本文摘要：摘要：國家印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》提出，要建立競爭有序、有法可依、監(jiān)管有效的石油天然氣體制;然而，當(dāng)前我國油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域缺少獨立的監(jiān)管法規(guī)、監(jiān)管職能缺位或分散、監(jiān)管工作尚待完善、監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，制約了油氣工業(yè)的健康
摘要：國家印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》提出，要建立競爭有序、有法可依、監(jiān)管有效的石油天然氣體制;然而，當(dāng)前我國油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域缺少獨立的監(jiān)管法規(guī)、監(jiān)管職能缺位或分散、監(jiān)管工作尚待完善、監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，制約了油氣工業(yè)的健康高效發(fā)展。為此，系統(tǒng)研究了我國油氣行業(yè)改革歷程、油氣行業(yè)管理和監(jiān)管現(xiàn)狀，結(jié)合國外油氣勘探開發(fā)監(jiān)管的主要啟示，對我國油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系的完善提出了建議：①應(yīng)逐步理順政府管理機構(gòu)及職能，優(yōu)化油氣勘探開發(fā)監(jiān)管方式，建立相對獨立的專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確和協(xié)調(diào)合作的分級監(jiān)管體系;②油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系構(gòu)建應(yīng)堅持與政府職能改革協(xié)調(diào)推進、為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和能源戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)、形成多元監(jiān)督體系等10項基本原則;③應(yīng)構(gòu)建“依法依規(guī)、權(quán)責(zé)明確、高效透明、公開公正、多方參與”的現(xiàn)代監(jiān)管體系，重點開展安全與生產(chǎn)監(jiān)管、市場監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管等3個方面的監(jiān)管業(yè)務(wù);④“十三五”時期、“十四五”前期、“十四五”后期分別按照“補短板、強職能”“建機制、促分離”“大部制、分級管”的基本思路開展監(jiān)管機構(gòu)體制機制建設(shè);⑤成立專項改革領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，健全法律法規(guī)體系，綜合協(xié)調(diào)各級政府與產(chǎn)業(yè)部門、產(chǎn)銷者及消費者的關(guān)系，充分發(fā)揮油氣企業(yè)及行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管作用。
關(guān)鍵詞：油氣勘探開發(fā),改革,政監(jiān)合一,政監(jiān)分離
0引言
建國以來，我國油氣勘探開發(fā)取得了長足的進步，油氣儲量發(fā)現(xiàn)連續(xù)取得突破，油氣產(chǎn)量連年穩(wěn)步上升，較好地支撐和保障了國民經(jīng)濟發(fā)展和改革開放工作。但是，油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域相關(guān)立法始終未能到位，監(jiān)管法律框架缺失，尚未形成系統(tǒng)和全面的監(jiān)管體系，制約了油氣工業(yè)的健康、高效發(fā)展[1-2]。黨的十九大以來，黨中央、國務(wù)院多次對石油天然氣工業(yè)的發(fā)展做出指示，要求加快國內(nèi)勘探開發(fā)工作力度，降低石油天然氣對外依存度，保障油氣資源安全。
2017年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，要求建立健全競爭有序、有法可依、監(jiān)管有效的石油天然氣體制，實現(xiàn)國家利益、企業(yè)利益、社會利益的有機統(tǒng)一[3]。在油氣資源發(fā)展的新時期、中國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)下，客觀總結(jié)油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域監(jiān)管體系現(xiàn)狀和存在問題，開展國外油氣行業(yè)監(jiān)管的比較分析，科學(xué)設(shè)計符合我國國情的現(xiàn)代監(jiān)管體系，提高監(jiān)管能力，對于支撐我國油氣勘探開發(fā)快速高效發(fā)展，具有較強的現(xiàn)實意義。
1我國油氣行業(yè)改革歷程及監(jiān)管現(xiàn)狀
1.1油氣行業(yè)改革歷程
建國以來，我國油氣行業(yè)先后經(jīng)歷了政府統(tǒng)一管理時期(1949—1980年)、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)換時期(1981—1997年)、持續(xù)深化改革時期(1998年以來)3個階段。改革開放以來，比較大的變革主要有2次，即1988年和1998年的油氣管理體制改革。
1.2油氣行業(yè)管理現(xiàn)狀
目前，我國油氣行業(yè)已初步形成了管理職能較為健全的行業(yè)管理體系。石油天然氣行業(yè)管理涵蓋了資源保護、行業(yè)準(zhǔn)入、價格和進出口管制、投資審批以及環(huán)境、安全等多方面內(nèi)容，初步形成了較為完整的能源管理體系和工作協(xié)調(diào)機制。油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域涉及的政府管理部門包括國家能源委員會、國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局、國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、商務(wù)部、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等，基本完成了向“微觀運作靠市場、宏觀調(diào)控靠政府”管理模式的轉(zhuǎn)變。改革開放以來，我國油氣行業(yè)體制改革始終以社會主義市場經(jīng)濟為導(dǎo)向，方向明確、重點突出，有力地促進了我國石油行業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)變與跨越。
我國的油氣管理體制逐步從高度集中的行政管理向綜合性分散式管理轉(zhuǎn)變，從直接干預(yù)管理向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，基本實現(xiàn)了政企分開，為油氣行業(yè)的健康發(fā)展初步營造了競爭性的市場環(huán)境。但是，目前我國油氣上游領(lǐng)域市場主體比較單一、油氣市場體系發(fā)育和建設(shè)仍不夠充分、國有大石油公司資本運營效率偏低、法律法規(guī)尚不健全、政府監(jiān)管體系落后，油氣體制改革任重而道遠。
1.3油氣行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀
我國油氣行業(yè)實施“政監(jiān)合一”的管理模式，油氣監(jiān)管職能分散在不同政府部門，甚至部分保留在國有企業(yè)。按照監(jiān)管內(nèi)容大致可劃分為油氣勘探開發(fā)、石油天然氣管道、運輸、成品油和天然氣市場、安全環(huán)保及質(zhì)量、財稅等領(lǐng)域，涉及20多個監(jiān)管事項。具體到油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，即從地質(zhì)勘探到油氣集輸過程主要由自然資源部開展監(jiān)管工作，包括準(zhǔn)入監(jiān)管、生產(chǎn)監(jiān)管、信息監(jiān)管等;過程中的安全監(jiān)管由應(yīng)急管理部負責(zé);過程中的環(huán)保監(jiān)管由生態(tài)環(huán)境部負責(zé);過程中的財稅監(jiān)管由財政部和國家稅務(wù)總局負責(zé)。
根據(jù)自然資源部“三定”方案，履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、負責(zé)自然資源調(diào)查監(jiān)測評價、負責(zé)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作、負責(zé)自然資源資產(chǎn)有償使用工作、負責(zé)自然資源的合理開發(fā)利用是其主要管理職責(zé)[4]，27家內(nèi)設(shè)機構(gòu)中與油氣管理及監(jiān)管有關(guān)的部門為礦業(yè)權(quán)管理司和礦產(chǎn)資源保護監(jiān)督司，50家直屬單位中與油氣管理及監(jiān)管有關(guān)的為油氣中心，監(jiān)管工作主要圍繞油氣礦權(quán)管理實施，并沒有對礦權(quán)、儲量、生產(chǎn)活動、安全、環(huán)保、地質(zhì)資料檔案、信息公開等實施全過程、全環(huán)節(jié)、全領(lǐng)域監(jiān)管。油氣勘探開發(fā)管理和監(jiān)管的制度法規(guī)主要包括國家一級集中管理、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、探礦權(quán)采礦權(quán)管理、資源有償使用及探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得、礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益法律保護等五大管理制度和油氣資源開發(fā)利用情況統(tǒng)計年報、油氣田合理開采和資料匯交、油氣資源開采督察工作、專業(yè)監(jiān)管和綜合監(jiān)管相結(jié)合、衛(wèi)星監(jiān)測、合同化監(jiān)管、油氣開采年度檢查與定期檢查及抽查等七大監(jiān)管制度。
2我國油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域存在的監(jiān)管問題及國外監(jiān)管啟示
2.1存在的監(jiān)管問題
1)法律法規(guī)明顯滯后：①缺少石油天然氣專門法律，油氣資源權(quán)益、綜合利用效率、監(jiān)管等方面存在空白;②缺少專門的油氣區(qū)塊退出管理辦法，勘探開發(fā)區(qū)塊退出工作難以規(guī)范操作;③缺乏石油天然氣外商投資勘探開發(fā)條例，無法滿足外方投資油氣需求;④《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》等法律法規(guī)已不適應(yīng)當(dāng)前改革政策和平等保護不同所有制經(jīng)濟精神的要求，亟待修訂;⑤油氣行業(yè)監(jiān)管法律框架存在較大缺陷，缺少專門、完整的油氣資源監(jiān)管條例;⑥監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)仍未健全，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范亟待完善。2)監(jiān)管體系不健全。缺少專業(yè)獨立的監(jiān)管部門，監(jiān)管角色模糊、職能分散。現(xiàn)行監(jiān)管機構(gòu)及管理體制存在權(quán)責(zé)交叉和真空地帶，礦業(yè)權(quán)核準(zhǔn)、方案審批、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護等多部門參與且職責(zé)不清，難以實現(xiàn)高效協(xié)調(diào)。缺乏監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督體系，監(jiān)管失靈時有發(fā)生。
3)監(jiān)管力量薄弱。監(jiān)管能力嚴(yán)重不足，缺乏專業(yè)化隊伍。自然資源部油氣督察員均為兼職人員，沒有能力對全國油氣資源勘查開采實行實質(zhì)性監(jiān)管。國家能源局下設(shè)各派出機構(gòu)已明確的油氣監(jiān)管職責(zé)為油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管，負責(zé)電力市場和油氣管網(wǎng)相關(guān)監(jiān)管工作，目前并無油氣勘探開發(fā)監(jiān)管職能。4)監(jiān)管方式簡單落后。缺乏有效的監(jiān)管方式，手段簡單，主要審核石油企業(yè)報表和開展少量抽查。監(jiān)管工作不規(guī)范，突擊檢查經(jīng)常代替常規(guī)性監(jiān)管，形式多為座談、現(xiàn)場督察、查看資料，難以適應(yīng)市場化發(fā)展的要求。
5)監(jiān)管內(nèi)容相對局限。主要監(jiān)管部門的自然資源部側(cè)重于勘探開發(fā)工作量投入、礦業(yè)權(quán)方面的監(jiān)管，對生態(tài)環(huán)境保護、安全生產(chǎn)等監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱，無法實現(xiàn)全過程有效監(jiān)管。6)油氣企業(yè)和行業(yè)協(xié)會定位不準(zhǔn)確。在勘探資金投入、勘探開發(fā)工作量實施情況、資源利用和作業(yè)效率、經(jīng)濟效益等方面，企業(yè)承擔(dān)大量的統(tǒng)計、上報和自我監(jiān)管職能，市場機制作用遠未發(fā)揮。油氣行業(yè)協(xié)會作用發(fā)揮不佳，參與監(jiān)管的途徑有限，油氣監(jiān)管政策及標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)管治理的專業(yè)化優(yōu)勢未能有效發(fā)揮。
2.2國外油氣勘探開發(fā)監(jiān)管主要啟示
通過調(diào)研成熟市場國家、新興市場國家以及部分亞洲國家可以發(fā)現(xiàn)，符合市場經(jīng)濟和能夠促進產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系一般有健全的法律法規(guī)、獨立專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)、強大的監(jiān)管力量，實現(xiàn)國家地方分級監(jiān)管、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會參與監(jiān)管。筆者研究認(rèn)為，從長遠角度來看，“政監(jiān)分離”將是我國油氣勘探開發(fā)監(jiān)管的發(fā)展方向。國外油氣勘探開發(fā)監(jiān)管啟示主要包括以下幾個方面。
1)監(jiān)管法律法規(guī)體系相對比較完善。無論是成熟市場的美國、加拿大、歐盟，還是同屬新興市場的巴西、俄羅斯，還是亞洲鄰國日本、韓國，都在油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域中涉及的市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)安全、環(huán)保、質(zhì)量、價格等諸多方面制定和明確了相關(guān)法律法規(guī)，通過制訂頒布或適時調(diào)整相關(guān)法規(guī)，實施法制化管理，規(guī)范油氣勘探開發(fā)秩序，引導(dǎo)市場健康發(fā)展[5-7]。2)國家能源管理模式的不同造就了油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系各異。第一種模式是以美國、加拿大等為代表的“北美模式”，實行的是政監(jiān)分離。其油氣行業(yè)的政策法令由政府部門(一般是能源部)制定，監(jiān)管部門(一般是能源監(jiān)督委員會)負責(zé)制定能源監(jiān)管政策、協(xié)調(diào)和仲裁，土地管理局及公共事業(yè)管理委員會等負責(zé)勘探開發(fā)領(lǐng)域土地、環(huán)保、生態(tài)等監(jiān)管事項的具體執(zhí)行。第二種模式是以墨西哥、巴西、俄羅斯以及日韓為代表的“政監(jiān)合一”甚至政企不分的管理模式，通過立法手段和能源市場化價格調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
新興市場的墨西哥、巴西以及俄羅斯傾向于對油氣資源實行高度控制，建立低級別集中管理，制訂緊急與長期的能源政策與戰(zhàn)略。而依賴進口的油氣消費國如日本、韓國，由于能源生產(chǎn)的有限性以及經(jīng)濟發(fā)展的剛性需要，只能采取強力有效的制度設(shè)計、戰(zhàn)略措施和系統(tǒng)化組織，建立起合理的能源體系，從而抵御外部環(huán)境的威脅[8]。需要引起注意的是，各國大都采取集中管理模式，如加拿大和日本均采取能源綜合管理制度，集中設(shè)置能源主管部門，綜合制定能源管理戰(zhàn)略，以避免過多的行政干預(yù)、減少政策沖突和降低執(zhí)行過程中的協(xié)調(diào)難度[9]。
3我國油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系完善建議
3.1改革方向
3.1.1總體思路
在完善油氣行業(yè)和油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合“放管服”(即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù))改革方向，逐步理順政府管理機構(gòu)和職能，優(yōu)化油氣勘探開發(fā)監(jiān)管方式，建立相對獨立的專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確和協(xié)調(diào)合作的分級監(jiān)管體系，加強監(jiān)管隊伍建設(shè)，綜合運用現(xiàn)代監(jiān)管技術(shù)，對油氣勘探開發(fā)實施全過程有效監(jiān)管，提高行業(yè)運行效率和油氣資源開發(fā)效率，維護市場公平，保護生態(tài)環(huán)境，保障油氣安全，促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
3.1.2基本原則
1)堅持油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系構(gòu)建與政府職能改革協(xié)調(diào)推進，并符合國家能源管理和監(jiān)管體系頂層設(shè)計統(tǒng)籌一致的原則。既要結(jié)合現(xiàn)狀和可行性，也要在考慮一定前瞻性的前提下兼顧構(gòu)建新型管理體制的既定目標(biāo)，避免與政府行政體制改革發(fā)生沖突[12]。
將分散在各部門的石油監(jiān)管職能集中到獨立于宏觀調(diào)控部門的石油監(jiān)管機構(gòu)，實行政監(jiān)分離的模式，并將行政審批制度改革作為近期改革重點。在國家能源統(tǒng)籌管理的整體框架下設(shè)計油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系，遵循“能源管理體制機制(油氣資源管理體制機制)—能源監(jiān)管體系—油氣行業(yè)監(jiān)管體系—油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系”的邏輯路線實施改革。2)堅持油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系為油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國家能源戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)的原則。任何改革必須著眼于解放生產(chǎn)力，促進和加快石油天然氣工業(yè)發(fā)展。脫離了本國油氣資源發(fā)展目標(biāo)下的監(jiān)管體系既沒有生存理由，也不具備存在基礎(chǔ)。無論是成熟市場還是新興市場，各國油氣監(jiān)管都與國家油氣資源的發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)保持高度一致。隨著我國油氣資源逐步劣質(zhì)化、老油田遞減加快、投資效益不斷下降，石油天然氣對外依存度不斷攀升。立足國內(nèi)，確保油氣生產(chǎn)供給能力的穩(wěn)定增長和油氣企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，是油氣發(fā)展戰(zhàn)略的重中之重。
4結(jié)論
1)我國石油天然氣行業(yè)改革是一項非常復(fù)雜和艱巨的工程。2017年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確了石油天然氣行業(yè)體制改革的主要任務(wù)，油氣勘查開采體制改革是改革重點之一，而8個方面的改革任務(wù)中都涉及油氣行業(yè)監(jiān)管。市場經(jīng)濟體制中，政府監(jiān)管是政府職能的核心，加強油氣行業(yè)監(jiān)管是油氣體制改革的應(yīng)有之意。油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系是改革難點，決定了改革的走勢和成敗，必須著眼系統(tǒng)、整體謀劃，既要敢于突破，又要穩(wěn)步推進，應(yīng)該考慮先易后難、分類分步實施推進[22]。
2)提出對我國油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系的完善建議：①應(yīng)逐步理順政府管理機構(gòu)和職能，優(yōu)化油氣勘探開發(fā)監(jiān)管方式，建立相對獨立的專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)，構(gòu)建權(quán)責(zé)明確和協(xié)調(diào)合作的分級監(jiān)管體系，加強監(jiān)管隊伍建設(shè)，綜合運用現(xiàn)代監(jiān)管技術(shù)，對油氣勘探開發(fā)實施全過程有效監(jiān)管;②油氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系構(gòu)建應(yīng)堅持與政府職能改革協(xié)調(diào)推進、為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和能源戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)、形成多元監(jiān)督體系等10項基本原則;③應(yīng)構(gòu)建“依法依規(guī)、權(quán)責(zé)明確、高效透明、公開公正、多方參與”的現(xiàn)代監(jiān)管體系，重點開展安全與生產(chǎn)監(jiān)管、市場監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管三方面監(jiān)管工作;④“十三五”時期、“十四五”前期、“十四五”后期建議分別按照“補短板、強職能”“建機制、促分離”“大部制、分級管”的基本思路開展監(jiān)管機構(gòu)體制機制建設(shè);⑤建議成立專項改革領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，健全法律法規(guī)體系，綜合協(xié)調(diào)各級政府與產(chǎn)業(yè)部門、產(chǎn)銷者及消費者關(guān)系，充分發(fā)揮油氣企業(yè)及行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管作用。
3)隨著國家持續(xù)推進深化油氣行業(yè)市場化改革，有序放開油氣勘查開采準(zhǔn)入限制，積極吸引社會資本進入上游領(lǐng)域，只有不斷完善監(jiān)管立法，健全監(jiān)管體系，科學(xué)設(shè)計監(jiān)管路徑，提高監(jiān)管能力，才能確保油氣增儲上產(chǎn)，保障國家能源安全，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展[23-24]。
參考文獻
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