廣州市政府引導(dǎo)基金發(fā)展的SWOT分析

　　摘要：廣州市政府引導(dǎo)基金發(fā)展至今，其所處的區(qū)域條件和國內(nèi)外環(huán)境已發(fā)生重大變化。文章立足于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)與科創(chuàng)板設(shè)立等背景，對廣州市政府引導(dǎo)基金進(jìn)行SWOT矩陣分析，結(jié)合引導(dǎo)基金發(fā)展的自身優(yōu)劣和外部因素，系統(tǒng)性地提出優(yōu)化引導(dǎo)基金發(fā)展的綜合策略，即基金應(yīng)充分利用環(huán)境優(yōu)勢，建立起具有地方特色的管理體系;拓寬資金來源渠道，尋找多元化退出方式;完善各項機(jī)制，探索創(chuàng)新基金運(yùn)作模式;增強(qiáng)基金活力，加強(qiáng)風(fēng)險防范等。

　　關(guān)鍵詞：廣州市;政府引導(dǎo)基金;SWOT分析

　　一、引言

　　在粵港澳大灣區(qū)和科創(chuàng)板等金融市場改革的背景下，廣州作為核心引擎城市擁有著良好的優(yōu)勢條件和發(fā)展機(jī)遇，于2018年5月正式啟動粵澳合作發(fā)展基金，引進(jìn)200億元澳門政府財政資金;截至2020年9月，廣州基金旗下子基金已成功助力7家企業(yè)上市科創(chuàng)板，廣州市政府引導(dǎo)基金在推動粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)和金融創(chuàng)新發(fā)展，推動科技成果產(chǎn)業(yè)化，引導(dǎo)社會資本投入廣州市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中均發(fā)揮了重要作用。但即便如此，廣州市政府引導(dǎo)基金在實際發(fā)展過程中仍存在一些不足，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會形勢的改變也帶來了一系列風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

　　二、文獻(xiàn)綜述

　　國內(nèi)外學(xué)者對政府引導(dǎo)基金的研究大致可以分為兩類：一類是對經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生的影響，Lerner(1999)對美國SBIR計劃進(jìn)行研究，研究表明該計劃能夠促進(jìn)起步期的創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展;Cumming(2005)通過對澳大利亞IIF計劃所投資企業(yè)的多個指標(biāo)評估得出，IIF項目對澳大利亞創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展具有促進(jìn)作用;TerttuLuukkonen等(2013)研究政府對私人獨(dú)立風(fēng)險投資(VC)的支持和對創(chuàng)業(yè)投資公司退出績效的影響;靳晶(2019)認(rèn)為建立引導(dǎo)基金有利于優(yōu)化社會資源配置，能夠大力支持和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，加快全社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

　　另一類則通過對政府引導(dǎo)基金運(yùn)作環(huán)節(jié)的分析提出優(yōu)化建議，蕭端等(2014)基于以色列YOZMA基金的案例分析，提出適用于我國政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的多方面經(jīng)驗總結(jié);丁崇泰(2019)針對近年來引導(dǎo)基金暴露出的區(qū)域發(fā)展不均衡、資金來源單一、行政化嚴(yán)重等問題，借鑒美國SBIC計劃的經(jīng)驗，提出多項改進(jìn)建議。

　　姜博(2009)認(rèn)為政府引導(dǎo)基金能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，但在投資中出現(xiàn)對VC要求嚴(yán)格、專業(yè)人才缺乏、投資結(jié)構(gòu)失衡的問題，最后通過SWOT分析提出金融危機(jī)背景下的應(yīng)對策略。雖然目前政府引導(dǎo)基金的研究已經(jīng)較為豐富，但仍缺少能夠同時針對粵港澳大灣區(qū)、科創(chuàng)板等金融市場改革背景與廣州市政府引導(dǎo)基金實際發(fā)展情況的相關(guān)研究，本文基于上述情況對廣州市政府引導(dǎo)基金進(jìn)行SWOT分析仍有較大意義。

　　三、廣州市政府引導(dǎo)基金的制度背景

　　2010年，廣州市建立起第一支政府引導(dǎo)基金——廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，出臺《廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理實施細(xì)則》規(guī)范基金運(yùn)作流程。

　　隨后，廣州市開始設(shè)立不同領(lǐng)域的政府引導(dǎo)基金帶動相關(guān)行業(yè)發(fā)展，相繼頒布對應(yīng)的管理辦法和實施細(xì)則。隨著廣州市政府引導(dǎo)基金發(fā)展進(jìn)程的加快，不少引導(dǎo)基金在實際操作中與相關(guān)政策規(guī)定出現(xiàn)了偏差。2017~2018年，廣州市政府先后對《廣州市工業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展基金管理暫行辦法》和《廣州市新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金管理辦法配套實施細(xì)則》進(jìn)行了修訂，調(diào)整引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)的選擇方式和投資限制，提高了廣州市政府引導(dǎo)基金的市場化程度，體現(xiàn)相關(guān)政策對經(jīng)濟(jì)環(huán)境改變的適應(yīng)性，有效推動子基金的投資積極性，發(fā)揮財政資金對振興實體經(jīng)濟(jì)的更大作用。

　　2020年5月最新發(fā)布的《廣州市科技成果產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)基金管理辦法(修訂稿)》中，廣州市政府結(jié)合本地實際情況對原有管理辦法進(jìn)行了多項完善，一是參照多地實踐經(jīng)驗適當(dāng)降低返投比例要求并明確了返投認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn);二是放寬引導(dǎo)基金中國有資本的出資規(guī)模上限;三是允許符合條件的已設(shè)基金申報創(chuàng)業(yè)投資類和跨境投資類子基金;四是建立返投讓利掛鉤機(jī)制和增設(shè)容錯條款。以上一系列修訂，有助于改善當(dāng)前社會募資難和投資積極性降低的現(xiàn)狀，吸引更多社會資本參與基金投資，提高財政資金利用率，也對未來政府引導(dǎo)基金的發(fā)展方向提供了重要參考。

　　四、廣州市政府引導(dǎo)基金發(fā)展的SWOT分析

　　為探索最切合當(dāng)前發(fā)展情況的廣州市政府引導(dǎo)基金運(yùn)作模式，以下通過SWOT法客觀分析粵港澳大灣區(qū)建設(shè)背景下廣州市政府引導(dǎo)基金自身的優(yōu)劣勢與面臨的機(jī)遇和威脅，幫助下文在制定具體策略時充分發(fā)揮優(yōu)勢，正確規(guī)避風(fēng)險，實現(xiàn)引導(dǎo)基金更高效的發(fā)展。

　　(一)優(yōu)勢(S)

　　1.發(fā)展歷程長廣州市政府引導(dǎo)基金自2010年創(chuàng)立以來，已形成了涵蓋工業(yè)發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、中小企業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資等多個領(lǐng)域的市區(qū)兩級政府投資基金體系，擁有較為完善的引導(dǎo)基金管理政策體系，在完善投融資體系、推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、帶動社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等多方面取得了顯著的成效。2016~2017年，紅土科信基金和越秀新興產(chǎn)業(yè)基金以協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式完成廣州市第一批政府引導(dǎo)基金的成功退出。

　　截至2018年底，廣州市兩大引導(dǎo)基金委托管理機(jī)構(gòu)績效良好，廣州基金簽約基金規(guī)模3200億元，管理規(guī)模1390億元;廣州金控直接投資子基金19支，投資總額8.201億元，被投子基金募集完成金額145.1594億元，放大倍數(shù)17.7倍。近十年的經(jīng)驗積累和實踐考究，為廣州市政府引導(dǎo)基金打下堅實的發(fā)展基礎(chǔ)。

　　2.運(yùn)作特色鮮明廣州市政府引導(dǎo)基金在運(yùn)作過程中表現(xiàn)出了多項鮮明特色，如采用“母子基金”形式與社會資本合作共同設(shè)立子基金;根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和相關(guān)規(guī)定的變動不斷創(chuàng)新和修改出符合實際情況的基金管理辦法;堅持市場化運(yùn)作，由符合資格的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)按照市場化原則運(yùn)營基金;規(guī)定子基金主要扶持廣州本地的中小型企業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè);管理上對管理機(jī)構(gòu)實行風(fēng)險補(bǔ)償制度，設(shè)立返投讓利掛鉤機(jī)制和容錯條款，有效激勵管理機(jī)構(gòu)投資積極性等。

　　(二)劣勢(W)

　　1.基金運(yùn)作模式未完善廣州市政府引導(dǎo)基金在各運(yùn)行環(huán)節(jié)中雖已形成基本的管理框架，但仍存在具體運(yùn)作上的不足，主要表現(xiàn)為：①募資難，資金來源較為單一，如無法募集足夠的社會資金將影響政府出資;②投資同質(zhì)化明 顯，社會資本的逐利性易導(dǎo)致投向出現(xiàn)目標(biāo)差異問題;③缺乏完善績效評價標(biāo)準(zhǔn)，對考核指標(biāo)沒有明確的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，績效評價體系尚未成熟，導(dǎo)致引導(dǎo)基金的激勵約束尤其是激勵作用未能充分體現(xiàn);④風(fēng)險管理規(guī)避不足，部分基金委托管理機(jī)構(gòu)和管理高層人員專業(yè)性和經(jīng)驗不足，導(dǎo)致基金風(fēng)險性增大;⑤基金的退出渠道需拓寬，目前廣州市政府引導(dǎo)基金存量大，有較大的退出需求，基金無法順利退出易增加投后管理壓力，而基金退出估值問題也一定程度上阻礙了市場化提前退出的進(jìn)程。

　　2.與深圳市政府引導(dǎo)基金相比活力不足同樣位于粵港澳大灣區(qū)的深圳，其政府引導(dǎo)基金對于廣州市政府引導(dǎo)基金有著很大的借鑒和比較意義。深圳市政府引導(dǎo)基金市場化程度更高，擁有較為完善的風(fēng)險控制和激勵約束機(jī)制，對基金的投向轉(zhuǎn)變與基金的退出具有較強(qiáng)的先進(jìn)性。目前深創(chuàng)投更在籌劃一支高達(dá)100億元的S基金，擴(kuò)大私募股權(quán)二級市場。而且深圳作為華南金融中心，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、創(chuàng)新能力和營商環(huán)境等方面綜合表現(xiàn)比廣州略勝一籌，對資金的吸引力更強(qiáng);在政府財政資金對于科技研究與試驗投入(R&D)方面，深圳市經(jīng)費(fèi)投入更是高達(dá)1163.54億元，超出廣州市R&D投入的93.87%。相比之下，廣州市政府引導(dǎo)基金無論是在基金運(yùn)作上，還是在所處經(jīng)濟(jì)環(huán)境中都略顯不足。

　　(三)機(jī)遇(O)

　　1.粵港澳大灣區(qū)區(qū)位優(yōu)勢粵港澳大灣區(qū)地處我國珠三角地區(qū)，擁有得天獨(dú)厚的發(fā)展優(yōu)勢，內(nèi)有較為合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，外能對接國外豐富的資本市場和人才市場。灣區(qū)內(nèi)分工明確，港澳以金融、地產(chǎn)、旅游、貿(mào)易等第三產(chǎn)業(yè)為主，資本市場發(fā)達(dá)，擁有先進(jìn)的國內(nèi)外管理經(jīng)驗和技術(shù);而廣東科技制造能力較強(qiáng)，擁有充足的勞動力和能源，對科技創(chuàng)新和孵化的經(jīng)驗較為豐富，港澳地區(qū)和廣東地區(qū)優(yōu)勢互補(bǔ)，實現(xiàn)了資金、人才、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的結(jié)合。粵港澳大灣區(qū)的優(yōu)勢條件，為廣州市政府引導(dǎo)基金的發(fā)展帶來了巨大的契機(jī)。

　　2.科創(chuàng)板設(shè)立并實施注冊制2018年11月科創(chuàng)版設(shè)立，為科技創(chuàng)新型企業(yè)提供更暢通獨(dú)立的上市板塊，對我國資本市場體系進(jìn)行了重要補(bǔ)充。次年3月，科創(chuàng)板試點(diǎn)注冊制，注重注冊信息的形式審查和資料公開，有效提高企業(yè)上市效率。2019年上交所報告顯示，科創(chuàng)板公司共實現(xiàn)營業(yè)收入1471.15億元，同比增長14%;歸母凈利潤178.12億元，同比增長25%，呈現(xiàn)出良好發(fā)展態(tài)勢�？苿�(chuàng)板在拓寬創(chuàng)新型高新技術(shù)企業(yè)和新興企業(yè)上市通道的同時，也將給政府引導(dǎo)基金新增一個全新的IPO退出渠道，幫助企業(yè)結(jié)合二級市場的交易情況作出更合理的估值(鄒小芃，2019)，一定程度上緩解引導(dǎo)基金難以準(zhǔn)確估值導(dǎo)致市場化退出困難的問題。

　　(四)威脅(T)

　　1.我國LP市場發(fā)展尚未成熟清科研究發(fā)布的《2020年中國LP市場發(fā)展研究報告》表明，在備案股權(quán)投資基金中，政府類型的投資人占比將近一半，且其投資占比呈增長趨勢。在以政府為主導(dǎo)的LP市場下，政府引導(dǎo)基金在設(shè)立時容易陷入無法籌集到足夠社會資本的窘境，導(dǎo)致子基金無法順利設(shè)立。同時，我國LP市場長期機(jī)構(gòu)投資者較少，GP機(jī)構(gòu)專業(yè)化程度不高，募資渠道較為單一，這些都將對廣州市政府引導(dǎo)基金在籌資、投資、管理、退出方面產(chǎn)生不利影響。

　　2.資管新規(guī)落地2018年4月，《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“資管新規(guī)”)出臺，明確規(guī)定禁止剛兌行為、不得開展或參與資金池業(yè)務(wù)等。雖然在2019年10月，資管新規(guī)進(jìn)一步通知規(guī)定對創(chuàng)業(yè)投資基金、政府投資產(chǎn)業(yè)投資基金另行制定要求，但資管新規(guī)的落地仍然會影響銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)和其他政府引導(dǎo)基金社會出資人，對引導(dǎo)基金產(chǎn)生間接的負(fù)面影響，使政府引導(dǎo)基金的資金募集更加困難。

　　五、結(jié)論與對策

　　(一)優(yōu)勢—機(jī)遇策略(SO)

　　廣州市政府引導(dǎo)基金可以結(jié)合起自身優(yōu)勢與面臨的環(huán)境機(jī)遇，碰撞出更旺盛的引導(dǎo)基金活力。在基金發(fā)展過程中，充分利用粵港澳大灣區(qū)資源和本地良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，借助灣區(qū)國際合作交流條件和豐富的資本市場加強(qiáng)境內(nèi)外合作，實現(xiàn)廣東地區(qū)與境外資源的對接，引進(jìn)境外優(yōu)秀管理人員和管理經(jīng)驗，帶動我國社會大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的熱潮。廣州市政府引導(dǎo)基金還可以參考借鑒其他地區(qū)優(yōu)秀案例，建立起一套具有地方特色的基金管理體系，堅持市場化運(yùn)作原則，強(qiáng)調(diào)受托管理機(jī)構(gòu)管理責(zé)任，通過返投讓利掛鉤機(jī)制與風(fēng)險補(bǔ)償?shù)确绞郊ぐl(fā)管理機(jī)構(gòu)投資積極性;實行基金差異化管理制度，實時判斷引導(dǎo)基金運(yùn)作情況與政策要求是否發(fā)生偏差，及時調(diào)整基金政策細(xì)則。

　　(二)優(yōu)勢—威脅策略(ST)

　　面對引導(dǎo)基金在籌資和退出上的困境，需要加快拓寬資金來源渠道和退出方式。針對資金籌集問題，一是可以結(jié)合基金發(fā)展方向和資金籌集難度適當(dāng)調(diào)整財政資金的注資上限，減輕社會募資壓力;二可以優(yōu)先考慮合作具有一定資金規(guī)模和對市場風(fēng)險應(yīng)變能力的優(yōu)秀基金管理機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ);三是采取股債結(jié)合，以同等金額的財政資金撬動更多社會資本;四是利用養(yǎng)老金、社�；�金、公積金等規(guī)模資金，鼓勵社會閑散資金參與引導(dǎo)基金，暢通參與渠道;五是充分發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)優(yōu)勢，加強(qiáng)與優(yōu)質(zhì)境外機(jī)構(gòu)合作，引進(jìn)境外資本和優(yōu)秀的人力資源。引導(dǎo)基金退出方面，通過讓利制度并借助科技板設(shè)立的機(jī)會，鼓勵社會資本通過股權(quán)收購和上市等方式實現(xiàn)基金IPO退出，積極探索私募股權(quán)二級市場，深入研究S基金的可行性，尋找多種途徑的基金退出方式。

　　(三)劣勢—機(jī)遇策略(WO)

　　對于廣州市引導(dǎo)基金運(yùn)作過程中存在的不足，可以根據(jù)地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)制定出有針對性的完善措施�；I資上，多元化政府引導(dǎo)基金出資方式，保證資金募集渠道暢通。投資上，深入貫徹政策導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，適當(dāng)放寬投資地域限制，加強(qiáng)對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資力度，增加對種子期和天使期企業(yè)的資金投入，發(fā)揮廣州市政府引導(dǎo)基金對新興產(chǎn)業(yè)的專業(yè)孵化器作用，迎合科創(chuàng)板注冊制落地的發(fā)展現(xiàn)實與粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略定位。

　　基金管理論文范例： 基于戰(zhàn)略投資者視角的私募股權(quán)投資基金風(fēng)險管理

　　管理上，保障市場化的管理決策，構(gòu)建“管委會———管理機(jī)構(gòu)——政府主管部門”相互制衡的管理格局，參考境外優(yōu)秀管理經(jīng)驗并結(jié)合實際創(chuàng)新運(yùn)用，管理過程中注重引導(dǎo)基金的信息披露，保證管理過程三方信息對稱性。同時，對不同類型的子基金從投資規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效益等方面明確量化的績效評價標(biāo)準(zhǔn)，完善激勵機(jī)制。退出上，要明確基金強(qiáng)制清算制度和讓利制度，及時收回財政資金。

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　　作者：容曼琳羅雅怡

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