本文摘要：摘要：近年來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的熱度不減，房?jī)r(jià)的漲跌一直備受關(guān)注與熱議。政府土地財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)度依賴，使出現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)下行風(fēng)險(xiǎn)時(shí)土地財(cái)政收入的壓力不斷增大。本文對(duì)于此現(xiàn)象結(jié)合之前學(xué)者的研究，提出一些看法和建議。 關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)市場(chǎng);地方財(cái)政;
摘要：近年來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的熱度不減，房?jī)r(jià)的漲跌一直備受關(guān)注與熱議。政府土地財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)度依賴，使出現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)下行風(fēng)險(xiǎn)時(shí)土地財(cái)政收入的壓力不斷增大。本文對(duì)于此現(xiàn)象結(jié)合之前學(xué)者的研究，提出一些看法和建議。
關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)市場(chǎng);地方財(cái)政;政府;分稅制
一、房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行現(xiàn)狀分析
我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著拉動(dòng)作用，房地產(chǎn)投資已成為我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要因素之一。一旦房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)劇烈波動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就難以得到穩(wěn)定的發(fā)展，影響總體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，投資需求助推了房地產(chǎn)價(jià)格的飆升，而房地產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大拉動(dòng)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的內(nèi)需，從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
房地產(chǎn)業(yè)以及與房地產(chǎn)活動(dòng)直接相關(guān)的建筑業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有較高比例，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐力量。2012年，房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的占比分別為5.6%和6.8%左右，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別為2.7%和8%左右。從國(guó)際范圍看，2009年，日本房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)分別占到GDP的14.7%和6.9%;2011年，美國(guó)房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)分別占到GDP的12.9%和3.5%。
房地產(chǎn)市場(chǎng)與金融體系息息相關(guān)。房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展乃至最終出現(xiàn)泡沫，無(wú)一例外總是依賴于金融體系的債務(wù)支持;反過(guò)來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)下跌或者泡沫破滅時(shí)，金融體系也總是首當(dāng)其沖地受到波及。
房地產(chǎn)業(yè)成為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源。隨著房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的快速上漲，城市土地出讓價(jià)格暴漲，地方政府在國(guó)有土地出讓過(guò)程中獲得的收益越來(lái)越多。
數(shù)據(jù)顯示，2004年全國(guó)土地出讓總收入為6412.18億元，盡管2005年全國(guó)受到國(guó)家收緊地根政策的影響，土地出讓收入大幅減至5883.8億元，但此后2年土地出讓金收入大幅反彈，2007年高達(dá)1.22萬(wàn)億。2009年全國(guó)土地出讓金收入再次刷新歷史新高，達(dá)到1.59萬(wàn)億。巨額的土地出讓收入已成為地方政府預(yù)算外收入的重要組成部分，被稱為地方政府的“第二財(cái)政”。
二、房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)地方財(cái)政影響分析
隨著國(guó)家一系列的對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行的政策調(diào)整，許多城市出現(xiàn)了一些隱性的地方財(cái)政缺口。張雙長(zhǎng)和李稻葵(2010)的研究表明，越是依賴土地財(cái)政，地方政府越會(huì)推動(dòng)房?jī)r(jià)的上漲，以便從中獲取更多的政府收益;同時(shí)，在房?jī)r(jià)上漲時(shí)，越是依賴土地財(cái)政的地方政府越會(huì)推動(dòng)房?jī)r(jià)的持續(xù)高漲，而在房?jī)r(jià)下跌時(shí)，這些地方政府則相對(duì)更不愿意看到房?jī)r(jià)的下跌。這也論證了地方政府相對(duì)更不愿意積極配合中央政府抑制房?jī)r(jià)的政策的可能性。
在這種情況下，中央出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控政策，不僅無(wú)法保證地方政府配合的積極性和持續(xù)性，還會(huì)導(dǎo)致地方政府收支出現(xiàn)較大的問(wèn)題。尤其是當(dāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，購(gòu)房者預(yù)期變化導(dǎo)致的房?jī)r(jià)下跌進(jìn)而導(dǎo)致土地價(jià)格大幅下滑，由此引發(fā)地方政府財(cái)政缺口。從長(zhǎng)期看，為了防止地方政府過(guò)度舉債帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)，必須逐步減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。
(一)房地產(chǎn)價(jià)格影響地方財(cái)政收入的理論基礎(chǔ)
房地產(chǎn)業(yè)對(duì)地方財(cái)政收入至關(guān)重要。房地產(chǎn)對(duì)財(cái)政的影響可以分為三個(gè)部分：一是房地產(chǎn)在公共財(cái)政收入中貢獻(xiàn)的增值稅、所得稅等稅費(fèi);二是政府性基金收入中的土地出讓金部分;三是房地產(chǎn)開工帶動(dòng)上下游產(chǎn)生的收入。由于第三部分比較難以界定，觀測(cè)各省份對(duì)于房地產(chǎn)業(yè)的依賴程度。
注由中國(guó)產(chǎn)業(yè)研究發(fā)展網(wǎng)得知，將稅務(wù)總局公布的房地產(chǎn)業(yè)稅收收入和土地出讓金加和，得到房地產(chǎn)相關(guān)財(cái)政收入來(lái)源，然后用該值除以本級(jí)公共預(yù)算收入和政府性基金收入之和，最終得到地方財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴度�？梢钥吹降胤截�(cái)政對(duì)房地產(chǎn)業(yè)依賴度高達(dá)40%以上。
總體來(lái)說(shuō)，無(wú)論從稅收角度，還是土地出讓角度，房地產(chǎn)行業(yè)在所有行業(yè)中已經(jīng)毋庸置疑地占據(jù)了了地方政府收入來(lái)源的最重要的地位。
地方政府過(guò)分依賴土地財(cái)政
自分稅制改革以來(lái)，我國(guó)地方政府事權(quán)大、財(cái)權(quán)小，巨大的財(cái)政缺口使得地方財(cái)政面臨嚴(yán)重困境。在以GDP為主的政績(jī)考核下，地方政府對(duì)土地財(cái)政表現(xiàn)出極大的依賴性，土地財(cái)政逐漸成為第二大財(cái)政。土地財(cái)政對(duì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加政府收入起到很大的促進(jìn)作用。另一邊方面，我國(guó)住房?jī)r(jià)格自1998年住房制度改革以后迅速上漲，多次調(diào)控都未起到明顯作用。
地方政府的預(yù)算規(guī)模主要取決于以下兩個(gè)因素：一是與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系的財(cái)政收入規(guī)模;二是中央與地方分享財(cái)政收入的比例和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。這些一經(jīng)確定，地方政府可以支配財(cái)政預(yù)算規(guī)模就比較恒定。但在某個(gè)特定的財(cái)政年度內(nèi)，一個(gè)地區(qū)的財(cái)政收入同當(dāng)年必須完成的地方性事務(wù)所需資金往往是不均衡的，在分級(jí)預(yù)算體制下，既然地方政府不能依靠中央政府來(lái)解決資金短缺問(wèn)題，又不可能通過(guò)任意開征地方稅種的方式來(lái)解決資金不足問(wèn)題，同時(shí)由于地方政府不得隨意舉借債務(wù)或籌資。
因此，作為一個(gè)初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體的地方政府為解決由于財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱而造成的自身財(cái)政拮據(jù)，不得不采取一系列非規(guī)范化融資方式來(lái)籌集資金，對(duì)“土地財(cái)政”的過(guò)度依賴也就不難理解。可以說(shuō)，這種博弈是有制度學(xué)上的根源的，所以，必須首先從制度上著手解決問(wèn)題。在政府職能、財(cái)政預(yù)算管理體制及政府間財(cái)政關(guān)系等方面進(jìn)行一系列的協(xié)調(diào)。
對(duì)于地方政府依賴土地財(cái)政的原因，黃小虎(2007)、劉正山(2007)等大多數(shù)文獻(xiàn)認(rèn)為是我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制即分稅制改革的缺陷：現(xiàn)行的分稅制使得地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配，形成地方財(cái)政缺口，影響了地方財(cái)政的可持續(xù)性。而土地出讓金全部納入地方財(cái)政，因此地方政府有動(dòng)機(jī)依賴土地財(cái)政來(lái)增加其可支配收入。
但這些結(jié)論基本上是通過(guò)政策層面的邏輯推斷。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，張青和胡凱(2009)構(gòu)建了等式約束下地方行政長(zhǎng)官的效用最大化模型，得出了地方政府熱衷于“經(jīng)營(yíng)”城市，實(shí)質(zhì)上是財(cái)政體制與政治體制的內(nèi)在缺陷造成的。在實(shí)證方面，盧洪友等(2011)基于我國(guó)地市一級(jí)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)分析表明：我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)模式對(duì)地方政府的土地出讓行為具有顯著的正向激勵(lì)作用;地方政府的土地財(cái)政行為有效地縮小了地方人均真實(shí)財(cái)力缺口，并促進(jìn)了地方公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)水平的提高，土地財(cái)政實(shí)則為一種“無(wú)奈之舉”。同時(shí)，我國(guó)土地國(guó)有的性質(zhì)也促成了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。土地資源的國(guó)有化，使得地方政府在土地分配、管理、出讓活動(dòng)中具有絕對(duì)的權(quán)力，更由于土地出讓金受到很少的監(jiān)管，土地由此成為地方政府最主要的收入來(lái)源之一。
現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)土地財(cái)政現(xiàn)象的解釋集中于直接從財(cái)政角度研究，即土地財(cái)政依賴對(duì)房?jī)r(jià)的影。向作用，忽視了其他因素在此過(guò)程中所起的作用，而這些作用可能掩蓋了土地財(cái)政對(duì)于房?jī)r(jià)的真實(shí)影響。房?jī)r(jià)既與整體宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有關(guān)，也與房地產(chǎn)市場(chǎng)本身的供求因素有關(guān)。土地財(cái)政依賴直接影響了房地產(chǎn)供給市場(chǎng)，進(jìn)而影響房?jī)r(jià)。
房地產(chǎn)市場(chǎng)下行的影響
由于房地產(chǎn)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展還有地方政府財(cái)政之間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，房地產(chǎn)市場(chǎng)大幅下行的危害十分巨大，不僅會(huì)顯著影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)，而且可能危及財(cái)政金融體系的穩(wěn)定運(yùn)行，帶來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體風(fēng)險(xiǎn)水平的上升。
房地產(chǎn)市場(chǎng)下行導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩。此外，房地產(chǎn)市場(chǎng)下行還可能通過(guò)財(cái)富效應(yīng)等對(duì)支出和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生影響。房地產(chǎn)市場(chǎng)下行影響就業(yè)增加。房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)吸納就業(yè)的作用十分顯著。
房地產(chǎn)市場(chǎng)下行還可能危及金融體系的健康和提升整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的風(fēng)險(xiǎn)水平。據(jù)估計(jì)，目前我國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)貸款及其他以房地產(chǎn)為抵押的貸款合計(jì)占到各項(xiàng)貸款的1/4左右。銀行機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)貸款集中度較高，一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)劇烈波動(dòng)，銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量和貸款風(fēng)險(xiǎn)將明顯上升，進(jìn)而危及金融體系的健康運(yùn)行，并提升整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的風(fēng)險(xiǎn)水平。
總之，由于房地產(chǎn)活動(dòng)的重要性，房地產(chǎn)市場(chǎng)下行將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的方方面面產(chǎn)生影響。一方面，要防范房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)急劇下跌的風(fēng)險(xiǎn)，避免由此引起的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題;另一方面，要認(rèn)識(shí)到當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整總體上是溫和的，某種程度上也是必要的，有利于房地產(chǎn)市場(chǎng)健康持續(xù)發(fā)展，要提高容忍度，而不宜急于出臺(tái)各種“救市”措施。
三、對(duì)于地方財(cái)政依賴房地產(chǎn)市場(chǎng)的制度建議
1.建立現(xiàn)代財(cái)稅制度。包括合理劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任、優(yōu)化政府轉(zhuǎn)移支付制度、健全地方稅體系等，夯實(shí)地方財(cái)政收入，緩解地方財(cái)政壓力。黨的十九大報(bào)告提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。要按照中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革這一創(chuàng)新思路，理順財(cái)政體制和支出責(zé)任，從源頭上擺脫地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴，遏制土地財(cái)政務(wù)產(chǎn)生的制度根源。
2.規(guī)范政府供地機(jī)制。完善土地制度改革。首先要優(yōu)化土地出讓制度;其次要改革土地管理制度，將農(nóng)民放棄土地使用權(quán)的補(bǔ)償收益與土地開發(fā)所產(chǎn)生的級(jí)差收益直接掛鉤，真正保障失地農(nóng)民的根本利益，并逐步探索公平合理的土地增收分配方式;嘗試把農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用來(lái)建設(shè)租賃住房，有步驟地推動(dòng)和建立供應(yīng)主體多元化及租購(gòu)渠道多樣化并舉的住房制度。
3.建立科學(xué)的地方官員政績(jī)考核制度。完善監(jiān)督管理制度。改變官員考核和晉升機(jī)制，不唯GDP，不唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，逐步引導(dǎo)地方政府及官員擺正公共主體的身份，避免對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的透支，將民生問(wèn)題、環(huán)保問(wèn)題、債務(wù)問(wèn)題等均列為入到考核指標(biāo)，還要建立離任追責(zé)等長(zhǎng)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，避免為了政績(jī)而過(guò)度依賴土地財(cái)政;還應(yīng)充分發(fā)揮地方人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用，從而限制其過(guò)分追求土地出讓收入和變相抬高住房?jī)r(jià)格的行為。
四、結(jié)論與建議
房地產(chǎn)市場(chǎng)下行對(duì)于地方財(cái)政的影響是不可忽視的，房地產(chǎn)價(jià)格的波動(dòng)可能導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入缺口變大，地方政府舉債的風(fēng)險(xiǎn)也可能加劇，為減因房地產(chǎn)市場(chǎng)下行風(fēng)險(xiǎn)給地方財(cái)政帶來(lái)過(guò)多的壓力，我們給出以下建議：
1.加強(qiáng)中央對(duì)地方政府土地財(cái)政的管理力度。積極改善地方政府的財(cái)政狀況，合理調(diào)整中央和地方財(cái)政關(guān)系，解決地方財(cái)源不足問(wèn)題。中央政府可以通過(guò)調(diào)控地方政府使用土地財(cái)政的權(quán)限來(lái)降低地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度，防止地方政府將土地作為負(fù)債的一個(gè)重要手段，將房地產(chǎn)開發(fā)作為地方發(fā)展的措施，防止因土地價(jià)格波動(dòng)和房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)積累。
2.科學(xué)規(guī)劃土地供應(yīng)及房地產(chǎn)開發(fā)。政府每年應(yīng)合理做出土地供應(yīng)及房地產(chǎn)開發(fā)的計(jì)劃和規(guī)劃，切實(shí)落實(shí)租房的保障政策，從而提高房屋在市場(chǎng)的流動(dòng)性，發(fā)布較為合理的房地產(chǎn)調(diào)控政策達(dá)到穩(wěn)定房?jī)r(jià)的目的。
3.逐步降低地方政府的土地財(cái)政依賴度。中央政府適當(dāng)調(diào)整部分財(cái)政收入比例轉(zhuǎn)移給地方政府，從而減少地方財(cái)政受房地產(chǎn)市場(chǎng)下行的影響。
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作者簡(jiǎn)介：胡清玄、周盈
金融論文投稿刊物：《金融市場(chǎng)研究》(月刊)創(chuàng)刊于2012年，是由中國(guó)人民銀行主管、中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)主辦，國(guó)內(nèi)外公開發(fā)行的金融類月刊。以研究中外金融市場(chǎng)發(fā)展理論、實(shí)務(wù)理論評(píng)析、制度比較、市場(chǎng)創(chuàng)新的理論邏輯等為重點(diǎn)，秉承“前沿性、創(chuàng)新性、實(shí)用性”理念，面向市場(chǎng)，為關(guān)注、關(guān)心和推動(dòng)中國(guó)金融市場(chǎng)改革發(fā)展的人士提供交流和探討經(jīng)濟(jì)金融問(wèn)題的平臺(tái)，奉獻(xiàn)最新研究成果。
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