本文摘要：摘要：社區(qū)是國(guó)家公園重要的利益相關(guān)方，社區(qū)問(wèn)題是否得到妥善解決關(guān)乎國(guó)家公園保護(hù)管理目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。特許經(jīng)營(yíng)是國(guó)家公園資源合理利用的手段。社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)就是主動(dòng)參與對(duì)這些資源的利用，可以補(bǔ)償社區(qū)受損權(quán)利，具有造血式增進(jìn)社區(qū)利益，
摘要：社區(qū)是國(guó)家公園重要的利益相關(guān)方，社區(qū)問(wèn)題是否得到妥善解決關(guān)乎國(guó)家公園保護(hù)管理目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。特許經(jīng)營(yíng)是國(guó)家公園資源合理利用的手段。社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)就是主動(dòng)參與對(duì)這些資源的利用，可以補(bǔ)償社區(qū)受損權(quán)利，具有“造血”式增進(jìn)社區(qū)利益，活態(tài)展示獨(dú)特人地關(guān)系，持續(xù)助力保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的價(jià)值。未來(lái)我國(guó)將建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)對(duì)整個(gè)自然保護(hù)地體系而言意義重大，其多重價(jià)值應(yīng)得到全面認(rèn)識(shí)。
關(guān)鍵詞：國(guó)家公園,特許經(jīng)營(yíng),社區(qū),價(jià)值
從2017年9月《建立國(guó)家公園體制總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)①的印發(fā)，到2018年4月國(guó)家公園管理局的掛牌，再到2019年1月中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)家公園相關(guān)工作不斷推進(jìn)。具體工作落實(shí)中，我國(guó)國(guó)家公園面臨著社區(qū)人口壓力大、社區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、社區(qū)集體土地比例高等諸多問(wèn)題[1]。
《總體方案》共23條，其中有5條(計(jì)12次)提到“社區(qū)”或“居民”;在第19條“完善社會(huì)參與機(jī)制”部分還專門提出“鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國(guó)家公園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”。這充分說(shuō)明了社區(qū)問(wèn)題的重要性以及社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)的價(jià)值。實(shí)踐證明，社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)不僅有益于社區(qū)，還有益于訪客和保護(hù)地，具有多重價(jià)值。
1相關(guān)概念
1.1國(guó)家公園社區(qū)
社區(qū)是“有共同地域基礎(chǔ)、共同利益和歸屬感的社會(huì)群體”[2]。國(guó)家公園社區(qū)指居住在國(guó)家公園內(nèi)部或周邊，能夠影響國(guó)家公園保護(hù)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或者受該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所影響的社會(huì)群體。國(guó)家公園實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，一些傳統(tǒng)資源的利用方式和強(qiáng)度受到限制，部分社區(qū)甚至需要搬遷。作為國(guó)家公園重要的利益相關(guān)者，國(guó)家公園社區(qū)的利益可能會(huì)因此受到影響，如果不能妥善解決這一問(wèn)題，很可能會(huì)造成國(guó)家公園保護(hù)管理過(guò)程中的社區(qū)沖突。表面上看，社區(qū)沖突源于公園定界、公園生態(tài)保護(hù)政策或公園的開(kāi)發(fā)利用[3]，實(shí)際上是社區(qū)利益訴求的一種表達(dá)—即要求獲得受損權(quán)利的補(bǔ)償和分享價(jià)值的增值部分。
1.2國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)
與“特許經(jīng)營(yíng)”相關(guān)的有兩個(gè)易于混淆的概念—“商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)”和“政府特許經(jīng)營(yíng)”[4]。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)是指國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)依法授權(quán)特定主體在國(guó)家公園范圍內(nèi)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，屬于政府特許經(jīng)營(yíng)。在國(guó)際上它代表了生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)化融資的主要手段之一[5]，是兼顧資源利用效率和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的特殊商業(yè)活動(dòng)，是一種結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制與行政監(jiān)管的特殊機(jī)制[6]。
以美國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)為例，內(nèi)政部國(guó)家公園管理局(以下簡(jiǎn)稱NPS)管理著大約500份特許經(jīng)營(yíng)合同，涉及的營(yíng)業(yè)額每年超過(guò)10億美元①。政府部門NPS授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)商(Concessioner，代表社會(huì)資本)在公園內(nèi)為訪客提供公共設(shè)施和服務(wù)，實(shí)際上是政府和社會(huì)資本的一種合作方式(Public-PrivatePartnership，即PPP模式)。
2社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的緣起
我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地在20世紀(jì)90年代開(kāi)始出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓現(xiàn)象，可以看作是特許經(jīng)營(yíng)在該領(lǐng)域的萌芽。雖然目前國(guó)家公園體制試點(diǎn)階段尚未建立成熟規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)制度[7]，但社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)在過(guò)去二十多年里卻有各種類型的實(shí)踐。例如，黃山風(fēng)景名勝區(qū)既有社區(qū)居民受雇于特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)，也有社區(qū)居民以個(gè)體工商戶形式經(jīng)營(yíng)攤位，也有社區(qū)集體舉辦企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)，這些都是社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)的不同模式。社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)緣起于對(duì)社區(qū)受損權(quán)利的補(bǔ)償。權(quán)利是為道德和法律所確證的權(quán)力和利益[8]。
從道德層面來(lái)看，社區(qū)為國(guó)家公園的保護(hù)和公眾利益作出讓步，應(yīng)該從國(guó)家公園獲得生計(jì)補(bǔ)償，無(wú)論這一來(lái)源是直接的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，還是經(jīng)由特許經(jīng)營(yíng)或其他形式獲得的收益。美國(guó)現(xiàn)行《國(guó)家公園管理局改進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)管理法案》就有專門促進(jìn)國(guó)家公園所在地印第安人、阿拉斯加、薩摩亞和夏威夷原住民手工制品銷售的條款②，并且規(guī)定對(duì)這些手工制品的銷售免收特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，以此作為一種補(bǔ)償。
從法律層面看，我國(guó)國(guó)家公園等自然保護(hù)地集體土地比例高，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)往往涉及社區(qū)集體土地所有權(quán)(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))�！段餀�(quán)法》規(guī)定：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯……所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”
擁有土地所有權(quán)的集體—國(guó)家公園社區(qū)有權(quán)對(duì)其所有的集體土地“占有、使用、收益和處分”。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益。保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”。因此擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的國(guó)家公園社區(qū)成員對(duì)其承包的耕地、林地、草地等依法享有“占有、使用、收益”的權(quán)利。
由此可見(jiàn)，無(wú)論是從集體土地所有權(quán)的角度還是從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)③這一用益物權(quán)的角度，國(guó)家公園社區(qū)及其成員在國(guó)家公園內(nèi)的上述權(quán)利都不會(huì)因?yàn)橥恋貏澣雵?guó)家公園范圍而自動(dòng)消失，即國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)若要對(duì)集體土地(或者社區(qū)居民擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地)上的資源利用實(shí)施一般意義上的特許經(jīng)營(yíng)，通常需要通過(guò)征地獲得社區(qū)集體土地的所有權(quán)(或者通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得相應(yīng)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán))。
如果土地權(quán)屬關(guān)系完全不變，僅僅通過(guò)在集體土地上設(shè)立地役權(quán)來(lái)對(duì)資源利用進(jìn)行管制，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)是無(wú)法授權(quán)第三方在集體土地上開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)的。例如，原來(lái)由社區(qū)成員承包經(jīng)營(yíng)的茶園需由專業(yè)商家統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，如果事先既沒(méi)有征收土地，也沒(méi)有流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，管理機(jī)構(gòu)在沒(méi)有獲得合法授權(quán)的情況下，是無(wú)法“特許”其他商家開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的，而只能以地役權(quán)為前提，準(zhǔn)許原社區(qū)開(kāi)展地役權(quán)合同限定的資源利用與經(jīng)營(yíng)，并將其視為一種特殊形式的社區(qū)參與“特許經(jīng)營(yíng)”。
3社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的多重價(jià)值
3.1“造血”式增進(jìn)社區(qū)利益
對(duì)國(guó)家公園社區(qū)而言，無(wú)論是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，還是來(lái)自收益地區(qū)的橫向資金補(bǔ)償，都是“輸血”式的補(bǔ)償方式。“輸血”式補(bǔ)償并不能從根本上解決問(wèn)題，長(zhǎng)效、持續(xù)的補(bǔ)償需要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償模式，變“輸血”為“造血”[9]。例如，為避免三江源國(guó)家公園“大水漫灌”的傳統(tǒng)扶貧，有學(xué)者提出基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)木珳?zhǔn)扶貧模式，其中特許經(jīng)營(yíng)就是該模式的重要組成部分，包括生態(tài)體驗(yàn)、環(huán)境教育服務(wù)、有機(jī)畜牧產(chǎn)品加工、民族服飾、特殊旅游商品、文化產(chǎn)品等[10]。
特許經(jīng)營(yíng)是對(duì)國(guó)家公園資源統(tǒng)一管理下的利用方式之一，社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)，就是主動(dòng)參與對(duì)這些資源的利用。不同于直接的資金和實(shí)物發(fā)放，社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)，可以受雇于特許經(jīng)營(yíng)商，也可以獲得特許權(quán)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，甚至還可能在更高層次參與特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)決策，從而獲得廣泛長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益。
玻利維亞馬迪迪國(guó)家公園(MadidiNationalPark)內(nèi)的Chalalán生態(tài)旅館項(xiàng)目[11]是一個(gè)典型案例。馬迪迪國(guó)家公園成立于1995年，同年由社區(qū)(SanJosedeUchupiamonas)與非營(yíng)利環(huán)保組織(ConservationInternational)合作的生態(tài)旅館項(xiàng)目啟動(dòng)，運(yùn)營(yíng)初期，項(xiàng)目的大股東是該環(huán)保組織。隨著社區(qū)能力的提高，目前該項(xiàng)目已由社區(qū)全權(quán)所有、自主經(jīng)營(yíng)，收入的50%直接歸74戶家庭所得，另外50%進(jìn)入社區(qū)基金，用于教育、健康和基礎(chǔ)設(shè)施的改善。
我國(guó)也有頗多社區(qū)通過(guò)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)受益的案例。例如，云南普達(dá)措國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)洛茸村共33戶(179人)，戶均年收入結(jié)構(gòu)顯示：社區(qū)通過(guò)不同形式參與特許經(jīng)營(yíng)獲得的收益占總收入的比例為37.98%，遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)副業(yè)收入的占比(13.38%)，但又低于各類“輸血”式補(bǔ)償?shù)恼急?48.64%)[12]�？梢�(jiàn)，社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)“造血”式增進(jìn)社區(qū)利益的價(jià)值有待進(jìn)一步發(fā)揮。
3.2活態(tài)展示獨(dú)特人地關(guān)系
國(guó)家公園社區(qū)是國(guó)家公園所在地域單元自然和文化雙重作用的產(chǎn)物，社區(qū)居民通常對(duì)所在地域有著豐富的認(rèn)知體驗(yàn)和生態(tài)經(jīng)驗(yàn)，并與之形成獨(dú)特的人地關(guān)系。云南大山包自然保護(hù)區(qū)內(nèi)人鶴共生，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)黑頸鶴Grusnigricollis何時(shí)歸來(lái)、喜食哪些食物了如指掌;武夷山的茶農(nóng)則對(duì)如何種植、采摘、加工茶葉駕輕就熟。
獨(dú)特的人地關(guān)系可以成為國(guó)家公園不同于嚴(yán)格的自然保護(hù)地或荒野保護(hù)地的一大特色。在上文玻利維亞Chalalán生態(tài)旅館的例子中，社區(qū)除了提供住宿服務(wù)，還供應(yīng)本地農(nóng)產(chǎn)品，銷售當(dāng)?shù)厥止に囌咧谱鞯哪镜衩婢叩燃o(jì)念品，并由社區(qū)居民為客人提供按天計(jì)費(fèi)的導(dǎo)游服務(wù)[11]。社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)可提供更具地方特色的產(chǎn)品和服務(wù)，使訪客獲得更加原真性的體驗(yàn)，從而提高訪客滿意度。
國(guó)家公園除了保護(hù)，還具科研、教育、游憩等綜合功能，其中環(huán)境教育應(yīng)該貫穿每個(gè)環(huán)節(jié)。特許經(jīng)營(yíng)在服務(wù)訪客的同時(shí)，也可成為環(huán)境解說(shuō)的窗口。社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)可以直接面向訪客，生動(dòng)地展示獨(dú)特的人地關(guān)系，在豐富訪客體驗(yàn)的同時(shí)開(kāi)展環(huán)境教育。在南非克魯格國(guó)家公園，當(dāng)?shù)鼐用癖韧鈦?lái)者更加了解當(dāng)?shù)丨h(huán)境，經(jīng)過(guò)適當(dāng)培訓(xùn)可受雇于特許經(jīng)營(yíng)商成為自然向?qū)13]246，向訪客傳授野生動(dòng)植物和環(huán)境的知識(shí)。
除了直接參與面向訪客的特許經(jīng)營(yíng)，社區(qū)還可開(kāi)展地役權(quán)合同準(zhǔn)許的傳統(tǒng)資源利用，如牧場(chǎng)、茶園等。在不違背國(guó)家公園保護(hù)管理目標(biāo)的前提下，某些傳統(tǒng)資源利用方式有助于維系原本和諧的人地關(guān)系。
蒙古、新西蘭某些國(guó)家公園允許適度放牧，并設(shè)立相關(guān)條款，以確保牧場(chǎng)主負(fù)責(zé)雜草控制和圍欄的維護(hù)[13]212~215;云南普達(dá)措國(guó)家公園也允許社區(qū)開(kāi)展對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較小的傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，如適度采集林下產(chǎn)品、適度放牧、撿拾干柴等[14]。在特許經(jīng)營(yíng)框架下允許社區(qū)進(jìn)行有節(jié)制的傳統(tǒng)資源利用，也是獨(dú)特人地關(guān)系的一種活態(tài)展示，有助于訪客更好地理解國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能。
3.3持續(xù)助力保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)
研究表明，保護(hù)地的直接威脅是人類活動(dòng)—內(nèi)部源于生活在保護(hù)地的利益相關(guān)者，外部來(lái)自于外來(lái)人員[15]。忽視周邊社區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)意愿的“孤島式保護(hù)地”會(huì)激起社區(qū)的“怨恨和對(duì)抗”，從而阻礙保護(hù)[16];而社區(qū)獲得就業(yè)和收入則可以減少其非法利用野生動(dòng)植物資源的動(dòng)機(jī)[17]。2018年11月被列入IUCN綠色名錄的埃及穆罕默德國(guó)家公園(RasMohammedNationalPark)是世界上10個(gè)管理最有效的海洋生態(tài)系統(tǒng)之一，當(dāng)?shù)刎惗家蛉松鐓^(qū)在該保護(hù)地內(nèi)擁有獨(dú)家旅游特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以經(jīng)營(yíng)海濱營(yíng)地等項(xiàng)目，確保了當(dāng)?shù)鼐用駨穆糜谓哟惺芤�，從而減少了對(duì)海洋保護(hù)地的破壞[18]。
在納米比亞，政府將保護(hù)地的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予社區(qū)組建的保護(hù)委員會(huì)，社區(qū)可以通過(guò)保護(hù)委員會(huì)與經(jīng)營(yíng)商組建聯(lián)營(yíng)企業(yè)開(kāi)展旅游活動(dòng)，也可以將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予獨(dú)立的項(xiàng)目公司開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。目前納米比亞有80多個(gè)這樣的保護(hù)委員會(huì)，經(jīng)營(yíng)著大約1600萬(wàn)hm2的保護(hù)地，每年收入約1000萬(wàn)美元。
此舉具有非常明顯的保護(hù)成效，30年來(lái)境內(nèi)非洲象Loxodontaafricana數(shù)量增加到原來(lái)的3倍，黑犀牛Dicerosbicornis群的規(guī)模為非洲之冠[19]。這些案例說(shuō)明，社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)有助于消除社區(qū)對(duì)保護(hù)地構(gòu)成的潛在或?qū)嶋H威脅。
社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)可以補(bǔ)償社區(qū)受損權(quán)利，“造血”式增進(jìn)社區(qū)利益，從而把社區(qū)變成保護(hù)地的利益分享者和保護(hù)事業(yè)的支持者。社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)活態(tài)展示獨(dú)特人地關(guān)系，使訪客獲得更加原真性的體驗(yàn)，輔以環(huán)境教育，培養(yǎng)公眾的保護(hù)意識(shí)，也有益于國(guó)家公園獲得更廣泛的支持力量，從而持久助力保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
4結(jié)語(yǔ)
社區(qū)是國(guó)家公園重要的利益相關(guān)方，由于國(guó)家公園實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，社區(qū)權(quán)利往往受到影響，社區(qū)問(wèn)題是否妥善解決關(guān)系著國(guó)家公園保護(hù)管理目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。不同于“輸血”式生態(tài)補(bǔ)償，社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)可以提高社區(qū)能力，“造血”式增進(jìn)社區(qū)利益，從而成為解決社區(qū)問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。
不僅如此，社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)還可活態(tài)展示獨(dú)特的人地關(guān)系，持續(xù)助力保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是一條有益于社區(qū)、訪客和保護(hù)的多贏之路。根據(jù)《總體方案》，到2020年我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成，一批國(guó)家公園也將正式整合設(shè)立。作為相對(duì)弱勢(shì)的群體，社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)需要有健全的制度保障，因此有必要對(duì)社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)的價(jià)值有全面的認(rèn)識(shí)。
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