改革開放以來群眾監(jiān)督制度建設的歷史演進研究

　　摘要：群眾監(jiān)督即人民群眾依法對黨政機關及其工作人員的履職行為進行的監(jiān)督‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 改革開放以來，群眾監(jiān)督制度建設的演進歷程主要包括調試開拓階段、接續(xù)完善階段及創(chuàng)新發(fā)展階段‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 三個階段緊密銜接，體現(xiàn)了從賡續(xù)傳統(tǒng)到制度先行、從科學落實到系統(tǒng)優(yōu)化、從重點布局到全面深化的發(fā)展全過程‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　關鍵詞：改革開放; 群眾監(jiān)督; 制度建設

　　群眾監(jiān)督即人民群眾依法對黨政機關及其工作人員的履職行為進行的監(jiān)督。 黨的十九大報告指出：“增強黨自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。 ”[1]67黨的十九屆四中全會提出，要“健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度”[2]。 改革開放以來，群眾監(jiān)督制度建設進入快速發(fā)展的軌道，經(jīng)過40多年的不懈探索，形成了較為成熟完善的群眾監(jiān)督制度體系。 任何制度建設都不是一蹴而就的，背后有著深刻的發(fā)展演進邏輯。 因此，本文嘗試對改革開放以來群眾監(jiān)督制度建設的歷程進行系統(tǒng)梳理，整體研究其發(fā)展演進脈絡。

　　文化方向論文范例：如何將群眾文化中的表演藝術專業(yè)化

　　一、從賡續(xù)傳統(tǒng)到制度先行：群眾監(jiān)督制度建設的調試開拓(1978-1992年)

　　鄧小平曾深刻指出：“要有群眾監(jiān)督制度”[3]332，“群眾路線和群眾觀點是我們的傳家寶”[3]368。 十一屆三中全會后，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體繼承毛澤東的群眾監(jiān)督思想，既肯定了群眾監(jiān)督的重要價值，修正了“文化大革命”期間的錯誤，又提出制度建設才是關鍵，需要用一套更加成熟更加定型的制度來規(guī)范權力的行使，通過借助法制手段保障群眾監(jiān)督的執(zhí)行效力，推動了改革開放后群眾監(jiān)督制度建設的調試發(fā)展。 可以說，鄧小平站在歷史高度，深度謀劃了新時期群眾監(jiān)督制度建設的總體布局，從根本上奠定了改革開放以來群眾監(jiān)督制度建設的基礎框架。

　　(一)健全民主法制：為群眾監(jiān)督提供先決條件和制度基礎

　　改革開放以來，鄧小平十分看重制度具有的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性作用，強調要全面恢復制度建設，堅持用制度管人管事。 他提出有效實現(xiàn)群眾監(jiān)督反腐，一要實行民主，二要健全法制，堅持民主和法制雙管齊下。 在民主政治建設方面，鄧小平基于歷史經(jīng)驗提出堅決不搞“大民主”，但是要積極發(fā)揚黨的民主傳統(tǒng)，發(fā)揚“小民主”，因為“這樣就能聽到更多人的意見，特別是人民群眾的意見”[4]259。

　　在他的領導和推動下，自1977年始，人民代表大會制度和政治協(xié)商制度逐步恢復和健全，工會、共青團和婦聯(lián)等人民群眾組織也開始恢復正常活動，民主黨派也恢復履行原有職責，社會主義民主政治得到了長足發(fā)展。 在法制建設方面，鄧小平認為，發(fā)揚以群眾監(jiān)督為重要內容的人民民主，更需要法制的密切配合，“為了保障人民民主，必須加強法制”[5]，二者是有機統(tǒng)一的。 鄧小平還提出解決貪污腐化和濫用職權問題的方法有兩點：“一個是教育,一個是法律。 ”[4]148自1978年始，黨和政府相繼頒布《關于黨內政治生活的若干準則》(1980年)、《中華人民共和國憲法》(1982年)、《中共中央關于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》(1990年)、《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》(1990年)等法律法規(guī)，為群眾監(jiān)督的開展提供了重要的法制保障。

　　(二)完善制度依據(jù)：依法充分保障人民群眾的監(jiān)督權利

　　為了有效推動群眾監(jiān)督制度建設，鄧小平提出，要“讓群眾有充分的權利和機會，表達他們對領導的負責的批評和積極的建議”[3]257，必須充分保障監(jiān)督權。 同時，鄧小平還認為，監(jiān)督權不能只是一種制度擺設，“凡是搞特權、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免”[3]332。 監(jiān)督權的行使必須遵守相關法律，并通過制度性的法律強制力，真正實現(xiàn)群眾監(jiān)督的目的。 此外，鄧小平還提出，對于人民群眾的監(jiān)督權，“必須堅決保障，任何人不得侵犯”[3]144。

　　通過制定和出臺有關制度，嚴厲杜絕和禁止任何形式的打擊報復行為，形成了全過程的監(jiān)督權保障體系。 1982年五屆全國人大五次會議通過并頒布了《中華人民共和國憲法》，其中第二章第41條明確規(guī)定：“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利; 對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。 ”[6]這就從法律上保障了監(jiān)督權，從制度上落實了監(jiān)督權。

　　1989年監(jiān)察部印發(fā)了《關于聘請?zhí)匮�監(jiān)察員的幾點意見》，1991年監(jiān)察部發(fā)布施行《監(jiān)察機關舉報工作辦法》和《監(jiān)察部聘請?zhí)匮�監(jiān)察員辦法》，這些都成為充分保障人民群眾監(jiān)督權、強化群眾監(jiān)督制度建設的重要嘗試。 此外，基層自治中群眾的民主監(jiān)督權利也得到了逐步恢復和保障，如1987年全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》、1989年全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，充分保障了農(nóng)村村民與城市居民在參與自治過程中的包括民主監(jiān)督權在內的各項民主權利。 值得說明的是，制度建設既需要充分的設計和論證，還要在實踐中不斷修改完善。 1998年九屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，進一步規(guī)范和保障了農(nóng)村基層組織的民主監(jiān)督權利，在廣大農(nóng)村地區(qū)開展了廣泛的基層民主實踐，基層民主監(jiān)督收獲了實效。

　　(三)推進制度落實：恢復設置群眾監(jiān)督輔助性機構

　　鄧小平明確強調“群眾有氣就要出”[7]273，要設置專門監(jiān)督機構，“使群眾有出氣的地方，有說話的地方，有申訴的地方”[7]273。 鄧小平關于群眾監(jiān)督制度化的另一重要思考就是推動恢復群眾信訪制度和黨的紀檢監(jiān)察制度，并重建有關機構，穩(wěn)步有序地開展群眾監(jiān)督工作。 作為群眾監(jiān)督的主要渠道，信訪工作自然引起了鄧小平的極大重視，他曾深刻指出：“有許多群眾上訪，往往是由于我們工作跟不上，沒有做好工作引起的。 ”[3]229十一屆三中全會后，全國各地的黨政機關相繼恢復和設立信訪機構，專職處理人民群眾的監(jiān)督舉報問題，并取得良好效果。 面對廣大群眾關于進一步平反冤假錯案和落實政策的要求，1979年，鄧小平作出指示，在近兩年時間內抽調和組織專門人員，集中全面地處理群眾來信來訪有關事項。

　　1980年發(fā)布的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》，正式拉開了“文革”后恢復推進信訪工作制度建設的序幕; 1981年，中辦下發(fā)《關于防止和糾正對待人民群眾來信來訪進行打擊報復問題的通知》，從制度上保障信訪群眾的監(jiān)督權益，維護和發(fā)展了安定團結的大好形勢; 1982年，第三次全國信訪工作會議通過了《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》，第一次將信訪工作制度化、規(guī)范化和法制化。 此外，鄧小平還推動疏通群眾監(jiān)督的輔助性渠道，恢復有關制度。 1978年，被撤銷的黨的中央紀律檢查委員會恢復重建，各級各地紀委也在隨后的幾年中相繼恢復。 1987年，中華人民共和國監(jiān)察部成立，地方行政監(jiān)察機關于1988年相繼建立。 上述機構成為群眾監(jiān)督工作的有效補充，共同構成了群眾監(jiān)督制度化的重要機制保障。

　　二、從科學落實到系統(tǒng)優(yōu)化：群眾監(jiān)督制度建設的接續(xù)完善(1992-2012年)

　　從黨的十四大到十八大，是改革開放后群眾監(jiān)督制度建設的接續(xù)完善階段。 以江澤民同志為核心的黨中央和以胡錦濤同志為總書記的黨中央在以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體制定的制度框架下，繼續(xù)扎實推進群眾監(jiān)督制度化實踐。 如果說以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體奠定了改革開放后群眾監(jiān)督的頂層設計基礎，以江澤民同志為核心的黨中央和以胡錦濤同志為總書記的黨中央則在此基礎上穩(wěn)步推動了基層落實，特別是強化和細化了群眾監(jiān)督的輔助保障機制等，實現(xiàn)了群眾監(jiān)督制度建設由科學落實向系統(tǒng)優(yōu)化的發(fā)展轉變。 同時，伴隨著民主法制的進一步健全，從黨的十四大到十八大的20年間，是群眾監(jiān)督制度建設的深入發(fā)展階段，要整體看待，不能割裂開來。

　　(一)提升信訪工作制度化水平

　　信訪制度不僅是群眾監(jiān)督的專門性依托制度，也是黨和政府了解和回應民意訴求的重要渠道。 黨的十四大后，中央積極完善信訪制度，拓寬信訪渠道，有效提升了信訪工作制度化水平。 胡錦濤曾指出：“要加強信訪工作，疏通和拓寬民意上達渠道，及時解決群眾反映的實際問題。 ”[8]黨的十四大后，江澤民和胡錦濤在原有基礎上，先后多次作出重要批示，落實信訪工作的有關政策，推進信訪制度發(fā)展完善，著力提升信訪工作的制度化、規(guī)范化、法制化和程序化水平‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 在兩屆中央領導集體的正確領導和推動下，信訪工作獲得進一步發(fā)展。 1995年《信訪條例》頒布，標志著信訪工作真正走上法制化的軌道。

　　進入新世紀，為更好地改進信訪工作，為人民群眾監(jiān)督提供更廣闊的渠道和平臺，國家信訪局改組成立，同年下發(fā)《國家信訪局職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定》(2000)，標志著群眾監(jiān)督的獨立實體性依托機構成立。 2005年《信訪條例》的修訂完成，使得信訪工作行政法規(guī)更加規(guī)范，程序更加合理，具體措施更加具有可行性，為群眾監(jiān)督工作提供了極大支持。 2007年出臺的《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》更加關注了群眾監(jiān)督的信息反饋和權益保障等問題，為其時的信訪工作指明了方向。 綜上，信訪工作制度化水平的逐步提高體現(xiàn)了以江澤民同志為核心的黨中央和以胡錦濤同志為總書記的黨中央對信訪工作的高度重視，也體現(xiàn)了群眾監(jiān)督在權力監(jiān)督體系中的重要地位。

　　(二)建立健全政務信息公開制度

　　關于信息公開工作，江澤民、胡錦濤提出要逐步擴大信息公開范圍，將信息公開與民主決策、民主監(jiān)督有機結合，注重開展多層次信息公開，增進協(xié)調配合，使之成為擴大公民政治參與的合理方式。 江澤民在中央紀委第五次全體會議上就黨風廉政建設與反腐敗斗爭問題發(fā)表講話時，主張開展多層次的信息公開工作，提出要“繼續(xù)完善政務公開、廠務公開、村務公開、民主評議、質詢聽證等民主形式”[9]。

　　胡錦濤也十分關注擴大信息公開范圍這一問題。 在十七屆中央紀委第五次全體會議上，他強調“要推進決策科學化、民主化”[10]47，關鍵在制度執(zhí)行力，必須“大力推進黨務公開、政務公開、廠務公開、村務公開和公共企事業(yè)單位辦事公開，整合監(jiān)督資源”[10]307，加大黨務政務信息的開放力度，以適應人民群眾的信息需求，創(chuàng)造群眾監(jiān)督有利條件，營造更加開放的行政氛圍。 在以胡錦濤為總書記的黨中央的領導下，各層次各機構的信息公開工作得到了有效落實，與之相關的條例細則也隨之出臺。 2005年《關于進一步推行政務公開的意見》的出臺，體現(xiàn)了黨中央對加大信息公開工作力度的決心，為群眾監(jiān)督工作提供了可參照藍本。 2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布實施，各省、自治區(qū)、直轄市也積極貫徹執(zhí)行，紛紛制定本區(qū)域內的政府信息公開辦法。

　　同時，為了更好地輔助開展信息公開工作、加強對領導干部的管理和監(jiān)督，中組部于2000年印發(fā)《關于推行黨政領導干部任前公示制的意見》、中共中央于2002年印發(fā)《黨政領導干部選拔任用工作條例》，將領導干部任職前的公示作為一種必備程序和監(jiān)督制度規(guī)定下來。 這些都標志著信息公開工作已經(jīng)有章可循，群眾監(jiān)督工作更加有規(guī)可依。

　　(三)探索構建群眾監(jiān)督協(xié)同配合與權益保障機制

　　群眾監(jiān)督缺少實質性的法律約束效力，需要其他監(jiān)督模式的密切配合，需要構建互補性的多元監(jiān)督機制才能最大限度發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢。 以江澤民同志為核心的黨中央和以胡錦濤同志為總書記的黨中央在科學落實制度建設工作的基礎上，著力解決這一重要問題，提出要充分發(fā)揮多項監(jiān)督合力，探索構建群眾監(jiān)督的協(xié)同配合機制，注重各項監(jiān)督系統(tǒng)內部的優(yōu)化重組，協(xié)同發(fā)力，形成全方位的監(jiān)督體系。

　　黨的十五大上，江澤民提出完善民主監(jiān)督制度，要“把黨內監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督結合起來,發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用”[11]，這一論斷進一步細化了具體監(jiān)督模式，豐富了監(jiān)督協(xié)作體系，為群眾監(jiān)督提供了更多的協(xié)作保障。 胡錦濤更進一步提出要“把黨內監(jiān)督與人大監(jiān)督、政府專門機關監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等很好地結合起來”[12]，這一創(chuàng)新性論述不僅致力于推動多種監(jiān)督模式的協(xié)同發(fā)展，還推動群眾監(jiān)督日益借助甚至融合進入其他監(jiān)督模式中，實現(xiàn)了監(jiān)督互補，彰顯出多元監(jiān)督融合的巨大優(yōu)勢。

　　黨的十六大后，針對經(jīng)濟快速發(fā)展進程中出現(xiàn)的社會矛盾與人民群眾的利益訴求和糾紛，結合黨的反腐敗工作的新要求，胡錦濤提出要強化和細化監(jiān)督體制機制建設，進一步完善人民群眾的意見反映機制與訴求表達機制，建立健全維護群眾權益的新機制和保護人民群眾監(jiān)督積極性的新規(guī)劃。 一是加強群眾監(jiān)督保障機制與激勵機制建設。 在黨的十七屆中央紀委第五次全體會議上，胡錦濤提出懲治腐敗必須依靠人民群眾，“要完善舉報人和證人保護制度，探索建立舉報人獎勵制度”[10]303，這為群眾監(jiān)督提供了重要的后期保障，打通了群眾監(jiān)督后續(xù)工作的“最后一公里”。

　　二是借助新媒體拓寬群眾意見反映渠道。 胡錦濤提出要“健全反腐倡廉網(wǎng)絡舉報和受理機制、網(wǎng)絡信息收集和處置機制”[10]304，通過開通網(wǎng)絡反腐，全面實現(xiàn)群眾監(jiān)督。 在具體實踐中，2008年，胡錦濤首次借助互聯(lián)網(wǎng)與網(wǎng)友在線交流，傾聽民意民聲，回應網(wǎng)民關切，開啟了“網(wǎng)絡問政”的新風向。 2010年后，博客議政、微博問政等又成為重要的民意反饋渠道和群眾監(jiān)督方式。

　　三是對民意反映機制建設提出新要求。 主張“建立暢通無阻、運轉協(xié)調、規(guī)范有效的民意反映機制”[10]479，在政策源頭、政策落實過程和政策后續(xù)影響等多環(huán)節(jié)實現(xiàn)群眾全程監(jiān)督，保護人民群眾的監(jiān)督積極性，更好地獲取人民群眾的反饋意見和有關訴求。 四是將群眾監(jiān)督與民生發(fā)展結合起來，建立健全權益維護機制。 隨著社會轉型和經(jīng)濟快速發(fā)展，不可避免地出現(xiàn)了群眾之間、群眾與政府之間的矛盾和糾紛，為了充分維護群眾權益、發(fā)揮群眾監(jiān)督的重要作用，必須重視群眾權益保障機制建設。

　　胡錦濤在黨的十七屆中央紀委第六次全體會議上指出，要“健全群眾利益協(xié)調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制”[10]481。 其中涉及的訴求表達機制等，成為群眾監(jiān)督的另一可能依托形式。 人民群眾對與切身利益相關事項的反饋既是對政府行政能力的重要檢驗，而以規(guī)范權力行使為目的的群眾監(jiān)督，也是考驗基層政策落實的重要指標，從某種意義上看，二者具有一致性，目的都在于維護人民群眾的根本利益。

　　三、從重點布局到全面深化：群眾監(jiān)督制度建設的創(chuàng)新發(fā)展(2012年至今)

　　黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，“我們黨解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，推動黨和國家事業(yè)發(fā)生歷史性變革。 ”[1]8以習近平同志為核心的黨中央不僅延續(xù)了我們黨將群眾監(jiān)督貫穿于各項監(jiān)督實踐過程始終的優(yōu)良傳統(tǒng)，還重視將黨內監(jiān)督與群眾監(jiān)督密切結合，從理論構想推及具體實踐，進一步深化了群眾監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的作用。 同時，習近平還結合社會實踐發(fā)展，積極賦予群眾監(jiān)督更多的時代要求，進一步探索構建群眾監(jiān)督的全覆蓋格局，著力強化制度建設，拓寬群眾監(jiān)督有效渠道，密織出一張群眾監(jiān)督的“天網(wǎng)”，推動群眾監(jiān)督制度建設邁入新的歷史發(fā)展軌道。

　　(一)推動黨內巡視監(jiān)督和群眾監(jiān)督有機結合

　　“堅持黨內監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結合，賦予巡視制度新的活力。 ”[13]以習近平同志為核心的黨中央不僅重視從戰(zhàn)略高度謀劃和制定巡視監(jiān)督與群眾監(jiān)督有機結合的可行性方案，還積極推進有關制度實踐。

　　一是出臺和修訂有關制度法規(guī)。 2015年和2017年先后兩次修訂完善了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，在總則中強調巡視工作必須堅持群眾路線、發(fā)揚民主，在責任程序上積極推進巡視問責與信訪工作的對接，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的輔助性作用。 2016年，《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》正式出臺，明確提出實現(xiàn)黨的自我革命必須“堅持黨內監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結合”[14]，成為新時代巡視工作的方法論遵循。

　　二是大力推動巡視工作扎實有序開展，在全國范圍內開展多層次的巡視監(jiān)督工作。 中紀委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大至十九大期間，中央總計開展了12輪巡視工作，累計巡視黨組織數(shù)量277個，開展“回頭看”工作的省、自治區(qū)、直轄市16個，對4個中央單位的黨組織進行了“機動式”巡視，有效實現(xiàn)了巡視監(jiān)督的全覆蓋。 巡視期間，中央巡視組累計接受、接待并處理人民群眾來信來訪159萬件(次)，與黨員干部、人民群眾累計談話5 3萬人次，在此基礎上查證核實各類有關問題8200余個[15]。 黨的十九大以來，中央已陸續(xù)開展四輪巡視工作，在巡視中開通監(jiān)督電話，設立舉報信箱，積極推進開門接訪和組織民意座談等，重視聽取和收集人民群眾的反饋意見，進一步激發(fā)和提振了群眾監(jiān)督的熱情和信心。 總之，將巡視監(jiān)督和群眾監(jiān)督相統(tǒng)一的實踐工作已經(jīng)取得了極大成效。

　　(二)進一步強化信息公開制度和開門接受監(jiān)督制度建設

　　習近平提出“要以制度安排把政務公開貫穿政務運行全過程”[16]，著重強調用制度性方法助推黨務政務信息公開。 2016年，中辦、國辦印發(fā)了《關于全面推進政務公開工作的意見》，特別提出信息公開的“全面性”，強調決策、執(zhí)行、管理、服務、結果的全過程“五公開”，體現(xiàn)了“堅持用制度管人管事管權”的重要理念; 2017年，《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例(試行)》制定出臺，為新時代強化黨務公開制度建設工作提供了基本遵循。

　　2019年，國務院對《中華人民共和國政府信息公開條例》進行修訂，新增內容18條，明確了“公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，有效擴大了主動公開的范圍和深度。 對于群眾監(jiān)督制而言，信息公開不僅是一種輔助性監(jiān)督手段，更是人民群眾了解政策方針從醞釀、制定到實施全過程的一個重要渠道。 因此，加強信息公開制度建設，是群眾監(jiān)督必須重視的前期環(huán)節(jié)‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　此外，制定并落實開門接受群眾監(jiān)督制度。 群眾路線是黨的根本工作路線，接受群眾監(jiān)督是踐行群眾路線的重要內容。 黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央積極探索群眾監(jiān)督的科學模式，明確要求領導干部要“正確對待、自覺接受黨和人民監(jiān)督”[17]，牢固樹立開門接受監(jiān)督、主動接受監(jiān)督的意識。

　　2013年和2014年全黨先后開展了兩批群眾路線教育實踐活動。 第一批教育實踐活動主要在省部級單位中進行，共計274個中管單位、100多萬個黨組織和1700多萬名黨員參與其中; 第二批教育實踐活動覆蓋范圍涉及省級以下的有關黨組織，共有330多萬個基層黨組織、6900多萬名黨員參加[18]。

　　通過開展集中教育活動，“在堅持自我教育為主的同時……讓群眾監(jiān)督，誠懇請群眾評判”[19]，主動創(chuàng)造條件方便群眾監(jiān)督，有效鞏固和拓展了群眾路線教育實踐活動的成果。 與之相類似，2019年6月和9月，中央分兩批開展了“不忘初心、牢記使命”主題教育主題。 這種主題教育實現(xiàn)了制度建設與黨員教育的有機結合，進一步密切了黨與群眾的關系。 總之，集中教育活動的常態(tài)化和制度化進一步增強了開門接受監(jiān)督制度建設，成為構建科學周密的群眾監(jiān)督體系的重要內容。

　　(三)制定和完善更加細密周詳?shù)娜罕姳O(jiān)督反饋和保障機制

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對群眾監(jiān)督的反饋和保障機制建設進行了更深層次的探索。

　　一是加強信訪舉報工作的制度建設。 群眾監(jiān)督有其自身的組織體系，要特別重視專門監(jiān)督機構的設置和改革完善，其中最核心的就是進一步改革創(chuàng)新信訪舉報工作。 黨的十八大以來，信訪工作改革步伐加快，有效推動了人民群眾專門監(jiān)督的縱深發(fā)展。

　　2014年，中辦和國辦聯(lián)合頒發(fā)的《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》拉開了新時代信訪舉報工作改革的序幕; 同年，《國家信訪局關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》印發(fā)，厘清了群眾信訪工作的基本程序、引導走訪的具體流程等，實現(xiàn)了信訪監(jiān)督工作的全過程規(guī)范化運轉; 2017年，國家信訪局出臺了《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》，明確規(guī)定群眾監(jiān)督舉報的分類機制，優(yōu)化了群眾監(jiān)督的工作程序。 此外，電子信訪、網(wǎng)絡舉報等平臺的搭建也為人民群眾專門監(jiān)督提供了重要渠道，形成了全新的監(jiān)督網(wǎng)絡布局。

　　二是設置反饋和保障機制，打通群眾監(jiān)督的“最后一公里”，為監(jiān)督的最終實現(xiàn)保駕護航。 從傳統(tǒng)的監(jiān)督心理來看，“民告官”存在一定心理障礙，破解這種顧慮心理，需要加強制度性的反饋和保障機制建設，依法依規(guī)做到監(jiān)督有回應、監(jiān)督有保障。 黨的十八大以來，黨中央的一系列重大舉措彰顯了堅持依靠群眾反腐的信心和決心，其中特別重視健全和完善監(jiān)督反饋和保障機制，如2016年最高檢、公安部和財政部聯(lián)合印發(fā)了《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規(guī)定》，直面群眾監(jiān)督的后期保障問題，采取人身保護和物質獎勵等方式，最大程度上保證了舉報人的人身安全，極大地激發(fā)了人民群眾的監(jiān)督舉報熱情。

　　2018年中紀委和國家監(jiān)委聯(lián)合印發(fā)了《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》，通過建立特約監(jiān)察員制度，有效加強了人民群眾的監(jiān)察過程監(jiān)督，深化了群眾監(jiān)督的意見反饋機制; 2019年中辦印發(fā)了《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責任追究辦法》，其中特別提出要認真核查和處理人民群眾舉報反映的問題，將群眾監(jiān)督標定為一種重要的監(jiān)督檢查工作機制。 這些都成為加強反饋和保障機制建設的重大嘗試和創(chuàng)新，極大地豐富和完善了群眾監(jiān)督的制度體系。

　　三是深度布局群眾監(jiān)督制度建設，進一步完善和深化群眾監(jiān)督各項體制機制。 實現(xiàn)群眾監(jiān)督的周密全覆蓋，根本靠全方位制度建設，堅持用制度監(jiān)督權力。 黨的十九大報告提出，新時代要進一步堅持用制度管權，強調要堅持用制度規(guī)制權力這一根本方法。 黨的十九屆四中全會進行了極具前瞻性的深度布局，提出要健全和完善群眾監(jiān)督制度。 這說明要構建更加成熟定型的群眾監(jiān)督制度，還有更大的發(fā)展完善空間。

　　習近平在十九屆中央紀委四次會議上再次提出“要完善全覆蓋的制度執(zhí)行監(jiān)督機制”[20]，對新時代的監(jiān)督制度化問題進行了頂層論證和戰(zhàn)略規(guī)劃。 此外，黨的十八大以來，為有效配合群眾監(jiān)督和全面從嚴治黨制度建設，中央還修改出臺了一系列涉及具體監(jiān)督體制機制建設的法規(guī)文件，如2018年中紀委印發(fā)了《關于做好新形勢下紀檢監(jiān)察信訪舉報工作的若干意見(試行)》、2020年中辦印發(fā)了《紀檢監(jiān)察機關處理檢舉控告工作規(guī)則》等，對群眾監(jiān)督和檢舉控告的機制保障等問題進行了諸多有益探索，都為構建更加科學周密的群眾監(jiān)督體系奠定了制度基礎。

　　四、結語與思考

　　群眾監(jiān)督既是人民民主的真實體現(xiàn)，也是規(guī)避黨的執(zhí)政風險、防范公共權力濫用的有效方式。 改革開放以來，群眾監(jiān)督制度建設的步伐逐步加快，鄧小平提出了群眾監(jiān)督必須制度化的思想，始終堅持正確發(fā)動人民群眾，從根本上奠定了改革開放以來群眾監(jiān)督制度建設的基本框架; 江澤民、胡錦濤在已有基礎上重視群眾監(jiān)督的制度落實和時代創(chuàng)新，積極倡導政務公開，完善有關體制機制保障; 習近平則創(chuàng)新性地將黨內監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結合，將群眾監(jiān)督標定為實現(xiàn)黨的自我凈化的根本抓手，進一步深化了群眾監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中的作用。 歷史實踐證明，逐漸走上制度化、規(guī)范化正軌的群眾監(jiān)督是一把反腐利器，已經(jīng)與其他監(jiān)督方式共同織就了一張無所不在的監(jiān)督“天網(wǎng)”，為廉政建設提供了充分保障。

　　盡管群眾監(jiān)督事業(yè)已經(jīng)取得了輝煌成就，但仍有必要進一步加強實踐反思和理論創(chuàng)新，著力破解人民群眾“不敢監(jiān)督”的現(xiàn)實問題，優(yōu)化提升群眾監(jiān)督的處理效率和執(zhí)行效力，為群眾監(jiān)督提供更加完備的全過程保障等。 縱觀歷史演進可發(fā)現(xiàn)，群眾監(jiān)督的成效與中央的反腐意志和決心有重要關聯(lián)，往往中央決定下大力氣反腐的時候，群眾監(jiān)督的效果就更明顯，人民群眾的積極性也更高漲。

　　為此，一方面必須進一步強化的黨的科學領導和正確引導，另一方面還要充分發(fā)揮體制機制的規(guī)范和調節(jié)作用，做到群眾監(jiān)督工作的常態(tài)化、長期化和穩(wěn)定化，“一窩蜂”式的運動反腐和斷續(xù)監(jiān)督，效果往往只是暫時的、間斷的和不穩(wěn)定的，難以起到連續(xù)性和持久性的效果。

　　對當代中國而言，群眾監(jiān)督有著更加特殊的意義，黨的性質和國家性質從根本上標定了其政治地位。 更多時候，群眾監(jiān)督只是作為一種輔助性監(jiān)督手段，本身缺乏強制力、約束力和執(zhí)行力，往往表現(xiàn)為發(fā)酵性監(jiān)督、事后性監(jiān)督和結果性監(jiān)督等，引發(fā)其他監(jiān)督的主動或被動介入，最終完成監(jiān)督的閉合環(huán)節(jié)。 但群眾監(jiān)督的終極目的不應是懲戒，而是預防。

　　因此，要讓人民群眾監(jiān)督真正發(fā)揮震懾作用，領導干部應主動做到心中有民，不但敬重人民群眾，更要敬畏人民群眾，把握好身份定位，將工作成果交給人民群眾評判，從而建立起更具操作性和可行性的主動接受監(jiān)督機制，讓群眾監(jiān)督真正煥發(fā)活力，實現(xiàn)其本應具備的監(jiān)督效果，否則群眾監(jiān)督的效力就會大打折扣。

　　總之，通過對改革開放以來黨的群眾監(jiān)督制度建設進行梳理，目的不僅在于厘清基本歷程，還在于探尋其背后蘊含著的深切的現(xiàn)實指向和帶來的更加廣闊的發(fā)展空間。 中國共產(chǎn)黨人對群眾監(jiān)督制度化的探索依舊步履穩(wěn)健，這為推動群眾監(jiān)督制度建設向縱深發(fā)展提供了更多可能，也必將為國家政權建設做出更加積極的貢獻。

　　參考文獻：

　　[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社,2017.

　　[2]中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報[N].人民日報海外版,2019-11-01(02).

　　[3]鄧小平文選(第2卷)[M].北京：人民出版社,1994.

　　[4]鄧小平文選(第3卷)[M].北京：人民出版社,1993.

　　[5]十四大以來重要文獻選編(下)[G].北京：人民出版社,1999.

　　[6]十二大以來重要文獻選編(上)[G].北京：人民出版社,1986∶225.

　　作者：於天祿

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