西藏農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)創(chuàng)新實踐的SWOT分析及發(fā)展策略

　　[摘要]創(chuàng)新與發(fā)展流動公共服務(wù)是補(bǔ)長西藏農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)短板的一種理想選擇，具有制度創(chuàng)新的訴求與實踐落實的現(xiàn)實困境‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。借用SWOT分析框架對西藏農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)創(chuàng)新實踐的優(yōu)勢、機(jī)遇和劣勢、威脅進(jìn)行解剖，通過綜合對比分析與策略匹配構(gòu)建SWOT策略選擇矩陣，為推促西藏農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)創(chuàng)新與發(fā)展過程中充分利用優(yōu)勢、把握機(jī)遇、克服劣勢、防范威脅提供了SO-增進(jìn)型、ST-進(jìn)攻型、WO-保守型、WT-防御型四種發(fā)展策略及路徑建議，以便科學(xué)選擇、穩(wěn)慎推進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)創(chuàng)新與可持續(xù)性發(fā)展‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　[關(guān)鍵詞]西藏農(nóng)牧區(qū),流動公共服務(wù),SWOT分析

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　　這篇公共管理期刊投稿發(fā)表了如何實現(xiàn)公共服務(wù)的現(xiàn)代化，國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)要求公共服務(wù)體系和服務(wù)能力逐漸現(xiàn)代化，新的思維和理念逐步深入人心，同時公共服務(wù)發(fā)展的成果更多的是惠及全體人民的現(xiàn)實需要。論文從治理的角度提出了三個優(yōu)化路徑，給出了三個原則。

　　一、問題的提出

　　隨著時代的變遷與社會的發(fā)展，公眾對公共服務(wù)需求日益多樣化，對政府公共服務(wù)職能也提出了更高標(biāo)準(zhǔn)和要求‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。黨的十九大報告明確提出，要“完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”，相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾日益增長的美好生活需求，相對于“高質(zhì)量、均衡性”的發(fā)展目標(biāo)，公共服務(wù)供給失衡必將成為制約我國全面建成小康社會的短板，亟待以“消瓶頸、補(bǔ)短板”為突破口，精準(zhǔn)發(fā)力，創(chuàng)新公共服務(wù)供給。

　　西藏作為我國重要的邊疆民族地區(qū)，由于自身特殊的自然地理環(huán)境、社會環(huán)境，以及對公共服務(wù)內(nèi)容和方式的特殊需求，給公共服務(wù)供給，尤其是農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)供給帶來了巨大難題，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給失衡現(xiàn)象較為突出，城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)的獲得感存在明顯差異。

　　流動公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)供給的無縫隙和公共服務(wù)供給需求導(dǎo)向，哪里有需求就“流動”到哪里提供服務(wù)[1]，因此，作為固定式公共服務(wù)供給的一種補(bǔ)充和創(chuàng)新方式，近年來，流動公共服務(wù)在西藏廣大農(nóng)牧區(qū)正在積極探索實踐，依托“流動文化車”“流動醫(yī)院”“流動警務(wù)室”“流動法庭”等不同載體，主動上門為農(nóng)牧民提供各類公共服務(wù)，為打通和解決服務(wù)農(nóng)牧民“最后一公里”甚至“最后一米”的障礙問題提供了一種有效的思路與方法。創(chuàng)新與發(fā)展流動公共服務(wù)離不開政府科學(xué)的制度設(shè)計，離不開社會力量的積極參與，為全面實現(xiàn)“十三五”末西藏“公共服務(wù)體系更加健全，基本公共服務(wù)能力和均等化水平全面提升”的奮斗目標(biāo)，策略選擇至關(guān)重要。

　　SWOT分析法又稱態(tài)勢分析法，是將與研究對象密切相關(guān)的各種主要優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇和威脅等，通過調(diào)查列舉出來，并依照矩陣形式排列，然后用系統(tǒng)分析的思想，把各種因素相互匹配起來加以分析，從中得出一系列帶有決策性的結(jié)論，是策略分析的主要工具[2]。

　　縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)SWOT分析具有多學(xué)科的應(yīng)用環(huán)境，尤其在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、體育科學(xué)、國際關(guān)系學(xué)、教育學(xué)等領(lǐng)域中備受推崇，此外，在政府購買服務(wù)、社會力量參與公共服務(wù)供給、公共文化服務(wù)、公共體育服務(wù)、社會保障服務(wù)、電子政務(wù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域研究中的應(yīng)用也受到不少學(xué)者重視，但鮮有學(xué)者運(yùn)用SWOT分析法來研究當(dāng)前具有制度創(chuàng)新訴求與實踐落實困境的流動公共服務(wù)的策略選擇。基于此，本文借用SWOT分析框架，立足西藏實際，通過對西藏農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)創(chuàng)新實踐所處的情境進(jìn)行全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確的研究，以期明晰相應(yīng)的發(fā)展策略。

　　二、西藏農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)創(chuàng)新實踐的SWOT分析

　　運(yùn)用SWOT分析框架，圍繞優(yōu)勢(S)、劣勢(W)、機(jī)遇(O)、威脅(T)等四個方面的多個要素對西藏農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)創(chuàng)新實踐的發(fā)展全貌進(jìn)行剖析，系統(tǒng)認(rèn)識其發(fā)展機(jī)遇和困難挑戰(zhàn)，從而更加理性地厘清符合西藏農(nóng)牧區(qū)特點(diǎn)的流動公共服務(wù)發(fā)展策略，提升流動公共服務(wù)效率和質(zhì)量。

　　(一)優(yōu)勢(S)分析

　　1.彌補(bǔ)農(nóng)牧區(qū)傳統(tǒng)公共服務(wù)供給的缺陷與不足

　　相較于流動公共服務(wù)，傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給方式多是固定式的，一般具有相對固定的服務(wù)空間和范圍、服務(wù)人員以及完善的服務(wù)設(shè)備，能夠提供規(guī)范的、經(jīng)常性的服務(wù)和產(chǎn)品。但西藏存在人口密度小、地勢復(fù)雜、農(nóng)牧區(qū)眾多、服務(wù)半徑長短不一等客觀現(xiàn)實，給傳統(tǒng)公共服務(wù)供給，尤其是農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)供給帶來了極大難度，政府公共服務(wù)遞送困難。

　　因此，在傳統(tǒng)公共服務(wù)供給作用下，西藏農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)無論是供給數(shù)量還是供給質(zhì)量均明顯滯后于城鎮(zhèn)，面對當(dāng)前農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)發(fā)展面臨的瓶頸，流動公共服務(wù)因自身具有的主動服務(wù)、上門服務(wù)、無縫隙服務(wù)、靈活服務(wù)的特點(diǎn)和優(yōu)勢，恰好能夠最大程度地彌補(bǔ)傳統(tǒng)公共服務(wù)供給方式在農(nóng)牧區(qū)存在的缺陷與不足。

　　2.實現(xiàn)服務(wù)與需求的高度契合

　　流動公共服務(wù)因其流動性強(qiáng)、輻射范圍能最大限度地滿足農(nóng)牧區(qū)群眾的公共服務(wù)需求。因此，作為公共服務(wù)供給的一種創(chuàng)新方式，流動公共服務(wù)能夠更好更充分地滿足廣大農(nóng)牧民對公共服務(wù)的多樣化需求，實現(xiàn)服務(wù)供給與農(nóng)牧民需求的高度契合。

　　例如，在西藏農(nóng)牧區(qū)，尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)的公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)水平有限，加之農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療服務(wù)半徑過長、農(nóng)牧民就醫(yī)成本高、基層醫(yī)療條件落后、醫(yī)療點(diǎn)少等因素影響，西藏廣大農(nóng)牧民對公共醫(yī)療服務(wù)的需求難以得到切實滿足。通過“流動醫(yī)療車”“流動醫(yī)院”等形式為依托的上門醫(yī)療服務(wù)的開展，正在為增強(qiáng)廣大農(nóng)牧民醫(yī)療服務(wù)可及性、解決農(nóng)牧民就醫(yī)困難或放棄就醫(yī)現(xiàn)象發(fā)揮著積極作用。

　　3.有利于社會組織的發(fā)展壯大和能力提升

　　近年來，我國社會組織數(shù)量呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。截至2017年底，全國共有社會組織80.3萬個[3]。新時代一個重要特點(diǎn)就是我國社會主要矛盾發(fā)生變化，人民對美好生活的向往與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾成為當(dāng)前社會主要矛盾。要滿足人民對美好生活的需要，關(guān)鍵是提供更多更好的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。社會組織正日益成為各類服務(wù)提供的重要力量，尤其是逐步成為新增服務(wù)領(lǐng)域的主力軍。

　　從西藏流動公共服務(wù)的實踐探索來看，以中國婦女發(fā)展基金會為代表的全國非營利性社會公益組織，以西藏自治區(qū)民間藝術(shù)團(tuán)為代表的西藏地方社會力量均積極地參與到農(nóng)牧區(qū)各類流動公共服務(wù)建設(shè)中來，加之當(dāng)前公共服務(wù)社會化改革的趨勢推動，政府向社會組織購買服務(wù)亦已成為政府創(chuàng)新服務(wù)供給的重要渠道和有效方式，社會組織通過承接政府服務(wù)得到政府的財政或補(bǔ)貼支持，有利于自身的發(fā)展壯大和能力提升。

　　4.降低政府公共服務(wù)供給與農(nóng)牧民公共服務(wù)享用雙重成本

　　流動公共服務(wù)作為由政府部門及社會力量主動上門為服務(wù)對象提供公共服務(wù)的一種創(chuàng)新方式已開始得到政府和學(xué)界的關(guān)注。近年來，在西藏農(nóng)牧區(qū)，流動公共服務(wù)正悄然發(fā)展，對于降低政府公共服務(wù)供給與農(nóng)牧民公共服務(wù)享用的雙重成本具有重要的意義和作用。

　　一方面，西藏獨(dú)特的地理環(huán)境和區(qū)位決定了其公共服務(wù)勢必呈現(xiàn)“點(diǎn)多、面廣、差異大、戰(zhàn)線長”的特點(diǎn)[4]，這使得政府提供公共服務(wù)或產(chǎn)品(如文化站、文化室等)的建設(shè)和維護(hù)成本增加，相較而言，更具流動性、便捷性的流動供給方式反而降低了成本，也更能適應(yīng)農(nóng)牧區(qū)的具體環(huán)境。同時由于社會力量的積極參與，也利于政府充分利用社會資源，一定程度上減輕了財政負(fù)擔(dān)。另一方面，流動公共服務(wù)主張上門服務(wù)，成功解決了農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)可及性差的問題，農(nóng)牧民的公共服務(wù)享用成本大大降低。

　　(二)劣勢(W)分析

　　1.服務(wù)穩(wěn)定性受路途、天氣等因素影響極大

　　西藏農(nóng)牧區(qū)地域遼闊，地廣人稀，一些偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)更是交通不便，農(nóng)牧民居住分散，這必然對流動公共服務(wù)的開展帶來不利影響。此外，受西藏氣候影響，冬季和初春氣候干寒，風(fēng)沙大，且許多地區(qū)和路段被冰雪覆蓋;雨季，部分路段出現(xiàn)泥石流、塌方、泥沼等情況的概率較高，導(dǎo)致車輛無法通過。不利的自然條件給流動公共服務(wù)的順利進(jìn)行帶來困難，也增加了上門服務(wù)成本和風(fēng)險，服務(wù)穩(wěn)定性受到極大影響。

　　2.設(shè)備更新與補(bǔ)充不足

　　流動公共服務(wù)，必須要有運(yùn)轉(zhuǎn)良好的設(shè)備作為條件和保障。但是受資金的影響，西藏農(nóng)牧區(qū)車載流動公共服務(wù)設(shè)備普遍存在更新維護(hù)與補(bǔ)充不足的難題，設(shè)備一旦老化，便難以輾轉(zhuǎn)在交通條件很差的邊遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)，導(dǎo)致如“流動醫(yī)療車”“流動文化車”等服務(wù)項目難以多次組織實施，而服務(wù)頻次過低又會導(dǎo)致服務(wù)深度達(dá)不到要求，群眾需求難以滿足，不能真正解決農(nóng)牧民公共服務(wù)享用難題。

　　3.專業(yè)人才配備缺乏

　　流動公共服務(wù)的開展除了要有完備的車載流動設(shè)備之外還要有充足的人員保障，但有些流動公共服務(wù)對服務(wù)人員的專業(yè)性需求很強(qiáng)，如“流動醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”“流動司法服務(wù)”等，需要有完全懂技術(shù)、懂法律的專門人才提供相應(yīng)的服務(wù)，而目前缺乏技術(shù)過硬的專業(yè)人才配備，這在一定程度上制約流動公共服務(wù)效果。

　　4.服務(wù)水平有待進(jìn)一步提高

　　流動公共服務(wù)的實踐動力源于農(nóng)牧區(qū)居民公共服務(wù)需求難以得到滿足的社會現(xiàn)實。從本質(zhì)上來講，通過車載設(shè)備提供流動公共服務(wù)來解決農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)建設(shè)滯后的狀況，目的是實現(xiàn)農(nóng)牧民公共服務(wù)享用由無到有、由難到易，因此，從公共服務(wù)需求的滿足上來看，流動公共服務(wù)受設(shè)備和服務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)等各種制約，提供的大多還是相對低層次的公共服務(wù)，但隨著農(nóng)牧民生活水平的不斷提高和日漸高漲的公共服務(wù)需求，車載流動服務(wù)水平必將面臨與新時代新技術(shù)新需求相適應(yīng)的問題，服務(wù)水平有待快速提高。

　　(三)機(jī)遇(O)分析

　　1.政府政策與資金支持

　　近年來，國家對社會民生和公共服務(wù)領(lǐng)域極為重視，先后出臺了多項政策統(tǒng)籌安排，頂層規(guī)劃與基層探索相互配合，形成了嚴(yán)密的公共服務(wù)政策體系。盡管目前國家層面尚未出臺有關(guān)流動公共服務(wù)發(fā)展的專門規(guī)劃或文件，但國家《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》明確提出了政府主責(zé)、共享發(fā)展的指導(dǎo)思想和創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式的指導(dǎo)意見，這為地方流動公共服務(wù)的實踐探索提供了強(qiáng)有力的政策支持。

　　《西藏自治區(qū)“十三五”時期基本公共服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》更是以附件清單的形式對“十三五”時期西藏公益性流動文化服務(wù)、農(nóng)牧區(qū)電影放映、流動法律服務(wù)等流動公共服務(wù)項目的服務(wù)內(nèi)容和保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、主責(zé)單位提出了明確的規(guī)范和要求。在資金支持上，近年來，國家各類如“流動文化車”“巡回醫(yī)療車”配備等惠民工程不斷在西藏落地，為西藏流動公共服務(wù)的開展創(chuàng)造了有利條件。

　　2.農(nóng)牧民對均等化公共服務(wù)渴求持續(xù)增強(qiáng)

　　隨著西藏經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展和國家對西藏援助力度不斷加大，西藏地區(qū)公共服務(wù)的發(fā)展取得了很大成績，西藏城鄉(xiāng)居民對公共服務(wù)需求隨著社會發(fā)展日益增強(qiáng)，也對公共服務(wù)發(fā)展提出了更高要求，不僅關(guān)注公共服務(wù)效率的提高，也關(guān)注公共服務(wù)公平的落實。

　　但由于地方財政壓力及農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)供給高成本的限制，廣大農(nóng)牧民難以真正享受到政府提供的均等化公共服務(wù)，其對均等化公共服務(wù)渴求更為強(qiáng)烈。近年來，西藏農(nóng)牧民對醫(yī)療保健、教育、文化等公共服務(wù)消費(fèi)呈現(xiàn)良好需求態(tài)勢，因此，基于農(nóng)牧民需求側(cè)，調(diào)整公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)共享發(fā)展，是流動公共服務(wù)發(fā)展的重要機(jī)遇。

　　3.公共服務(wù)社會化運(yùn)營趨勢推動

　　在世界各國的公共服務(wù)改革過程中，公共服務(wù)社會化是一個較有共性的發(fā)展趨勢。所謂公共服務(wù)社會化，就是根據(jù)不同公共服務(wù)項目的性質(zhì)和特點(diǎn)，以社會需求為導(dǎo)向，鼓勵各種非營利組織和社會公眾參與興辦公益事業(yè)和社會服務(wù)，形成以政府為主導(dǎo)，各種社會主體共同參與的公共服務(wù)供給格局[5]。在地方政府層面，可根據(jù)社會環(huán)境和社會主體培育情況，推行社會化工具，積極調(diào)動社會力量參與公共服務(wù)建設(shè)，既實現(xiàn)了政府服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移，又發(fā)揮了社會力量特長。

　　例如，就西藏各縣民間藝術(shù)團(tuán)而言，從2018年起，西藏自治區(qū)政府開始提高他們的補(bǔ)助，在原有每團(tuán)每年20萬元補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)上增加10萬元補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。此外，全區(qū)每個縣級民間藝術(shù)團(tuán)每年還能享受到20—30萬元的公益性演出場次補(bǔ)貼[6]，通過這種社會化運(yùn)作方式，有益于鼓勵和推動各縣民間藝術(shù)團(tuán)積極參與“公益性流動公共文化服務(wù)”供給，提升農(nóng)牧民獲得感。

　　4.區(qū)內(nèi)外成功的實踐經(jīng)驗示范

　　流動公共服務(wù)是政府服務(wù)基于邊疆地區(qū)和廣大農(nóng)牧區(qū)地廣人稀的實際實施的一種創(chuàng)新。近年來，在西藏農(nóng)村牧區(qū)，公共服務(wù)流動起來的現(xiàn)象悄然發(fā)生，以“流動文化車”為載體的“流動公共文化服務(wù)”、以“流動醫(yī)院”為依托的“流動醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”、以“流動警務(wù)室”為平臺的“流動安全服務(wù)”、以“流動法庭”為陣地的“流動司法服務(wù)”等實踐正在積極嘗試與探索，并積累了寶貴的實踐經(jīng)驗，同時我國其他省市地區(qū)對流動公共服務(wù)的實踐也為西藏農(nóng)牧區(qū)在更大范圍內(nèi)推廣流動公共服務(wù)提供了啟示和參考，并營造了氛圍‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　(四)威脅(T)分析

　　1.傳統(tǒng)公共服務(wù)供給思維固化

　　受西藏公共產(chǎn)品性質(zhì)異化、農(nóng)牧民對公共產(chǎn)品的需求程度、政府政策目標(biāo)以及農(nóng)牧區(qū)各類供給主體供給能力和發(fā)展?fàn)顩r等因素的影響，西藏當(dāng)前以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給模式依然占據(jù)主要地位[7]，但隨著改革的逐步深入、物質(zhì)生活水平的不斷提高，這種較為傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式勢必會與公眾對公共服務(wù)的多樣化和高質(zhì)量要求出現(xiàn)一定程度的不適應(yīng)，特別是在追求公共服務(wù)均衡發(fā)展，公共財政支出壓力大的背景下，迫切需要創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，努力踐行上門服務(wù)、便民服務(wù)思維，滿足社會和農(nóng)牧民需求。

　　2.相關(guān)政策法規(guī)有待健全

　　目前，無論是國家層面的頂層設(shè)計還是自治區(qū)層面關(guān)于流動公共服務(wù)的制度規(guī)范均存在滯后于實踐探索的現(xiàn)象，且現(xiàn)有規(guī)定對流動公共服務(wù)項目覆蓋不全，缺乏政策規(guī)范，流動公共服務(wù)難免“摸著石頭過河”。因此，要想持續(xù)發(fā)揮流動公共服務(wù)這種創(chuàng)新供給方式的優(yōu)勢作用，必須依靠國家和地方政府協(xié)同努力，盡快制定出明確的流動公共服務(wù)發(fā)展政策或意見，以加強(qiáng)流動公共服務(wù)在具體實踐中投入、指導(dǎo)、監(jiān)督等具體環(huán)節(jié)的制度保障。

　　3.經(jīng)費(fèi)保障不足

　　由于現(xiàn)有相關(guān)政策對農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)缺乏專門的規(guī)劃和設(shè)計，以致政府的預(yù)算和相關(guān)工作安排連續(xù)性落實存在困難。一方面，政府一般對流動公共服務(wù)項目的先期啟動投入較為重視，而后續(xù)“專項設(shè)備更新維護(hù)與人員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)”保障相對不足。另一方面，除部分社會組織力量參與流動公共服務(wù)供給外，多數(shù)流動公共服務(wù)項目資金設(shè)備投入都是依靠國家財政支付，資金來源渠道較為單一，每個年度對農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)項目投入難以形成統(tǒng)一的長效增長機(jī)制，對于流動公共服務(wù)可持續(xù)性作用的充分發(fā)揮十分不利。

　　4.區(qū)內(nèi)社會組織實力薄弱

　　在中央關(guān)心西藏、全國支援西藏的良好氛圍下，自治區(qū)外社會組織力量參與農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)建設(shè)效果顯著，如中國婦女發(fā)展基金會向西藏捐贈的 “母親健康快車”，由中國醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展基金會捐贈的“健康中國流動醫(yī)院”均主要面向廣大農(nóng)牧區(qū)進(jìn)行服務(wù)。但由于西藏區(qū)內(nèi)社會組織實力較為薄弱，除各級藝術(shù)團(tuán)參與流動文化服務(wù)程度較高之外，其他社會組織參與有限。當(dāng)前我國平均每萬人擁有社會組織數(shù)量已達(dá)5.8個，西藏則每萬人擁有社會組織數(shù)量不到2個，無論是在發(fā)展數(shù)量還是發(fā)展規(guī)模上均有待進(jìn)一步加強(qiáng)，努力使之發(fā)展成為西藏各類公益性流動公共服務(wù)乃至其他各類公共服務(wù)供給的一股重要力量。

　　三、西藏農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)的

　　創(chuàng)新發(fā)展策略

　　西藏農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)創(chuàng)新實踐之路機(jī)遇與威脅并存，通過上述比較分析，筆者構(gòu)建了西藏農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)創(chuàng)新實踐的SWOT策略選擇矩陣(見表3)，為提出符合西藏農(nóng)牧區(qū)發(fā)展特征與實際需要的流動公共服務(wù)發(fā)展策略提供了如下四種選擇。

　　(一)利用優(yōu)勢、把握機(jī)遇之SO增進(jìn)型發(fā)展策略

　　西藏“十三五”規(guī)劃明確提出要“順應(yīng)公共服務(wù)需求從生存型、生活型向發(fā)展型、享受型轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)中高端公共服務(wù)供給能力，大力發(fā)展高品質(zhì)的公共服務(wù)”[8]。因而，增進(jìn)型發(fā)展策略對實現(xiàn)農(nóng)牧民提質(zhì)增效是最理想化的一種選擇，它不僅可以積聚自身優(yōu)勢，并可將優(yōu)勢擴(kuò)大，同時外部的發(fā)展環(huán)境對流動公共服務(wù)發(fā)展與創(chuàng)新亦十分有利。

　　首先，自治區(qū)政府層面應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有實踐經(jīng)驗制定農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，政府主動作為，為農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)的順利推進(jìn)提供強(qiáng)有力的政策保障。其次，在經(jīng)濟(jì)上，需加大農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)投入，不僅包括新的流動公共服務(wù)項目的啟動投入，還包括后續(xù)設(shè)備更新補(bǔ)充等長期投入。再次，積極推動公共服務(wù)社會化改革，通過社會化運(yùn)營方式，積極鼓勵和調(diào)動市場力量和非營利組織力量參與流動公共服務(wù)供給，提升供給效率與質(zhì)量。最后，努力學(xué)習(xí)和借鑒區(qū)外流動公共服務(wù)實踐經(jīng)驗，全力發(fā)揮區(qū)內(nèi)外流動公共服務(wù)探索經(jīng)驗的示范作用，并進(jìn)行總結(jié)推廣。

　　(二)利用優(yōu)勢、防范威脅之ST進(jìn)攻型發(fā)展策略

　　進(jìn)攻型發(fā)展策略是充分利用自身優(yōu)勢，規(guī)避或減少外部威脅沖擊的一種有效選擇，適宜把握農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)發(fā)展主動權(quán)，利用外部機(jī)會進(jìn)行大膽創(chuàng)新和突破，推動農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)提質(zhì)增效。首先，建議各市縣積極創(chuàng)造條件，出臺地方流動公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，可結(jié)合各地方不同的人文、經(jīng)濟(jì)、地理、交通等特征，推出具有地方特色的流動公共服務(wù)發(fā)展方略，為地方流動公共服務(wù)實踐掃除障礙。

　　其次，各市縣應(yīng)想方設(shè)法爭取專項資金支持，可考慮設(shè)立流動公共服務(wù)補(bǔ)助資金、配套資金和項目啟動發(fā)展資金等，以消除經(jīng)費(fèi)保障不足的外部威脅。再次，積極培育區(qū)內(nèi)社會力量，通過多種方式對社會力量進(jìn)行制度、資金支持，同時對社會力量參與公共服務(wù)進(jìn)行正面宣傳和輿論引導(dǎo)，提高社會公信力。最后，實施走出去戰(zhàn)略，主動到有需要的農(nóng)牧民身邊了解農(nóng)牧民公共服務(wù)需求與反饋，進(jìn)而提供多元服務(wù)，一方面突破傳統(tǒng)公共服務(wù)供給思維，另一方面以求對癥下藥。

　　(三)把握機(jī)遇、克服劣勢之WO保守型發(fā)展策略

　　保守型發(fā)展策略需要流動公共服務(wù)推動者認(rèn)真審視自身環(huán)境，把握機(jī)遇，克服自身劣勢，并力圖將自身劣勢轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢，是追求“穩(wěn)中求進(jìn)”策略的最佳選擇。首先，努力踐行主動服務(wù)、便民服務(wù)理念，積極發(fā)揮思想引領(lǐng)作用，變被動為主動，提高城鄉(xiāng)共享水平。其次，各市縣地方政府應(yīng)靈活制定農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與方案，以防氣候變化、道路受阻等突發(fā)情況發(fā)生時，能夠及時調(diào)整服務(wù)方案，做到服務(wù)有章可循，提升流動公共服務(wù)穩(wěn)定性。

　　再次，充分利用對口資源幫扶政策，積極引入社會資本等多種方式、多渠道拓寬資金來源，有效發(fā)揮社會化捐贈、企業(yè)贊助、個體贊助等鼓勵效用，保證流動公共服務(wù)投入資金充盈。最后，加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)人才配備，充分考慮下基層服務(wù)人員的辛苦及憂慮，積極實行鼓勵政策，酌情提升待遇補(bǔ)助，在人員配備上務(wù)必確保證隊伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)合理，為提升流動公共服務(wù)能力和水平提供人員保障。

　　(四)克服劣勢、防范威脅之WT防御型發(fā)展策略

　　防御型發(fā)展策略應(yīng)是在流動公共服務(wù)實踐活動面臨的外部條件和環(huán)境等不確定性程度較高背景下的一種維持型戰(zhàn)略選擇，需要流動公共服務(wù)推動者謹(jǐn)慎克服劣勢、防范威脅。首先，需轉(zhuǎn)變思想觀念，正確認(rèn)識農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)目標(biāo)與理念，為流動公共服務(wù)的持續(xù)推進(jìn)提供強(qiáng)有力的思想保證。其次，探索建立常態(tài)化的經(jīng)費(fèi)增長保障機(jī)制，鼓勵各市縣基層預(yù)算單位逐級向上將農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)投入所需申報到年度預(yù)算安排中，從而最大限度保障流動公共服務(wù)投入資金不間斷。

　　再次，啟動流動公共服務(wù)過程監(jiān)管與群眾反饋機(jī)制，對于實踐探索先于制度設(shè)計摸索前行的農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)而言，其過程監(jiān)管與群眾反饋至關(guān)重要，可探索建立由出資人、服務(wù)人員、農(nóng)牧民及社會第三方力量共同組成的評估團(tuán)隊來加強(qiáng)對流動服務(wù)過程的監(jiān)管。最后，定期做好流動服務(wù)人員技能培訓(xùn)，提高服務(wù)人員的工作責(zé)任感、服務(wù)效率和服務(wù)能力，待服務(wù)活動內(nèi)外環(huán)境好轉(zhuǎn)時，可考慮過渡到其他類型的發(fā)展策略選擇上，全力避免風(fēng)險失控。

　　四、結(jié)語

　　流動公共服務(wù)是適宜西藏廣闊農(nóng)牧區(qū)實施公共服務(wù)供給、補(bǔ)長農(nóng)牧區(qū)供給短板的一種理想選擇，具有制度創(chuàng)新的訴求和實踐落實的需要。本文運(yùn)用SWOT分析框架，通過綜合對比分析與策略匹配，為推動西藏農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)的創(chuàng)新與發(fā)展提供了四種選擇策略，面對適應(yīng)不同發(fā)展條件、發(fā)展特點(diǎn)與發(fā)展背景的發(fā)展策略，堅持“因地制宜、分階段實施、穩(wěn)慎推進(jìn)”的選擇原則至關(guān)重要，從而確�？茖W(xué)、有序、穩(wěn)慎推進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)流動公共服務(wù)創(chuàng)新與可持續(xù)性發(fā)展，全力提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，為達(dá)成均等化目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

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