本文摘要：20年的退與還，退了廣種薄收、生態(tài)惡化，還了綠水青山、金山銀山。退耕還林是黨中央、國務(wù)院從中華民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，為合理利用土地資源、增加林草植被、再造秀美山川、維護國家生態(tài)安全、實現(xiàn)人與自然和諧共建而實施的一項重大戰(zhàn)略工程，國家
“20年的退與還，退了廣種薄收、生態(tài)惡化，還了綠水青山、金山銀山”。退耕還林是黨中央、國務(wù)院從中華民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，為合理利用土地資源、增加林草植被、再造秀美山川、維護國家生態(tài)安全、實現(xiàn)人與自然和諧共建而實施的一項重大戰(zhàn)略工程，國家投資逾5000億，相當于兩個半三峽工程。隨著1999年這一工程的實施，逐步改寫了慶陽市“越墾越窮、越窮越墾”的歷史。
特別是2014年新一輪退耕還林工程啟動后，工程建設(shè)不僅成為了“全市七年再造一個子午嶺”的苗林結(jié)合培育工程重要項目支撐，而且也使當?shù)厣鷳B(tài)得以改善、農(nóng)民得以增收、農(nóng)村得以發(fā)展，成為了助力脫貧攻堅的林業(yè)生態(tài)脫貧“六個精準”重要項目之一。退耕還林工程已成為全市建國以來投資最大、政策性最強、涉及面最廣、群眾參與程度最高的一項生態(tài)建設(shè)工程。
一、退耕還林工程建設(shè)取得的成效
退耕還林工程實施后，慶陽市認真貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于強農(nóng)惠農(nóng)有關(guān)政策及退耕還林十六字方針，以改善生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富為目標，緊緊圍繞大地增綠、農(nóng)民增收的總體思路，立足慶陽實際，突出質(zhì)量，好中求快，綜合治理，經(jīng)過全市廣大干部群眾艱苦奮斗，苦干實干，退耕還林工程取得顯著成效。
(一)營造林面積增加。慶陽市土地面積4067.85萬畝，其中林業(yè)用地面積1812.96萬畝，占總土地面積的44.57%。到2018年底，全市退耕還林工程新增造林面積520.27萬畝，營造林面積達到了全市國土面積的12.79%。其中前一輪退耕地還林167.71萬畝、新一輪退耕地還林84.96萬畝，荒山造林253.9萬畝，封山育林13萬畝。涉及全市8個縣(區(qū))、4個林管分局、142個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、林場)。其中西峰區(qū)28.37萬畝，正寧縣40.7萬畝，華池縣64.35萬畝，合水縣42.01萬畝，寧縣62.73萬畝，慶城縣52.19萬畝，鎮(zhèn)原縣76.7萬畝，環(huán)縣112.61萬畝;子午嶺林業(yè)管理局合水分局12.37萬畝，寧縣分局10.6萬畝，華池分局10.02萬畝，正寧分局6.72萬畝，市直0.1萬畝。
(二)生態(tài)環(huán)境明顯改善。通過退耕還林工程的實施，坡耕地轉(zhuǎn)林地面積250多萬畝，未成林造林地面積80多萬畝，農(nóng)田庇護率達到40.1%。陡坡耕地、沙化地的退耕還林20余萬畝，有效地防治了水土流失，遏制了北部風沙蔓延，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢得到明顯改善。水土流失區(qū)域的土壤侵蝕模數(shù)由工程實施前的5000～6000噸/年·平方公里，減少到現(xiàn)在的2000～4000噸/年·平方公里。治理水土流失面積達500多萬畝。災(zāi)害性氣候年發(fā)生次數(shù)明顯減少。
(三)農(nóng)民收入穩(wěn)步增加。到2018年底，累計國家投資到位資金26.98億元，其中：前一輪種苗補助5.21億元，現(xiàn)金補助2.62億元，糧食補助18.33億元，完善退耕還林政策補助10.98億元。鞏固退耕還林成果專項資金9.79億元。新一輪退耕還林種苗費2.75億元，補助資金6.59億元，工作經(jīng)費233萬元。通過落實退耕還林補助政策，直接使上一輪21.93萬退耕農(nóng)戶、95.85萬人從中受益，退耕戶戶均增加收入14558元，人均增加收入3331元。新一輪退耕還林使6萬多戶、20余萬人受益。戶均增收10622元，人均增收2814元。
2018年補助發(fā)放涉及3.3萬戶、12萬人，發(fā)放補助資金14352萬元，涉及貧困戶6902戶、2.48萬人，補助資金3913萬元，當年增加貧困戶收入5669元，人均增收1577元，有力推動了脫貧攻堅工作。隨著工程的實施，農(nóng)村人均耕地相對減少，節(jié)余勞力轉(zhuǎn)而從事多種經(jīng)營和二、三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民增收開創(chuàng)了新的增收門路，極大地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
(四)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整。退耕還林工程的實施，使農(nóng)民收入增加，人均耕地面積相對減少，改變了長期以來廣種薄收的傳統(tǒng)耕作習(xí)慣，有效地調(diào)整了不合理的土地使用結(jié)構(gòu)，使糧經(jīng)作物種植比例得到合理有效調(diào)整，加快了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。同時大力開發(fā)綠色食品，開展森林旅游，積極培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟，結(jié)合退耕還林完成經(jīng)濟林近8萬畝，通過還草及林草、林藥兼作，使長期形成的以種植業(yè)為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向林果業(yè)、種苗花卉、草畜產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)過渡，促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
(五)農(nóng)民生產(chǎn)生活條件不斷改善。自2008年至2015年實施的《鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃》項目涉及發(fā)改、農(nóng)牧、林業(yè)、水保等多個部門，共完成專項投資9.79億元，平整基本口糧田83.4萬畝;建成農(nóng)村能源沼氣池3.2萬口，沼氣灶0.47萬個，完成節(jié)柴灶改造4.57萬個，建設(shè)太陽能灶12.99萬個，節(jié)柴爐0.18萬個，栽植薪炭林38.2萬畝，太陽能熱水器2.48萬個，戶用光伏發(fā)電130套。
生態(tài)移民1.07萬人;完成補植補造78.6萬畝;后續(xù)產(chǎn)業(yè)林產(chǎn)品基地完成38.4萬畝，涉及林木種苗、蘋果核桃基地建設(shè)等，農(nóng)產(chǎn)品基地39.4萬畝，畜牧養(yǎng)殖暖棚建設(shè)28.84萬平米、養(yǎng)殖小區(qū)38個、青貯窖19.2萬立方米，經(jīng)濟林改造1.98萬畝，生態(tài)旅游3200人次，退耕農(nóng)戶技能培訓(xùn)14萬人次。通過《鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃》的實施，使退耕還林工程區(qū)農(nóng)戶生產(chǎn)、生活質(zhì)量都有了很大提高，舍飼圈養(yǎng)穩(wěn)步推進，工程成果鞏固得到了進一步加強。
二、退耕還林工程存在的問題
退耕還林工程在實施過程中，雖然在改善生態(tài)環(huán)境，增加農(nóng)民收入等方面取得了顯著成效，但在發(fā)展過程中還存在著以下幾個方面的問題。
(一)農(nóng)民收入增加，林農(nóng)用地矛盾增大。近年來，國家強農(nóng)惠農(nóng)政策的實施，激發(fā)了農(nóng)民種糧的積極性，通過直接補貼、間接補貼等形式增加了農(nóng)民的收入，致使退耕還林補助的激勵作用逐年減弱，在全國農(nóng)產(chǎn)品價格高漲、農(nóng)業(yè)稅減免和農(nóng)業(yè)補貼政策多重利好作用下，可能再一次激發(fā)農(nóng)林用地矛盾，退耕成果鞏固面臨新的挑戰(zhàn)。
(二)造林難度增大，種苗補助不能滿足實際需要。氣候等自然環(huán)境對造林項目影響較大，受冰凍雨雪災(zāi)害和干旱影響，致使以前和近年造林成活率、保存率低，造成一次造林多次重復(fù)補植。雖然國家在鞏固退耕還林成果項目中下達過補植補造任務(wù)，由于投資標準低，補植質(zhì)量欠佳。新一輪退耕還林雖然提高了造林種苗費，隨著苗木價格提升，勞動力價格增長，使得造林成本逐年提高，已很難滿足現(xiàn)在造林的需要。
(三)畜牧業(yè)快速發(fā)展，管護危機凸顯。部分縣、鄉(xiāng)、村，特別是山區(qū)鄉(xiāng)村把發(fā)展畜牧業(yè)作為強村富民脫貧攻堅的重要項目，隨著牛、羊數(shù)量的增加，雖然舍飼圈養(yǎng)得到了穩(wěn)步推進，但部分農(nóng)戶為了減少成本，不顧封山禁牧政策要求，在封育區(qū)域偷放牲畜，造成造林成果損失，尤其對新造林損害更為嚴重。畜牧業(yè)的發(fā)展不僅給退耕還林工程管理造成極大的隱患，而且增加了管護難度。
(四)地方財政困難，管理經(jīng)費缺乏。隨著退耕還林工程的不斷實施，工程實施區(qū)域范圍不斷擴大，由于退耕還林實施縣區(qū)財政困難，無力配套相應(yīng)的前期工作經(jīng)費和管理費用。新一輪退耕還林2014年實施后，國家按照3.6元每畝標準向縣級實施單位撥付了管理費，但從2016年開始省級進行了整合不再向縣級單獨下達，致使基層工作經(jīng)費嚴重短缺，給地塊落實、作業(yè)設(shè)計編制報批、招投標、項目驗收等工作帶來一定困難，嚴重地影響著工程質(zhì)量和管理成效。
(五)沒有做到應(yīng)退盡退，退耕范圍仍需擴大。慶陽市山區(qū)面積占90%以上，有75%以上的人口生活在山區(qū)。新一輪退耕還林目前只限定于25度以上坡耕地、國家重要水源區(qū)15～25度坡耕地和嚴重沙化耕地非基本農(nóng)田區(qū)域，擴大規(guī)模后污染耕地、陡坡梯田、小麥銹病嚴重區(qū)域被納入了退耕范圍。但受限于多個部門對現(xiàn)地認定不一，新一輪退耕還林沒有做到應(yīng)退盡退，部分群眾退耕訴求得不到解決，地塊荒蕪，沒有發(fā)揮退耕還林效益最大化。
三、退耕還林工程對策
面對退耕還林工程存在的農(nóng)民收入穩(wěn)步增加，農(nóng)林用地矛盾增加;自然災(zāi)害頻繁，補植補造面積增大;畜牧業(yè)快速發(fā)展，管護難度增加;地方財政管理經(jīng)費不匹配，管理經(jīng)費缺乏;部分地塊急需退耕等問題，應(yīng)該從以下幾個方面進行改進：
(一)鞏固生態(tài)林，改造經(jīng)濟林，提高新一輪退耕還林補助標準延長補助期限。1999—2006年實施的前一輪退耕還林167.7萬畝，主要栽植樹種有刺槐、山杏、油松、沙棘等，退耕還林中生態(tài)林占很大比例，雖然近期經(jīng)濟收益微薄，預(yù)期林分進入盛產(chǎn)期后，慶陽市退耕林地預(yù)期收益額可達6.39億元。
通過對經(jīng)濟林進行品種改良和樹種更換，實現(xiàn)經(jīng)濟林增收，形成經(jīng)濟林短期收入與生態(tài)林長期收入的有效結(jié)合，實現(xiàn)退耕農(nóng)戶收入的可持續(xù)性增長。新一輪退耕還林財政補助資金1200元/畝，按照5年3次即第1年500元、第3年300元、第5年400元標準發(fā)放，比上一輪退耕還生態(tài)林16年2000元補助標準減少800元/畝。補助標準低、期限短，在一定程度上影響農(nóng)戶收入和退耕積極性。國家可將財政補助標準提高到2400元/畝，補助期限延長至10年，并建立財政補助動態(tài)調(diào)整機制，不僅能增加農(nóng)戶收入，促進脫貧攻堅，而且更有利于鞏固新一輪退耕還林成果。
(二)使用造林新技術(shù)，做好撫育提高成林率。一是開展技術(shù)培訓(xùn)，提高林業(yè)職工的業(yè)務(wù)素質(zhì)。采用“走出去，請進來”的方法，切實加強對造林技術(shù)人員的能力培訓(xùn)。二是大力推廣高接改造、容器育苗、營養(yǎng)缽育苗、生根粉、保水劑浸根、截桿造林等新技術(shù)、新方法，提高造林成活率。嚴把苗木質(zhì)量關(guān)，在苗木供應(yīng)上，以抗逆性強的鄉(xiāng)土優(yōu)良樹種為主，實行就地就近供苗、就近栽植，嚴格實行“兩證一簽”制度。三是高效使用國家下?lián)艿那耙惠喭烁�林森林撫育資金。國家對前一輪退耕還林補助資金到期面積，從2018年開始按照每畝20元的標準下?lián)芰松謸嵊Y金，實施單位要引導(dǎo)和督促農(nóng)戶采用補植、割灌、除草、定株等撫育措施提高退耕還林成林率。
(三)把退耕還林與封山禁牧、舍飼圈養(yǎng)相結(jié)合，切實鞏固退耕還林成果。一是堅持落實以個體承包為主體的管護責任制，按照“誰退耕、誰還林、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，將責、權(quán)、利一次落實到戶。對納入生態(tài)公益林的退耕還林，要嚴格落實公益林管護要求，充分發(fā)揮管護人員作用，依法管林護林。
二是推行封山禁牧，堅持動員山區(qū)群眾新建標準化棚圈，改變?nèi)罕?ldquo;靠山吃山”的傳統(tǒng)習(xí)慣，鼓勵群眾發(fā)展舍飼圈養(yǎng)。在工程區(qū)結(jié)合脫貧攻堅扶貧項目修建高標準棚舍，示范帶動發(fā)展舍飼圈養(yǎng)，逐步解決林牧矛盾。三是轉(zhuǎn)變農(nóng)戶觀念，種植高收益作物，促進農(nóng)民增收，推動種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時引導(dǎo)退耕農(nóng)戶從事二、三產(chǎn)業(yè)獲得勞務(wù)收入，鞏固退耕還林成果。
(四)中央財政、省級財政加大經(jīng)費投入，提高工程管理質(zhì)量。面對退耕還林工程實施區(qū)域各縣(區(qū))財政困難現(xiàn)狀，為了實現(xiàn)退耕還林工程管理動態(tài)化、信息化，檔案管理科學(xué)化，中央財政和省級財政應(yīng)加大經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付力度，繼續(xù)按照一定比例撥付工程管理經(jīng)費，確�？h、鄉(xiāng)退耕還林工程管理有序高效進行。
(五)擴大新一輪退耕還林范圍，做到應(yīng)退盡退，減少沙化和水土流失。從2014年新一輪退耕還林開始實施至今，國家核定的25度以上坡耕地、嚴重沙化耕地面積全市已基本退完，擴大規(guī)模面積也即將實施完畢。但受制于部門認定標準不一，現(xiàn)實地塊中仍有可退耕面積，但無法實施。這些位于生態(tài)環(huán)境脆弱的沙漠邊緣和黃土高原水土流失區(qū)的生產(chǎn)水平低、產(chǎn)量不高的“三跑田”仍有退耕需求，國家應(yīng)繼續(xù)擴大退耕范圍，做到應(yīng)退盡退，以減少水土流失。
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承德市2002年實施退耕還林工程以來，一直以改善生態(tài)環(huán)境、促進經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收為目標，扎實推進工程建設(shè)，取得了良好成效。至今累計完成退耕還林570萬畝，其中退耕地造林230.4萬畝，匹配荒山荒地造林339.6萬畝。鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃項目累計完成林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地任務(wù)81.95萬畝，撫育經(jīng)營項目131.3萬畝，補植補造任務(wù)259.92萬畝。
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