本文摘要：摘要：現(xiàn)階段，我國的經(jīng)濟發(fā)展迅速，新時代的國土空間規(guī)劃，需要把握好時、空、人、事的辯證統(tǒng)一、國土空間的不變與變之間的關(guān)系，堅持保護優(yōu)先、綠色發(fā)展、以人為本、因地制宜、創(chuàng)新驅(qū)動、治理導(dǎo)向，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃編
摘要：現(xiàn)階段，我國的經(jīng)濟發(fā)展迅速，新時代的國土空間規(guī)劃，需要把握好“時、空、人、事”的辯證統(tǒng)一、國土空間的“不變與變”之間的關(guān)系，堅持保護優(yōu)先、綠色發(fā)展、以人為本、因地制宜、創(chuàng)新驅(qū)動、治理導(dǎo)向，推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃編制;需要考慮;幾個關(guān)系
引言
隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入開展，推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活及實現(xiàn)高水平治理成為當(dāng)今社會發(fā)展的重要目標(biāo)。隨著國土空間規(guī)劃編制工作的不斷推動，在推動治理能力和治理體系現(xiàn)代化的背景下，正確認(rèn)識國土空間規(guī)劃體系對于空間治理的作用至關(guān)重要。
1新時期國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)成
2019年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(中發(fā)〔2019〕18號)(以下簡稱《若干意見》)出臺，明確提出構(gòu)建全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理、責(zé)權(quán)清晰、依法規(guī)范、高效運行的國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。在全國層面明確構(gòu)建“五級三類四體系”的國土空間規(guī)劃體系，即國家級、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級“五級”，總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃“三類”，以及編制審批、實施監(jiān)督、法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)“四體系”。其中，國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃及專項規(guī)劃的依據(jù)和基礎(chǔ);專項規(guī)劃要互相協(xié)同，并且能夠與詳細(xì)規(guī)劃銜接。
1.1從“多規(guī)并行”到“多規(guī)合一”的轉(zhuǎn)變
相比原有的空間規(guī)劃體系，新的國土空間規(guī)劃體系建立的過程是一個揚棄的過程，絕對不是想當(dāng)然的那樣“國土空間規(guī)劃就是城鄉(xiāng)規(guī)劃或者是土地規(guī)劃”，而是踐行“多規(guī)合一”將主體功能區(qū)規(guī)劃土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃有機地融合在一起。新的規(guī)劃體系是在編審內(nèi)容、管理機構(gòu)、體制機制和技術(shù)規(guī)范等方面進行的一次系統(tǒng)的整合優(yōu)化。
1.2從“規(guī)劃成果”到“制度體系”的蛻變
新的國土空間規(guī)劃體系不再是一套“規(guī)劃成果”，而是一套運行體系的制度設(shè)計。其中，編制審批體系和實施監(jiān)督體系建立起規(guī)劃編制—審批—實施—監(jiān)督—評估—考核的完整閉環(huán)。同時，依托大(大數(shù)據(jù))、智(智能化)、移(移動互聯(lián)網(wǎng))、云(云計算)的建設(shè)，形成精準(zhǔn)到位的編、管、監(jiān)、察體系;而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和法規(guī)政策體系是國土空間規(guī)劃體系運行的保障，是在原有“多規(guī)”技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)政策基礎(chǔ)上進行的整合優(yōu)化，以立法保障規(guī)劃的權(quán)威性，以標(biāo)準(zhǔn)強化編制的規(guī)范性。
2優(yōu)化措施分析
2.1關(guān)于國土空間用途管制
在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外可以制定分區(qū)準(zhǔn)入正負(fù)面清單，采用“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”和“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式，不斷完善生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等各類國土空間用途管制制度。建議將全域國土空間一級并列劃分為城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間、自然生態(tài)空間、海洋空間，通過市、縣國土空間總體規(guī)劃，進一步劃分規(guī)劃基本分區(qū)和功能分區(qū);通過詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃或鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，明確規(guī)劃用途，協(xié)調(diào)分區(qū)、用途與控制線關(guān)系;針對不同的國土空間，分別制定準(zhǔn)入正負(fù)面清單，并探索實施不同類型的規(guī)劃許可。國土空間用途管制制度通常包括基本政策和靈活政策。
基本政策主要包括國土空間用途管制通則(正負(fù)面清單)，對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等的特殊保護政策，以及國土綜合整治政策、土地利用年度計劃等;靈活政策主要是應(yīng)對發(fā)展不確定性、適應(yīng)發(fā)展需要等出臺的各類政策文件，是對基本政策的有效補充。
2.2資源要素的系統(tǒng)思維
統(tǒng)籌各資源要素的保護與治理，要用系統(tǒng)論的思維，遵循生態(tài)系統(tǒng)的整體性，深入研究山水林田湖草的共生關(guān)系，提出系統(tǒng)治理保護方案。比如：修山擴林能涵養(yǎng)水源，實現(xiàn)功能修復(fù);調(diào)田節(jié)水能增大生態(tài)承載，做到基底保護;治湖保水能改善生態(tài)，永續(xù)碧水。再如：鹽堿地開發(fā)補充耕地時，出現(xiàn)改良了流域內(nèi)某一片區(qū)鹽堿地卻引發(fā)了另一片區(qū)土地鹽漬化或改良片區(qū)重返鹽堿等不利現(xiàn)象。這是因為尚未科學(xué)認(rèn)知到某一片區(qū)自然形成的鹽堿地正是為了維護另一片區(qū)土壤不發(fā)生鹽漬化的生態(tài)功能，注重化學(xué)改良的短期效應(yīng)，忽視了地球化學(xué)的決定作用，堵塞了鹽分的天然運行通道。
2.3實施路徑
規(guī)劃藍圖的實施路徑主要包括適應(yīng)人口和產(chǎn)業(yè)的土地資源配置、自然和人文資源的保護與利用、交通市政和防災(zāi)等基礎(chǔ)支撐、公共服務(wù)等要素配置、國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)，以及規(guī)劃傳導(dǎo)、近期行動、政策機制、信息平臺等。以武漢市生態(tài)空間為例，傳統(tǒng)的生態(tài)保護格局和生態(tài)保護布局是不夠的，為促進生態(tài)保護格局的形成和生態(tài)保護布局的落地，還需要堅持“五步走”。一是嚴(yán)格生態(tài)空間準(zhǔn)入。
2016年，武漢市出臺《武漢市基本生態(tài)控制線管理條例》，進一步明確生態(tài)底線區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)項目準(zhǔn)入條件和管控措施，對生態(tài)區(qū)內(nèi)既有項目提出“控建改遷”的分類處置意見。二是統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展。既重視村莊分類，也重視內(nèi)部農(nóng)戶分類，將農(nóng)戶分為核心農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶、留守農(nóng)戶、居住農(nóng)戶、遷移農(nóng)戶等五類典型農(nóng)戶，分別分析農(nóng)戶的特征和空間需求。分階段推進“村莊全域規(guī)劃+村莊詳細(xì)規(guī)劃”，村莊全域規(guī)劃以鎮(zhèn)域為單位，確定農(nóng)村居民點布局和用地邊界，明確重大基礎(chǔ)設(shè)施布局和市政、公共服務(wù)等村級公益設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)。
村莊詳細(xì)規(guī)劃進一步細(xì)化村莊全域規(guī)劃要求，在村莊建設(shè)用地邊界內(nèi)，編制農(nóng)村居民點詳細(xì)規(guī)劃，實行規(guī)劃許可;在村莊建設(shè)用地邊界外，編制建設(shè)項目總平面圖，實行準(zhǔn)入論證。三是完善產(chǎn)權(quán)登記。以村莊規(guī)劃引導(dǎo)房地一體的宅基地和集體建設(shè)用地登記發(fā)證工作為基礎(chǔ)，探索“全域登記、確權(quán)發(fā)證”。完善土地交易平臺，建立統(tǒng)一的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場。創(chuàng)新土地入股分紅、建立集體留存金、政府投資回收等機制，統(tǒng)籌好政府、集體、農(nóng)民、企業(yè)各方利益。四是注重提升功能。
結(jié)合地方生態(tài)空間的資源稟賦與發(fā)展特點，從全域規(guī)劃、全面實施角度，提出編制、管理、實施“三位一體”的田園功能單元，作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興“居、產(chǎn)、服、游”一體化的基本單元。五是政策組合支撐實施。探索“整治+”開發(fā)模式，助力鄉(xiāng)村功能提升。通過“整治+田園綜合體”，將騰退的建設(shè)用地指標(biāo)、社會資金等要素集聚田園綜合體;通過“整治+村莊建設(shè)”，針對不同類型的村莊分類進行整治，以村莊綜合整治助推空間治理精細(xì)化;通過“整治+郊野公園”，通過主動整治和生態(tài)建設(shè)，形成郊野公園和鄉(xiāng)村旅游項目。
城市規(guī)劃論文范例：健康城市規(guī)劃與治理
結(jié)語
國土空間規(guī)劃體系中的空間治理內(nèi)涵需要立足于不同的空間治理平臺來審視，“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系只是厘清了大的治理關(guān)系—中央和地方的治理權(quán)限，“大道至簡”是國土空間規(guī)劃體系基于空間治理的直觀解釋。想要真正達到好用、管用、適用，還需要在實踐中進行不斷探索和完善。一方面，在規(guī)劃體系上，結(jié)合地方實際發(fā)展訴求可以編制分區(qū)規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃和專題研究等內(nèi)容，以完善地方空間治理關(guān)系;另一方面，盡管國家層面大部分規(guī)劃事權(quán)歸一，但在地方層面仍需要橫向部門及市場、社會之間的高效協(xié)同，也就是說地方不僅僅需要做好“合”的統(tǒng)籌，更需要謀劃有效的“分”的管控。
參考文獻
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作者:周立謙
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