本文摘要：摘要：民族地區(qū)社會治理事關(guān)祖國安全、社會穩(wěn)定和國家富強，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，民族地區(qū)社會治理必然是重中之重。然而，現(xiàn)階段我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)社會治理面臨著新老問題的交織和疊加，使得我國民族地區(qū)社會治理
摘要：民族地區(qū)社會治理事關(guān)祖國安全、社會穩(wěn)定和國家富強，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，民族地區(qū)社會治理必然是重中之重。然而，現(xiàn)階段我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)社會治理面臨著新老問題的交織和疊加，使得我國民族地區(qū)社會治理與全國相比具有突出的特點和特殊性。因此，只有深刻分析我國民族地區(qū)社會治理的特點及特殊性，才能因地制宜，找到解決民族地區(qū)社會治理的辦法及良策。
關(guān)鍵詞：民族地區(qū),社會治理,特殊性
民族地區(qū)社會治理事關(guān)祖國安全、社會穩(wěn)定和國家富強，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，民族地區(qū)社會治理必然是重中之重。然而，現(xiàn)階段我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)社會治理面臨著新老問題的交織和疊加，使得我國民族地區(qū)社會治理與全國相比具有突出的特點和特殊性。因此，只有深刻分析我國民族地區(qū)社會治理的特點及特殊性，才能因地制宜，找到解決民族地區(qū)社會治理的辦法及良策。
一、民族地區(qū)社會治理的重要性
1.民族地區(qū)社會治理是國家治理體系的重要組成部分。
黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標(biāo)是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。我國是一個多民族國家，無論歷史上還是今天，民族地區(qū)的社會治理總是牽動人心。
習(xí)近平同志指出：“社會治理是社會建設(shè)的重大任務(wù)，是國家治理的重要內(nèi)容。”“創(chuàng)新民族地區(qū)社會治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”[1]。顯而易見，民族地區(qū)的社會治理是國家治理體系的重要組成部分，是國家普遍性與地方特殊性相統(tǒng)一的關(guān)系。民族地區(qū)社會治理作為國家治理的地方形式，是在中央政策框架下的地方實踐，將支撐、完善和豐富國家治理體系。
2.民族地區(qū)社會治理關(guān)乎民族地區(qū)社會和諧穩(wěn)定。
世界范圍內(nèi)，凡是多民族國家?guī)缀醵际艿矫褡宓貐^(qū)治理問題的困擾。民族地區(qū)社會治理的好壞，直接關(guān)系到一個國家的和平與穩(wěn)定，科學(xué)、有效的治理是社會穩(wěn)定和諧局面的保證。在全球化大背景下，民族地區(qū)的社會治理能力就是國際競爭力的重要資本和保障。
我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，各民族地區(qū)的社會環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣千差萬別，民族地區(qū)社會問題的成因和表現(xiàn)也比其他地區(qū)來得復(fù)雜，處理起來也更加棘手。目前，我國民族地區(qū)社會矛盾凸現(xiàn)，群體性事件和非法聚眾事件時常發(fā)生，嚴(yán)重地干擾了我國民族地區(qū)正常社會秩序。調(diào)和社會矛盾，創(chuàng)建一個平安穩(wěn)定的社會是現(xiàn)階段我國民族地區(qū)社會治理的主要任務(wù)和根本所在。因此，將社會治理的宏觀理論運用于民族地區(qū)，找到有效的治理途徑，提升社會治理現(xiàn)代化水平，是維護民族地區(qū)社會穩(wěn)定的不二法門。
3.民族地區(qū)社會治理事關(guān)全國全面小康社會建設(shè)成敗。
黨的十八大提出“確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)”，民族地區(qū)的小康社會建設(shè)關(guān)系到全國小康社會建設(shè)的成敗。2010年，我國全面小康實現(xiàn)程度達80.1%，其中民族八省的實現(xiàn)程度只有70%，明顯落后于全國平均水平。民族地區(qū)的經(jīng)濟水平、資源條件、生態(tài)環(huán)境與全國平均水平和東部地區(qū)差距較大，建成全面小康社會的任務(wù)艱巨，甚至可以說民族地區(qū)就是我國全面建成小康社會最難啃的骨頭。民族地區(qū)能否實現(xiàn)全面小康，直接關(guān)系到全國建成全面小康的進程與水平。
社會治理對民族地區(qū)全面建成小康社會有三大促進：一是為民族地區(qū)全面建成小康社會提供了安定的大環(huán)境，社會治理致力于減少不和諧因素，解決社會穩(wěn)定的突出問題，確保社會安定有序，人民安居樂業(yè)。只有在這樣的環(huán)境中，民族地區(qū)才會抓住機遇，實現(xiàn)更大發(fā)展。二是社會治理以提高公共服務(wù)、改善民生為首要任務(wù)，也就是實實在在為老百姓服務(wù)，提高了人民的安全感和幸福感，從根本上保障人民群眾的各項基本權(quán)益。妥善協(xié)調(diào)各方利益，維護社會公平正義，進一步促進民族地區(qū)共同富裕，這是民族地區(qū)全面建設(shè)小康社會的突出表現(xiàn)。
三是政府主導(dǎo)、人民平等參與的社會治理模式，有利于激發(fā)社會發(fā)展活力，把人民緊緊團結(jié)在全面建成小康社會的總目標(biāo)下。因此，民族地區(qū)全面建成小康社會，離不開社會治理的現(xiàn)代化，社會治理現(xiàn)代化必將助力全面建成小康社會。
二、民族地區(qū)社會治理的“特殊性”
1.多民族與治理主體的民族性
據(jù)2010年第六次全國人口普查，我國少數(shù)民族人口共有11379.2萬。從分布上看，云南、新疆、貴州超過1000萬;遼寧、湖南、內(nèi)蒙古在500萬～1000萬之間;另外，四川、河北、西藏、青海、湖北、甘肅、寧夏、吉林、廣東、重慶、海南、黑龍江、浙江、河南等14個省域在100萬～500萬之間。從各少數(shù)民族人口來看，人口在1000萬以上的有壯族、回族、滿族、維吾爾族;人口在100萬以上的有苗族、彝族、土家族、藏族、蒙古族、侗族、布依族、瑤族、白族、朝鮮族等。
在一些民族地區(qū)，少數(shù)民族要占很大比例。同樣，據(jù)第六次全國人口普查的結(jié)果，西藏自治區(qū)少數(shù)民族占該區(qū)人口的94.07%;新疆占比為59.39%;青海為45.51%;廣西為38.34%。除少數(shù)民族人口較多外，民族地區(qū)人口還呈現(xiàn)多民族聚居的特點，例如在廣西壯族自治區(qū)，除壯族外，還廣泛分布著瑤族、苗族、侗族、仫佬族、毛南族、回族、京族、彝族、水族等四十多個民族。
自新中國成立，國家從各民族根本利益出發(fā)，在民族地區(qū)實行民族區(qū)域自治制度，少數(shù)民族在其聚居區(qū)內(nèi)，建立自治機關(guān)，行使自治權(quán)，自主地管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)，行使當(dāng)家作主的權(quán)利，據(jù)2000年的統(tǒng)計，我國55個少數(shù)民族中有44個建立了自治地方政權(quán)，充分體現(xiàn)了民族地區(qū)社會治理主體的民族性。這給民族地區(qū)社會治理帶來了諸多問題，多民族意味著多語言文字、多風(fēng)俗習(xí)慣、多文化、多信仰，在同一問題上，不同的民族可能會有不同的認(rèn)知和反應(yīng)，這容易造成民族關(guān)系的隔閡，事實上增加了民族地區(qū)社會治理的難度，這就要求民族地區(qū)社會治理要更注重精細(xì)化和時效性。
2.資源稟賦和周遭環(huán)境的復(fù)雜性導(dǎo)致社會治理環(huán)境的復(fù)雜
民族地區(qū)主要在東北、西北、西南等地區(qū)，所處多是高山和雪原，這些地方氣候復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，地震、旱澇、滑坡、泥石流、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害多發(fā)。同時，由于自然條件惡劣，基礎(chǔ)建設(shè)緩慢，使得民族地區(qū)防御和抗擊自然災(zāi)害的能力不強，這無疑是給民族地區(qū)社會治理雪上加霜。
另一方面，由于特殊的地緣環(huán)境和地理區(qū)位，各民族地區(qū)幾乎都受周邊國家局勢的影響，具體來說，新疆受中亞國家的影響較大，同時也受中東、西亞的影響;西藏更多是受到南亞地區(qū)的影響;東北三省受東北亞和俄羅斯影響較大;云南、廣西易受東南亞各國局勢影響。隨著民族主義思潮在國際社會的傳播，一些試圖阻遏我國發(fā)展的反華勢力和分裂勢力，常利用民族、宗教問題制造事端，其活動的重點就是民族地區(qū)，特別是新疆和西藏，近二、三十年來，新疆、西藏地區(qū)暴恐事件頻發(fā)，嚴(yán)重影響民族地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)和社會穩(wěn)定。
3.區(qū)域發(fā)展不平衡導(dǎo)致社會自治能力的差異
雖同為民族地區(qū)，但各民族地區(qū)間的發(fā)展程度有很大差別，民族地區(qū)區(qū)域發(fā)展不平衡嚴(yán)重，城鄉(xiāng)差距大。從總體上看，主要狀況是：大中城市發(fā)展比縣鄉(xiāng)好;靠近內(nèi)地的地區(qū)比沿邊好;平原地區(qū)比山區(qū)好;漢族聚集區(qū)比少數(shù)民族聚集區(qū)好。社會治理能力總是與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的，一個地區(qū)的社會自治能力既包括政府對公共事務(wù)的管理，也包括社會公眾的自治。
一般來說，民眾參與社會治理的能力與他們的教育水平是成正比的。據(jù)一些研究，我國少數(shù)民族受教育程度的族際差異十分明顯，以2010年人口普查結(jié)果為例，藏族、彝族、東鄉(xiāng)族、保安族、僳僳族、傣族等民族，民眾受教育程度多半是在小學(xué)及以下。經(jīng)濟發(fā)展水平、教育水平的差異，影響民族地區(qū)民眾的參與社會治理的意愿和能力，最終導(dǎo)致民族地區(qū)社會自治能力的差異。
4.宗教在民族地區(qū)社會治理中的作用舉足輕重
在漫長的歷史演變中，我國各族民眾形成了不同的宗教信仰。宗教作為一種意識形態(tài)，早已滲透在人們的衣食住行、文化節(jié)慶、婚喪嫁娶、生兒育女等各個領(lǐng)域，影響民眾的社會生活和精神生活。在傳統(tǒng)社會中，宗教組織曾是強有力的社會治理機構(gòu)，很多宗教從事醫(yī)療、教育、扶貧、慈善等社會活動�，F(xiàn)代社會中，宗教的社會治理功能總體有所減弱，但是在某些領(lǐng)域仍然意義重大。
大體上看，藏族、蒙古族以及西南一些少數(shù)民族幾乎全民信仰藏傳佛教，東北各少數(shù)民族大多信仰薩滿教和佛教，回族、維吾爾族、東鄉(xiāng)族、哈薩克等族信仰伊斯蘭教。同時，還有一些少數(shù)民族保有神靈崇拜、原始宗教的一些習(xí)俗。在這些民族地區(qū)，宗教是許多少數(shù)民族的精神支柱，更是民族文化的重要組成部分，深刻地影響著他們的社會生活。在民族地區(qū)社會治理中，要重視宗教對社會秩序和公共道德的正向作用，發(fā)揮不同民族不同宗教的積極文化因素，維持社會穩(wěn)定和統(tǒng)一，形成社會凝聚力和向心力。
三、我國民族地區(qū)社會治理的顯著特點
依據(jù)我國民族地區(qū)社會治理的特殊性，可以看出，我國民族地區(qū)社會治理的一些顯著問題及特點，而這些正是做好民族地區(qū)社會治理的關(guān)鍵：
1.社會治理觀念尚未完全轉(zhuǎn)變
有人說“觀念的改變是一切改變的基礎(chǔ)”�，F(xiàn)代哲學(xué)認(rèn)為：觀念是社會歷史發(fā)展過程中各種知識的深沉與積累。觀念來源于已有知識，無法超越社會現(xiàn)實的存在。中國傳統(tǒng)社會歷經(jīng)幾千年的傳承，一些觀念影響至今，“父母官”思維就是其中之一。
在“父母官”思維的指導(dǎo)下，政府往往“替民眾著想”、“為人民做主”，在社會治理上大包大攬，管得過寬，以“管”代“治”，違背人民意愿的事時有發(fā)生。當(dāng)然，這不獨是民族地區(qū)社會治理存在的問題。民族地區(qū)由于長久以來的相對落后和封閉，這種思維比發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)得更為明顯。據(jù)研究，一些地方政府將社會治理視為政府行政職能之一部分，特別強調(diào)政府在社會治理中的唯一主體地位[2]。
現(xiàn)在在民族地區(qū)大行其道的“領(lǐng)導(dǎo)包案”、“屬地管理”等方式，其中個別做法甚至有悖依法治國和國家治理體系現(xiàn)代化的要求。與發(fā)達城市相比，民族地區(qū)社會治理觀念的實踐就顯得有些落后了，北京、上海、廣州等大城市在2010年以前就提出“社區(qū)人”、“精細(xì)化”、“多元主體”等社會治理創(chuàng)新理念[3]，而民族地區(qū)卻不多見。說得嚴(yán)重一點，民族地區(qū)的社會治理理念轉(zhuǎn)變是在十八屆三中全會以后“被動”開始的，總之一句話：民族地區(qū)社會治理觀念轉(zhuǎn)變的自覺性不足。
2.“維穩(wěn)”工作偏離法治目標(biāo)
在長期以來“穩(wěn)定壓倒一切”思想的影響下，維穩(wěn)是民族地區(qū)無可爭議的工作重心之一，甚至出現(xiàn)了一種片面認(rèn)識，認(rèn)為只要維穩(wěn)工作做得好，社會治理工作就取得了好成績，這完全忽視了社會治理創(chuàng)新的必要性。但無可否認(rèn)的是，一些民族地區(qū)的維穩(wěn)工作開始出現(xiàn)“異化”，甚至出現(xiàn)“維穩(wěn)是個筐，什么都往里裝”的亂象，各級政府在維穩(wěn)上花費了大量的財力人力物力，如云南某縣為了不讓某一上訪戶越級上訪，每年花在他一人身上的維穩(wěn)經(jīng)費就達10萬元。
有研究表明“雖然各級政府在維穩(wěn)上花費了大量的精力和資金，但社會矛盾和社會沖突非但沒有減少，反而不斷增加。”[4]這就陷入了“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的怪圈，使得民族地區(qū)維穩(wěn)工作不堪重負(fù)，這顯然與民族地區(qū)開展維穩(wěn)工作的初衷背道而馳。
民族地區(qū)社會矛盾因涉及民族、宗教等敏感問題，牽一發(fā)而動全身，極易引起一個地區(qū)的不穩(wěn)定，因此各級政府都抱著“大事化小，小事化無”的態(tài)度，想要盡快平息事端，甚至連法院在涉及到此等問題時，也是能躲就躲。廣西壯族自治區(qū)高級人民法院“桂高法[2003]180號”內(nèi)部文件就規(guī)定：對于集資糾紛、土地糾紛、墳葬糾紛等13類“涉及面廣、敏感度高、社會關(guān)注度高”的案件不予受理。
民族地區(qū)個別官員在遇到糾紛或矛盾時，不問事件緣由，不分青紅皂白，動輒以“維穩(wěn)”予以被動應(yīng)對，致使民族地區(qū)社會治理工作出現(xiàn)諸多紕漏。一些地區(qū)在“涉民糾紛”上，宗教領(lǐng)袖的作用往往表現(xiàn)的比法律法規(guī)更有效，在矛盾調(diào)解中，有關(guān)部門甚至?xí)鲃訉で笞诮填I(lǐng)袖的幫忙，這確實有利于矛盾的快速調(diào)解，但長此以往，置法律于何地?
無底線和超越法治的維穩(wěn)，破壞了法律的神圣威嚴(yán)，助長了挾“維穩(wěn)”以令“法律”的邪風(fēng)，最終結(jié)果只能是既浪費了大量的公共資源，又降低了政府的公信力，同時社會矛盾也得不到釋放，長期積壓容易釀成更大的危機�？傊�，脫離法治的盲目維穩(wěn)，于民族地區(qū)社會治理有害無益。
3.治理主休缺失，治理能力有待提升
現(xiàn)代社會治理理論一般都將社會治理的主體概括為：政府、市場、社會組織、公眾四類，其中社會組織于社會治理是無可或缺的。十八屆三中全會《決定》提出：改進社會治理方式，在政府主導(dǎo)下，“鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、民居自治良性互動。”這就要求民族地區(qū)的社會組織有治理社會的能力，有擔(dān)當(dāng)社會治理的勇氣。民族地區(qū)的社會組織出現(xiàn)是比較早的，如1907年，南寧商人成立了“南寧商務(wù)總會”，民國以后各省興起的同鄉(xiāng)會館等等，民族地區(qū)的社會組織有著悠久的歷史傳統(tǒng)。
改革開放以后，民族地區(qū)的社會組織迎來了更大的發(fā)展，一些草根組織紛紛興起，社會組織獲得了巨大發(fā)展空間。但從整體上來看，民族地區(qū)的社會組織與發(fā)達省市在數(shù)量、結(jié)構(gòu)、能力上還有著很大差距。我們統(tǒng)計了2014-2016年民族八省社會組織的發(fā)展情況，三年間民族八省社會組織得到了很大發(fā)展，社會組織數(shù)量不斷增加，除西藏外，其他七省增長普遍較快，尤其寧夏2015年到2016年社會組織增長率竟達23%，快速增長附帶的惡果是社會組織質(zhì)量參差不齊，社會治理作用發(fā)揮不明顯。2015年民族八省平均每萬人擁有社會組織約為4.5個，已經(jīng)超過了全國平均水平，但是與浙江(7.9)、上海(7.6)還有很大差距，更不要說是與其他發(fā)達國家相比了。
從三類社會組織(社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會)的構(gòu)成來看，對比浙江、廣東兩省可以明顯發(fā)現(xiàn)：浙江、廣東兩省三類社會組織構(gòu)成比約為50:50:1，而民族八省大約是50:25:1，民辦非企業(yè)單位明顯不足。民辦非企業(yè)單位是對政府事業(yè)單位的補充，于社會治理工作尤為重要，民族地區(qū)社會組織中民辦非企業(yè)單位的短缺，必然影響社會組織參與治理的能力。
除此之外，民族地區(qū)的社會組織還面臨著資金短缺，自身建設(shè)不完善，發(fā)展能力不足等問題。許多社會團體、組織，如各種“協(xié)會”、“學(xué)會”，名存實亡，處于“休眠”、“半休眠”狀態(tài)，社會組織被撤銷登記的事件層出不窮，如廣西柳州就一次撤銷138家社會組織。
4.公眾社會治理參與度低，積極性不高
公眾對社會治理的參與度不高，是民族地區(qū)社會治理主體缺失的另一個表現(xiàn)，主要有：(1)民族地區(qū)公眾社會治理的參與度不高，公眾在社會治理中的作用有限。(2)民族地區(qū)公眾的社會治理參與意愿高漲，但具體行動不足，民眾更愿意參與到與切身利益相關(guān)的公共事務(wù)中;民族地區(qū)民眾對“社會治理”主體的認(rèn)識微有偏差，對公眾參與程度普遍不滿;調(diào)查還發(fā)現(xiàn)公眾的學(xué)歷越高，參與社會治理的意識越強。
(3)民族地區(qū)民眾對參與社會治理的途徑要求呈現(xiàn)多樣化，網(wǎng)絡(luò)是呼聲最高的參與渠道，近半數(shù)受訪者希望通過網(wǎng)絡(luò)平臺參與社會治理;參與途徑的選擇與年齡結(jié)構(gòu)有著很大關(guān)聯(lián)，年輕人更多選擇網(wǎng)上意見征集和微博、微信的方式，中老人年傾向于選擇聽證會和座談會的形式;民族地區(qū)民眾面臨利益訴求時，第一選擇是司法途徑，但其比例并未超越半數(shù)，這說明民族地區(qū)某些民眾法律意識還比較淡薄;法律意識與受教育程度呈現(xiàn)正相關(guān)的態(tài)勢，受教育程度越高對司法途徑的信任和選擇就越高;借助媒體輿論向政府施壓得到了較多的認(rèn)可，媒體輿論正成為公眾利益表達的重要途徑。
(4)影響民族地區(qū)社會治理公眾參與的主要原因是信息公布。公眾的信息獲取主要是通過電視和網(wǎng)絡(luò);有一半的受訪者認(rèn)為政府信息的公布不及時、不全面;還有一小部分的人選擇相信社會信息，而不相信政府信息;對政府信息的信任度與受教育程度關(guān)系密切，受教育程度越高，對政府信息的信任度就越高�？傊褡宓貐^(qū)社會治理必須抓住這些問題及特點，因地制宜，做到精準(zhǔn)治理。
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民族文化論文投稿刊物：《今日民族》(月刊)是由云南省民族事務(wù)委員會主辦的刊物。本刊是云南省民族事務(wù)委員會主管、主辦的刊物，國內(nèi)外公開發(fā)行，“云南省優(yōu)秀社科期刊”，中國期刊方陣“雙效期刊”，圖文并茂、集權(quán)威性、知識性、實用性、可讀性為一體。民族特色濃郁，時代風(fēng)格鮮明。
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