本文摘要：[提要]PPP模式是一種新型的融資模式，較多運用于我國的交通領(lǐng)域。北京地鐵四號線作為我國交通軌道運輸行業(yè)第一個正式批復實施的特許經(jīng)營項目，其建設(shè)和運營的成功經(jīng)驗對大力推進PPP模式具有重大的借鑒意義。本文通過總結(jié)北京地鐵四號線項目的成功和不足，以
[提要]PPP模式是一種新型的融資模式，較多運用于我國的交通領(lǐng)域。北京地鐵四號線作為我國交通軌道運輸行業(yè)第一個正式批復實施的特許經(jīng)營項目，其建設(shè)和運營的成功經(jīng)驗對大力推進PPP模式具有重大的借鑒意義。本文通過總結(jié)北京地鐵四號線項目的成功和不足，以期為我國城市交通軌道建設(shè)引入PPP模式提供參考。
關(guān)鍵詞：PPP模式;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);軌道交通
一、引言
PPP，又稱公私合作伙伴關(guān)系，是一種自20世紀90年代以后出現(xiàn)的新型融資模式。廣義上的PPP指社會資本和政府部門為了提供公眾需要的公共產(chǎn)品，而達成的合作伙伴關(guān)系。一般來說，PPP模式主要有公私合作、利益共享、風險共擔這三個特點。我國在《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算草案的報告》中首次使用了PPP的概念，并明確提出要“推廣運用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機制”。
交通工程論文投稿刊物：城市交通軌道交通論文投稿
2014年以來，我國開展的PPP項目數(shù)量達到1，619個，投入資金1.2萬億元，涵蓋了交通運輸、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育等多個方面。根據(jù)我國PPP項目信息公開官方網(wǎng)站上的《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年1月報摘要》，交通運輸領(lǐng)域的在庫項目投資額1月凈增量占比最高，達到776億元，遠遠超過以47億元位居第二的市政工程。由此可見，相較于其他領(lǐng)域，PPP模式在我國城市交通運輸領(lǐng)域的運用更為廣泛。
這一方面是因為隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人們對于交通的需求與日俱增。特別是在國家“十三五”建設(shè)時期，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)十分繁重，對于資金的需求量巨大，僅靠政府財政資金支持難以維系;另一方面PPP模式在我國交通領(lǐng)域的運用案例較多，相關(guān)經(jīng)驗儲備比較豐富，最早的雛形可追溯到1906年6月開工的新寧鐵路。改革開放以來，廣東電白高速公路、廣州北環(huán)高速公路、廣深高速公路等項目也為我國在城市交通軌道建設(shè)中運用PPP模式積累了寶貴的經(jīng)驗。
其中，北京地鐵四號線的成功實施對于在我國推廣PPP模式具有重要的借鑒意義。北京地鐵四號線是我國第一個在建設(shè)過程中運用PPP模式的地鐵線路。該項目自2004年開工后，于2009年正式運營，迄今為止運營狀況良好，為當時的北京市政府有效地緩解了交通軌道建設(shè)的資金壓力。
二、北京地鐵四號線案例分析
(一)引入競爭機制，提高運營管理水平，轉(zhuǎn)變政府職能。北京地鐵四號線項目引入的社會資本方為香港鐵路公司，該地鐵系統(tǒng)2019年營收545億港元，股東利潤119.32億港元，財力雄厚。在地鐵路線建設(shè)和管理運營方面，香港地鐵有著十分突出的專業(yè)能力和豐富經(jīng)驗，為后期地鐵四號線項目的開展提供了有力的資金和技術(shù)支持。按照北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司披露的數(shù)據(jù)，京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團分別按照2∶49∶49的比例出資，注冊北京京港地鐵有限公司，主要負責項目的B部分，全程參與四號線建設(shè)，并提出了“建營合一”的先進理念。
香港地鐵的加入，帶來了國際先進的地鐵建設(shè)、管理和運營經(jīng)驗，同時也推動了北京市地鐵行業(yè)投資和運營主體的多元化進程，在北京市地鐵行業(yè)內(nèi)形成了激勵，激活了產(chǎn)業(yè)活力，促進了技術(shù)、管理和服務(wù)水平的提升。此外，該項目通過明文條款，清楚地劃分了北京市政府和社會資本在投資、建設(shè)、運營等各個環(huán)節(jié)中應(yīng)當履行的義務(wù)和享有的權(quán)利。按照協(xié)議規(guī)定，北京市政府主要承擔對項目建設(shè)和運營情況的監(jiān)測任務(wù)，這有利于北京市政府從公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供者身份逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�監(jiān)管者的角色，跳脫傳統(tǒng)政府職能的束縛和局限，有助于實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和升級。
(二)合理設(shè)置投融資結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，實現(xiàn)政企雙贏。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，北京地鐵四號線工程分為兩部分，其中第一部分主要為地鐵樓等土木建造，投資額占比70%，由京投公司負責，屬于政府方的投資部分;第二部分主要由京港地鐵負責，主要是機電設(shè)備建設(shè)，屬于社會資本方的投資部分。北京地鐵四號線中，政府和社會資本的出資比例為7∶3。雖然北京市政府占據(jù)更高的投資比例，但在北京四號線的日常運營過程中，北京市政府并不出手干涉，而是充分給予京港公司獨立運營的空間�！侗本┑罔F4號線特許經(jīng)營協(xié)議》規(guī)定，北京市政府僅擁有4號線定價權(quán)、建設(shè)和運營監(jiān)管權(quán)以及特殊情況下的介入權(quán)。這在很大程度上保證了運營公司的獨立性，提高了地鐵運營的效率水平。此外，京港地鐵設(shè)置的2∶49∶49的股權(quán)比例，保證了三方中不存在絕對控股方，這有利于充分調(diào)動各方積極性，大力發(fā)揮彼此的優(yōu)勢，達到政企雙贏的效果。
(三)遵守契約精神，提升政府信譽，加強監(jiān)管力度。孫學工(2015)通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在PPP項目實施的過程中，政府方以換屆、財務(wù)問題等理由違反合約的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。合作企業(yè)卻常常會因為顧慮政企關(guān)系而放棄訴諸法律手段�？梢哉f，在PPP模式中，政府憑借其行政權(quán)力往往處于較為有利的形勢，而這也成為了一些地方政府肆意“毀約”的原因。長此以往，社會資本對于政府的信任程度將逐漸降低，以至于一些地方政府在尋找PPP項目的合作伙伴時陷入窘境。在北京地鐵四號線項目中，北京市政府和企業(yè)雙方建立了良好的合作關(guān)系。通過簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》等重要文件，有效地明確了各方的責任義務(wù)，做到風險共擔、利益共享。各方嚴格遵守《特許經(jīng)營協(xié)議》的條約，從項目開展到完工運營，從未出現(xiàn)過重大的矛盾沖突和協(xié)議缺陷，實現(xiàn)了工程的順利運營。
(四)重視前期規(guī)劃和設(shè)計，為項目開展打下良好基礎(chǔ)。城市軌道交通的建設(shè)是一項非常復雜的工程，投資巨大，涵蓋土木工程、金融、法律、財務(wù)等各個方面的知識。北京市政府從2003年就開始著手制訂北京地鐵四號線的建設(shè)方案，經(jīng)歷了前期籌劃、研討和批復、談判與協(xié)議簽署四個階段，歷經(jīng)三年，才最終于2006年正式簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》。得益于前期周密的頂層設(shè)計，北京地鐵四號線項目才能夠避免在建設(shè)和運營的過程中出現(xiàn)混亂。
三、思考與建議
北京地鐵四號線的成功建設(shè)與運營為在我國城市交通軌道建設(shè)領(lǐng)域推廣PPP模式發(fā)揮了示范性作用，但這其中也出現(xiàn)了許多問題。就PPP模式本身而言，它是一種基礎(chǔ)設(shè)施投資的提供方式。PPP模式的目的和意義就在于減輕政府的財政資金壓力，但在北京地鐵四號線項目中，北京市政府每年提供的財政補貼高達7億元，而該項目引入的社會資本也不過46億元，在這種情況下，北京市政府實際上只是把“長期資金負擔”轉(zhuǎn)化成了“短期資金負擔”，政府的財政資金壓力依舊很重。
因此，四號線項目中，政府財政資金的過度介入導致了PPP模式?jīng)]能發(fā)揮其應(yīng)有的優(yōu)勢。除此之外，關(guān)于我國PPP項目的申報和開展流程的明文規(guī)定尚未完善，缺乏明確的要求，導致項目開展拖沓、社會資本信任不足而持續(xù)觀望、稅費重復繳納等諸多問題的出現(xiàn)。針對北京地鐵四號線項目實施過程中出現(xiàn)的問題和成功經(jīng)驗，本文提出以下幾點建議：
(一)推動PPP模式規(guī)范化、法制化建設(shè)。近年來，我國雖然出臺了諸多規(guī)范PPP模式運作的文件，但大多是以指導意見、通知和管理辦法的形式生效，并未形成系統(tǒng)的法律體系，PPP模式中各方的權(quán)利與義務(wù)、項目開展所需的文件和實施流程等，都缺少權(quán)威的法律文件予以界定。這無疑增加了實施PPP模式的難度，大部分項目都只能采取一事一議的方式進行協(xié)商溝通，大大拖延了項目完工的時間。我國應(yīng)當加快PPP立法的進程，通過明確的法律條文來增強社會資本對于PPP模式的信任，明晰PPP模式的法律認定、適用范圍、合同的法律屬性等。在沒有明確的PPP法律法規(guī)的情況下，由于PPP模式一般都是由政府牽頭，如果政府方進行違約，社會資本方常常處于弱勢地位。因此，通過法律明確項目過程中雙方的責任與義務(wù)，合理劃分政府方和社會資本方的利益分配，保障社會資本方的收益權(quán)和因政府違約而尋求賠償?shù)臋?quán)利，讓社會資本看到獲利的可能性和長期合作的可行性，規(guī)范PPP模式的運用。
(二)轉(zhuǎn)變思想觀念和政府職能定位，充分發(fā)揮PPP模式的作用。目前，我國政府PPP模式運用存在著普遍的政府“重融資，輕管理”的問題，嚴重地制約著PPP模式的健康持續(xù)發(fā)展和效用發(fā)揮。就PPP模式本身而言，其促使私人部門的資金轉(zhuǎn)移到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，而不是單純地依靠金融機構(gòu)。通過引入企業(yè)相互借鑒合作，在不同領(lǐng)域打造可以建立長期合作關(guān)系的伙伴企業(yè)，為未來潛在的PPP項目開展積累人脈，而不是什么都由政府一手包辦。正如《特許協(xié)議》規(guī)定的，北京市政府僅擁有北京地鐵四號線的定價權(quán)、建設(shè)和運營監(jiān)督權(quán)以及特殊情況下的介入權(quán)。政府應(yīng)當主動轉(zhuǎn)變自身職能定位，積極承擔起監(jiān)管者的責任。適當放權(quán)，激活企業(yè)自主性，使各方充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢。
(三)推進票制票價調(diào)整機制。投入的資本是否能收回并帶來可觀的回報，這是引入社會資本的關(guān)鍵問題。社會資本方獲取的投資回報主要來源有票價、政府補貼和其他經(jīng)營收入。由于我國地鐵的準公益性屬性，票價維持在較低的水平。而為了保持一定的利潤和持續(xù)的運營，政府必須要通過補貼等形式對社會資本進行一定的支持。制定合理的地鐵票價定價機制，既有利于吸引社會資本的投資，也有利于緩解政府的資金壓力。
王灝(2004)通過搜集數(shù)據(jù)證明“政府劃限價水平，運營商定具體價格”的票價機制比較順應(yīng)PPP模式在城市軌道交通項目中的運作要求。在這種票價政策下，政府方規(guī)定地鐵票的原始價格，根據(jù)票價調(diào)整歷史情況確定調(diào)整年限，再基于當年的居民消費物價指數(shù)等制定價格變動系數(shù)上限，運營公司可以在政府規(guī)定的價格浮動水平間自主定價。在這種票價機制下，社會資本方既可以得到較為可觀的回報收益，也可以在未來的競爭中通過價格的靈活性保持優(yōu)勢。此外，明確透明的票價機制也有利于博得社會資本方的信任。對于政府而言，更容易在招商階段接觸到更多感興趣的社會資本合作伙伴，進而形成社會資本方和政府方的雙贏局面。
主要參考文獻：
[1]賈康，孫潔.公私伙伴關(guān)系(PPP)的概念、起源、特征與功能[J].財政研究，2009(10).
[2]中國財政學會公私合作(PPP)研究專業(yè)委員會課題組，賈康，孫潔.北京地鐵四號線PPP項目案例分析[J].經(jīng)濟研究參考，2014(13).
[3]武樹禮.城市軌道交通建設(shè)引入PPP模式研究——以北京地鐵四號線為例[J].新視野，2014(06).
[4]郭上.北京地鐵四號線PPP模式案例分析[J].中國財政，2014(09).
[5]王廣宏，趙永珊，徐學才.北京地鐵四號線項目PPP模式應(yīng)用研究[J].合作經(jīng)濟與科技，2015(23).
作者：徐惠文
轉(zhuǎn)載請注明來自發(fā)表學術(shù)論文網(wǎng)：http:///jjlw/28354.html
