本文摘要：〔提要〕太平洋島國(guó)是世界上受氣候變化威脅最嚴(yán)重的地區(qū)之一。 為了克服自身實(shí)力弱
〔提要〕太平洋島國(guó)是世界上受氣候變化威脅最嚴(yán)重的地區(qū)之一。 為了克服自身實(shí)力弱小、與地區(qū)霸權(quán)國(guó)氣候立場(chǎng)嚴(yán)重相左等困難，太平洋島國(guó)借助全球氣候治理進(jìn)程和域外大國(guó)的權(quán)力資源，利用澳大利亞開展“中等強(qiáng)國(guó)外交”對(duì)太平洋島國(guó)外交需求上升的局面，形成了有利于地區(qū)氣候治理的外部條件。 在此過(guò)程中，太平洋島國(guó)采取構(gòu)建治理框架、利用機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)與設(shè)置地區(qū)議程等策略與舉措，促使外部權(quán)力資源在具體情境下成功轉(zhuǎn)化為實(shí)際成果，從而推動(dòng)了太平洋島國(guó)地區(qū)氣候治理。 不過(guò)，這一進(jìn)程可能面臨全球治理重點(diǎn)偏離氣候變化、太平洋島國(guó)地區(qū)被進(jìn)一步納入“印太戰(zhàn)略”、澳大利亞在疫情背景下加強(qiáng)對(duì)該地區(qū)的控制等制約因素。
〔關(guān)鍵詞〕借力、太平洋島國(guó)、地區(qū)治理、氣候變化、小國(guó)外交
〔作者簡(jiǎn)介〕陳曉晨
近年來(lái)，太平洋島國(guó)地區(qū)氣候治理顯著推進(jìn)，主要地區(qū)組織將氣候變化作為優(yōu)先議題; 地區(qū)組織文件中針對(duì)氣候變化問(wèn)題的措辭越來(lái)越有利于太平洋島國(guó); 構(gòu)建了整合的地區(qū)氣候治理框架; 提出了以“藍(lán)色太平洋”(Blue Pacific)為代表的地區(qū)治理理念; 建立了完全由太平洋島國(guó)掌握的地區(qū)氣候治理機(jī)制(如太平洋復(fù)原力基金等); 氣候變化在地區(qū)議程中的優(yōu)先度提升，形成了在地區(qū)層次上應(yīng)對(duì)氣候變化的合力。 目前，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究對(duì)上述進(jìn)展的原因探討仍相對(duì)薄弱。 為此，有必要聚焦地區(qū)層次，探察近年來(lái)(尤其是2015—2019年間)太平洋島國(guó)克服困難推進(jìn)地區(qū)氣候治理的做法，為中國(guó)和太平洋島國(guó)開展氣候合作、高質(zhì)量共建“一帶一路”提供參考。
一、“借力”是太平洋島國(guó)地區(qū)氣候治理的必由之路
近年來(lái)，地區(qū)治理的全球?qū)嵺`日益受到重視，地區(qū)主義研究也相應(yīng)出現(xiàn)了“治理轉(zhuǎn)向”(governance turn)。 地區(qū)治理需要具備四個(gè)要素：第一，聚焦地區(qū)層次; 第二，圍繞特定領(lǐng)域; 第三，屬性是“機(jī)制化的模式”，地區(qū)組織是常見(jiàn)場(chǎng)域; 第四，主要內(nèi)容是提供地區(qū)公共產(chǎn)品。 本文研究的是太平洋島國(guó)如何提供氣候變化領(lǐng)域的地區(qū)公共產(chǎn)品，聚焦地區(qū)層次，尤其重視考察地區(qū)組織。
參與國(guó)際制度是小國(guó)的基本生存策略與外交行為，“借力”(borrowing power) 是小國(guó)參與國(guó)際制度的重要途徑。 卡蘿拉·貝措爾德(Carola Betzold)在伊拉·扎特曼(Ira Zartman)、杰弗里·魯賓(Jefferey Rubin)等學(xué)者的研究基礎(chǔ)上發(fā)展了“借力”概念，提出“借力”的主體是實(shí)力弱小的行為體，客體是外部權(quán)力資源，研究對(duì)象是國(guó)際社會(huì)中的弱者如何在國(guó)際制度中用好外部權(quán)力資源。 雖然小國(guó)“借力”的概念和理論基礎(chǔ)已初步成形，但有關(guān)如何在地區(qū)治理的具體情境中發(fā)揮作用的案例研究尚較為缺乏。
太平洋島國(guó)是“世界上受氣候變化影響最為嚴(yán)重的地區(qū)”。 氣候變化帶來(lái)的自然災(zāi)害增加、海洋環(huán)境惡化、資源退化與枯竭、熱帶傳染病增加、人類健康狀況下降等是太平洋島國(guó)普遍面臨的切身問(wèn)題，甚至是不少低海拔小島嶼國(guó)家首要的國(guó)家生存與安全威脅。 因此，應(yīng)對(duì)氣候變化成為太平洋島國(guó)參與地區(qū)政治的優(yōu)先關(guān)切之一。
太平洋島國(guó)絕大多數(shù)國(guó)小民寡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體滯后且依賴外部援助，科技教育水平低下，高質(zhì)量人才匱乏，使得任何一個(gè)太平洋島國(guó)都無(wú)法僅憑自身實(shí)力應(yīng)對(duì)氣候變化的威脅。 因此，太平洋島國(guó)地區(qū)氣候治理第一要依靠地區(qū)主義，第二則必須借助外力。
與其他地區(qū)相比，太平洋島國(guó)地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)具有高度不對(duì)稱性。 太平洋島國(guó)地區(qū)主要由14個(gè)太平洋島國(guó)構(gòu)成，但澳大利亞作為域外或半域外國(guó)家在該地區(qū)影響力巨大，甚至常被稱為“地區(qū)霸權(quán)國(guó)”。 澳大利亞是該地區(qū)最重要的地區(qū)組織太平洋島國(guó)論壇(PIF)的成員國(guó)，對(duì)地區(qū)事務(wù)有很大影響力。 太平洋島國(guó)往往并不能主導(dǎo)本地區(qū)事務(wù)，尤其在2014年《太平洋地區(qū)主義框架》(PRF)改革太平洋島國(guó)論壇議事規(guī)則、提升太平洋島國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人決策權(quán)以前。 太平洋島國(guó)要想在地區(qū)治理上有所作為，就繞不開與澳大利亞的關(guān)系。 而面對(duì)實(shí)力遠(yuǎn)強(qiáng)于己的澳大利亞，太平洋島國(guó)不得不借助外部權(quán)力資源。
太平洋島國(guó)“借力”的必要性還在于氣候變化的嚴(yán)重威脅、權(quán)力結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重不對(duì)稱與立場(chǎng)嚴(yán)重對(duì)立的疊加。 澳大利亞在國(guó)際氣候談判中是“傘形集團(tuán)”(Umbrella Group) 的一員，在應(yīng)對(duì)氣候變化上持消極立場(chǎng)，多次上榜“化石獎(jiǎng)”(Fossil Prize) ，與太平洋島國(guó)的立場(chǎng)嚴(yán)重相左。 另一方面，為太平洋島國(guó)提供氣候資金最多的三個(gè)援助國(guó)澳大利亞、新西蘭和日本都屬于“傘形集團(tuán)”。 而且，澳、日、新三國(guó)的氣候資金大多數(shù)通過(guò)雙邊援助直接給到受援國(guó)，不經(jīng)過(guò)地區(qū)組織或其他多邊機(jī)制，這有利于援助國(guó)掌握資金用途，但不利于受援國(guó)設(shè)置議程。 如澳大利亞學(xué)者格雷格·弗萊(Greg Fry)所言，“澳大利亞經(jīng)常在地區(qū)組織中‘澆滅’太平洋島國(guó)的氣候變化熱情，包括在2009年太平洋島國(guó)論壇凱恩斯峰會(huì)上動(dòng)用否決權(quán)堅(jiān)持澳新立場(chǎng)，而(太平洋)島國(guó)卻無(wú)能為力。 ” 因此，只有通過(guò)“借力”，太平洋島國(guó)才能維護(hù)其在氣候議題上的立場(chǎng)。
在最關(guān)乎自身生存與切身利益的地區(qū)治理議題上受制于立場(chǎng)與己嚴(yán)重相左、實(shí)力遠(yuǎn)超于己的域外或半域外國(guó)家，這是太平洋島國(guó)地區(qū)氣候治理面臨的最大現(xiàn)實(shí)困難，也是其不得不尋求“借力”的原因。
二、“借力”的來(lái)源與作用機(jī)制
太平洋島國(guó)借助了全球治理、域外大國(guó)和地區(qū)大國(guó)外交政策三個(gè)方面的權(quán)力資源，通過(guò)各種作用機(jī)制，為地區(qū)氣候治理創(chuàng)造了有利條件。
(一)全球氣候治理
第一，太平洋島國(guó)充分利用全球氣候治理進(jìn)程，借勢(shì)推進(jìn)地區(qū)氣候治理議程。 在全球治理時(shí)代，國(guó)際議程設(shè)置(agenda-setting) 通過(guò)地區(qū)議程設(shè)置對(duì)地區(qū)治理產(chǎn)生影響。 全球氣候治理的推進(jìn)有利于太平洋島國(guó)將氣候變化設(shè)置為地區(qū)優(yōu)先議程。
2015年，全球氣候治理圍繞巴黎氣候大會(huì)展開，帶動(dòng)了當(dāng)年的太平洋島國(guó)地區(qū)氣候議程。 該年7月的盧森堡和巴黎部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議是為巴黎氣候大會(huì)做準(zhǔn)備的重要談判，構(gòu)成重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)——這也是太平洋島國(guó)各個(gè)地區(qū)組織集中磋商、發(fā)表與巴黎氣候大會(huì)相關(guān)聲明的背景。 《巴黎協(xié)定》初步達(dá)到了太平洋島國(guó)的目的，尤其是將努力控制全球升溫在1.5℃以內(nèi)的目標(biāo)(簡(jiǎn)稱“1.5℃目標(biāo)”)寫入文本，提升了太平洋島國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)地區(qū)氣候治理的信心; 協(xié)定中的諸多措辭模糊之處也促使太平洋島國(guó)在會(huì)后繼續(xù)推動(dòng)全球與地區(qū)氣候治理向太平洋島國(guó)希望的方向發(fā)展。
2017年6月，首屆聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)在紐約召開，斐濟(jì)擔(dān)任聯(lián)合主席國(guó)，給太平洋島國(guó)再次站上國(guó)際舞臺(tái)推動(dòng)全球關(guān)注太平洋島國(guó)氣候變化問(wèn)題創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。 在此背景下，太平洋島國(guó)論壇和太平洋島國(guó)發(fā)展論壇(PIDF)聯(lián)合舉辦了“2017太平洋海洋年”活動(dòng)，為此后“藍(lán)色太平洋”理念的提出進(jìn)行了預(yù)熱。
隨著2018—2019年全球氣候治理的新一輪推進(jìn)，氣候議題再次獲得了關(guān)注。 2019年聯(lián)合國(guó)氣候行動(dòng)峰會(huì)恰在太平洋島國(guó)論壇富納富提峰會(huì)后不久召開。 根據(jù)議程，太平洋島國(guó)論壇發(fā)布的宣言要在聯(lián)合國(guó)氣候行動(dòng)峰會(huì)上當(dāng)面提交給聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)。 這使得富納富提峰會(huì)成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。
第二，全球氣候治理相關(guān)的新知識(shí)、新觀念為太平洋島國(guó)的氣候變化敘事提供了合法性與話語(yǔ)權(quán)，促進(jìn)了地區(qū)氣候治理。 在全球氣候治理中，聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)作為“認(rèn)知共同體”發(fā)揮了顯著作用，是氣候政策合法性的來(lái)源和氣候議程設(shè)置的動(dòng)力。 根據(jù)巴黎氣候大會(huì)決議，2018年10月，IPCC發(fā)布了《關(guān)于全球升溫1.5℃的IPCC特別報(bào)告》(簡(jiǎn)稱“1.5℃報(bào)告”)。 報(bào)告顯示，要想控制全球升溫在1.5℃以內(nèi)，2050年必須實(shí)現(xiàn)全球“碳中和”。 這推進(jìn)了“碳中和”觀念的傳播，盡快實(shí)現(xiàn)“碳中和”愈發(fā)成為國(guó)際氣候界對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的期望，對(duì)遲遲不宣布這一目標(biāo)的澳大利亞構(gòu)成巨大壓力。
進(jìn)入2019年，IPCC先后發(fā)布《關(guān)于變化氣候中的海洋與冰凍圈的IPCC特別報(bào)告》(簡(jiǎn)稱“海洋報(bào)告”) 和《關(guān)于氣候變化與土地的IPCC特別報(bào)告》(簡(jiǎn)稱“土地報(bào)告”)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“海洋-氣候連結(jié)”(ocean-climate nexus)的重要性，將氣候治理與海洋治理打通。 上述三份報(bào)告都與小島嶼發(fā)展中國(guó)家密切相關(guān)，受到了太平洋島國(guó)的熱烈響應(yīng)，為太平洋島國(guó)地區(qū)組織就“1.5℃問(wèn)題”“海洋-氣候連結(jié)”等問(wèn)題的討論提供了權(quán)威性知識(shí)來(lái)源。
第三，全球氣候治理進(jìn)程放大了太平洋島國(guó)與深度介入該地區(qū)的西方國(guó)家尤其是澳、新、美等國(guó)在氣候立場(chǎng)上的矛盾。 美國(guó)學(xué)者特倫斯·韋斯利-史密斯(Terrence Wesley-Smith)認(rèn)為，在氣候變化威脅已經(jīng)明顯存在的情況下，地區(qū)治理對(duì)太平洋島國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人迫切關(guān)心的問(wèn)題缺乏行動(dòng)，使太平洋島國(guó)的挫折感不斷積累，是導(dǎo)致太平洋島國(guó)地區(qū)治理革新的重要?jiǎng)右颉?另一方面，全球氣候治理的深化在一定程度上削弱了澳大利亞對(duì)太平洋島國(guó)的影響力。 在2017年澳大利亞外交白皮書的意見(jiàn)征集中，澳大利亞學(xué)者斯蒂芬妮·勞森(Stephanie Lawson)寫道，氣候變化越來(lái)越成為全球治理的重要議題，澳大利亞在此問(wèn)題上形象不佳，多次被“頒發(fā)化石獎(jiǎng)”致其國(guó)際形象受損，這削弱了澳大利亞在太平洋島國(guó)的影響力。
(二)域外大國(guó)的地區(qū)間氣候合作
域外大國(guó)或國(guó)家集團(tuán)加強(qiáng)與太平洋島國(guó)的地區(qū)間氣候合作，有利于為太平洋島國(guó)提供更多政策選擇，提高太平洋島國(guó)與澳大利亞、新西蘭博弈的議價(jià)能力。
歐盟與太平洋島國(guó)的地區(qū)間合作最具代表性。 歐盟在氣候談判中整體上持較為積極立場(chǎng)，與在氣候談判中持消極立場(chǎng)的澳、新、美等“傘形集團(tuán)”成員國(guó)存在矛盾，這種矛盾往往在全球氣候治理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)顯性化。 法國(guó)以全球應(yīng)對(duì)氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)者自居，而太平洋島國(guó)是彰顯法國(guó)全球氣候治理的絕佳地點(diǎn)。 例如，2015年第四屆法國(guó)-大洋洲峰會(huì)在巴黎氣候大會(huì)前夕舉辦，會(huì)議緊密圍繞巴黎氣候大會(huì)議程，討論了氣候變化與珊瑚礁保護(hù)、公共衛(wèi)生、海洋環(huán)保、生物多樣性、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理等一系列議題之間的聯(lián)動(dòng)。 太平洋島國(guó)也回應(yīng)歐方的支持，屢次在氣候談判的關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持歐方，例如巴黎氣候大會(huì)最后時(shí)刻太平洋島國(guó)在歐盟的支持下出面組織“高雄心聯(lián)盟”，在宣傳太平洋島國(guó)主張的同時(shí)支持了歐方文本。 這種談判協(xié)作關(guān)系給太平洋島國(guó)帶來(lái)了歐方的更大支持。 2016年，歐盟提出了“后巴黎時(shí)代”與太平洋島國(guó)氣候合作的五大優(yōu)先事項(xiàng)，包括防災(zāi)準(zhǔn)備與復(fù)原力(resilience)、可再生能源、綠色經(jīng)濟(jì)、自然資源可持續(xù)、陸海生物多樣性，并為太平洋島國(guó)制定地區(qū)氣候治理框架直接提供資金和智力支持。 據(jù)此，2017年10月，歐盟與太平洋島國(guó)論壇簽署了一項(xiàng)4500萬(wàn)歐元的融資協(xié)議，支持太平洋島國(guó)論壇的氣候與海洋治理。
日本對(duì)太平洋島國(guó)外交以“環(huán)境外交”和“海洋外交”為重點(diǎn)，契合了太平洋島國(guó)在氣候變化問(wèn)題上的關(guān)切。 特別是2015年第七屆日本-太平洋島國(guó)首腦峰會(huì)(PALM)發(fā)布了《福島磐城宣言》，將氣候變化與防災(zāi)列為最重要的合作領(lǐng)域。 日本還直接為太平洋島國(guó)在環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化與海洋治理方面的地區(qū)合作提供資金，增強(qiáng)了后者的地區(qū)治理能力。
美國(guó)在奧巴馬政府后期，出于在“亞太再平衡”和應(yīng)對(duì)氣候變化兩個(gè)議題上留下政治遺產(chǎn)的考慮，在為太平洋島國(guó)提供氣候援助方面表現(xiàn)出一定的積極性，例如宣布設(shè)立太平洋美國(guó)氣候基金(PACF)，承諾向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC)下的綠色氣候基金(GCF)注資30億美元，并表示這些資金將優(yōu)先流向太平洋島國(guó)。 特朗普政府無(wú)視國(guó)際規(guī)則與道義，退出《巴黎協(xié)定》，太平洋島國(guó)對(duì)此強(qiáng)烈反對(duì)，多次在地區(qū)組織的會(huì)議中呼吁美國(guó)重返《巴黎協(xié)定》。
中國(guó)、印度、印尼等發(fā)展中國(guó)家也加強(qiáng)了與太平洋島國(guó)的氣候合作。 中國(guó)發(fā)揮的作用尤為突出，通過(guò)搭建氣候合作平臺(tái)、推動(dòng)政策溝通、開展務(wù)實(shí)合作、提供氣候援助，對(duì)太平洋島國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化提供力所能及的支持，包括對(duì)太平洋島國(guó)論壇、太平洋島國(guó)發(fā)展論壇、美拉尼西亞先鋒集團(tuán)(MSG)等地區(qū)組織提供援助。 中國(guó)還直接支持太平洋島國(guó)地區(qū)氣候治理理念與倡議，例如提出將中國(guó)的“藍(lán)色伙伴關(guān)系”與太平洋島國(guó)的“藍(lán)色太平洋”對(duì)接，支持太平洋島國(guó)的“藍(lán)碳”(blue carbon)計(jì)劃等。 在更大范圍內(nèi)，中國(guó)“為島國(guó)提供了另外一種選擇”，“有助于增強(qiáng)島國(guó)自主發(fā)展的信心和能力，也在客觀上調(diào)動(dòng)了其他各方(勢(shì)力)發(fā)展同島國(guó)關(guān)系的積極性” 。 例如，近年來(lái)太平洋島國(guó)在地區(qū)氣候治理中常以中國(guó)為“杠桿”向澳方施壓。 印度于2017年5月在斐濟(jì)舉行了由14個(gè)太平洋島國(guó)代表參會(huì)的“印度-太平洋島嶼可持續(xù)發(fā)展會(huì)議”，與斐濟(jì)政府關(guān)系密切的地區(qū)組織太平洋島國(guó)發(fā)展論壇是會(huì)議的聯(lián)合承辦方之一。 印度還廣泛支持了太平洋島國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的一系列活動(dòng)。 印尼重點(diǎn)為美拉尼西亞先鋒集團(tuán)應(yīng)對(duì)氣候變化的工作提供了資助。
(三)澳大利亞的“中等強(qiáng)國(guó)外交”
澳大利亞的“中等強(qiáng)國(guó)外交”(middle power diplomacy)給太平洋島國(guó)與澳在地區(qū)氣候治理問(wèn)題上進(jìn)行博弈提供了更大空間。
一方面，“中等強(qiáng)國(guó)外交”使得澳大利亞對(duì)太平洋島國(guó)在國(guó)際事務(wù)上予以協(xié)作的需求上升。 太平洋島國(guó)在聯(lián)合國(guó)中擁有12個(gè)席位，已成為多邊外交中一股不可忽視的力量。 在這種情況下，不同議題之間的議題交換(trade-off)成為澳方尋求太平洋島國(guó)支持的手段，也成為太平洋島國(guó)有意識(shí)加以借用的籌碼。 例如，澳大利亞積極尋求獲得聯(lián)合國(guó)非常任理事國(guó)席位; 在2015年太平洋島國(guó)論壇莫爾茲比港峰會(huì)上，澳大利亞最終就氣候議題上的措辭作出讓步，以換取太平洋島國(guó)對(duì)澳方在聯(lián)合國(guó)改革問(wèn)題上的支持。
另一方面，“中等強(qiáng)國(guó)困境”(middle power dilemma)限制了澳大利亞在太平洋島國(guó)地區(qū)事務(wù)中的政策選擇。 澳大利亞學(xué)者喬納森·舒爾茨(Jonathan Schultz)認(rèn)為，澳大利亞是地區(qū)層次上的“超級(jí)大國(guó)”，但在全球?qū)哟紊鲜?ldquo;弱者”，這使得澳大利亞在全球事務(wù)中采取占據(jù)國(guó)際道義高地的“弱者”策略與其對(duì)太平洋島國(guó)采取單邊行動(dòng)的“強(qiáng)者”行為之間不一致，從而陷入內(nèi)在矛盾。 舒爾茨忽視了太平洋島國(guó)在其中的能動(dòng)性：太平洋島國(guó)在地區(qū)氣候治理中往往訴諸道義與規(guī)則，加劇了澳大利亞的兩難困境——若澳大利亞選擇采用其在全球事務(wù)中的說(shuō)辭，則應(yīng)當(dāng)支持太平洋島國(guó)基于國(guó)際氣候規(guī)則、制度與道義的訴求; 若澳大利亞選擇采取單邊行動(dòng)，則陷入在全球事務(wù)上的說(shuō)辭與在地區(qū)事務(wù)上的行動(dòng)不一致的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。 在“中等強(qiáng)國(guó)外交”的壓力下，澳大利亞有時(shí)會(huì)為了保持道義高地而選擇前者，尤其是在全球氣候政治的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)前后。 例如，在2019年聯(lián)合國(guó)氣候行動(dòng)峰會(huì)前，作為“太平洋升級(jí)”(Pacific Step-up)戰(zhàn)略的一部分，澳大利亞宣布撥款5億澳元用于幫助太平洋島國(guó)發(fā)展可再生能源、應(yīng)對(duì)氣候變化和提高防災(zāi)能力。
三、太平洋島國(guó)的能動(dòng)性與“借力”的實(shí)施結(jié)果
太平洋島國(guó)在氣候治理問(wèn)題上的“借力”并非完全被動(dòng)地受外部權(quán)力資源影響，相反，其在“借力”過(guò)程中充分發(fā)揮自身能動(dòng)性，有意識(shí)地利用全球治理、權(quán)力結(jié)構(gòu)變化等有利外部條件，采取了構(gòu)建治理框架、利用機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)與設(shè)置地區(qū)議程等策略和舉措，促使外部權(quán)力資源在具體情境下成功轉(zhuǎn)化為地區(qū)氣候治理的進(jìn)展，使“借力”取得了成果。
(一)構(gòu)建治理框架
太平洋島國(guó)以全球氣候治理進(jìn)程為背景，以議題交換為重要談判手段，推動(dòng)構(gòu)建一套有利于太平洋島國(guó)的地區(qū)氣候治理框架。
長(zhǎng)期以來(lái)，太平洋島國(guó)地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)一直欠缺一個(gè)整體的頂層規(guī)劃，這不利于太平洋島國(guó)統(tǒng)籌各方面資源、對(duì)接域外援助提供方。 2016年，太平洋島國(guó)論壇波納佩峰會(huì)通過(guò)了《太平洋地區(qū)可復(fù)原性發(fā)展框架：應(yīng)對(duì)氣候變化與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的整合方法》(簡(jiǎn)稱《可復(fù)原性框架》，F(xiàn)RDP)，作為太平洋島國(guó)地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化中長(zhǎng)期綜合規(guī)劃。 德國(guó)經(jīng)濟(jì)合作公司(GIZ)為《可復(fù)原性框架》的制度設(shè)計(jì)提供了智力支持。 《可復(fù)原性框架》提出了三大目標(biāo)(加強(qiáng)對(duì)適應(yīng)氣候變化和防災(zāi)兩個(gè)議題的整合; 構(gòu)建適應(yīng)氣候變化的經(jīng)濟(jì); 強(qiáng)化防災(zāi)、應(yīng)急和復(fù)原力)，劃分了氣候治理的四類行為體(國(guó)家和次國(guó)家政府和行政機(jī)構(gòu)、公民社會(huì)與社區(qū)、私營(yíng)部門、地區(qū)組織與其他發(fā)展伙伴)，并在三大目標(biāo)之下列出了這四類行為體各自的優(yōu)先行動(dòng)。 可以看出，這套制度設(shè)計(jì)基本與歐盟提出的“后巴黎時(shí)代”氣候合作優(yōu)先事項(xiàng)吻合。 將氣候變化與災(zāi)害復(fù)原力相融合的設(shè)計(jì)符合太平洋島國(guó)對(duì)防災(zāi)減災(zāi)的迫切需求，也符合全球氣候治理與可持續(xù)發(fā)展相互融合的趨勢(shì)。
2017年，在聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)等一系列全球與地區(qū)行動(dòng)的預(yù)熱下，太平洋島國(guó)論壇阿皮亞峰會(huì)通過(guò)了“藍(lán)色太平洋”倡議。 該倡議整合了氣候變化、漁業(yè)、可持續(xù)發(fā)展等太平洋島國(guó)重點(diǎn)關(guān)注的議題，特別是將全球治理中的“海洋-氣候連結(jié)”概念引入太平洋島國(guó)地區(qū)，將地區(qū)氣候治理和地區(qū)海洋治理整合起來(lái)。
此外，太平洋島國(guó)借助IPCC“1.5℃報(bào)告”的影響，推動(dòng)了地區(qū)組織討論并正式提出“地區(qū)氣候安全”概念。 2018年9月，太平洋島國(guó)論壇亞倫峰會(huì)發(fā)布了《關(guān)于地區(qū)安全的博埃宣言》，強(qiáng)調(diào)了“擴(kuò)展的安全概念”和“人類安全”(human security)(均直接采用IPCC“1.5℃報(bào)告”的提法)，將氣候變化地區(qū)合作納入太平洋島國(guó)地區(qū)安全范疇，明確提出氣候變化是對(duì)該地區(qū)“唯一的最大威脅”。 太平洋島國(guó)方面還把澳方試圖排在地區(qū)安全威脅首位的“網(wǎng)絡(luò)安全”降到了末位，而將“人類安全”排在首位。 2019年8月，太平洋島國(guó)論壇富納富提峰會(huì)通過(guò)了《博埃宣言行動(dòng)計(jì)劃》，正式提出了“地區(qū)氣候安全”概念，并將其列為地區(qū)安全合作六大戰(zhàn)略焦點(diǎn)之首。 《博埃宣言行動(dòng)計(jì)劃》最重要的資金保障措施是建立了完全由太平洋島國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的太平洋復(fù)原力基金(PRF)。 在該基金正式注冊(cè)為國(guó)際組織后，由薩摩亞承擔(dān)秘書處工作，從而由太平洋島國(guó)直接掌握這部分國(guó)際氣候資金的使用權(quán)，一定程度上緩解了太平洋島國(guó)自主氣候資金嚴(yán)重不足的問(wèn)題。
“藍(lán)色太平洋”倡議、《可復(fù)原性框架》、《關(guān)于地區(qū)安全的博埃宣言》和《博埃宣言行動(dòng)計(jì)劃》等共同構(gòu)成了新時(shí)期太平洋島國(guó)地區(qū)氣候治理框架，為該地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化的話語(yǔ)表達(dá)和實(shí)際行動(dòng)提供了地區(qū)層次的制度基礎(chǔ)。 在此過(guò)程中，太平洋島國(guó)借助了全球氣候治理的進(jìn)展促進(jìn)了上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
(二)利用機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)
機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)是近年來(lái)全球范圍的趨勢(shì)，調(diào)整現(xiàn)存制度內(nèi)關(guān)系和新創(chuàng)建制度是機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)的兩種途徑。 體量較小的太平洋島國(guó)可以借助全球氣候治理與域外大國(guó)政治的力量，以機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)策略實(shí)現(xiàn)自身利益。
傳統(tǒng)上，太平洋島國(guó)論壇是太平洋島國(guó)地區(qū)氣候治理的決策中心，太平洋共同體(SPC)提供技術(shù)支持，太平洋地區(qū)環(huán)境規(guī)劃署(SPREP)負(fù)責(zé)地區(qū)氣候項(xiàng)目的規(guī)劃與項(xiàng)目實(shí)施。 不過(guò)，這三個(gè)地區(qū)組織中都有西方國(guó)家成員，而且西方成員掌握財(cái)權(quán)，太平洋島國(guó)的話語(yǔ)權(quán)受到限制。
近年來(lái)，太平洋島國(guó)一方面在已有地區(qū)組織中構(gòu)建治理框架，另一方面“另起爐灶”，建立了一系列由太平洋島國(guó)自創(chuàng)的地區(qū)組織。 這些組織包括太平洋島國(guó)發(fā)展論壇、太平洋小島嶼發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)(PSIDS)以及由非正式機(jī)制升級(jí)為正式國(guó)際組織的美拉尼西亞先鋒集團(tuán)等。 這些新地區(qū)組織與太平洋島國(guó)論壇等傳統(tǒng)地區(qū)組織構(gòu)成了一定程度的機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也開展機(jī)制間合作。 例如，太平洋島國(guó)發(fā)展論壇和太平洋島國(guó)論壇在爭(zhēng)取國(guó)際支持上存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，前者由于擁有“第三世界身份”，用較短的時(shí)間就建立起比太平洋島國(guó)論壇更廣的氣候變化國(guó)際網(wǎng)絡(luò)。 這兩個(gè)地區(qū)組織也在具體問(wèn)題上開展合作，比如聯(lián)合開展了“太平洋海洋年”的宣傳活動(dòng)。 這種競(jìng)合關(guān)系促進(jìn)了太平洋島國(guó)在地區(qū)氣候治理中的集體利益表達(dá)。
全球氣候治理深化和域外大國(guó)介入等外部力量變化是機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)策略得以實(shí)施的先決條件。 以太平洋島國(guó)發(fā)展論壇為例，全球氣候治理尤其是“里約+20”系列會(huì)議推動(dòng)了“綠色發(fā)展”觀念在全球范圍的傳播，直接推動(dòng)了太平洋島國(guó)發(fā)展論壇“綠色/藍(lán)色發(fā)展”宗旨的形成。 國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟(ICUN)和世界自然基金會(huì)(WWF)等非政府組織作為技術(shù)伙伴支持了太平洋島國(guó)發(fā)展論壇的建立。 中國(guó)、土耳其、科威特、卡塔爾和阿聯(lián)酋等亞洲國(guó)家作為域外發(fā)展伙伴為首屆太平洋島國(guó)發(fā)展論壇提供了援助或其他支持。 正是在這些域外發(fā)展中國(guó)家和聚焦氣候變化治理的非政府組織的支持下，完全由太平洋島國(guó)自創(chuàng)的、各方面資源都非常有限的太平洋島國(guó)發(fā)展論壇一直活躍至今。
同時(shí)，太平洋島國(guó)發(fā)揮主動(dòng)性，放大了“借力”的效應(yīng)。 作為完全由太平洋島國(guó)和島嶼領(lǐng)地組成的地區(qū)組織，太平洋島國(guó)發(fā)展論壇存在先天弱點(diǎn)，缺乏經(jīng)費(fèi)保障、人力資源、機(jī)構(gòu)組織經(jīng)驗(yàn)等，在籌集氣候資金和開展具體項(xiàng)目上的能力有限。 作為彌補(bǔ)，太平洋島國(guó)發(fā)展論壇非常注重通過(guò)發(fā)布政治宣言與文件、制造概念、在地區(qū)內(nèi)外開展宣傳活動(dòng)等手段，占據(jù)道義制高點(diǎn)，引領(lǐng)地區(qū)議程設(shè)置。 在此過(guò)程中，國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟等非政府組織的介入彌補(bǔ)了太平洋島國(guó)發(fā)展論壇在經(jīng)費(fèi)、人員和組織能力上的不足，也有利于太平洋島國(guó)地區(qū)氣候議程與全球氣候治理的聯(lián)動(dòng)。 此外，太平洋島國(guó)發(fā)展論壇的會(huì)議時(shí)間往往設(shè)在太平洋島國(guó)論壇開會(huì)前一兩周，有利于其通過(guò)發(fā)布宣言、提出概念等方式提升某個(gè)話題的熱度，對(duì)太平洋島國(guó)論壇的政治氣氛施加影響。
(三)設(shè)置地區(qū)議程
太平洋島國(guó)借助有利的全球治理與地緣政治環(huán)境，積極設(shè)置地區(qū)議程，推動(dòng)了地區(qū)氣候治理。
2015年太平洋島國(guó)論壇莫爾茲比港峰會(huì)是各種因素綜合影響地區(qū)氣候議程設(shè)置的典型案例。 峰會(huì)正值巴黎氣候大會(huì)前，其他地區(qū)組織紛紛發(fā)布關(guān)于氣候變化的宣言， 各方也在會(huì)場(chǎng)內(nèi)外爭(zhēng)相發(fā)表聲明，使得氣候變化成為這次峰會(huì)最受關(guān)注的議題。 特別是峰會(huì)前夕，第三屆太平洋島國(guó)發(fā)展論壇領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于氣候變化的蘇瓦宣言》，設(shè)置了“1.5℃目標(biāo)”、停止新建煤礦等議程，廣泛制造了輿論。 在太平洋島國(guó)論壇莫爾茲比港峰會(huì)上，太平洋島國(guó)堅(jiān)持將“1.5℃目標(biāo)”和“停止新建煤礦”等措辭寫入會(huì)議公報(bào)。 有太平洋島國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在會(huì)議第一天就提出：“澳大利亞如果不接受太平洋島國(guó)論壇在氣候變化問(wèn)題上采取堅(jiān)定立場(chǎng)，就應(yīng)該考慮離開這個(gè)地區(qū)組織。 ” 通過(guò)“閉門交流休息”長(zhǎng)達(dá)9個(gè)小時(shí)的激烈交鋒，最后會(huì)議公報(bào)承認(rèn)了“1.5℃目標(biāo)”的存在(盡管使用了模糊措辭)，這對(duì)太平洋島國(guó)來(lái)說(shuō)已經(jīng)是一個(gè)“妥協(xié)后的勝利”。
此外，太平洋島國(guó)發(fā)展論壇還拋出了制定氣候條約的議程，于2016年委托南太平洋大學(xué)(USP)起草了《太平洋氣候條約》草案，旨在對(duì)《巴黎協(xié)定》加以落實(shí)，特別是試圖強(qiáng)化協(xié)定中較為模糊措辭的法律約束力，顯示出太平洋島國(guó)在巴黎氣候大會(huì)后進(jìn)一步將氣候問(wèn)題法律化的意圖。 條約草案最大的亮點(diǎn)之一是首次提出徹底禁止在締約國(guó)領(lǐng)土上新建煤礦或化石能源礦產(chǎn)項(xiàng)目，這也被國(guó)際媒體報(bào)道為“全球首份禁止新建煤礦的國(guó)際條約”。 條約草案還首次嘗試以法律形式提出島嶼國(guó)家的“永久主權(quán)”問(wèn)題——即使將來(lái)氣候變化、海平面上升使得島國(guó)的某些乃至全部領(lǐng)土喪失，這些島國(guó)仍然具有國(guó)際法意義上的永久主權(quán)。 這既有前瞻性，也有現(xiàn)實(shí)性。 盡管《太平洋氣候條約》并沒(méi)有真正生效，但起到了道義引領(lǐng)和輿論塑造的作用。
2019年太平洋島國(guó)論壇富納富提峰會(huì)召開兩周前，太平洋島國(guó)發(fā)展論壇召開了第五屆領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，“氣候變化危機(jī)”(climate change crisis)成為會(huì)上討論的焦點(diǎn)，會(huì)后通過(guò)的《楠迪灣宣言》明確提出了這個(gè)概念，對(duì)富納富提峰會(huì)產(chǎn)生了影響。 在聯(lián)合國(guó)氣候行動(dòng)峰會(huì)召開在即的背景下，太平洋島國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人要求在富納富提峰會(huì)的會(huì)議公報(bào)中明確提出“氣候變化危機(jī)”。 澳大利亞反對(duì)使用“危機(jī)”這種強(qiáng)烈措辭，主張改用較為溫和的“氣候變化現(xiàn)實(shí)”(climate change reality)表述，試圖用一詞之差將一個(gè)有可能推動(dòng)全球氣候治理的新概念改為普通的敘述。 在“閉門交流休息”中，太平洋島國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人堅(jiān)持使用“氣候變化危機(jī)”一詞，并以歐盟和中國(guó)作為“杠桿”聯(lián)合向澳方施壓，澳大利亞總理斯科特·莫里森(Scott Morrison)在會(huì)場(chǎng)陷入孤立。 最后，會(huì)議公報(bào)正文使用了“氣候危機(jī)”一詞，作為附件的《為當(dāng)前緊急氣候變化行動(dòng)的卡伊納基宣言》首次完整明確地提出“我們正處在氣候變化危機(jī)中”。 此外，會(huì)議公報(bào)還根據(jù)IPCC“1.5℃報(bào)告”明確提出2050年實(shí)現(xiàn)全球“碳中和”的目標(biāo)，敦促太平洋島國(guó)論壇所有成員(主要針對(duì)澳大利亞)“迅速消除無(wú)效率的化石能源補(bǔ)貼” ——而澳方原本的立場(chǎng)是僅確認(rèn)“1.5℃報(bào)告”的存在，刪去有關(guān)“碳中和”和化石能源補(bǔ)貼的表述。 盡管作為交換，太平洋島國(guó)在關(guān)乎澳大利亞重要經(jīng)濟(jì)利益的煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問(wèn)題上作了一些讓步，但這次峰會(huì)仍然被認(rèn)為是太平洋島國(guó)在地區(qū)氣候治理中的一次成功實(shí)踐。
四、“借力”的制約因素
太平洋島國(guó)地區(qū)氣候治理的特點(diǎn)突出：第一，重在提供規(guī)則、框架、議程等“軟性的”地區(qū)公共產(chǎn)品; 第二，首要任務(wù)是在本地區(qū)組織中獲得主導(dǎo)權(quán)和話語(yǔ)權(quán); 第三，依賴外部支持。 這些特點(diǎn)也意味著這種地區(qū)治理方式具有相當(dāng)?shù)拇嗳跣院途窒扌�，特別是當(dāng)外部條件發(fā)生改變時(shí)，太平洋島國(guó)自身實(shí)力上的弱點(diǎn)容易顯現(xiàn)，“借力”可能受到制約。
第一，全球治理的重點(diǎn)可能偏離氣候變化，從而影響地區(qū)議程設(shè)置。 新冠肺炎疫情在很大程度上迫使全球治理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共衛(wèi)生領(lǐng)域，氣候治理面臨“邊緣化”困境。 在這種情況下，防止疫情擴(kuò)散和疫情下的社會(huì)保障等成為太平洋島國(guó)地區(qū)治理的焦點(diǎn)。 相比之下，氣候議題對(duì)太平洋島國(guó)的緊迫性相對(duì)下降，難以獲得像2019年以前那樣的關(guān)注度。 如前所述，太平洋島國(guó)“借力”推進(jìn)地區(qū)氣候治理有賴于全球氣候治理帶來(lái)的關(guān)注度及對(duì)地區(qū)議程的設(shè)置作用。 在氣候議題受關(guān)注度相對(duì)下降的情況下，太平洋島國(guó)地區(qū)氣候治理難以獲得與疫情前一樣的國(guó)際支持。
第二，域外西方國(guó)家可能進(jìn)一步加強(qiáng)與澳新在太平洋島國(guó)地區(qū)政治上的協(xié)作，從而縮小太平洋島國(guó)的政策選擇。 尤其是美、日、澳、新等對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)持消極立場(chǎng)的西方國(guó)家將太平洋島國(guó)地區(qū)納入“印太戰(zhàn)略”，并推進(jìn)該戰(zhàn)略的多邊化，而對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)持積極立場(chǎng)的英法等國(guó)在戰(zhàn)略上向美、日、澳、新等國(guó)靠攏。 域外西方國(guó)家有可能對(duì)太平洋島國(guó)與域外國(guó)家合作的準(zhǔn)入門檻進(jìn)行限制，干擾阻礙太平洋島國(guó)與中國(guó)開展氣候合作。 澳大利亞更是單方面宣布將終止與中國(guó)聯(lián)合開展的涉及南太平洋的氣候科研合作項(xiàng)目。 這些因素可能造成域外大國(guó)在該地區(qū)的影響力失衡，從而削弱太平洋島國(guó)利用域外大國(guó)地區(qū)間氣候合作的議價(jià)能力和在地區(qū)氣候治理上的話語(yǔ)權(quán)。
第三，澳大利亞在疫情背景下重新加強(qiáng)對(duì)太平洋島國(guó)的控制。 澳大利亞與太平洋島國(guó)在氣候變化問(wèn)題上的矛盾，并不能抵消后者對(duì)前者的巨大依賴。 太平洋島國(guó)在應(yīng)對(duì)疫情特別是在防疫物資供應(yīng)等事宜上對(duì)澳大利亞的依賴度上升，使得澳大利亞在地區(qū)事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)增強(qiáng)，這可能削弱太平洋島國(guó)在地區(qū)氣候治理中的議價(jià)能力。 2021年2月，圍繞太平洋島國(guó)論壇秘書長(zhǎng)換屆選舉的分歧導(dǎo)致密克羅尼西亞聯(lián)邦等5個(gè)國(guó)家宣布啟動(dòng)退出太平洋島國(guó)論壇的程序，給這個(gè)地區(qū)組織落實(shí)諸多氣候治理方案的行動(dòng)能力帶來(lái)了較大不確定性。
第四，太平洋島國(guó)地區(qū)氣候治理缺乏“硬性”的地區(qū)公共產(chǎn)品，特別是缺乏自有資金支持。 太平洋島國(guó)雖然長(zhǎng)于提倡議、設(shè)議程、造輿論，但缺乏落實(shí)執(zhí)行所需的資源與能力，特別是落實(shí)執(zhí)行所需的資金仍主要依賴外部援助。 《博埃宣言行動(dòng)計(jì)劃》建立了完全由太平洋島國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的太平洋復(fù)原力基金，但其籌備過(guò)程受到了疫情及次生問(wèn)題的影響，2021年5月才對(duì)外發(fā)布募資說(shuō)明書，作為該基金向全球募資的第一步。 人力資源、技術(shù)與管理上的欠缺，也可能使太平洋島國(guó)在地區(qū)層次上精心構(gòu)建的氣候治理框架難以落到實(shí)際層面上，不能有效轉(zhuǎn)化為具體項(xiàng)目。
五、結(jié)語(yǔ)
對(duì)地區(qū)治理的已有研究往往聚焦地區(qū)大國(guó)在提供地區(qū)公共產(chǎn)品、構(gòu)建地區(qū)治理機(jī)制中的作用，對(duì)小國(guó)推動(dòng)地區(qū)治理重視不夠。 但是，本文的案例說(shuō)明，通過(guò)借助全球治理、域外大國(guó)和地區(qū)大國(guó)自身外交政策三個(gè)方面的權(quán)力資源，采取構(gòu)建治理框架、利用機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)與設(shè)置地區(qū)議程等策略和舉措，太平洋島國(guó)推動(dòng)了地區(qū)氣候治理。 雖然太平洋島國(guó)的“借力”面臨諸多制約因素，但此研究仍然證明了聯(lián)合起來(lái)的小國(guó)在一定的外部條件下可以在提供地區(qū)公共產(chǎn)品上有所作為，乃至與地區(qū)霸權(quán)國(guó)進(jìn)行一定程度的博弈，對(duì)進(jìn)一步研究小國(guó)的地區(qū)主義具有案例價(jià)值。
氣候論文范例：分析氣候資源創(chuàng)建特色產(chǎn)品氣候品質(zhì)認(rèn)證的意義
中國(guó)是太平洋島國(guó)的重要發(fā)展合作伙伴。 面對(duì)太平洋島國(guó)在推進(jìn)地區(qū)氣候治理問(wèn)題上的“借力”，中國(guó)應(yīng)順勢(shì)而為，與太平洋島國(guó)構(gòu)建的地區(qū)氣候治理框架尋求戰(zhàn)略對(duì)接，繼續(xù)支持太平洋島國(guó)發(fā)展論壇、美拉尼西亞先鋒集團(tuán)等新地區(qū)組織應(yīng)對(duì)氣候變化，繼續(xù)通過(guò)太平洋島國(guó)論壇會(huì)后對(duì)話會(huì)等渠道闡述中方在中太氣候合作上的立場(chǎng)和舉措，有針對(duì)性地支持太平洋復(fù)原力基金，加強(qiáng)太平洋島國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)，彌補(bǔ)其在人力資源、技術(shù)與管理上的短板，并有意識(shí)地加強(qiáng)對(duì)中太氣候合作成果的宣傳工作。 這對(duì)后疫情時(shí)代與太平洋島國(guó)高質(zhì)量共建“一帶一路”具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。
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