宅基地分配的制度結構、現(xiàn)狀檢討與立法表達

　　 摘 要：宅基地分配是集體經(jīng)濟組織成員以戶為單位原始取得宅基地使用權的程序。基于宅基地社會功能的多元性和特殊性，宅基地分配制度的結構體系呈現(xiàn)出復合性。我國當前的宅基地分配面臨著諸多困境。應該從宅基分配的基本原則、邏輯主線和制度設計三個層面構建和優(yōu)化其制度體系。應堅持市場化配置和適度管控結合、政府管理和成員自治結合及因地制宜推進改革的基本原則。宅基地分配制度改革要注意私權利和公權力配置的平衡，優(yōu)化一戶一宅、無償分配制度，探索宅基地“三權分置”制度和完善宅基地分配程序制度。

　　關鍵詞：宅基地分配;制度結構;現(xiàn)狀檢討;改革進路

　　宅基地制度是中國特色土地制度體系中最為獨特的組成部分。隨著深化改革的步伐逐步向縱深推進，宅基地制度改革，特別是宅基地“三權分置”已經(jīng)成為土地改革領域中的熱點問題。作為宅基地制度體系的入口，宅基地分配制度改革顯然是系統(tǒng)化推進宅基地制度改革的基礎性環(huán)節(jié)。而且，宅基地分配制度與放活宅基地使用權、激活宅基地要素資源效率的“三權分置”改革關系密切。“從深層次考慮，農(nóng)戶宅基地取得難、粗放利用和閑置、退出困難、需求增長等問題都與現(xiàn)行宅基地的分配政策有關。”①

　　宅基地論文： 農(nóng)村宅基地“三權分置”改革研究

　　因此，宅基地分配制度設計的科學性與否直接影響到宅基地制度系統(tǒng)改革的整體效果，其重要性不容忽視。我國現(xiàn)行宅基地分配制度還帶有計劃經(jīng)濟時代的部分特征，存在著集體經(jīng)濟組織成員身份認定標準模糊，無償分配制度客觀上難以落實，一戶多宅、超標準使用等造成土地資源浪費現(xiàn)象嚴重，城鄉(xiāng)之間的土地要素資源流通不暢等諸多問題，難以適應發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟推進土地要素資源市場化配置的現(xiàn)實需求。

　　因此，在我國已經(jīng)進入新發(fā)展階段的歷史背景下，深化宅基地制度改革，亟須在新發(fā)展理念引領下，遵循市場化和法治化的路徑對宅基地分配制度進行全面改革。本文擬在揭示我國現(xiàn)行宅基地分配制度結構的基礎上，對難以適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要的宅基地分配制度進行深度檢討，并在此基礎上提出優(yōu)化和完善宅基地分配制度的思路。

　　一、宅基地分配制度結構的復合性

　　(一)宅基地分配是農(nóng)戶原始取得宅基地使用權的必經(jīng)程序

　　宅基地分配是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以戶為單位，依照法定的條件和程序提出宅基地分配申請，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將宅基地分配給符合申請條件的戶的制度。宅基地分配是農(nóng)戶原始取得宅基地使用權的必經(jīng)程序。

　　因此，嚴格意義上的宅基地分配應該表述為宅基地使用權的分配。宅基地使用權的取得方式可分為原始取得和移轉取得。兩種方式存在明顯不同：原始取得系基于成員身份，通過以戶為單位申請、政府審批取得，屬于在集體土地所有權上原始取得宅基地使用權。移轉取得則是通過轉讓、贈與等方式，依據(jù)民事法律行為從其他主體處繼受取得宅基地使用權，系基于他人的物權變動而取得，應當遵循物權的變動模式。

　　宅基地使用權的兩種取得模式，反映了不同的法律政策考量，也決定了其制度設計必然存在差異�；�于宅基地肩負著保障農(nóng)民基本居住權益，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的政治使命，宅基地分配理應受到公權力的適當干預，以保證宅基地分配過程中的公平公正，防止市場機制調節(jié)下對弱勢群體基本居住權益的侵害。宅基地使用權的移轉取得以雙方意思表示為基礎，較多地反映了雙方對產(chǎn)權交易的自由選擇。同時，從理性經(jīng)濟人角度看，農(nóng)民不會輕易為了眼前利益放棄作為家庭生存保障的宅基地，流轉宅基地使用權已經(jīng)過理性考慮，是更好地實現(xiàn)自身利益的選擇。

　　因此，在宅基地使用權移轉取得中應減少政府干預，更加注重發(fā)揮市場在資源配置中的作用。通過區(qū)分宅基地取得方式，適度放活宅基地流轉使用，在堅持農(nóng)村集體土地所有權不變、保持宅基地居住保障功能的基礎上，最大限度釋放宅基地中蘊含的財產(chǎn)價值，實現(xiàn)宅基地要素資源更為高效的市場化配置，進而實現(xiàn)農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)民收入增加、土地資源配置效率提升的多元目標。

　　宅基地分配制度擔負著雙重功能：一是解決農(nóng)民的居住保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員基于居住保障無償、定量取得宅基地，確保了每戶成員都有棲身之所。二是確保通過安居實現(xiàn)樂業(yè)。宅基地的根本目的是安居，這一功能必須真正意義上實現(xiàn)。因此，宅基地使用權不得被抵押、轉讓或強制執(zhí)行，這雖然抑制了其財產(chǎn)屬性，但是保障了農(nóng)民不因意外的經(jīng)濟危機而流離失所，并導致安居樂業(yè)難以實現(xiàn)。有學者指出，宅基地的不可交易性決定了按戶分配一處宅基地的有效性。②這種觀點顯然指向的是宅基地的原始分配取得制度。

　　但是，應該基于宅基地使用權原始取得和移轉取得兩種模式背后法律政策考量的不同，對宅基地使用權的制度設計進行有針對性的制度安排。本文中所探討的宅基地分配指向的是宅基地使用權的原始分配取得，其本質上是農(nóng)戶原始取得宅基地使用權的程序。為對宅基地分配制度進行科學制度和規(guī)范設計，首先應該廓清宅基地分配制度結構的基本屬性。

　　(二)宅基地分配的制度結構具有復合性

　　作為社會主義公有制背景下，為實現(xiàn)“居者有其所”的特定政治目標而設計的有中國特色的制度安排，宅基地分配的制度結構具有不同于大陸法系用益物權變動的內(nèi)在特別性。突出的表現(xiàn)之一就是宅基地分配的制度結構具有復合性，具體表現(xiàn)在，宅基地分配制度橫跨公法、私法、社會保障法三個法域，宅基地分配制度也就細分為宅基地分配私法制度、公法制度和社會法制度。涉及領域的多元性、利益沖突的復雜性等原因決定了宅基地分配制度遠比承包地制度更為復雜。宅基地分配制度之所以橫跨三個法域，根本是由土地這種最基本的生產(chǎn)資料的本質屬性決定的。土地是一種同時具有公共性和私人性的特殊物品，這種彈性特性稱為公私兼容性。③

　　當然，制度結構的復合性也是由宅基地所承擔的特殊功能決定的。從私法視角觀察，宅基地制度，特別是宅基地使用權制度可以從民事權利的視角展開，《民法典》物權編中主要貫穿了該邏輯主線，但是，《民法典》中對宅基地使用權制度并沒有進行充分的立法建構。宅基地制度體系由宅基地所有權制度，宅基地使用權主體制度，宅基地使用權取得、變更、消滅，宅基地使用權權能制度等制度構成，在現(xiàn)代民法更加注重發(fā)揮物的使用效率目標的背景下，宅基地使用權制度在宅基地制度體系中居于更為優(yōu)越的地位。

　　宅基地所有權制度和使用權制度又分別圍繞這兩種制度的權利主體、權利客體、權利內(nèi)容、權利變動、權利行使、權利救濟等制度展開，這顯然是遵循了私法權利制度的基本構造體系，其中宅基地使用權的取得制度屬于分配制度的內(nèi)容。從公法視角觀察，宅基地分配制度主要由申請制度、審批制度等構成，特別是在審批階段涉及到公法權力的內(nèi)容，關涉到公權力對私權利的干預。宅基地不僅僅是特定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體成員集體享有的集體所有權的客體，本質上還是一種公共產(chǎn)品。

　　這決定了宅基地分配制度中不能僅僅按照成員集體內(nèi)部的民主決議機制完成，更不能僅僅依靠市場機制進行配置，宅基地分配還必須要充分考量公權力機關的有效干預，公權力有效干預下的宅基地分配制度可以更好地實現(xiàn)宅基地制度的社會功能。否則，有可能因為市場機制在配置產(chǎn)權方面任意性導致公共利益的受損和損害弱勢群體的利益。有觀點指出：“宅基地的分配必須服從國家土地管理意志。宅基地供應必須隨著人口和經(jīng)濟的發(fā)展而合理、有序地進行。”④最近，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6號)中對各部門在宅基地審核批準權責劃分作了明確規(guī)定，充分展現(xiàn)了宅基地分配制度具有較強的公法屬性。

　　從社會保障法角度觀察，我國宅基地分配制度還擔負著集體成員的社會保障功能，體現(xiàn)了對農(nóng)民集體成員居住權的基本社會保障。“農(nóng)民的私有住宅與集體公有的地基形成了中國特色的農(nóng)民住宅制度，其中所涉權利相當復雜，不是宅基地‘用益物權’之簡單闡釋。”“解讀農(nóng)民宅基地上的權利，不僅要從農(nóng)民住宅所有權、地基使用權角度進行闡釋和分析，同樣，亦須從農(nóng)民居住權保障角度進行闡釋。”⑤宅基地分配制度的社會保障屬性根本上源于農(nóng)民集體所有權的社會保障屬性。

　　“農(nóng)民集體土地所有權的建立就是為了以農(nóng)村土地給農(nóng)民集體成員提供基本的社會保障。”⑥我國目前的宅基地分配制度之所以呈現(xiàn)出如此明顯的非私權屬性，且呈現(xiàn)出強烈的公權力行使屬性，根本的原因就在于宅基地分配制度較多地考量了宅基地的社會保障功能，呈現(xiàn)出對農(nóng)民集體成員居住權的額外關照，這就促使宅基地分配制度呈現(xiàn)出社會保障法屬性�？傊�，基于宅基地功能的多元性，宅基地分配制度的結構具有復合性，這些都是導致宅基地分配制度異常復雜的原因之一。

　　宅基地分配制度的復雜性具體體現(xiàn)在其橫跨公法、私法和社會法三大法域的復雜樣態(tài)，這也是宅基地分配制度改革難度大、推進慢，以至于導致整個宅基地制度改革都難以推進的重要原因之一。目前，我國尚處于社會主義初級階段，雖然宅基地中蘊含的財產(chǎn)價值屬性愈發(fā)強烈地得以釋放，但是，現(xiàn)行宅基地分配制度還肩負著較強程度的社會保障屬性。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度的日益拓深，宅基地的經(jīng)濟效益功能也將逐步得到進一步激發(fā)和釋放。全面深化改革以及構建更加完善的要素市場化配置體制機制必然要求市場在宅基地資源配置中起決定性作用，這就意味著我國的宅基地分配制度改革必然要在多種價值沖突協(xié)調的復雜過程中漸進推進。

　　二、宅基地分配制度的運轉現(xiàn)狀與檢討

　　自新中國成立以來，我國的宅基地制度結構經(jīng)歷了從宅基地所有權與使用權“兩權合一”到“兩權分離”，再到探索宅基地“三權分置”的歷程。不同歷史階段，宅基地的分配方式和制度設計目標并不完全一致。新中國成立初期，宅基地分配在高強度的政治運動下進行，通過革命手段快速地實現(xiàn)了宅基地所有權的私有化，保障了廣大農(nóng)民群眾的居住權益，實現(xiàn)了幾千年來居者有其所的目標。

　　高級合作社和人民公社時期，土地所有權和宅基地使用權“兩權分離”，宅基地主要實行按需分配，一戶一宅，較多反映了計劃經(jīng)濟時代的背景，與城鄉(xiāng)二元分割、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的形勢相適應，滿足了當時社會經(jīng)濟條件下農(nóng)民住房保障、社會穩(wěn)定的需要。有學者認為：“強管制、弱產(chǎn)權”的宅基地制度運行與制度安排初衷相背離，出現(xiàn)管制失效和財產(chǎn)權的自我強化。⑦目前運行的宅基地分配制度也面臨著諸多窘境，具體表現(xiàn)為宅基地分配的無償分配、“一戶一宅”等基本規(guī)則實際上已經(jīng)難以實現(xiàn)。

　　(一)宅基地資源緊張，無償分配難以實現(xiàn)

　　宅基地資源日益緊張，許多地區(qū)無地可分。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，我國土地資源日益緊張。為加強耕地保護，提高土地利用效率，我國實行最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，堅持土地用途管制，嚴格禁止土地“非農(nóng)化”“非糧化”。受到土地規(guī)劃管控、基本農(nóng)田保護、建設用地指標缺乏等因素影響，許多地區(qū)實際上已經(jīng)沒有土地可作為宅基地分配，現(xiàn)行的宅基地分配制度名存實亡。主要體現(xiàn)在：東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以及大城市周邊的農(nóng)村地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化水平提升和城市化規(guī)模的擴張，建設用地資源愈發(fā)緊張，對建設用地資源的市場化配置的需求不斷提升。宅基地無償分配制度與土地資源的市場化配置背道而馳，實際上很多地區(qū)的宅基地分配制度已經(jīng)根本無法實現(xiàn)。

　　隨著宅基地資源財產(chǎn)價值的日益凸顯，宅基地無償分配制度還受到多方的擠壓。集體經(jīng)濟組織成員具有強烈的對外流轉宅基地使用權的動機，城市的市民基于改善居住條件和高房價壓迫等多種原因產(chǎn)生了強烈的在農(nóng)村租賃和購買宅基地的動機。結果，很多經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村開始在宅基地初始分配中已經(jīng)開始引入競價機制，這意味著通過事實宣告了無償分配制度在這些地區(qū)的客觀終結。可見，目前，我國《土地管理法》等法律中確認的宅基地使用權無償分配制度客觀上已經(jīng)難以實現(xiàn)。

　　(二)“一戶多宅”嚴重，宅基地資源浪費嚴重

　　雖然立法中強調“一戶一宅”，但是，“一戶多宅”現(xiàn)象嚴重。“現(xiàn)行法只規(guī)定了分配取得機制，并未規(guī)定退出機制，加上長期執(zhí)行中政策變化或執(zhí)行偏差的存在，不同程度地出現(xiàn)了以‘一戶多宅’‘面積超標’為表現(xiàn)形式的‘超額’占有使用宅基地的情形。”⑧我國目前實行宅基地無償分配使用制度，讓農(nóng)民產(chǎn)生了“不占白不占”的心理，農(nóng)民積極動用各種社會資源申請和保留宅基地，加劇了宅基地資源的浪費。⑨隨著宅基地的閑置、空閑宅基地不斷增多，造成宅基地浪費現(xiàn)象嚴重。

　　宅基地中蘊含的豐富的財產(chǎn)價值未能得以真正顯化和釋放，導致大量宅基地資產(chǎn)事實上處于低效的配置狀態(tài)。根據(jù)現(xiàn)行的立法和各地的實踐做法，我國的宅基地分配制度一般與戶籍密切掛鉤，導致很多農(nóng)民即便在城鎮(zhèn)買房，甚至是定居后也不愿遷出原來的農(nóng)村戶籍。就算農(nóng)民事實上離開了農(nóng)村，也不愿意放棄宅基地、承包地以及其他農(nóng)村集體資產(chǎn)，農(nóng)民在城鄉(xiāng)“兩頭跑”的現(xiàn)象非常普遍，這顯然不利于農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化，更不利于實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

　　三、宅基地分配制度的立法表達

　　我國已經(jīng)進入注重高質量發(fā)展的新發(fā)展階段，這就要求將新發(fā)展理念貫穿于整個宅基地制度改革的始終。從宅基地分配制度改革的視角觀察，應該從宅基分配制度的基本原則、邏輯主線和制度設計三個層面優(yōu)化和完善宅基地分配制度體系。

　　(一)宅基地分配制度改革的基本原則

　　1.市場化配置和適度管控結合原則。土地資源是兼具私人性和公共性的特殊物品。私人性是指土地在占有使用上呈現(xiàn)出明顯的排他性和競爭性特點，這意味著政府不能無限制地介入土地利用活動。同時，政府在提供與土地有關的公共物品或者公共服務時，需要充分利用市場手段和機制，以提高供給效率。另一方面，土地資源具有公共屬性，決定了它不是一種簡單的私人物品或者商品。土地的政策與法律制度設計，必須關注并反映其公共性特征。宅基地資源作為土地資源的重要組成部分，同樣具有私人性和公共性。宅基地分配制度設計需要同時反映上述兩種屬性，既不能完全交給市場配置，又需要公權力管控適度。因此，在宅基地分配制度改革中需要堅持市場化配置和適度管控相結合的原則，正確處理好私權利和公權力的關系，進而實現(xiàn)既滿足集體經(jīng)濟組織成員的居住保障，又能釋放宅基地要素資源財產(chǎn)價值的雙重目標。

　　2.政府管理和成員自治結合原則。宅基地資源不僅事關農(nóng)民切身利益，也關系到糧食安全、農(nóng)村社會穩(wěn)定等公共利益，因此，政府加強對宅基地分配的適當管理具有其正當性。按照《民法典》的規(guī)定，宅基地歸屬于特定社區(qū)范圍內(nèi)的集體成員集體所有，宅基地使用權歸屬于戶以及戶內(nèi)的集體經(jīng)濟組織成員享有。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行宅基地使用權分配過程中，充分尊重集體經(jīng)濟組織成員自治具有其法理正當性。

　　我國目前的宅基地分配制度更強烈地反映了政府管控，極少體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的自主選擇，以至于部分地區(qū)的改革出現(xiàn)了嚴重侵害農(nóng)民意愿，侵害農(nóng)民財產(chǎn)權益的情況。改革實踐也已證明，凡是很好地實現(xiàn)了政府管控和成員自治的有機結合的地區(qū)，其改革效果就明顯，如江西余江、四川瀘州的宅基地分配制度改革既堅持了制度底線，確保了公共利益和糧食安全，又發(fā)揮了成員自治的作用，激發(fā)了集體成員參與宅基地分配的積極性，取得了很好的效果。因此，堅持政府管理和成員自治結合原則推進宅基地分配制度改革至關重要。

　　3.因地制宜有序推進原則。我國地域廣闊，各地的資源稟賦不同，宅基地資源的充裕和緊張程度差別較大，經(jīng)濟社會發(fā)展水平也差別較大。對于沒有爭議的基本理念、基本原則、政策底線等可以由國家層面的統(tǒng)一立法或政策規(guī)范。但是，具體制度卻不宜制定全國統(tǒng)一的方案，應允許各地進行差別化探索。總之，宅基地分配制度改革中，應該堅持因地制宜推進改革的原則，由國家層面確立改革底線和基本原則，具體制度設計則應該尊重各地實際。

　　四、結語

　　農(nóng)村宅基地分配制度是我國農(nóng)村土地制度體系中最有特色的部分，其具有典型的本土固有法性，這就決定了該領域也是最難從國外制度中獲取經(jīng)驗的部分。宅基地分配制度肩負著特殊的社會功能，其制度體系橫跨私法、公法、社會法三個法域，事關農(nóng)民權益、社會穩(wěn)定和市場經(jīng)濟發(fā)展，應該穩(wěn)妥審慎推進。深化宅基地分配制度改革之所以步履維艱，也正是這一問題復雜性的體現(xiàn)�，F(xiàn)行宅基地分配制度主要反映了改革開放以后所形成的“兩權分離”下宅基地制度背景，經(jīng)過長期發(fā)展演變，其體系構造已經(jīng)呈現(xiàn)出較強穩(wěn)定性，業(yè)已形成了較為穩(wěn)定的政策與法律制度體系。

　　但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，宅基地分配政策和法律制度體系也呈現(xiàn)出了與社會經(jīng)濟發(fā)展需求難以適應或匹配的情況。在全面推進鄉(xiāng)村振興和推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，應該加強對宅基地分配制度進行更加科學理性的完善和建構，確保穩(wěn)妥審慎推進宅基地制度改革。

　　作者：管洪彥** 

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