本文摘要：摘要公共文化服務(wù)設(shè)施是建設(shè)現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系的基礎(chǔ)。文章構(gòu)建理論分析框架，對武漢市湯湖圖書館體制內(nèi)委托經(jīng)營的具體實踐進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)體制內(nèi)委托經(jīng)營是我國公共文化服務(wù)設(shè)施治理的新方向。體制內(nèi)委托經(jīng)營通過機(jī)制創(chuàng)新，不僅實現(xiàn)跨層級資源的共建共
摘要公共文化服務(wù)設(shè)施是建設(shè)現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系的基礎(chǔ)。文章構(gòu)建理論分析框架，對武漢市湯湖圖書館“體制內(nèi)委托經(jīng)營”的具體實踐進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)“體制內(nèi)委托經(jīng)營”是我國公共文化服務(wù)設(shè)施治理的新方向。體制內(nèi)委托經(jīng)營通過機(jī)制創(chuàng)新，不僅實現(xiàn)跨層級資源的共建共享，而且能夠?qū)崿F(xiàn)委托合同的有效管理，能夠引入服務(wù)能力強(qiáng)的代理方，保證委托代理關(guān)系中的信息對稱，最大化發(fā)揮財政投入的效益。
關(guān)鍵詞湯湖圖書館,體制內(nèi)委托經(jīng)營,公共文化服務(wù)設(shè)施
0引言
公共文化服務(wù)設(shè)施是建立現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的基礎(chǔ)。當(dāng)下公共文化服務(wù)設(shè)施“重建設(shè)、輕治理”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重[1]，主導(dǎo)的治理模式仍為傳統(tǒng)官僚體制下形成的層級管理模式，即按照行政分級，各級政府負(fù)責(zé)本級公共文化服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和管理[2]。這種“各自為政”的治理機(jī)制使公共文化服務(wù)設(shè)施面臨低效管理，難以實現(xiàn)公共文化服務(wù)資源的共建共享[3]。面對這種困境，在公共服務(wù)市場化改革浪潮以及政府購買公共服務(wù)政策推動下，各級政府和文化主管部門積極探索公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制的創(chuàng)新，比如通過政府購買、委托、租賃、特許經(jīng)營等方式將公共文化服務(wù)設(shè)施交由企業(yè)、志愿者團(tuán)體或社會組織等運營[4]。
我國公共圖書館更是借鑒國外經(jīng)驗，推動縣級公共圖書館總分館建設(shè)[5]。這些治理機(jī)制的創(chuàng)新對優(yōu)化公共文化服務(wù)資源配置，提高公共文化服務(wù)設(shè)施效能有很大的促進(jìn)作用。但是，現(xiàn)有公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制的創(chuàng)新仍存在多方面的問題，如公共服務(wù)和公共產(chǎn)品并沒有成熟的競爭性供給市場[6]，委托合同不完全、合作信息不對稱[7]，服務(wù)能力不足[8]，防止市場機(jī)制失靈的配套性制度建設(shè)缺乏[9]，治理碎片化[10]，等等。
筆者在實地調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)武漢市湯湖圖書館通過“體制內(nèi)委托經(jīng)營”的治理機(jī)制創(chuàng)新，較好地解決了現(xiàn)有治理機(jī)制存在的問題。鑒于此，本文以武漢市湯湖圖書館為例，在理論分析框架建構(gòu)基礎(chǔ)上，基于實地調(diào)研數(shù)據(jù)，對“體制內(nèi)委托經(jīng)營”的實施機(jī)制、有效性的內(nèi)在邏輯、制約因素等進(jìn)行探討，為創(chuàng)新公共文化服務(wù)設(shè)施治理提供參考。
1公共文化服務(wù)設(shè)施“體制內(nèi)委托經(jīng)營”的理論分析框架
“委托經(jīng)營”是指產(chǎn)權(quán)所有者將經(jīng)營管理權(quán)通過簽訂委托合同的形式交由代理方進(jìn)行經(jīng)營管理的行為[11]。在委托經(jīng)營定義的基礎(chǔ)上，本文將在黨政群組織以及公共事業(yè)單位主體范圍內(nèi)產(chǎn)生的委托經(jīng)營行為稱作“體制內(nèi)委托經(jīng)營”，其中委托方和代理方均屬于黨政群組織或者公共事業(yè)單位。武漢市湯湖圖書館的產(chǎn)權(quán)管理者武漢市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(以下簡稱“武漢經(jīng)開區(qū)”)工會就是通過簽訂委托合同的方式將湯湖圖書館委托給武漢圖書館運營管理。
其中，委托方武漢經(jīng)開區(qū)工會為政府機(jī)構(gòu)，代理方武漢圖書館為公共事業(yè)單位。而“體制內(nèi)委托經(jīng)營”作為我國公共文化服務(wù)設(shè)施創(chuàng)新治理的一種新機(jī)制，雖然面臨一定的挑戰(zhàn)，但是相比現(xiàn)有治理機(jī)制，其具體實踐呈現(xiàn)出更多的有效性。應(yīng)該怎樣對這種創(chuàng)新機(jī)制進(jìn)行分析，以挖掘其背后的有效性邏輯以及出現(xiàn)挑戰(zhàn)的原因呢?回顧已有研究，雖然學(xué)術(shù)界對公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制的問題和改革理念等進(jìn)行了諸多研究，但尚缺乏對公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)評價的理論框架。
由此，本文試圖在已有公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制研究成果的基礎(chǔ)上，借鑒“委托代理”“資源優(yōu)化配置”“整體性治理”等理論，從委托方、代理方、合作關(guān)系、資源整合、投入效益以及制度支持六方面為公共文化服務(wù)設(shè)施“體制內(nèi)委托經(jīng)營”建構(gòu)一個較為科學(xué)的分析框架。盡管有學(xué)者認(rèn)為建構(gòu)一個萬能的理論框架是危險的，因為要么過于簡單，要么過于具體[12]，但本文并非構(gòu)建一個萬能的分析框架，而旨在構(gòu)建一個評價公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制的中觀理論。
委托方的合同管理能力主要包括合同制定、合同招標(biāo)、合同監(jiān)管、合同評估以及應(yīng)對合同關(guān)系存續(xù)可能帶來腐敗問題等方面的能力;代理方的服務(wù)供給能力是指代理方是否具備良好的服務(wù)供給能力;合作關(guān)系中的信息對稱是指參與交易的各方具有平等共享信息的機(jī)會，通常交易信息包括產(chǎn)品、監(jiān)管等信息;公共文化服務(wù)資源整合是指治理機(jī)制通過職能部門以及內(nèi)部機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和整合，以及服務(wù)理念、服務(wù)流程、服務(wù)方式、服務(wù)技術(shù)等的革新實現(xiàn)公共服務(wù)資源的合理流動與整合[13];公共財政投入的效益是指公共文化服務(wù)設(shè)施發(fā)揮最大的社會效益(回應(yīng)性、有效性、均等性)和經(jīng)濟(jì)效益;完善的制度支持是指機(jī)制創(chuàng)新有相應(yīng)的法律法規(guī)、部門規(guī)章等制度進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，其通常包括明確的實施流程、權(quán)責(zé)安排和激勵機(jī)制等。
2武漢市湯湖圖書館“體制內(nèi)委托經(jīng)營”實踐
2.1背景與概況
武漢市湯湖圖書館為武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)職工文化中心的組成部分，建筑面積4375平方米，2014年建成。湯湖圖書館建成之初，在“專業(yè)人辦專業(yè)事”理念的指導(dǎo)下，產(chǎn)權(quán)管理者武漢經(jīng)開區(qū)工會通過政府采購，最終以委托經(jīng)營的方式將湯湖圖書館委托給武漢圖書館運營管理。其中，武漢經(jīng)開區(qū)職工文化中心管理辦公室扮演規(guī)劃者和監(jiān)督者角色，即負(fù)責(zé)合同制定、資金撥付、監(jiān)督管理，以及職工文化中心物業(yè)與后勤統(tǒng)一管理等工作，而具體的公共文化服務(wù)供給由扮演生產(chǎn)者角色的武漢圖書館承擔(dān)。
由此，同屬于黨政群組織和公共事業(yè)單位的武漢經(jīng)開區(qū)工會和武漢圖書館開始了體制內(nèi)委托經(jīng)營合作。在正式簽訂委托合同后，武漢圖書館組建了一支由10名專業(yè)管理和專業(yè)技術(shù)人員組成的運營團(tuán)隊，并于2014年底對湯湖圖書館開始正式運營。目前武漢圖書館已與武漢經(jīng)開區(qū)成功合作3年，年均運營經(jīng)費約370萬元(其中100萬元為購書經(jīng)費)，并繼續(xù)簽訂委托合同，負(fù)責(zé)湯湖圖書館2018年的運營管理工作。
2.2實施機(jī)制
2.2.1委托方實施機(jī)制
委托方武漢經(jīng)開區(qū)工會下設(shè)職工文化中心管理辦公室，主要負(fù)責(zé)委托經(jīng)營的合同管理工作。第一，制定完善的合同。職工文化中心管理辦公室按照相關(guān)法律法規(guī)制定了完善的委托合同。委托合同不僅就合作中的具體事項以及雙方的權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行詳細(xì)的闡述，而且對合同目標(biāo)、績效考核以及績效評估的標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行了明確的規(guī)定。第二，采用科學(xué)的招標(biāo)方式。職工文化中心管理辦公室按照國家采購和招投標(biāo)規(guī)定，通過武漢經(jīng)開區(qū)統(tǒng)一招標(biāo)平臺確定委托經(jīng)營的承接主體。在招標(biāo)中，委托方為了確保湯湖圖書館的服務(wù)水平，明確規(guī)定承接主體必須有100TB以上的數(shù)字儲存資源，而這一嚴(yán)格的要求導(dǎo)致符合條件的投標(biāo)公司甚少。最終，委托方武漢經(jīng)開區(qū)工會考慮購買服務(wù)的特殊性和必需性，采取單一來源的政府采購方式，確定武漢圖書館為購買服務(wù)的承接主體。
第三，嚴(yán)格的運營經(jīng)費管理。合同規(guī)定的運營經(jīng)費納入委托方武漢經(jīng)開區(qū)工會的年度預(yù)算，實行�？顚Ｓ�，并由區(qū)財政統(tǒng)一監(jiān)管和審計。第四，明確合同監(jiān)管內(nèi)容和方式。合同規(guī)定監(jiān)管方式主要為日常監(jiān)管和年終審查相結(jié)合。保安和物業(yè)管理人員負(fù)責(zé)日常安全監(jiān)管和相關(guān)服務(wù)數(shù)據(jù)的收集工作，同時，管理辦公室定期對圖書館的固定資產(chǎn)、讀者意見簿、季度匯報等進(jìn)行檢查。另外，每年年底進(jìn)行一次年終審查，要求委托方、代理方及運營團(tuán)隊三方領(lǐng)導(dǎo)或負(fù)責(zé)人到場，對年度服務(wù)數(shù)據(jù)、季度匯報等進(jìn)行整體的審查，審查結(jié)果將直接影響績效考核成績。
第五，定量、定性考核相結(jié)合�？冃Э己朔绞绞嵌亢投ㄐ钥己讼嘟Y(jié)合，比如量化指標(biāo)有讀者投訴次數(shù)、采購書籍量、年服務(wù)人次、舉辦活動次數(shù)、企業(yè)、學(xué)校和社區(qū)服務(wù)次數(shù)等;定性考核方面則主要根據(jù)讀者意見簿的評價、相關(guān)工作人員的訪談、讀者調(diào)查等進(jìn)行。第六，合理的績效評估。職工文化中心管理辦公室根據(jù)日常監(jiān)管情況、審查后的各項服務(wù)數(shù)據(jù)以及績效考核的成績對代理方合同完成的情況及質(zhì)量進(jìn)行最終的評估，再根據(jù)評估結(jié)果決定是否續(xù)約，并提出需要進(jìn)一步完善和改進(jìn)的地方。
2.2.2代理方實施機(jī)制
(1)做好完善且專業(yè)的前期準(zhǔn)備工作。2014年底武漢圖書館運營團(tuán)隊入駐湯湖圖書館后，全面參與湯湖圖書館的館內(nèi)設(shè)計以及配置一系列設(shè)備、書籍等前期準(zhǔn)備工作。首先，在專業(yè)調(diào)查基礎(chǔ)上合理確定功能分區(qū)。運營團(tuán)隊通過專業(yè)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，圖書館主要服務(wù)對象為開發(fā)區(qū)廣大工廠職工，他們對少兒閱覽區(qū)，以及以產(chǎn)業(yè)文獻(xiàn)和藝術(shù)類書籍為主的特藏閱覽區(qū)的需求比較大。另外，運營團(tuán)隊發(fā)現(xiàn)圖書館除了需要給周邊居民和產(chǎn)業(yè)職工提供高質(zhì)量公共文化服務(wù)外，還應(yīng)該為開發(fā)區(qū)企業(yè)服務(wù)，即充分發(fā)揮圖書館作為信息和知識樞紐的功能。因此，運營團(tuán)隊緊扣讀者需求，在圖書館增設(shè)溫馨的少兒閱覽區(qū)、特藏閱覽區(qū)，以及創(chuàng)客服務(wù)區(qū)。其次，建設(shè)信息資源共享工程和武漢市通借通還工程。
通過物聯(lián)網(wǎng)的鋪設(shè)，以及數(shù)字網(wǎng)通、數(shù)字信息設(shè)備的開通和安裝，湯湖圖書館和武漢圖書館實現(xiàn)了150TB數(shù)字資源的共享，讀者可以在公共電子閱覽室或文化信息資源共享工程專區(qū)方便、快捷的使用超星、中文在線以及數(shù)字閱讀機(jī)等獲取電子圖書、期刊、報紙以及音樂視頻等資源。另外，湯湖圖書館還與武漢地區(qū)14個市區(qū)級公共圖書館實現(xiàn)文獻(xiàn)資源的通借通還。最后，實行圖書聯(lián)合編目。在武漢圖書館聯(lián)合編目的支持下，湯湖圖書館使用武漢圖書館先進(jìn)的采編系統(tǒng)和技術(shù)對通過政府采購購買的9萬余冊書籍以及340余種中外期刊報紙進(jìn)行統(tǒng)一編目。
(2)豐富公共文化服務(wù)內(nèi)容。運營團(tuán)隊開發(fā)了一系列公共教育活動，力圖通過湯湖圖書館豐富廣大居民的文化生活，如雙休日開展手工課堂、軟件課堂、繪本課堂、國學(xué)課堂、創(chuàng)客活動。運營團(tuán)隊為了推廣全民閱讀，促進(jìn)知識的創(chuàng)新與傳播，還開發(fā)了“名家論壇”“i品書香”“湯湖讀書會”“春天詩會”“節(jié)日民俗展”等一系列品牌活動。自2015年2月湯湖圖書館對外開放，到2016年12月底，在不到兩年里，共舉辦讀者活動500余場，參與讀者活動達(dá)15萬人次。
(3)線上線下服務(wù)相結(jié)合，與讀者緊密互動�；ヂ�(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展使多注重線下服務(wù)的傳統(tǒng)圖書館面臨管理創(chuàng)新和技術(shù)改革的壓力和挑戰(zhàn)。湯湖圖書館運營團(tuán)隊自開館之初，就非常重視運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以及新媒體宣傳等方式為讀者提供線下和線上相結(jié)合的公共文化服務(wù)。比如，讀者可以通過圖書館主頁和微信公眾號了解圖書館的所有服務(wù)信息，還可以提前了解每個季度的活動安排，在微信公眾號上提前預(yù)約，讀者還可以在線上借閱書籍、獲取數(shù)字資源;運營團(tuán)隊在湯湖職工文化中心各主要入口以及居民和產(chǎn)業(yè)工人聚集區(qū)，以宣傳欄或宣傳廣告牌的方式定期公開圖書館的相關(guān)活動信息，并以流動圖書車等方式定期送服務(wù)下鄉(xiāng)。
(4)納入武漢圖書館整體發(fā)展規(guī)劃。湯湖圖書館雖然為基層圖書館，但通過體制內(nèi)委托經(jīng)營，整體發(fā)展納入武漢圖書館的整體發(fā)展規(guī)劃，包括人才引進(jìn)、圖書編目、業(yè)務(wù)開發(fā)、閱讀推廣、信息共享、通借通還等。在武漢圖書館的整體規(guī)劃下，湯湖圖書館各項業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，2016年以較高質(zhì)量和效率的公共文化服務(wù)榮獲全國“職工書屋”示范點以及中國“最美基層圖書館”稱號，并被市民評為“武漢市最美圖書館”。
3公共文化服務(wù)設(shè)施“體制內(nèi)委托經(jīng)營”的創(chuàng)新治理分析
體制內(nèi)委托經(jīng)營作為一種創(chuàng)新公共文化服務(wù)設(shè)施治理的新機(jī)制，其有效性運行的內(nèi)在邏輯，即機(jī)制創(chuàng)新有效的原因是什么?可能面臨哪些主要問題與挑戰(zhàn)?這是深度理解這一機(jī)制創(chuàng)新以及深度挖掘公共文化服務(wù)設(shè)施創(chuàng)新治理經(jīng)驗的核心所在。本文基于前文所構(gòu)建的分析框架，對上述問題進(jìn)行深入分析。
3.1有效性分析
3.1.1委托代理合同的有效管理
隨著公共服務(wù)市場化和社會化改革的興起，公共部門的治理模式已從權(quán)威治理轉(zhuǎn)向合同制治理[14]。武漢經(jīng)開區(qū)工會與武漢圖書館的委托經(jīng)營合作中，委托方實現(xiàn)了委托合同的有效管理。首先，武漢經(jīng)開區(qū)作為國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，有完整的政府采購程序和統(tǒng)一的政府采購平臺，在合同制定、合同招標(biāo)、合同評估等方面都有系統(tǒng)的規(guī)定和指導(dǎo)。其次，委托方武漢經(jīng)開區(qū)工會在職工文化中心單獨設(shè)置管理辦公室，全程監(jiān)管湯湖圖書館的運營管理。2017年11月16日，在訪談湯湖管理辦公室某工作人員時，她這樣說道：“物業(yè)是我們統(tǒng)一管理，日常數(shù)據(jù)他們每天都會采集，我們再一起統(tǒng)計。
再說，他們搞得好不好，我們一看就知道，因為他們就在我們辦公室旁邊，我們在做監(jiān)管和評估的時候很方便。”最后，不同于體制外委托經(jīng)營，體制內(nèi)委托經(jīng)營的運營經(jīng)費由武漢經(jīng)開區(qū)財政局統(tǒng)一管理，納入委托方年度預(yù)算，實行�？顚Ｓ茫蓞^(qū)財政局負(fù)責(zé)監(jiān)管和審計。在運營經(jīng)費由財政部門統(tǒng)一管理下，委托方解決了合同監(jiān)管中核心的運營經(jīng)費管理問題，避免了委托代理合作中尋租、串標(biāo)、圍標(biāo)等腐敗行為的出現(xiàn)，為委托代理合同的有效監(jiān)管奠定了堅實的基礎(chǔ)。
3.1.2代理方服務(wù)能力強(qiáng)且有良好的服務(wù)持續(xù)供給能力
目前國公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制普遍存在服務(wù)能力差且服務(wù)持續(xù)供給能力不足的問題。湯湖圖書館通過體制內(nèi)委托經(jīng)營，較好地解決了公共文化服務(wù)供給主體服務(wù)能力低且服務(wù)持續(xù)供給能力不足的問題。因為代理方武漢圖書館作為國家一級圖書館，不僅有較高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍、豐富的管理經(jīng)驗、先進(jìn)的信息技術(shù)和一流的數(shù)字服務(wù)水平，而且作為武漢市公益一類事業(yè)單位，有武漢市財政的持續(xù)支持。
另外，武漢圖書館地處省會武漢市，相比基層圖書館，有極具競爭力的人才吸引力。目前湯湖圖書館運營團(tuán)隊就是武漢圖書館通過全國公開招聘組建而成，10名工作人員均具有本科學(xué)歷，且平均年齡低于30歲。在武漢圖書館經(jīng)營管理下，武漢市湯湖圖書館作為基層圖書館，服務(wù)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國縣級公共圖書館平均水平。
3.1.3委托代理關(guān)系中信息對稱
在體制內(nèi)委托經(jīng)營中，首先，委托方和代理方同屬于體制內(nèi)黨政群組織和公共事業(yè)單位，因此，委托方有更便捷和更權(quán)威的渠道了解代理方的管理能力和業(yè)務(wù)水平，能避免決策信息不對稱和組織有限性等問題的出現(xiàn)。其次，委托方和代理方都是體制內(nèi)同組織性質(zhì)，以追求公共利益最大化為目標(biāo)的公共部門。因此代理方武漢經(jīng)開區(qū)工會代表的利益也是委托方武漢圖書館所追求的利益，在這種情況下，代理方采取逆向選擇行為的主觀意愿低，委托方也能更順利的獲取合作中所需的監(jiān)管信息。
另外，即使出現(xiàn)信息不對稱情況，代理方也很難采取機(jī)會主義行為損害委托方的利益，因為同為體制內(nèi)組織，委托方比較熟悉代理方的管理流程，能有效識別違約行為。2017年11月17日，筆者以“委托方和代理方之間有沒有出現(xiàn)過信任問題”為題訪談運營團(tuán)隊時，一工作人員這樣說道：“沒有，這個他們很放心，因為他們對我們很熟，武漢經(jīng)開區(qū)以前的領(lǐng)導(dǎo)就是武漢市文化宣傳系統(tǒng)調(diào)過去的。
而且，我們同意托管湯湖圖書館，是出于責(zé)任，即想帶領(lǐng)整個武漢地區(qū)公共圖書館均衡發(fā)展。我們通過委托代理的形式將良好的公共文化服務(wù)延伸，這對我們的事業(yè)發(fā)展來說也是一個好事。所以，我們在合同規(guī)定下，全心全意做服務(wù)，而且提供的服務(wù)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于運營投入。”
3.1.4與武漢圖書館實現(xiàn)資源共建共享
現(xiàn)有公共文化服務(wù)設(shè)施創(chuàng)新治理機(jī)制的最大問題是沒有打破公共文化服務(wù)設(shè)施層級治理的碎片化，這種層級管理體制導(dǎo)致嚴(yán)重的資源重復(fù)建設(shè)，不僅使財政投入效率低下，而且使經(jīng)濟(jì)實力較差的地級市、縣區(qū)級公共文化服務(wù)設(shè)施不得不面臨運營經(jīng)費不足下管理水平和服務(wù)水平低下的困境。湯湖圖書館通過體制內(nèi)委托經(jīng)營與武漢圖書館實現(xiàn)了資源的共建共享，以不到300萬的年運營經(jīng)費就共享了高達(dá)150TB的數(shù)字資源、先進(jìn)的圖書編目系統(tǒng)和技術(shù)、豐富的管理經(jīng)驗、專業(yè)的業(yè)務(wù)開發(fā)水平以及高素質(zhì)的人才隊伍，而且在后續(xù)的資源建設(shè)中也通過整體規(guī)劃的統(tǒng)一制定實現(xiàn)共建共享。
總之，體制內(nèi)委托經(jīng)營不僅極大地降低了湯湖圖書館的運營成本，減輕了當(dāng)?shù)卣呢斦?fù)擔(dān)，而且使湯湖圖書館在資源共建共享的支撐下快速且高質(zhì)地發(fā)展。2016年6月18日，針對“體制內(nèi)委托經(jīng)營相比其他治理機(jī)制，有哪些優(yōu)勢”為題訪談武漢圖書館負(fù)責(zé)人時，她這樣說道：“公共文化服務(wù)設(shè)施運營是資源密集型的工作，就像圖書館來說，圖書儲藏量、數(shù)字資源、信息技術(shù)、人才培養(yǎng)等都要花費巨大的投入，不管是基層圖書館，還是企業(yè)等社會組織都是難以承擔(dān)的。而體制內(nèi)委托經(jīng)營就可以與實力雄厚的市館、省館實現(xiàn)資源的共建共享，從而避免其他治理機(jī)制所出現(xiàn)的資源重復(fù)建設(shè)等問題。”
3.1.5公共財政投入效益的最大發(fā)揮
新時期公共財政投入效益需要對效率和效果標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合考量。湯湖圖書館通過體制內(nèi)委托經(jīng)營，實現(xiàn)了公共財政投入效益的最大發(fā)揮。在2017年11月16日的訪談中，一位工作人員的回答可見一斑：“湯湖圖書館體制內(nèi)委托經(jīng)營的治理機(jī)制創(chuàng)新受到各界好評。一位從事文化工作多年的老同事跟我講‘湯湖圖書館以不到300萬的年運營經(jīng)費獲得了價值超過千萬的服務(wù)’”。
另外，在武漢圖書館的運營管理下，湯湖圖書館不僅館藏資源豐富，設(shè)有各類緊扣讀者需求的功能區(qū)，而且秉承“公益性、基礎(chǔ)性、均等性、便利性”原則，以豐富的公共文化服務(wù)活動，為武漢經(jīng)開區(qū)市民打造了廣受歡迎的文化休閑空間、公共教育平臺、終身學(xué)習(xí)場所和知識信息樞紐，最大發(fā)揮了公共文化服務(wù)的社會效益。概言之，湯湖圖書館通過體制內(nèi)委托經(jīng)營不僅充分實現(xiàn)了財政投入的高效利用，以最低的經(jīng)營成本獲得了高效的產(chǎn)出，而且為廣大市民提供了均等、便捷、高質(zhì)的公共文化服務(wù)。
3.2公共文化服務(wù)設(shè)施“體制內(nèi)委托經(jīng)營”面臨的挑戰(zhàn)
3.2.1頂層設(shè)計缺失下的制度失范
體制內(nèi)委托經(jīng)營是武漢經(jīng)開區(qū)自主探索公共文化服務(wù)設(shè)施治理的創(chuàng)新機(jī)制。雖然相比現(xiàn)有公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制，體制內(nèi)委托經(jīng)營科學(xué)有效，但并沒有引起相關(guān)公共部門的廣泛關(guān)注，更沒有完善的制度支持，主要以地方政府行政性的推動為主。這是公共文化服務(wù)設(shè)施體制內(nèi)委托經(jīng)營的最大問題，因為沒有相應(yīng)的規(guī)章制度對體制內(nèi)委托經(jīng)營的各層面、各方面以及各要素進(jìn)行明確的規(guī)范，體制內(nèi)委托經(jīng)營很容易面臨制度失范的風(fēng)險，致使機(jī)制創(chuàng)新的有效性損失。
同時，沒有統(tǒng)一的制度設(shè)計，體制內(nèi)委托經(jīng)營的推廣也缺乏完善制度體系的規(guī)范和支持。2016年6月18日，在訪談中一位武漢圖書館工作人員說道：“‘體制內(nèi)委托經(jīng)營’好是好，但國家沒有統(tǒng)一的政策，具體的流程也沒有統(tǒng)一的規(guī)范，很難維持。就像公共圖書館總分館制在各地推行了這么多年，還是沒有形成氣候，也是缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范一樣。”
3.2.2激勵機(jī)制缺失下的推廣阻滯
公共部門激勵機(jī)制的缺乏一直是影響公職人員潛能和積極性發(fā)揮的主要原因。通常為了激發(fā)公職人員的工作潛能和工作積極性，公共部門激勵機(jī)制需要動力和壓力的雙重推動，而且強(qiáng)調(diào)激勵標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定合理、激勵手段選擇恰當(dāng)、激勵程序安排科學(xué)[15]。同樣，體制內(nèi)委托經(jīng)營作為公共文化服務(wù)設(shè)施創(chuàng)新治理的新機(jī)制，也需要制度化的激勵機(jī)制，以激發(fā)公職人員的積極性，推廣新機(jī)制在公共文化服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域的運用。
然而，武漢市湯湖圖書館探索體制內(nèi)委托經(jīng)營的實踐主要是依靠武漢經(jīng)開區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的支持以及圖書館人對圖書館事業(yè)的奉獻(xiàn)。2016年6月18日，筆者以“武漢圖書館還會繼續(xù)托管其他公共圖書館嗎?”為題訪談一位武漢圖書館的工作人員時，他斷然拒絕：“湯湖圖書館已經(jīng)接手了，那就算了。原本我們還想著運營經(jīng)費的盈余能不能貼補(bǔ)下武漢圖書館的運營，結(jié)果運營經(jīng)費都由區(qū)財政管，�？顚Ｓ茫覀儧]一點關(guān)系。我們館里工作人員都要提供很多無償服務(wù)，比如從市里老遠(yuǎn)過來督查工作，還得自己貼車費餐費。這樣沒有一點激勵機(jī)制，怎么能行，真的很難推廣。”
4研究結(jié)論與建議
4.1研究結(jié)論
體制內(nèi)委托經(jīng)營是黨政群組織和公共事業(yè)單位主體范圍內(nèi)產(chǎn)生的委托經(jīng)營行為，委托方和代理方均為黨政群組織和公共事業(yè)單位。首先，本文基于現(xiàn)有公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制存在的問題以及與學(xué)習(xí)“委托代理”“資源優(yōu)化配置”“整體治理”等理論相結(jié)合，建構(gòu)了一個涵蓋委托方合同管理能力、代理方服務(wù)能力、合作關(guān)系信息對稱、公共文化服務(wù)資源整合等六維度的評價公共文化服務(wù)設(shè)施治理機(jī)制的理論分析框架。
其次，運用前文架構(gòu)的理論分析框架，對武漢市湯湖圖書館體制內(nèi)委托經(jīng)營的創(chuàng)新實踐進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，體制內(nèi)委托經(jīng)營有利于委托合同的有效管理，能夠引入服務(wù)能力強(qiáng)且具有持續(xù)服務(wù)能力的代理方，較好地保證委托代理關(guān)系中信息對稱，能實現(xiàn)公共文化服務(wù)資源的跨層級整合，也能夠最大程度上發(fā)揮財政投入的效益。總之，相比傳統(tǒng)層級管理模式以及在層級管理基礎(chǔ)上進(jìn)行改革的市場化和社會化管理模式，體制內(nèi)委托經(jīng)營體現(xiàn)了更多的有效性(詳見圖2)，是我國公共文化服務(wù)設(shè)施創(chuàng)新治理的新方向。
最后，武漢市湯湖圖書館體制內(nèi)委托經(jīng)營的創(chuàng)新實踐不僅豐富了圖書館運營模式，而且對其創(chuàng)新實踐的深入分析為我國推進(jìn)圖書館總分制建設(shè)提供較好的一手經(jīng)驗數(shù)據(jù)。然而，在具體實踐分析中發(fā)現(xiàn)體制內(nèi)委托經(jīng)營存在頂層設(shè)計缺乏下制度失范以及激勵機(jī)制缺失下推廣阻滯等問題。這些問題使機(jī)制創(chuàng)新的有效性損失，也使這一治理機(jī)制難以推廣。因此，為了提高公共文化服務(wù)設(shè)施效能，推進(jìn)現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系建設(shè)，地方公共文化管理部門應(yīng)積極探索體制內(nèi)委托經(jīng)營的制度設(shè)計，使其既能獲得國家政策的明確支持，也有完善的規(guī)范制度和激勵制度推進(jìn)機(jī)制的推廣。
4.2建議
本文通過個案分析發(fā)現(xiàn)體制內(nèi)委托經(jīng)營是一個成功的創(chuàng)新機(jī)制，必將是公共文化服務(wù)設(shè)施治理的新方向。因此，業(yè)界應(yīng)積極推廣體制內(nèi)委托經(jīng)營，以豐富公共文化服務(wù)設(shè)施治理模式，推動社會主義文化事業(yè)發(fā)展。而對于治理機(jī)制的借鑒或推廣，筆者結(jié)合個案對實踐的探索和分析，提出以下建議：(1)地方政府可以以市為單位，集中力量培育幾家有實力的公共文化服務(wù)設(shè)施，再通過體制內(nèi)委托經(jīng)營將一些經(jīng)營不善或者管理能力較低的公共文化服務(wù)設(shè)施，或者是某一部分業(yè)務(wù)委托給他們運營管理。因為這不僅打破了層級管理體制下的資源重復(fù)建設(shè)，使公共文化服務(wù)資源效率得到極大的提高，而且還可以通過合作關(guān)系促進(jìn)各層級服務(wù)設(shè)施管理團(tuán)隊之間的學(xué)習(xí)和交流。
(2)地方政府應(yīng)積極重視地方治理創(chuàng)新，并打破條塊分離的行政體系限制，協(xié)調(diào)各部門對治理創(chuàng)新進(jìn)行完善且全面的制度建設(shè)。因為，一方面，具有權(quán)威性的制度支持是體制內(nèi)委托經(jīng)營等地方治理創(chuàng)新的發(fā)展前提;另一方面，在復(fù)雜府際關(guān)系下，僅依靠主管部門很難協(xié)調(diào)各部門支持進(jìn)行制度建設(shè)。這也是我國地方治理創(chuàng)新往往很難持續(xù)的主要原因。(3)委托方一定要制定完善且科學(xué)的委托合同，尤其是合同招投標(biāo)應(yīng)通過政府統(tǒng)一平臺。另外，運營經(jīng)費管理也應(yīng)直接由同級財政部門管理，因為這能較好地避免尋租問題的出現(xiàn)，也能很大程度上降低委托方的合同監(jiān)管難度。(4)地方文化管理部門在統(tǒng)籌制度建設(shè)時，應(yīng)重視激勵制度的建設(shè)，即保證代理方工作人員因工作任務(wù)的加大，而有適當(dāng)?shù)墓ぷ餮a(bǔ)貼，以及運營團(tuán)隊有合理的薪酬和績效獎勵等。因為這能激發(fā)工作人員的潛能和工作積極性，而且創(chuàng)新機(jī)制有效性的發(fā)揮也依賴工作人員的認(rèn)可和支持。
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