本文摘要：【摘 要】 公共財(cái)政體制改革是優(yōu)化高校預(yù)算管理的外部因素，管理環(huán)境的變化是優(yōu)化高校預(yù)算管理的內(nèi)在動(dòng)力。從實(shí)踐效果來看，高校預(yù)算管理存在諸多問題，制約預(yù)算管理水平的提高。文章結(jié)合新《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》的要求，從預(yù)算環(huán)境、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與控
【摘 要】 公共財(cái)政體制改革是優(yōu)化高校預(yù)算管理的外部因素，管理環(huán)境的變化是優(yōu)化高校預(yù)算管理的內(nèi)在動(dòng)力。從實(shí)踐效果來看，高校預(yù)算管理存在諸多問題，制約預(yù)算管理水平的提高。文章結(jié)合新《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》的要求，從預(yù)算環(huán)境、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與控制、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算績效評(píng)價(jià)、決算管理等環(huán)節(jié)，提出探討性的優(yōu)化策略。
【關(guān)鍵詞】 預(yù)算管理; 財(cái)務(wù)制度; 績效評(píng)價(jià)
一、優(yōu)化高校預(yù)算管理的必要性
(一)外部因素：公共財(cái)政體制改革
從2000年開始，公共財(cái)政體制進(jìn)行了改革與創(chuàng)新，以部門預(yù)算、政府采購制度、國庫集中收付制度、非稅收入管理等為主要內(nèi)容的改革陸續(xù)實(shí)施。高校預(yù)算管理作為公共財(cái)政預(yù)算體系的重要組成部分，需要同步改革與優(yōu)化，重視財(cái)政改革的導(dǎo)向作用，使高校預(yù)算管理與公共財(cái)政體制改革相銜接。改進(jìn)與創(chuàng)新預(yù)算管理模式，有利于提升高校預(yù)算管理水平，為財(cái)政管理、政策制定提供可靠的數(shù)據(jù)參數(shù)。
(二)內(nèi)部因素：高校內(nèi)部管理環(huán)境的變化
隨著高等教育體制改革的深化，高校經(jīng)費(fèi)來源多元化、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣化的局面逐步形成，預(yù)算管理的內(nèi)容和方式越來越復(fù)雜。高校管理環(huán)境的變化，對(duì)預(yù)算管理提出了更高的要求，優(yōu)化高校預(yù)算管理模式勢(shì)在必行。
1.經(jīng)費(fèi)來源多元化
政府是高等教育的辦學(xué)主體，由于財(cái)政資金的稀缺性，高等教育確立了政府和學(xué)生共同承擔(dān)教育成本的原則，即以政府財(cái)政撥款為主，以學(xué)生繳納費(fèi)用為輔，接受社會(huì)捐贈(zèng)、助學(xué)基金為補(bǔ)償?shù)亩嗑鄣澜?jīng)費(fèi)投入機(jī)制。由此，高校經(jīng)費(fèi)來源多元化格局逐步形成，其中：財(cái)政撥款是高等教育經(jīng)費(fèi)的主要來源，學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等事業(yè)收入是高校教育經(jīng)費(fèi)的重要組成部分，企事業(yè)單位提供的科研經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)、助學(xué)基金以及其他資金收入是高等教育經(jīng)費(fèi)的有益補(bǔ)充。加強(qiáng)高校預(yù)算管理，可以合理配置教育資源，促進(jìn)資源利用效益最大化。
2.經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣化
高等教育承擔(dān)著培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)的重大任務(wù)。然而，隨著高等教育規(guī)模迅速擴(kuò)張，逐步實(shí)現(xiàn)了從精英教育到大眾化教育的過渡，高校不再僅僅局限于從事于教學(xué)、科研活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益多樣化。例如：設(shè)立校辦企業(yè)、對(duì)外投資和資產(chǎn)出租出借活動(dòng)頻繁;擴(kuò)展學(xué)校規(guī)模，加大新校區(qū)建設(shè);向銀行舉債籌措資金，且金額較大等。高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣化，要求預(yù)算管理更加科學(xué)化、精細(xì)化。
二、高校預(yù)算管理存在的問題
自1994年《預(yù)算法》頒布以來，經(jīng)過一系列的改革與發(fā)展，預(yù)算管理的重要性已得到普遍認(rèn)可。隨著高等教育體制改革的不斷深化，預(yù)算管理越來越受到重視，高校預(yù)算管理工作取得了一定的成效，對(duì)加快高等教育事業(yè)發(fā)展起到了促進(jìn)作用。然而，受當(dāng)前高等教育體制和高校管理制度的制約，高校預(yù)算管理存在諸多問題，影響預(yù)算管理作用的發(fā)揮。
(一)預(yù)算管理意識(shí)淡薄
由于缺少有效的宣傳，部分高校對(duì)預(yù)算管理的缺乏足夠的重視，許多預(yù)算只是在走形式。廣大教職工甚至領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)算管理意識(shí)淡薄，參與預(yù)算管理的積極性不高，錯(cuò)誤地認(rèn)為預(yù)算管理只是簡單地“分錢”，導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)沒有形成有機(jī)結(jié)合。此外，教學(xué)部門、科研單位、管理部門也缺乏主動(dòng)參與意識(shí)，被動(dòng)地接受財(cái)務(wù)部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)，不利于調(diào)動(dòng)理財(cái)?shù)姆e極性。
(二)預(yù)算編制準(zhǔn)確性不高
預(yù)算編制涉及到學(xué)校管理的各個(gè)方面，覆蓋面廣，需要校內(nèi)各部門之間緊密配合。目前，大部分高校的預(yù)算管理工作由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，并沒有設(shè)置專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。由于財(cái)務(wù)人員只是臨時(shí)參與預(yù)算編制，對(duì)各部門的實(shí)際情況了解有限，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性較差，預(yù)算項(xiàng)目缺乏量化分析和科學(xué)論證，往往造成項(xiàng)目規(guī)劃與資金供求相脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算缺乏全局性、持續(xù)性和長期性，使得預(yù)算管理的資源配置作用不能充分發(fā)揮。
(三)預(yù)算編制方法不科學(xué)
高校預(yù)算編制普遍采用增量預(yù)算法，這種方法主要以上年度的實(shí)際支出為基數(shù)，采取“基數(shù)+增長”的方法編制。雖然增量預(yù)算法操作起來簡單方便，但由于基數(shù)本身可能存在一些不合理的因素，容易形成剛性支出，“滾雪球”式的預(yù)算項(xiàng)目金額逐年增大，固化了資金的分配格局，不利于調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致各部門缺乏增收節(jié)支的積極性，造成資金使用效益下降。
(四)預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)
預(yù)算方案一經(jīng)批準(zhǔn)，就具有權(quán)威性。然而，由于高校缺乏完善的預(yù)算控制系統(tǒng)，預(yù)算執(zhí)行隨意性大，預(yù)算項(xiàng)目追加和調(diào)整頻繁，經(jīng)費(fèi)執(zhí)行偏離預(yù)定軌道，存在“預(yù)算歸預(yù)算、執(zhí)行歸執(zhí)行”現(xiàn)象，加劇資金供給矛盾，嚴(yán)重影響預(yù)算管理的權(quán)威性。例如，在預(yù)算執(zhí)行中頻繁調(diào)整預(yù)算，甚至有些項(xiàng)目先支出、后立項(xiàng)，然后再追加預(yù)算，使得資金流向與預(yù)算控制脫節(jié)，削弱預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。
(五)缺乏預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制
預(yù)算績效評(píng)價(jià)是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，它強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任和效率。在實(shí)際工作中，許多高校只注重預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，忽視了對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。理論上講，預(yù)算項(xiàng)目在實(shí)施之后，應(yīng)當(dāng)評(píng)價(jià)是否達(dá)到了預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)。然而，由于缺乏相應(yīng)的考核與評(píng)價(jià)機(jī)制，也沒有實(shí)施應(yīng)有的獎(jiǎng)懲措施，使得預(yù)算管理流于形式，資金使用效益低下。
三、《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》中關(guān)于預(yù)算管理的規(guī)定
2012年12月，財(cái)政部、教育部印發(fā)新修訂的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》(財(cái)教〔2012〕488號(hào)，以下簡稱《制度》)，《制度》中關(guān)于預(yù)算管理的規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(一)明確預(yù)算管理辦法
預(yù)算管理辦法是開展預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)，具有指導(dǎo)性�！吨贫取芬�(guī)定：“國家對(duì)高等學(xué)校實(shí)行核定收支、定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用的預(yù)算管理辦法。”該辦法遵循了《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的基本要求，并結(jié)合高校預(yù)算管理的特點(diǎn)，不僅適應(yīng)了預(yù)算管理體制改革和事業(yè)單位改革的需要，還滿足了高校預(yù)算管理的要求。
(二)完善預(yù)算編制、審批和調(diào)整程序
開展預(yù)算管理工作，首先要明確預(yù)算編制的原則、程序和方法，規(guī)范調(diào)整程序，使各個(gè)預(yù)算管理的環(huán)節(jié)都有章可循�！吨贫取吠晟屏祟A(yù)算編制、審批和調(diào)整程序，例如：預(yù)算方案由學(xué)校財(cái)務(wù)部門提出，經(jīng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議通過后，才能上報(bào)教育主管部門，經(jīng)主管部門審核匯總，最后報(bào)財(cái)政部門審批;如果預(yù)算方案有較大調(diào)整，應(yīng)由主管部門審核后報(bào)財(cái)政部門調(diào)整預(yù)算。
(三)增加決算管理的內(nèi)容
決算是預(yù)算結(jié)果的反映，為促進(jìn)預(yù)算管理績效化，需要加強(qiáng)決算管理工作，形成預(yù)算與決算的互動(dòng)機(jī)制�！吨贫取穼�(duì)決算管理進(jìn)行了規(guī)范，要求高等學(xué)校編制年度決算，并及時(shí)上報(bào)教育主管部門，由教育主管部門審核匯總后報(bào)財(cái)政部門審批;加強(qiáng)對(duì)決算數(shù)據(jù)的審核與分析，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。此外，為便于決算分析，《制度》完善了四個(gè)方面財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系，其中預(yù)算管理指標(biāo)包括預(yù)算執(zhí)行率、財(cái)政專項(xiàng)撥款執(zhí)行率。
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