本文摘要：摘 要：改革開放以來，地方政府開始積極探索施行政府績效管理，形成了諸多模式。但是在四十余年來的發(fā)展過程中，許多地方政府的績效管理一度中斷，因此地方政府績效管理制度的持續(xù)發(fā)展成為一項(xiàng)重要研究議題。從影響地方政府績效管理持續(xù)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境中篩
摘 要：改革開放以來，地方政府開始積極探索施行政府績效管理，形成了諸多“模式”。但是在四十余年來的發(fā)展過程中，許多地方政府的績效管理一度中斷，因此地方政府績效管理制度的持續(xù)發(fā)展成為一項(xiàng)重要研究議題。從影響地方政府績效管理持續(xù)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境中篩選出六項(xiàng)重要因素，選取23個(gè)地方政府績效管理實(shí)踐的典型案例，采用清晰集定性比較分析(csQCA)方法，對地方政府績效管理持續(xù)發(fā)展的路徑進(jìn)行實(shí)證分析。通過分析得出地方政府績效管理持續(xù)發(fā)展的兩種路徑：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與路徑依賴，其中創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)分為治理創(chuàng)新型和管理創(chuàng)新型。治理創(chuàng)新型的驅(qū)動(dòng)本質(zhì)上是一種績效管理的治理體系重構(gòu)，管理創(chuàng)新型的驅(qū)動(dòng)本質(zhì)上是績效管理的治理能力提升。未來推進(jìn)地方政府績效管理持續(xù)發(fā)展應(yīng)從法制建設(shè)和組織管理兩方面進(jìn)一步發(fā)力。
關(guān)鍵詞：地方政府績效;績效管理;持續(xù)發(fā)展;定性比較分析
一、問題的提出與文獻(xiàn)簡評
20世紀(jì)80年代以來，新公共管理運(yùn)動(dòng)的浪潮迅速席卷全球，濫觴于此時(shí)的政府績效管理被視為一種政府變革的手段和工具，逐漸成為學(xué)者和實(shí)踐者共同關(guān)注的焦點(diǎn)[1]，也成為公共管理研究中的一門“顯學(xué)”。在相關(guān)理論指引下，西方國家的政府績效管理從實(shí)踐探索走向了制度化的建構(gòu)歷程，如今四十多年已經(jīng)過去，“它的故事依然在繼續(xù)”[2]。以美國為例，政府績效管理持續(xù)的制度化建設(shè)大致經(jīng)過了三個(gè)階段，其標(biāo)志為1993年施行的《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA)、2002年的“項(xiàng)目評估分級(jí)工具”(PART)和奧巴馬政府修訂的《政府績效與結(jié)果修正法案》(GPRAMA)，通過這一系列政策措施，給政府績效管理活動(dòng)持續(xù)推行提供了制度化保障。
績效管理論文范例：政府補(bǔ)助對企業(yè)創(chuàng)新績效的影響
在西方國家的新公共管理影響下，伴隨著國內(nèi)行政管理體制改革內(nèi)生需要的拉動(dòng)，中國政府績效管理被列入中央和地方各級(jí)政府的政策議程之中，成為公共管理領(lǐng)域內(nèi)十分活躍、令人矚目的創(chuàng)新實(shí)踐，與行政審批制度改革、行政問責(zé)同時(shí)成為重要的改革工具，并從績效評估向績效管理拓展，正在形成一種新的行政管理模式[3]。隨著改革開放的縱深推進(jìn)，中國各級(jí)政府的績效管理實(shí)踐探索緊緊圍繞著人事管理、財(cái)政管理和公共事務(wù)管理三個(gè)方面展開，最終形成了諸如“甘肅模式”“煙臺(tái)模式”“思明模式”“青島模式”等以“模式”冠名的績效管理和評估活動(dòng)[4]。
但經(jīng)過二三十年的發(fā)展，只有一些地方政府績效管理的實(shí)踐探索和模式持續(xù)到今天，相當(dāng)一部分模式中途“夭折”。如20世紀(jì)90年代末一些省、市、縣、鄉(xiāng)紛紛推行的“萬人評議政府”活動(dòng)，基本上都沒有持續(xù)下來。其原因很大程度上是萬人評議機(jī)關(guān)活動(dòng)本身是一種“政績工程”和“形象工程”[5]，在具體的運(yùn)行過程中則表現(xiàn)出“為了評估而評估”的形式主義特征，所評出的結(jié)果信息未能有效應(yīng)用于改進(jìn)績效的實(shí)踐中，缺乏持續(xù)運(yùn)行的動(dòng)力機(jī)制。
所以，研究地方政府績效管理制度持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制和路徑十分必要，這對于政府績效管理避免中斷并沿著持續(xù)發(fā)展方向改進(jìn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。與本研究相關(guān)的已有文獻(xiàn)主要分為兩個(gè)方面。(1)對國外政府績效管理持續(xù)推進(jìn)的原因分析，主要表現(xiàn)為三點(diǎn)：一是發(fā)達(dá)國家的政府績效管理制度建設(shè)中，有相應(yīng)的“推進(jìn)機(jī)制”，從而確保了政府績效管理的持續(xù)運(yùn)行。
不同國家由于政治結(jié)構(gòu)不同而表現(xiàn)出不同的績效管理持續(xù)推進(jìn)機(jī)制和模式，如美國形成了“分權(quán)基礎(chǔ)上立法部門主導(dǎo)”模式，英國形成了“反應(yīng)性立法與行政主導(dǎo)”模式，日本則處于兩者之間但接近英國行政主導(dǎo)模式[6]。這種推進(jìn)機(jī)制深深地嵌套在政府績效的立法活動(dòng)中，從法律層面為政府績效管理持續(xù)發(fā)展提供了保障[7]。二是通過政府績效管理活動(dòng)本身得到的績效信息在使用過程中改進(jìn)提升績效，推動(dòng)了整項(xiàng)績效管理活動(dòng)和制度的持續(xù)進(jìn)行，從而形成了一種良性循環(huán)[8-9]�？冃畔⑹钦冃Ч芾砘顒�(dòng)的直接產(chǎn)出，只有將政府績效信息充分使用起來才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，績效信息的使用方在長期的治理活動(dòng)中需要這種績效信息的供給，因而客觀上推動(dòng)了政府績效管理的持續(xù)發(fā)展[10-11]。
三是經(jīng)過多年的發(fā)展，政府績效管理實(shí)踐已經(jīng)深入人心，公職人員和社會(huì)民眾對政府績效評價(jià)活動(dòng)的關(guān)注和認(rèn)同推進(jìn)了制度自身持續(xù)發(fā)展[12]，這使得政府績效管理在后續(xù)運(yùn)行過程中減少了來自各個(gè)層面的阻力，并且給運(yùn)行中存在的問題提出解決對策建議以助力績效管理制度的完善和持續(xù)運(yùn)行。(2)在對中國政府績效管理的問題分析中，從側(cè)面得出政府績效管理持續(xù)推進(jìn)中面臨的難點(diǎn)和制約因素等，可以為分析政府績效管理持續(xù)性提供視角[13-15]。
其中，只有少量研究對此進(jìn)行了系統(tǒng)的探討，如何文盛等[16]以“甘肅模式”為對象分析了該模式持續(xù)發(fā)展的影響因素，認(rèn)為主要有法律制度保障薄弱，缺乏連續(xù)、穩(wěn)定的政治支持，公民參與度有限，評估體系存在缺陷等�？傊�，已有的研究珠玉在先，對透視政府績效管理制度提供了多個(gè)視窗，但很少有研究深入探討中國地方政府績效管理持續(xù)性問題，本文正是以此為切入點(diǎn)，借助于清晰集定性比較分析方法(clearsetQualitativeComparativeAnalysis，csQCA)，收集改革開放以來中國地方政府績效管理的典型實(shí)踐和模式的案例，通過對不同影響因素的分析，最后得到地方政府績效管理持續(xù)推進(jìn)的路徑。
二、分析框架
制度是人為設(shè)定的用以形塑人類互動(dòng)關(guān)系的約束框架，它包含了規(guī)則和程序、組織與結(jié)構(gòu)、規(guī)范與秩序、價(jià)值理念、意義共識(shí)和認(rèn)知框架等[17]。政府績效管理制度就包含了這些要素，如績效的價(jià)值理念(“3E”①、滿意度、公平性、透明性等)、績效管理的規(guī)則與程序(指標(biāo)設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)收集、績效評價(jià)、績效溝通、信息使用等)、績效管理的意義共識(shí)和認(rèn)知框架(價(jià)值建構(gòu)、合作生產(chǎn))等。這使得政府績效管理制度成為一種復(fù)雜的系統(tǒng)，它的演進(jìn)和持續(xù)發(fā)展是制度內(nèi)外部多種因素共同影響和作用的結(jié)果。
本文結(jié)合政府績效管理自身的制度運(yùn)行邏輯，在對政府績效管理持續(xù)性相關(guān)研究進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，建構(gòu)起影響地方政府績效管理持續(xù)運(yùn)行的分析框架。其原因變量主要表現(xiàn)在區(qū)域環(huán)境、公眾參與、領(lǐng)導(dǎo)支持、績效單元、管理水平和信息使用六個(gè)方面。
1.區(qū)域環(huán)境。
地方政府在向社會(huì)提供公共物品的過程中扮演著重要角色，它通過員工管理、計(jì)劃、調(diào)節(jié)利益網(wǎng)絡(luò)、官僚控制和戰(zhàn)略制定等方式產(chǎn)出績效，當(dāng)然也要受到發(fā)展水平等區(qū)域特征的影響[18]。
事實(shí)上，績效管理和績效評估深受區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大環(huán)境的影響。如在20世紀(jì)90年代以來的地方政府績效管理模式中，不同的區(qū)域環(huán)境導(dǎo)致了不同模式的出現(xiàn)，如有的地方民營經(jīng)濟(jì)環(huán)境不佳要求通過第三方評價(jià)的結(jié)果使用來改善，形成了“甘肅模式”;有的地方因經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)矛盾要求通過滿意度調(diào)查來解決，形成了“萬人評政府”。區(qū)域環(huán)境中帶來的現(xiàn)實(shí)問題和困惑催生了各種政府績效管理制度的設(shè)立。
與此同時(shí)，區(qū)域環(huán)境是不斷變化的，如經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)也帶來了大量復(fù)雜的問題，民眾的價(jià)值偏好和利益訴求也不斷變得復(fù)雜多樣，這對政府有效提供高質(zhì)量的公共服務(wù)帶來了新的挑戰(zhàn)，勢必要求政府創(chuàng)新治理方式，轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步發(fā)展和創(chuàng)新績效管理制度來應(yīng)對挑戰(zhàn)。復(fù)雜多樣的區(qū)域環(huán)境為政府績效管理提供了外在動(dòng)力。相反，在區(qū)域環(huán)境相對封閉落后的情況下，面臨的新問題和新困難較少，僅憑已有的手段和思路就能解決一些慣常問題，缺少推進(jìn)績效管理探索和創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)。即使存在一些績效管理活動(dòng)，也只是為了當(dāng)初特定問題而設(shè)立，這些問題解決之后就不了了之，如20世紀(jì)90年代許多城市實(shí)施的“萬人評政府”。不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，深刻地影響了地方政府績效管理的發(fā)展。
2.民眾參與。
公眾參與對政府績效管理制度的完善、創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義，它不僅賦予行政管理活動(dòng)更多的公共性，而且使其參與到政府績效管理的過程中，成為績效管理持續(xù)發(fā)展的推動(dòng)因素。Heinrich[19]認(rèn)為公民參與推動(dòng)績效管理持續(xù)發(fā)展的原因在于：形成更有效的合作與伙伴關(guān)系以及關(guān)注重要的結(jié)果，將結(jié)果信息應(yīng)用于提升績效的各個(gè)領(lǐng)域，并通過民眾參與形成新的績效預(yù)期，要求政府不斷推進(jìn)績效管理制度的創(chuàng)新和完善來實(shí)現(xiàn)這種社會(huì)民眾的預(yù)期。民眾是政府績效的消費(fèi)者，通過參與政府績效管理過程，民眾又是政府績效的生產(chǎn)者，這使得政府績效管理成為一個(gè)開放的系統(tǒng)，增強(qiáng)了適應(yīng)環(huán)境變化和吸納外部意見的能力。
總之，公民參與政府績效管理的本質(zhì)是一種公共事務(wù)的多元治理過程，它強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系和合作生產(chǎn)，把公眾引入到績效評價(jià)的全過程，對政府管理中的責(zé)任、公平、回應(yīng)性、質(zhì)量和成本等方面進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)[20]，形成了一種新的“績效治理”[21]模式，民眾參與為績效管理制度的運(yùn)行帶來外部動(dòng)力。因而民眾參與和地方政府績效持續(xù)發(fā)展之間有著密切的關(guān)聯(lián)。
3.領(lǐng)導(dǎo)支持。
中國地方政府績效管理本質(zhì)是央地結(jié)構(gòu)下地方政府的一種創(chuàng)新行為。改革開放以來地方政府績效管理的實(shí)踐探索具有“試驗(yàn)主義治理”[22]風(fēng)格，即首先地方先行先試，在局部范圍內(nèi)進(jìn)行“試點(diǎn)”運(yùn)行，然后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，如果成效顯著則得到上級(jí)支持而向全國推廣。在這個(gè)過程中，最關(guān)鍵的是地方政府績效管理受到中央和地方多級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注或支持。中央的支持表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)人給予充分的肯定并號(hào)召其他地方向其學(xué)習(xí)，如20世紀(jì)末煙臺(tái)實(shí)施的“社會(huì)服務(wù)承諾制”得到廣泛關(guān)注，1996年國務(wù)院糾風(fēng)辦召開了推廣煙臺(tái)經(jīng)驗(yàn)的會(huì)議，同時(shí)在大連組織召開了12個(gè)城市推廣煙臺(tái)經(jīng)驗(yàn)的座談會(huì)，使得“社會(huì)服務(wù)承諾制”在全國范圍內(nèi)推廣[23]。
地方領(lǐng)導(dǎo)的支持也是推動(dòng)政府績效管理持續(xù)發(fā)展的重要因素，他們的支持行為主要有探索新的績效管理模式并不斷推進(jìn)制度化建設(shè)、注重實(shí)際評估結(jié)果的學(xué)習(xí)和應(yīng)用、親自掛帥作為績效管理部門的負(fù)責(zé)人，以及重視績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用等。而許多地方政府績效管理中斷或無法持續(xù)就是由于沒有得到充分的領(lǐng)導(dǎo)支持，或者由于換屆調(diào)動(dòng)等因素出現(xiàn)“人走政息”現(xiàn)象。所以，領(lǐng)導(dǎo)支持在地方政府績效管理的持續(xù)推進(jìn)和創(chuàng)新發(fā)展中起著重要作用。
4.績效單元。
從寬泛意義上講，所有政府的產(chǎn)出都可視為績效，但這必須有個(gè)前提−政府的產(chǎn)出活動(dòng)必須符合當(dāng)時(shí)環(huán)境下的公共價(jià)值[24]。公共價(jià)值在不同時(shí)期具有不同的表現(xiàn)形式，因此不同時(shí)期的績效單元也有所不同，如新公共管理時(shí)期績效單元最重要的是效率，在后來的發(fā)展過程中績效單元更加多元立體，包含了滿意度、公平正義等。所以，績效管理的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)包含最新時(shí)期的績效單元才能符合時(shí)代的要求，不至于落伍。但在實(shí)踐中，大部分地方政府績效管理中所涉及的績效單元只有“效率”一種，對此的實(shí)際評價(jià)中指標(biāo)設(shè)計(jì)也顯得粗陋，評價(jià)所得的結(jié)果信息無法對下一步?jīng)Q策和管理提供實(shí)質(zhì)上的幫助，所以很多績效評估活動(dòng)因?yàn)闊o法得出真正有用信息而被迫中斷。只有兼容了時(shí)代發(fā)展中多種績效單元的績效管理制度才能反映績效生產(chǎn)的實(shí)際情況，進(jìn)而增加政府績效管理制度的適應(yīng)性和持續(xù)性。
5.管理水平。
地方政府績效管理是一個(gè)應(yīng)包含績效目標(biāo)、指標(biāo)體系、評價(jià)方式、技術(shù)支撐、績效溝通等在內(nèi)的制度體系。但是，這種制度體系并不是剛開始就完備的，囿于各種條件限制，有的地方實(shí)踐中績效評價(jià)目標(biāo)不明確，指標(biāo)體系建構(gòu)不能有效反映政府工作，缺乏必要的硬件和技術(shù)支撐，最終的制度化建設(shè)不高。毫無疑問，制度化水平高，在以后的發(fā)展中會(huì)起到制度強(qiáng)化作用，形成有效的強(qiáng)化系統(tǒng);而在制度化水平不高的狀態(tài)下，系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間無法實(shí)現(xiàn)有效鏈接，在環(huán)境突發(fā)變化的情況下會(huì)失去協(xié)調(diào)發(fā)展的能力，導(dǎo)致整個(gè)制度斷裂。
績效立法是考量一個(gè)地區(qū)政府績效管理水平的重要內(nèi)容，此外還有同級(jí)人大和相關(guān)部門出臺(tái)的政策法規(guī)或規(guī)章條例。它們不僅對績效管理的內(nèi)涵、核心理念、主要環(huán)節(jié)等有明確規(guī)定，各部門依法行事，而且也對政府績效管理相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)�？v觀國外政府績效管理的經(jīng)驗(yàn)，最重要的一條便是通過法制化建設(shè)保障其管理水平，進(jìn)而有效保證績效管理到持續(xù)推進(jìn)。
三、研究設(shè)計(jì)
(一)研究方法
社會(huì)科學(xué)研究中很大一部分是透過現(xiàn)象對背后因果邏輯進(jìn)行解釋，其中回歸分析在大樣本和對變量平均作用的研究中有其他分析方法無可比擬的優(yōu)勢，但在小樣本分析中顯得相形見絀。相比之下，定性比較分析(QualitativeComparativeAnalysis，QCA)是一種從小樣本中建構(gòu)研究議題的因果關(guān)系，從集合論的視角觀測原因變量和結(jié)果變量之間的關(guān)系，并以布爾代數(shù)算法的形式分析問題和建構(gòu)邏輯過程，強(qiáng)調(diào)通過實(shí)證資料與相關(guān)理論進(jìn)行對話。該方法提供了分析社會(huì)現(xiàn)象的整體視角，社會(huì)現(xiàn)象發(fā)生的原因條件之間往往是相互依賴的，因而在分析過程中要求一種整體的組態(tài)視角[27]。
QCA作為一種研究方法最重要的特征表現(xiàn)在：首先，承認(rèn)非對稱性關(guān)系的普遍存在，即邏輯上講的必要非充分條件和充分非必要條件。為了描述這種非對稱性程度，用一致性(consistency)來度量，其取值在0~1之間，越接近1說明越能體現(xiàn)出非對稱的充分關(guān)系。該方法還關(guān)注覆蓋度(coverage)，即在多大程度上保證原因變量的集合是達(dá)到因果變量集合的唯一路徑，同樣取值在0~1之間，越接近越說明原因變量的集合是達(dá)到結(jié)果變量集合的唯一路徑①。
其次，關(guān)注路徑而不是獨(dú)立的變量。一個(gè)社會(huì)現(xiàn)象的形成是多種變量和路徑共同作用的結(jié)果，而不是某一個(gè)因素引致的。如在X1*X2*～X3→Y和X2*X4*X5→Y②中，實(shí)現(xiàn)Y的路徑有兩條，一是X1、X2與非X3的組合，二是X2、X4與X5的組合�？傊�，復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象難以像自然現(xiàn)象那樣精確量化和估計(jì)，其中蘊(yùn)藏一種“互克性(不相容)原理”，即隨著系統(tǒng)的復(fù)雜性增加而對它的精確化能力會(huì)降低。由此QCA又發(fā)展出四種操作方案，即清晰集、模糊集、多值集和時(shí)序性定性比價(jià)。綜合資料數(shù)據(jù)的整體情況，在此選用清晰集定性比較的方法進(jìn)行分析。
(二)案例選取
比較定性分析對樣本量的要求并不高，在15~80個(gè)樣本規(guī)模上都可以運(yùn)用，并在變量由二分形式組成的中小規(guī)模研究中具有較大優(yōu)勢[28]。在選取樣本時(shí)需要注意的是，由于地方政府績效管理的內(nèi)容不同，可以劃分為人事領(lǐng)域內(nèi)的人事績效、財(cái)政領(lǐng)域的財(cái)政績效和公共事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的公共事務(wù)績效。全國范圍內(nèi)的人事績效和財(cái)政績效管理比較相似，且有比較成熟的模式，在是否持續(xù)方面沒有顯著的差異性，因而本研究的樣本圈定在公共事務(wù)績效領(lǐng)域。所選定的具有代表性的樣本有23個(gè)③，以實(shí)現(xiàn)對地方政府績管理可持續(xù)性的深度挖掘。
(三)變量編碼
基于清晰集定性比較的研究方法需將變量按照“二分歸屬”的原則設(shè)置，將結(jié)果變量即地方政府績效管理發(fā)展?fàn)顟B(tài)(Y)分為“持續(xù)”和“中斷”兩類。其中“持續(xù)”是該績效管理實(shí)踐從誕生以來一直延續(xù)到現(xiàn)在，其演進(jìn)過程可能經(jīng)歷了制度的強(qiáng)化和創(chuàng)新，如杭州的績效管理模式經(jīng)理了20世紀(jì)90年代目標(biāo)責(zé)任制考核、2000年后的滿意度評價(jià)、2005年后的綜合考核評價(jià)和2011年后的全面績效管理四個(gè)階段，雖然中間過程中的考核內(nèi)容和形式有所添加，但其本質(zhì)上自績效管理制度初創(chuàng)以來毫無間斷地延續(xù)，因而對類似的案例編碼為“1”。
“中斷”是該績效管理模式在該地區(qū)只持續(xù)一段時(shí)間，無論期間擴(kuò)散效果和社會(huì)評價(jià)如何，如最典型的“甘肅模式”，它從2004年持續(xù)到2006年，盡管開啟了第三方評估政府績效的先河，對其他地方的政府績效評估和管理具有借鑒意義，但是在以后的時(shí)間里，該模式?jīng)]有依照原先的評估程序和理念對該地方政府部門(甘肅省直機(jī)關(guān)和14個(gè)市州部門)進(jìn)行評估，因而該模式“中斷”。所以像類似的模式只要沒延續(xù)到今均視為中斷，編碼為“0”。本文主要關(guān)注前者，即地方政府績效管理的可持續(xù)性。
四、結(jié)果分析
(一)單變量必要性分析
定性比較分析一般需要檢測原因變量對結(jié)果變量的必要性，當(dāng)結(jié)果發(fā)生時(shí)，如某一條件始終存在，則認(rèn)為該條件是結(jié)果的必要條件。一致性(consistency)是衡量必要條件的重要標(biāo)準(zhǔn)，一般情況下，它達(dá)到了0.9就可以看成X是Y的必要條件[30]。通過軟件分析單一原因變量是否構(gòu)成地方政府績效管理持續(xù)發(fā)展的必要條件。發(fā)現(xiàn)管理水平的一致性為0.846154，說明它對地方政府績效管理的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，這也印證了相關(guān)研究中得出的結(jié)論，既完善的政府績效管理制度措施能為其持續(xù)推進(jìn)提供保障[31]。但是，畢竟每一個(gè)變量的一致性均小于0.9，即各個(gè)原因變量都不足以構(gòu)成地方政府績效管理持續(xù)發(fā)展的必要條件，也就是說，單一變量無法全然解釋結(jié)果變量。
五、理論解釋與案例分析
通過csQCA有效識(shí)別了引發(fā)中國地方政府績效管理持續(xù)發(fā)展的四條路徑，表明了影響績效管理制度的可持續(xù)性路徑的殊途同歸和多重并發(fā)。按照此四條路徑的核心條件和背后的邏輯，本文將其歸納為兩類：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型和路徑依賴型。
六、結(jié)論與啟示
(一)研究結(jié)論
通過清晰集定性比較分析方法，總結(jié)出推動(dòng)地方政府績效管理持續(xù)發(fā)展的兩種類型：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型與路徑依賴型。按照原因條件的組合方式，創(chuàng)新推動(dòng)地方政府績效管理持續(xù)發(fā)展的路徑有治理創(chuàng)新型和管理創(chuàng)新型兩種。治理創(chuàng)新型最重要的是一種治理體系的重塑，它強(qiáng)調(diào)社會(huì)和其他主體參與到政府績效管理的全過程，不僅僅是簡單的績效評價(jià)，更是一種績效的合作生產(chǎn)和公共價(jià)值的共同建構(gòu)。只有政府產(chǎn)出的績效符合公共需求，且最大化地降低績效損失時(shí)，才能夠確�？冃Ч芾淼纳�，持續(xù)性也就順理成章了。管理創(chuàng)新型最重要的表現(xiàn)為治理能力的提升，通過制度化的措施規(guī)定政府績效管理的每個(gè)環(huán)節(jié)，使其有法可依有理可據(jù)。這種持續(xù)性是一種外源性的推動(dòng)，即通過制度化的措施促使績效管理穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。
在績效管理不夠深入的當(dāng)下，這種方式應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用。此外，路徑依賴型則是在缺乏有效外部動(dòng)力的情況下，在政府績效的組織管理過程中通過內(nèi)部有效的信息使用或領(lǐng)導(dǎo)支持等推動(dòng)，形成一種循環(huán)的績效管理流程，在這種邏輯下，地方政府績效管理隨著環(huán)境的變化作出漸進(jìn)調(diào)適，從而一直持續(xù)下去。值得注意的是，通過QCA分析識(shí)別出地方政府績效管理中斷的兩條路徑：一是沒有績效信息的有效使用和低程度管理水平的組合;二是單一的績效單元、低度管理水平以及績效信息未有效使用的組合。這兩條路徑的影響因素中最大公約數(shù)是績效信息未有效使用和管理水平低下。
事實(shí)上，政府績效信息使用是整項(xiàng)績效管理活動(dòng)中的“大問題”[39]，因?yàn)橹挥袑⑿畔⒂行褂闷饋聿拍芡瓿烧冃Ч芾淼淖詈笠粋�(gè)環(huán)節(jié)−改進(jìn)績效，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)績效管理的價(jià)值[40]�？墒乾F(xiàn)實(shí)中大量的政府績效評估所得信息并未真正得到有效使用，這成為績效管理的“阿喀琉斯之踵”。同樣，低程度的管理水平既缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的制度保障，也無法促使政府績效管理持續(xù)進(jìn)行。事實(shí)上，中國許多地方政府績效管理的探索實(shí)踐正是由于此原因而中斷，如“甘肅模式”“煙臺(tái)模式”等。在缺乏相關(guān)法制框定的情況下，政府績效管理活動(dòng)不再是一種必要的政府活動(dòng)，它容易受到部門領(lǐng)導(dǎo)的影響，可以隨時(shí)興起也可以隨時(shí)終止。
(二)研究啟示
通過本文研究，對于政府績效管理有以下兩方面的實(shí)踐啟示。
1.從制度建設(shè)方面，應(yīng)該積極推進(jìn)地方政府績效管理的法制化進(jìn)程，從法律上規(guī)定政府績效管理的內(nèi)涵、績效管理組織機(jī)構(gòu)、績效管理的適用范圍、績效管理規(guī)劃和績效報(bào)告制度，確立績效溝通和績效改進(jìn)機(jī)制。中國從2011年開始的政府績效管理試點(diǎn)已經(jīng)整整十年，應(yīng)借此機(jī)會(huì)總結(jié)試點(diǎn)中的有效經(jīng)驗(yàn)和理論模式，推進(jìn)全國層面的績效管理法律體系建設(shè)。在推進(jìn)法制化的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視政府績效的社會(huì)價(jià)值建構(gòu)，因?yàn)樯鐣?huì)價(jià)值是政府績效生產(chǎn)的源泉，也是激發(fā)績效治理的內(nèi)生動(dòng)力[41]。社會(huì)價(jià)值是復(fù)雜的，需要進(jìn)一步建構(gòu)為公共價(jià)值，在基礎(chǔ)上進(jìn)行政府績效管理，只有體現(xiàn)公共價(jià)值的績效才能獲得合法性和支持，也才能使績效管理獲得持續(xù)發(fā)展的生命力。
2.從政府績效管理的組織過程方面，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對政府績效信息的使用和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)支持。將績效信息作為政策調(diào)整、預(yù)算管理、資源調(diào)配和人事升遷等方面的重要依據(jù)，避免評估的結(jié)果成為一場臨時(shí)活動(dòng)和政績工程，這樣才能實(shí)現(xiàn)績效管理的目的−績效改進(jìn)，最終形成績效管理的閉環(huán)以推動(dòng)其持續(xù)發(fā)展。同時(shí)加強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持，尤其是對地方一把手的關(guān)注，不因人事調(diào)動(dòng)而出現(xiàn)“人走政息”和“新官不理舊賬”的現(xiàn)象，做到政府績效管理的“一張藍(lán)圖繪到底”。
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作者：包國憲，劉強(qiáng)強(qiáng)
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