本文摘要：摘要：創(chuàng)業(yè)投資政府引導(dǎo)基金是解決初創(chuàng)企業(yè)融資難等市場失靈問題的典型政策工具，本文以2005-2015年全國31個省份數(shù)據(jù)為例，利用事件史方法分析我國省級創(chuàng)業(yè)投資政府引導(dǎo)基金政策的擴散機制。研究發(fā)現(xiàn)：創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策的總體擴散過程主要受到縱向府際關(guān)系和政府創(chuàng)
摘要：創(chuàng)業(yè)投資政府引導(dǎo)基金是解決初創(chuàng)企業(yè)融資難等市場失靈問題的典型政策工具，本文以2005-2015年全國31個省份數(shù)據(jù)為例，利用事件史方法分析我國省級創(chuàng)業(yè)投資政府引導(dǎo)基金政策的擴散機制。研究發(fā)現(xiàn)：創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策的總體擴散過程主要受到縱向府際關(guān)系和政府創(chuàng)新易感性的影響;省級創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策在時間維度上符合階梯型累積分布曲線規(guī)律，其背后邏輯是不同時期政策創(chuàng)新擴散的動力源和阻力源不同，前期擴散的動力源主要是縱向府際關(guān)系和政府創(chuàng)新易感性，經(jīng)濟發(fā)展水平對政策擴散存在阻滯作用，而后期擴散的動力源主要是縱向府際關(guān)系，企業(yè)研發(fā)經(jīng)費支出和省長的相關(guān)工作經(jīng)歷對政策擴散存在阻滯作用。本文不僅從公共政策視角加深了對中國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策的認(rèn)識，也豐富和拓寬了已有公共政策擴散的相關(guān)成果。
關(guān)鍵詞：政府引導(dǎo)基金創(chuàng)業(yè)投資階梯型擴散事件史分析
一、引言
中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展模式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和增長動力轉(zhuǎn)換成為社會主義新時代下經(jīng)濟發(fā)展的重要方向。“進一步增強創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)能力和科技創(chuàng)新能力，加快培育發(fā)展新動能，充分激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力”是我國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。創(chuàng)業(yè)企業(yè)是市場活力與社會創(chuàng)造力的重要載體之一，其成長離不開創(chuàng)業(yè)投資的支持。創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展解決了中小企業(yè)的融資問題，能夠鼓勵企業(yè)家進行創(chuàng)新，有助于經(jīng)濟持續(xù)增長(GompersandLerner，1999)。
然而，由于市場存在信息不對稱和不確定性，且技術(shù)創(chuàng)新存在正外部性(Arrow，1962)，初創(chuàng)企業(yè)在融資時面臨市場失靈問題，無法獲得足夠資金(燕志雄等，2016)。作為由政府出資設(shè)立并通過股權(quán)或債權(quán)等方式吸引各類社會資本參與的不完全以盈利為目的的政策性基金，政府引導(dǎo)基金憑借運作市場化、資金杠桿化等優(yōu)勢，被認(rèn)為是解決投資市場失靈的利器(薛宏剛等，2021)。
在向著高質(zhì)量發(fā)展邁進的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，政府引導(dǎo)基金政策日益成為各級政府政策工具箱的重要選項之一。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在國內(nèi)的開端是2002年設(shè)立的中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，此后的三年間，全國陸續(xù)設(shè)立中關(guān)村、海淀區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)等6支創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(陳少強等，2017)。這一時期為創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的探索與試驗階段，存在基金體量小、管理體制不健全、運作機制不規(guī)范等問題，政府資金的安全性及其對社會資金的擠入效應(yīng)等政策目標(biāo)難以實現(xiàn)(潘長風(fēng)、張陸洋，2010)。在此階段，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的合法性與合理性尚未得到確認(rèn)。
直到2005年，《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》的出臺標(biāo)志著我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金正式制度建設(shè)的開端(馬海濤、師玉朋，2016)，此后，我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金進入規(guī)范化設(shè)立與運作階段，作為一項中央政府推動的自上而下的存量改革在全國范圍內(nèi)快速展開(李曉偉、臧樹偉，2012)。
根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計，截至2020年，國內(nèi)已設(shè)立524支創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模達9095.02億人民幣，已到位募資規(guī)模4963.06億元人民幣。不過，雖然受到中央政府的支持，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策在省級政府間的擴散歷程也并非一帆風(fēng)順。中央政府明確支持創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金之后，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策熱度不斷上升，頒布創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策的省份急劇增加，但這一增長勢頭卻在2012年戛然而止，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策沉寂了兩年后才重新被剩余省份采納，呈現(xiàn)為“潛伏—爆發(fā)—沉寂—再爆發(fā)”的階梯型擴散模式。
在中央政府自上而下的推動下，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策的擴散模式不同于其他公共政策的原因如何?創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策在不同時期的擴散邏輯有何差異?上述問題成為理解該項政策擴散的關(guān)鍵所在。本文關(guān)注我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范化設(shè)立與運作階段，在中央政府自上而下的推動下，各省級地方政府的政策表現(xiàn)。
基于政策創(chuàng)新擴散理論，以我國31個省級政府為研究樣本，研究具有經(jīng)濟社會雙重屬性的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策的擴散機制，構(gòu)建符合我國政策擴散特征的“政府創(chuàng)新易感性—地方官員特質(zhì)—縱向府際關(guān)系—橫向府際關(guān)系”理論模型，并根據(jù)國內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策的特點，加入政府創(chuàng)新易感性維度的科技創(chuàng)新資源變量和官員個體維度的工作經(jīng)歷變量，證明其重要性，豐富了政策擴散理論;運用地理可視化工具和事件史分析方法對創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策擴散的時空特征和影響因素進行呈現(xiàn)和探討，對階梯型政策擴散模型的內(nèi)在邏輯和影響因素在實證層面進行討論，揭示該項政策在中國以階梯型政策擴散模式全面鋪開的原因，深刻理解中國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金政策創(chuàng)新擴散的規(guī)律，為政府進一步激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力提供借鑒。
二、文獻綜述
(一)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金研究綜述
根據(jù)發(fā)展改革委、財政部和商務(wù)部提出的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。國內(nèi)外關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的研究主要聚焦于政府干預(yù)創(chuàng)業(yè)投資與設(shè)立引導(dǎo)基金的動機，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運作模式和創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的影響效應(yīng)三個方面。學(xué)界普遍認(rèn)為，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立動機主要有兩個方面：
一是解決因投資市場信息不對稱導(dǎo)致的初創(chuàng)企業(yè)融資困難問題(Berger，1998;CarpenterandPetersen，2002)，為其他投資人和投資機構(gòu)做出風(fēng)險補償，引導(dǎo)社會資本注入初創(chuàng)企業(yè);二是解決因創(chuàng)新外部性導(dǎo)致的創(chuàng)新企業(yè)活力不足的問題(LernerandTirole，2005;Masonetal.，2009)，增加創(chuàng)新投資，支持創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展。目前政府引導(dǎo)基金的運作不存在一種固定模式，按政府資金以直接或間接方式引導(dǎo)至企業(yè)層面，將其分為直接引導(dǎo)與間接引導(dǎo)兩種。直接引導(dǎo)模式下，一是政府設(shè)立自主管理的基金項目或出資創(chuàng)辦創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，以股權(quán)、債權(quán)或混合形式將資金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)，通常出于促進某種特定產(chǎn)業(yè)或某種類型企業(yè)風(fēng)險投資發(fā)展的目的。
二是以特定項目為載體，通過融資擔(dān)�；蚨愂諟p免等形式向創(chuàng)業(yè)企業(yè)投入資本(程聰慧、郭俊華，2019)。間接引導(dǎo)模式下，引導(dǎo)基金以股權(quán)或債權(quán)投入市場化投資基金的方式，向創(chuàng)業(yè)企業(yè)注入資本，形成混合基金(OECD，1997)。對于政府引導(dǎo)基金在引導(dǎo)社會資本投資初創(chuàng)企業(yè)方面的效果，在現(xiàn)有理論研究和實證研究中未能得出一致結(jié)果。政府引導(dǎo)基金的投資行為可以向其它市場主體發(fā)送積極信號，引導(dǎo)社會資金參與創(chuàng)業(yè)投資(Lerner，2002;李善民等，2020)。
政府引導(dǎo)基金在參股創(chuàng)業(yè)投資基金時，通常會向基金的其他有限合伙人和管理基金的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)提供風(fēng)險補償，在基金投資成功時讓渡部分收益，或者在基金投資失敗時承擔(dān)更多損失。政府通過分擔(dān)市場參與者的投資風(fēng)險，可以降低市場參與者投資科技型初創(chuàng)企業(yè)的風(fēng)險，從而激勵創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)投資科技型初創(chuàng)企業(yè)(Jaaskelainenetal.，2007;孟衛(wèi)東等，2010;熊維勤，2013)。
另一方面，由于監(jiān)管與機制設(shè)計不到位，政策性引導(dǎo)資金可能會引發(fā)代理問題。在這種情況下，政府資金有可能成為社會資本的一種替代而非補充。同時，對利潤的低要求會導(dǎo)致政府資金在競價上優(yōu)于對手，進而擠占社會資本的生存空間，產(chǎn)生擠出效應(yīng)(CummingandMacintosh，2006)。如果企業(yè)的代理問題嚴(yán)重，引導(dǎo)基金還會遭受合謀的問題，進而擠出民營資本(燕志雄等，2016)。在政府引導(dǎo)基金政策效果尚不明確的前提下，地方政府依據(jù)哪些因素做出政策采納與否的決策?這一問題尚未得到系統(tǒng)地探討。
三、研究假設(shè)
借鑒流行病傳播須具備易感人群、傳染源和傳播途徑三大要素的思路，Boushey將政策擴散理論與流行病學(xué)相連結(jié)，構(gòu)建了美國政策擴散動力機制的流行病學(xué)分析框架，認(rèn)為公共政策的擴散速度和范圍取決于政府及其創(chuàng)新易感性、政策屬性和擴散媒介(Boushey，2010)。
受制于注意力非均衡配置導(dǎo)致的間斷動力機制和特定的外部壓力機制，漸進式的政策擴散路徑被爆發(fā)式政策擴散所打破(楊志，2020)。國內(nèi)關(guān)于非漸進性政策擴散的研究多基于Boushey提出的流行病學(xué)分析框架，結(jié)合研究情景提出本土化的理論模型。如楊志和魏姝構(gòu)建出“潛在采納政府—政策擴散網(wǎng)絡(luò)—政策源創(chuàng)新”的理論模型，探究“雙創(chuàng)政策”、“校車安全管理”和“縣級融媒體中心”等公共政策的爆發(fā)式擴散及其生成機理(楊志、魏姝，2020)。
唐慧和王印紅構(gòu)建了“政府創(chuàng)新易感性—行動者特質(zhì)—外部擴散壓力”模型，解釋“人才新政”的爆發(fā)式擴散(唐慧、王印紅，2021)。也有學(xué)者聚焦于非漸進性政策擴散的影響因素探索，提出政策情境等創(chuàng)新性影響因素(王法碩、張桓朋，2021)。結(jié)合本研究情境，地方政府采納引導(dǎo)基金政策的決策過程，不僅要考慮本地經(jīng)濟發(fā)展水平、科技資源和治理需求，還要考慮其與中央政府和其他地方政府之間的關(guān)系。因此，根據(jù)上述非漸進性政策擴散理論模型，從政府創(chuàng)新易感性、地方官員特質(zhì)、縱向府際關(guān)系及橫向府際關(guān)系等四個維度建構(gòu)分析框架并提出研究假設(shè)。
四、研究設(shè)計
(一)計量模型
事件史分析(EHA)是一種用于研究特定事件發(fā)生的時間及其在特定時間發(fā)生的原因的分析方法，自1990年由Berry夫婦引入政策科學(xué)領(lǐng)域后，其在政策創(chuàng)新擴散研究中得以廣泛應(yīng)用。本文利用離散時間EHA模型進行實證分析，以某一省份出臺設(shè)立引導(dǎo)基金政策這一事件作為該省采納該項政策的發(fā)生標(biāo)志，研究引導(dǎo)基金政策省際擴散的影響因素。
(二)變量測量與數(shù)據(jù)來源
本文選取除香港、澳門、臺灣以外的31個省(直轄市、自治區(qū))政府作為研究對象。從中央政府2005年首次提出可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金始，至2015年31個省級政府全部采納引導(dǎo)基金政策止，時間跨度為2005-2015年共10年。將因變量設(shè)置為政策采納，為二分虛擬變量，即當(dāng)省份i在年份t出臺該省引導(dǎo)基金政策時，編碼為“1”，在年份t之前的所有年份，都編碼為“0”，剔除年份t之后的該省份所有數(shù)據(jù)。因變量數(shù)據(jù)通過從北大法寶、私募通及政府門戶網(wǎng)站檢索獲取;自變量數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國中小企業(yè)發(fā)展年鑒》、《中國創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資發(fā)展報告》和中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部資料庫。
五、實證結(jié)果
(一)引導(dǎo)基金政策擴散的時間和空間特征
報告了2005年至2015年間采納引導(dǎo)基金政策的累計省份數(shù)量，反映了其政策擴散的時間特征。自2005年國家發(fā)展改革委等十部委頒布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》后，全國出臺引導(dǎo)基金政策的省份數(shù)量逐漸增多，在時間維度上呈現(xiàn)明顯的擴散趨勢。2005年至2007年間暫無省份出臺引導(dǎo)基金政策，處于政策擴散的潛伏期，其原因可能是中央政府尚未放出明確信號，加之各地方政府無法判斷引導(dǎo)基金的真實效益，所以處于觀望狀態(tài)。
2007年至2012年間出臺引導(dǎo)基金政策的省份急劇增加，進入第一次擴散期，其原因可能是2007年7月科技部、財政部頒布《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，正式啟動了首個國家級引導(dǎo)基金，地方政府出于獲取上級政府注意力、與其他政府競爭或者促進地方經(jīng)濟增長等動機開始采納這一政策;2012年至2014年間引導(dǎo)基金政策采納進入短暫的停滯期，2014年至2015年間是引導(dǎo)基金政策的第二次擴散期，剩余所有省份在這一時期均采納了該項政策。
以上說明引導(dǎo)基金政策在時間維度上的擴散趨勢和特點與學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同的Brown和Cox所提出的S型累積分布曲線有所差異，而是更符合階梯模式。根據(jù)Boushey(2012)的觀點，這種階梯型的擴散模式是由于短期內(nèi)政府注意力的增長而非漸進的政策調(diào)整導(dǎo)致，后文將在此基礎(chǔ)上利用實證結(jié)果具體分析引導(dǎo)基金階梯型擴散的生成機理。
2005-2015年，引導(dǎo)基金政策在31個省份間的地理擴散過程整體上呈現(xiàn)由中東部地區(qū)向西部地區(qū)擴散的空間特征：北京、陜西、山西、福建和重慶于2008年率先響應(yīng)中央政府號召;自2009年起，大多數(shù)東南沿海省份和中西部內(nèi)陸省份相繼設(shè)立引導(dǎo)基金;到2015年時，其余天津、江西、遼寧、四川和甘肅也設(shè)立了引導(dǎo)基金。值得注意的是，以往關(guān)于國內(nèi)政策創(chuàng)新擴散的研究一般認(rèn)為政策創(chuàng)新會從經(jīng)濟發(fā)展較為發(fā)達的東南沿海地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)展相對落后的中西部地區(qū)擴散;然而，引導(dǎo)基金政策在省份上的地理擴散過程顯示，陜西、山西和重慶等內(nèi)陸地區(qū)比天津、江蘇、海南等沿海地區(qū)更為積極地采納了政策，這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因?qū)⒃趯嵶C結(jié)果分析部分進一步探討。
六、結(jié)論
本文基于政策擴散理論，通過收集2005-2015年中國31個省、直轄市、自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)，對省級引導(dǎo)基金政策擴散的特點和影響因素進行了刻畫和分析，得出如下研究結(jié)論：第一，省級引導(dǎo)基金政策在時間維度上符合階梯型累積分布曲線規(guī)律，大體上可分為潛伏期、第一次擴散期、停滯期和第二次擴散期等四個階段;在空間維度上呈現(xiàn)從中東部地區(qū)向西部地區(qū)擴散的趨勢，且陜西、山西和重慶等內(nèi)陸地區(qū)比天津、江蘇、海南等沿海地區(qū)在政策采納上更為積極。第二，從引導(dǎo)基金政策的總體擴散過程來看，其主要受到縱向府際關(guān)系和政府創(chuàng)新易感性的影響，地方官員特質(zhì)與橫向府際關(guān)系對政策創(chuàng)新擴散過程的影響較小。
第三，從引導(dǎo)基金政策的分階段擴散過程來看，中央政府政策這一擴散動力作用于不同地方政府時產(chǎn)生了不同結(jié)果，該過程呈現(xiàn)階梯型擴散趨勢背后的邏輯是不同時期政策擴散的動力源不同。在其政策擴散之前經(jīng)歷了2年的潛伏期，說明地方政府的決策并非緊跟中央政府決策，而是在眾多影響因素下政策選擇的結(jié)果。引導(dǎo)基金政策第一次快速擴散是在2007年至2011年，這一階段的擴散過程不僅是中央政府的大力推動所造成的，還受到政府創(chuàng)新易感性的影響。
引導(dǎo)基金政策第二次快速擴散是在2014年至2015年，經(jīng)歷了2012年和2013年的停滯期，這一階段的擴散過程與第一次擴散同樣都受到中央政府壓力的影響，但經(jīng)歷兩年停滯期的原因在于官員個體特征和企業(yè)研發(fā)經(jīng)費支出水平不同，地方官員以往在科技金融部門、高�？蒲性核认嚓P(guān)單位的工作經(jīng)歷和企業(yè)原本的科技創(chuàng)新活動水平對政策創(chuàng)新擴散有著阻滯作用。
本文的理論貢獻主要體現(xiàn)在三個方面：
第一，首次應(yīng)用政策創(chuàng)新擴散理論，識別影響乃至決定引導(dǎo)基金政策擴散的關(guān)鍵因素，為地方政府采納引導(dǎo)基金政策的“黑箱”提供科學(xué)依據(jù)。第二，研究兼具社會、經(jīng)濟、科技等多重屬性的引導(dǎo)基金政策擴散過程，發(fā)現(xiàn)其政策擴散呈現(xiàn)出不同于以往公共政策的階梯型擴散特征，為深化中國特色政策擴散理論提供新的素材。
第三，通過加入政府創(chuàng)新易感性維度的科技創(chuàng)新資源變量和官員個體維度的工作經(jīng)歷變量，并證明其重要性，豐富政策擴散的理論模型，為理解引導(dǎo)基金政策創(chuàng)新擴散的內(nèi)在規(guī)律，進一步激發(fā)地方創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力提供借鑒。下一步研究擬從以下兩個方面拓展：一是目前使用二分變量僅能反映政策的采納與否，未來將以更為細致的劃分方式，進一步探究引導(dǎo)基金政策擴散效應(yīng)及其影響因素的微觀機制;二是目前以年份和省份作為刻畫事件發(fā)生的尺度，未來將以月份和地級市為尺度，更精確地展現(xiàn)引導(dǎo)基金政策擴散模式。
參考文獻
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作者：程聰慧褚清清
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