本文摘要：摘要：社區(qū)是國家公園重要的利益相關方，社區(qū)問題是否得到妥善解決關乎國家公園保護管理目標能否順利實現(xiàn)。特許經(jīng)營是國家公園資源合理利用的手段。社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營就是主動參與對這些資源的利用，可以補償社區(qū)受損權利，具有造血式增進社區(qū)利益，
摘要：社區(qū)是國家公園重要的利益相關方，社區(qū)問題是否得到妥善解決關乎國家公園保護管理目標能否順利實現(xiàn)。特許經(jīng)營是國家公園資源合理利用的手段。社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營就是主動參與對這些資源的利用，可以補償社區(qū)受損權利，具有“造血”式增進社區(qū)利益，活態(tài)展示獨特人地關系，持續(xù)助力保護目標實現(xiàn)的價值。未來我國將建立以國家公園為主體的自然保護地體系，社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營對整個自然保護地體系而言意義重大，其多重價值應得到全面認識。
關鍵詞：國家公園,特許經(jīng)營,社區(qū),價值
從2017年9月《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)①的印發(fā)，到2018年4月國家公園管理局的掛牌，再到2019年1月中央全面深化改革委員會審議通過《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》，國家公園相關工作不斷推進。具體工作落實中，我國國家公園面臨著社區(qū)人口壓力大、社區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達、社區(qū)集體土地比例高等諸多問題[1]。
《總體方案》共23條，其中有5條(計12次)提到“社區(qū)”或“居民”;在第19條“完善社會參與機制”部分還專門提出“鼓勵當?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國家公園內特許經(jīng)營項目”。這充分說明了社區(qū)問題的重要性以及社區(qū)參與特許經(jīng)營的價值。實踐證明，社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營不僅有益于社區(qū)，還有益于訪客和保護地，具有多重價值。
1相關概念
1.1國家公園社區(qū)
社區(qū)是“有共同地域基礎、共同利益和歸屬感的社會群體”[2]。國家公園社區(qū)指居住在國家公園內部或周邊，能夠影響國家公園保護管理目標的實現(xiàn)或者受該目標實現(xiàn)所影響的社會群體。國家公園實行嚴格保護，一些傳統(tǒng)資源的利用方式和強度受到限制，部分社區(qū)甚至需要搬遷。作為國家公園重要的利益相關者，國家公園社區(qū)的利益可能會因此受到影響，如果不能妥善解決這一問題，很可能會造成國家公園保護管理過程中的社區(qū)沖突。表面上看，社區(qū)沖突源于公園定界、公園生態(tài)保護政策或公園的開發(fā)利用[3]，實際上是社區(qū)利益訴求的一種表達—即要求獲得受損權利的補償和分享價值的增值部分。
1.2國家公園特許經(jīng)營
與“特許經(jīng)營”相關的有兩個易于混淆的概念—“商業(yè)特許經(jīng)營”和“政府特許經(jīng)營”[4]。國家公園特許經(jīng)營是指國家公園管理機構依法授權特定主體在國家公園范圍內開展經(jīng)營活動，屬于政府特許經(jīng)營。在國際上它代表了生態(tài)保護市場化融資的主要手段之一[5]，是兼顧資源利用效率和生態(tài)保護目標的特殊商業(yè)活動，是一種結合市場機制與行政監(jiān)管的特殊機制[6]。
以美國國家公園特許經(jīng)營為例，內政部國家公園管理局(以下簡稱NPS)管理著大約500份特許經(jīng)營合同，涉及的營業(yè)額每年超過10億美元①。政府部門NPS授權特許經(jīng)營商(Concessioner，代表社會資本)在公園內為訪客提供公共設施和服務，實際上是政府和社會資本的一種合作方式(Public-PrivatePartnership，即PPP模式)。
2社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營的緣起
我國風景名勝區(qū)等自然保護地在20世紀90年代開始出現(xiàn)的經(jīng)營權出讓現(xiàn)象，可以看作是特許經(jīng)營在該領域的萌芽。雖然目前國家公園體制試點階段尚未建立成熟規(guī)范的特許經(jīng)營制度[7]，但社區(qū)參與特許經(jīng)營在過去二十多年里卻有各種類型的實踐。例如，黃山風景名勝區(qū)既有社區(qū)居民受雇于特許經(jīng)營企業(yè)，也有社區(qū)居民以個體工商戶形式經(jīng)營攤位，也有社區(qū)集體舉辦企業(yè)參與經(jīng)營，這些都是社區(qū)參與特許經(jīng)營的不同模式。社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營緣起于對社區(qū)受損權利的補償。權利是為道德和法律所確證的權力和利益[8]。
從道德層面來看，社區(qū)為國家公園的保護和公眾利益作出讓步，應該從國家公園獲得生計補償，無論這一來源是直接的生態(tài)保護補償，還是經(jīng)由特許經(jīng)營或其他形式獲得的收益。美國現(xiàn)行《國家公園管理局改進特許經(jīng)營管理法案》就有專門促進國家公園所在地印第安人、阿拉斯加、薩摩亞和夏威夷原住民手工制品銷售的條款②，并且規(guī)定對這些手工制品的銷售免收特許經(jīng)營費，以此作為一種補償。
從法律層面看，我國國家公園等自然保護地集體土地比例高，實施特許經(jīng)營往往涉及社區(qū)集體土地所有權(承包經(jīng)營權)�！段餀喾ā芬�(guī)定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯……所有權人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。”
擁有土地所有權的集體—國家公園社區(qū)有權對其所有的集體土地“占有、使用、收益和處分”。同時，《中華人民共和國農村土地承包法》規(guī)定：“國家保護集體土地所有者的合法權益。保護承包方的土地承包經(jīng)營權，任何組織和個人不得侵犯”。因此擁有承包經(jīng)營權的國家公園社區(qū)成員對其承包的耕地、林地、草地等依法享有“占有、使用、收益”的權利。
由此可見，無論是從集體土地所有權的角度還是從承包經(jīng)營權③這一用益物權的角度，國家公園社區(qū)及其成員在國家公園內的上述權利都不會因為土地劃入國家公園范圍而自動消失，即國家公園管理機構若要對集體土地(或者社區(qū)居民擁有承包經(jīng)營權的土地)上的資源利用實施一般意義上的特許經(jīng)營，通常需要通過征地獲得社區(qū)集體土地的所有權(或者通過流轉獲得相應土地的經(jīng)營權)。
如果土地權屬關系完全不變，僅僅通過在集體土地上設立地役權來對資源利用進行管制，國家公園管理機構是無法授權第三方在集體土地上開展特許經(jīng)營的。例如，原來由社區(qū)成員承包經(jīng)營的茶園需由專業(yè)商家統(tǒng)一經(jīng)營，如果事先既沒有征收土地，也沒有流轉承包經(jīng)營權，管理機構在沒有獲得合法授權的情況下，是無法“特許”其他商家開展經(jīng)營的，而只能以地役權為前提，準許原社區(qū)開展地役權合同限定的資源利用與經(jīng)營，并將其視為一種特殊形式的社區(qū)參與“特許經(jīng)營”。
3社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營的多重價值
3.1“造血”式增進社區(qū)利益
對國家公園社區(qū)而言，無論是重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付，還是來自收益地區(qū)的橫向資金補償，都是“輸血”式的補償方式。“輸血”式補償并不能從根本上解決問題，長效、持續(xù)的補償需要創(chuàng)新生態(tài)補償模式，變“輸血”為“造血”[9]。例如，為避免三江源國家公園“大水漫灌”的傳統(tǒng)扶貧，有學者提出基于生態(tài)補償?shù)木珳史鲐毮Ｊ�，其中特許經(jīng)營就是該模式的重要組成部分，包括生態(tài)體驗、環(huán)境教育服務、有機畜牧產(chǎn)品加工、民族服飾、特殊旅游商品、文化產(chǎn)品等[10]。
特許經(jīng)營是對國家公園資源統(tǒng)一管理下的利用方式之一，社區(qū)參與特許經(jīng)營，就是主動參與對這些資源的利用。不同于直接的資金和實物發(fā)放，社區(qū)參與特許經(jīng)營，可以受雇于特許經(jīng)營商，也可以獲得特許權開展經(jīng)營，甚至還可能在更高層次參與特許經(jīng)營相關決策，從而獲得廣泛長遠的利益。
玻利維亞馬迪迪國家公園(MadidiNationalPark)內的Chalalán生態(tài)旅館項目[11]是一個典型案例。馬迪迪國家公園成立于1995年，同年由社區(qū)(SanJosedeUchupiamonas)與非營利環(huán)保組織(ConservationInternational)合作的生態(tài)旅館項目啟動，運營初期，項目的大股東是該環(huán)保組織。隨著社區(qū)能力的提高，目前該項目已由社區(qū)全權所有、自主經(jīng)營，收入的50%直接歸74戶家庭所得，另外50%進入社區(qū)基金，用于教育、健康和基礎設施的改善。
我國也有頗多社區(qū)通過參與國家公園特許經(jīng)營受益的案例。例如，云南普達措國家公園體制試點區(qū)洛茸村共33戶(179人)，戶均年收入結構顯示：社區(qū)通過不同形式參與特許經(jīng)營獲得的收益占總收入的比例為37.98%，遠超過農副業(yè)收入的占比(13.38%)，但又低于各類“輸血”式補償?shù)恼急?48.64%)[12]�？梢姡鐓^(qū)參與特許經(jīng)營“造血”式增進社區(qū)利益的價值有待進一步發(fā)揮。
3.2活態(tài)展示獨特人地關系
國家公園社區(qū)是國家公園所在地域單元自然和文化雙重作用的產(chǎn)物，社區(qū)居民通常對所在地域有著豐富的認知體驗和生態(tài)經(jīng)驗，并與之形成獨特的人地關系。云南大山包自然保護區(qū)內人鶴共生，當?shù)剞r民對黑頸鶴Grusnigricollis何時歸來、喜食哪些食物了如指掌;武夷山的茶農則對如何種植、采摘、加工茶葉駕輕就熟。
獨特的人地關系可以成為國家公園不同于嚴格的自然保護地或荒野保護地的一大特色。在上文玻利維亞Chalalán生態(tài)旅館的例子中，社區(qū)除了提供住宿服務，還供應本地農產(chǎn)品，銷售當?shù)厥止に囌咧谱鞯哪镜衩婢叩燃o念品，并由社區(qū)居民為客人提供按天計費的導游服務[11]。社區(qū)參與特許經(jīng)營可提供更具地方特色的產(chǎn)品和服務，使訪客獲得更加原真性的體驗，從而提高訪客滿意度。
國家公園除了保護，還具科研、教育、游憩等綜合功能，其中環(huán)境教育應該貫穿每個環(huán)節(jié)。特許經(jīng)營在服務訪客的同時，也可成為環(huán)境解說的窗口。社區(qū)參與特許經(jīng)營可以直接面向訪客，生動地展示獨特的人地關系，在豐富訪客體驗的同時開展環(huán)境教育。在南非克魯格國家公園，當?shù)鼐用癖韧鈦碚吒恿私猱數(shù)丨h(huán)境，經(jīng)過適當培訓可受雇于特許經(jīng)營商成為自然向導[13]246，向訪客傳授野生動植物和環(huán)境的知識。
除了直接參與面向訪客的特許經(jīng)營，社區(qū)還可開展地役權合同準許的傳統(tǒng)資源利用，如牧場、茶園等。在不違背國家公園保護管理目標的前提下，某些傳統(tǒng)資源利用方式有助于維系原本和諧的人地關系。
蒙古、新西蘭某些國家公園允許適度放牧，并設立相關條款，以確保牧場主負責雜草控制和圍欄的維護[13]212~215;云南普達措國家公園也允許社區(qū)開展對生態(tài)環(huán)境影響較小的傳統(tǒng)農牧業(yè)生產(chǎn)，如適度采集林下產(chǎn)品、適度放牧、撿拾干柴等[14]。在特許經(jīng)營框架下允許社區(qū)進行有節(jié)制的傳統(tǒng)資源利用，也是獨特人地關系的一種活態(tài)展示，有助于訪客更好地理解國家公園生態(tài)系統(tǒng)的服務功能。
3.3持續(xù)助力保護目標實現(xiàn)
研究表明，保護地的直接威脅是人類活動—內部源于生活在保護地的利益相關者，外部來自于外來人員[15]。忽視周邊社區(qū)社會經(jīng)濟意愿的“孤島式保護地”會激起社區(qū)的“怨恨和對抗”，從而阻礙保護[16];而社區(qū)獲得就業(yè)和收入則可以減少其非法利用野生動植物資源的動機[17]。2018年11月被列入IUCN綠色名錄的埃及穆罕默德國家公園(RasMohammedNationalPark)是世界上10個管理最有效的海洋生態(tài)系統(tǒng)之一，當?shù)刎惗家蛉松鐓^(qū)在該保護地內擁有獨家旅游特許經(jīng)營權，可以經(jīng)營海濱營地等項目，確保了當?shù)鼐用駨穆糜谓哟惺芤�，從而減少了對海洋保護地的破壞[18]。
在納米比亞，政府將保護地的特許經(jīng)營權授予社區(qū)組建的保護委員會，社區(qū)可以通過保護委員會與經(jīng)營商組建聯(lián)營企業(yè)開展旅游活動，也可以將特許經(jīng)營權授予獨立的項目公司開展經(jīng)營。目前納米比亞有80多個這樣的保護委員會，經(jīng)營著大約1600萬hm2的保護地，每年收入約1000萬美元。
此舉具有非常明顯的保護成效，30年來境內非洲象Loxodontaafricana數(shù)量增加到原來的3倍，黑犀牛Dicerosbicornis群的規(guī)模為非洲之冠[19]。這些案例說明，社區(qū)參與特許經(jīng)營有助于消除社區(qū)對保護地構成的潛在或實際威脅。
社區(qū)參與特許經(jīng)營可以補償社區(qū)受損權利，“造血”式增進社區(qū)利益，從而把社區(qū)變成保護地的利益分享者和保護事業(yè)的支持者。社區(qū)參與特許經(jīng)營活態(tài)展示獨特人地關系，使訪客獲得更加原真性的體驗，輔以環(huán)境教育，培養(yǎng)公眾的保護意識，也有益于國家公園獲得更廣泛的支持力量，從而持久助力保護目標的實現(xiàn)。
4結語
社區(qū)是國家公園重要的利益相關方，由于國家公園實行嚴格保護，社區(qū)權利往往受到影響，社區(qū)問題是否妥善解決關系著國家公園保護管理目標能否順利實現(xiàn)。不同于“輸血”式生態(tài)補償，社區(qū)參與特許經(jīng)營可以提高社區(qū)能力，“造血”式增進社區(qū)利益，從而成為解決社區(qū)問題的長效機制。
不僅如此，社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營還可活態(tài)展示獨特的人地關系，持續(xù)助力保護目標的實現(xiàn)，是一條有益于社區(qū)、訪客和保護的多贏之路。根據(jù)《總體方案》，到2020年我國國家公園體制試點基本完成，一批國家公園也將正式整合設立。作為相對弱勢的群體，社區(qū)參與國家公園特許經(jīng)營需要有健全的制度保障，因此有必要對社區(qū)參與特許經(jīng)營的價值有全面的認識。
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