng)營(yíng)。針對(duì)這種狀況，陳云于1950年3月指出：“財(cái)經(jīng)工作要從基本上分散經(jīng)營(yíng)，前進(jìn)到基本上統(tǒng)一管理。

　　也就是說，雖然分散經(jīng)營(yíng)的成分仍然有，但主要的將是統(tǒng)一管理。這種改變，是適應(yīng)目前在地域、交通、物資交流、關(guān)內(nèi)幣制等等方面已經(jīng)統(tǒng)一的情況的。”接著國(guó)家財(cái)政預(yù)算體制也作了某些改動(dòng)，實(shí)行中央、大行政區(qū)、省(市)三級(jí)預(yù)算制度。以后財(cái)政預(yù)算體制曾多次變化，但是分為三級(jí)管理這一形式?jīng)]有多大變化。從實(shí)質(zhì)上看，從新中國(guó)成立初期到黨的十一屆三中全會(huì)之前我國(guó)財(cái)政預(yù)算基本上是中央獨(dú)家管理的“大鍋飯”體制。這種統(tǒng)收統(tǒng)支、大鍋飯式的預(yù)算制度，并不是真正意義上的分級(jí)財(cái)政預(yù)算。它阻礙了充分發(fā)揮地方財(cái)政增收節(jié)支的積極性，也使中央財(cái)政的宏觀調(diào)控缺乏彈性。[9]

　　(二)預(yù)算管理制度的恢復(fù)與更新時(shí)期(1979—1993年)

　　1978年，黨的十一屆三中全會(huì)把以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)行改革開放確立為黨和國(guó)家的工作中心。市場(chǎng)化改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一同進(jìn)行，共同導(dǎo)致了我國(guó)財(cái)政支出壓力的劇增，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算平衡隨之持續(xù)受到挑戰(zhàn)。隨之而來的是作為“財(cái)政資金”的預(yù)算外資金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，這也使得我國(guó)既有的財(cái)政制度安排無法適應(yīng)新的制度管理需要。這一時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理功能定位對(duì)預(yù)算管理工作影響巨大，于是我國(guó)從1979年開始恢復(fù)與重建預(yù)算管理制度。

　　時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)張勁夫同志于1979年6月21日在全國(guó)人大五屆二次會(huì)議上作了《關(guān)于1978年國(guó)家決算和1979年國(guó)家預(yù)算草案的報(bào)告》;時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)王丙乾同志1980年8月30日在全國(guó)人大五屆三次會(huì)議上作了《關(guān)于1979年國(guó)家決算、1980年國(guó)家預(yù)算草案和1981年國(guó)家概算的報(bào)告》。

　　從此開始，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大報(bào)告財(cái)政預(yù)算制度就此恢復(fù)。我國(guó)的預(yù)算管理制度走上了法治化道路。國(guó)家預(yù)算制度是國(guó)家立法部門與行政部門劃分財(cái)政管理權(quán)限，并且由立法部門對(duì)行政部門的財(cái)政行為進(jìn)行根本性約束和決定的一種制度。1949年9月29日通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第40條規(guī)定“國(guó)家建立預(yù)算決算制度”。

　　政務(wù)院根據(jù)此規(guī)定于1951年8月19日公布《預(yù)算決算暫行條例》。此條例暫行四十年后，國(guó)務(wù)院根據(jù)“八二憲法”于1991年10月21日頒布《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，并且規(guī)定自1992年1月1日起施行�！秶�(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》適用于各級(jí)政府和實(shí)行預(yù)算管理的部門及單位;國(guó)家對(duì)預(yù)算總的原則是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理以及權(quán)責(zé)結(jié)合;國(guó)家預(yù)算必須做到收支平衡，經(jīng)常性預(yù)算不得列赤字。

　　各級(jí)政府預(yù)算收入的編制應(yīng)當(dāng)遵循積極可靠和穩(wěn)定增長(zhǎng)的基本原則;各級(jí)政府預(yù)算支出的編制應(yīng)當(dāng)按照量入為出、確保重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧和留有后備的基本原則;在保證經(jīng)常性支出合理需要的前提下，安排建設(shè)性支出，它還規(guī)定“五級(jí)政府，五級(jí)預(yù)算”的原則，并且也劃分了中央與地方預(yù)算。[10]

　　(三)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的預(yù)算管理制度時(shí)期(1994年至今)

　　隨著1993年我國(guó)憲法的修正，我國(guó)正式實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的確立對(duì)1992年施行的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》提出了挑戰(zhàn)，于是第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議于1994年3月22日通過了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)，并且規(guī)定從1995年1月1日開始生效。

　　四、我國(guó)政府預(yù)算制度的改革發(fā)展走向

　　遵循現(xiàn)代政府預(yù)算原則的國(guó)家，一定具備兩個(gè)顯著的標(biāo)志。第一是財(cái)政必須統(tǒng)一。政府的財(cái)政收支最后統(tǒng)到一本賬里，而不是有兩本賬、三本賬，甚至更多本賬。只有這樣才能保證政府預(yù)算是全面的、統(tǒng)一的、準(zhǔn)確的、嚴(yán)密的以及有時(shí)效的;第二是預(yù)算的監(jiān)督。立法機(jī)構(gòu)能夠監(jiān)督政府的財(cái)政收支，保證預(yù)算是依財(cái)政年度制定的、公開透明的、清楚的、事先批準(zhǔn)的以及事后有約束力的。[13]

　　在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，出于最大限度確保政府預(yù)算的公共性、透明度和完整性的需要，大多數(shù)國(guó)家采取的都是由行政部門編制、立法機(jī)構(gòu)審議的機(jī)制，通過兩者之間的利益博弈，從而最終將預(yù)算上升到具有法律效力的文件并且推進(jìn)到執(zhí)行程序。所以立法機(jī)構(gòu)一年一度的審議政府預(yù)算是國(guó)家權(quán)力分立和制衡的重要表現(xiàn)，是確保政府“以財(cái)行政、以政控財(cái)”的一個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)。[14]

　　政府預(yù)算在所有財(cái)政問題中處于核心位置。我們也可以說所有國(guó)家的政治活動(dòng)，從其核心要義來看一定是以財(cái)政預(yù)算資金的分配為中心的，所以政治活動(dòng)中的種種沖突，最終都會(huì)在政府預(yù)算的過程中有所反映。對(duì)于我們建立責(zé)任政府以及落實(shí)“政治問責(zé)”這一目標(biāo)來說，“財(cái)政問責(zé)”必然是根本性的和必不可少的條件。

　　如果對(duì)政府以及官員缺乏財(cái)政問責(zé)，那么政治問責(zé)就不可能具有真正的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。預(yù)算是每一個(gè)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的血液和生命，治國(guó)理政離不開預(yù)算體系的完善。[29]因此我們必須按照黨中央和中央政府的要求，做好政府預(yù)算編制、預(yù)算的公開與透明、績(jī)效管理和問責(zé)工作，更好促進(jìn)法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府建設(shè)，從而加快中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程。

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