新中國電影相關(guān)法律、法規(guī)、政策的歷史發(fā)展脈絡(luò)

　　【摘要】中國電影產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展,離不開相關(guān)法律法規(guī)和管理制度的保駕護(hù)航。本文梳理新中國電影法律、法規(guī)、政策的歷史發(fā)展脈絡(luò),嘗試將我國電影法治之路劃分為新中國成立到1978年之前、孕育期、萌芽期、發(fā)展期幾個(gè)階段,以充分展示在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的電影法治建設(shè)成果。

　　【關(guān)鍵詞】電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法電影管理?xiàng)l例規(guī)范性文件法治依據(jù)

　　“中國電影經(jīng)過十余年的產(chǎn)業(yè)化改革,取得了舉世矚目的巨大成就。”[1]2020年前,中國電影市場(chǎng)已成為僅次于北美地區(qū)的世界第二大電影市場(chǎng),中國電影成為世界電影舞臺(tái)上一支舉足輕重的力量[2]。受新冠疫情影響,2020年中國電影票房雖僅為204.17億元,卻首次超越北美市場(chǎng),躍居全球票房首位,成為世界電影發(fā)展當(dāng)之無愧的主引擎[3]。

　　中國電影的迅速發(fā)展與電影法律、法規(guī)、政策的不斷完善密切相關(guān),特別是《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的誕生,標(biāo)志著中國電影的法治化進(jìn)程進(jìn)入新階段,為中國電影發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。鑒于此,本文以標(biāo)志性事件為節(jié)點(diǎn)和依據(jù),對(duì)新中國成立以來電影法律、法規(guī)、政策的歷史發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行解析,并嘗試將我國電影法治之路劃分為新中國成立到1978年之前、孕育期、萌芽期、發(fā)展期幾個(gè)階段,以充分展示在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的電影法治建設(shè)成果。

　　在《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》正式出臺(tái)前,我國關(guān)于電影的規(guī)范性文件主要存在于黨關(guān)于電影的方針政策(黨內(nèi)重要會(huì)議精神)、行政法規(guī)(國務(wù)院制定)、部門規(guī)章(主要為國家電影主管部門制定),以及政府機(jī)關(guān)及其工作部門出臺(tái)的大量規(guī)范性文件中。

　　一、新中國成立到1978年之前

　　早在1948年10月,中共中央宣傳部就發(fā)布了《關(guān)于電影工作給東北局宣傳部的指示》(以下簡(jiǎn)稱《指示》)�！吨甘尽返谝淮屋^為明確地提出了中國共產(chǎn)黨對(duì)電影工作的基本政策,在某種程度上確定了電影審查制度。《指示》把電影稱為“電影宣傳”,是“階級(jí)斗爭(zhēng)的工具”,“因?yàn)殡A級(jí)社會(huì)中的電影宣傳,是一種階級(jí)斗爭(zhēng)的工具,而不是什么別的東西”。這一定位與1942年毛澤東在延安文藝座談會(huì)上的講話是一脈相承的。

　　事實(shí)上,這個(gè)電影工作的基本政策在新中國成立后至改革開放前一直沿襲了下去,成了占主導(dǎo)地位的政策思想,并在根本上決定著其他電影政策文件的制定和實(shí)施[4]。1949年4月,中宣部直接領(lǐng)導(dǎo)的中央電影管理局在北平正式成立,并于8月發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)電影事業(yè)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》),該《決定》是中國共產(chǎn)黨關(guān)于新中國電影早期的重要文獻(xiàn)。新中國成立后,電影局成為中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的國家管理機(jī)關(guān)(中央文化部電影局),其責(zé)任是負(fù)責(zé)全面管理全國公、私營電影事業(yè)及有關(guān)電影的器材和影片的進(jìn)出口等事宜。

　　1950年4月,中央文化部電影局頒布《中央電影局各廠劇本及影片審查辦法》;7月,政務(wù)院批準(zhǔn)頒布《電影業(yè)登記暫行辦法》《電影新片領(lǐng)發(fā)上演執(zhí)照暫行辦法》《電影舊片清理暫行辦法》《國產(chǎn)影片輸出暫行辦法》《國外影片輸入暫行辦法》等五項(xiàng)暫行辦法。1953年12月,政務(wù)院通過了《關(guān)于加強(qiáng)電影制片工作的決定》《關(guān)于建立電影放映網(wǎng)與電影工業(yè)的決定》《關(guān)于改進(jìn)藝術(shù)片生產(chǎn)管理的暫行規(guī)定》等文件,對(duì)電影制片的方針、制片的任務(wù)、電影題材、電影劇本的組織工作、電影劇本和影片的審查制度、影片生產(chǎn)制度和技術(shù)質(zhì)量問題以及提高、培養(yǎng)和補(bǔ)充電影干部問題等作了詳細(xì)的規(guī)定[5]。

　　上述文件對(duì)電影行業(yè)的登記、電影新片發(fā)行上映、電影舊片的清理、電影的進(jìn)出口、電影制片和放映、藝術(shù)片生產(chǎn)等均作了具體的規(guī)定,大大促進(jìn)了電影生產(chǎn)的復(fù)蘇以及電影文化的迅速展開。由于此階段黨和政府更注重電影的宣傳屬性,毛澤東、周恩來、朱德、劉少奇等關(guān)于電影工作的指示、批示對(duì)電影發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。“文革”結(jié)束到十一屆三中全會(huì)召開的這一階段,新中國電影處在撥亂反正整頓發(fā)展時(shí)期,電影法治建設(shè)還未提上日程。

　　二、孕育階段(1978年—1996年)

　　1978年12月,黨的十一屆三中全會(huì)召開,標(biāo)志著中國從此走上了改革開放、建設(shè)有中國特色社會(huì)主義道路的新歷史時(shí)期。1978年,國家電影主管部門文化部以文件的形式,先后下發(fā)了《關(guān)于整頓和加強(qiáng)電影制片企業(yè)管理的意見》等10項(xiàng)管理制度,以國務(wù)院文件的名義批轉(zhuǎn)了《文化部、財(cái)政部關(guān)于改革電影發(fā)行放映體制的請(qǐng)示報(bào)告的通知》。1980年2月,針對(duì)全國電影故事片產(chǎn)量低(1977年生產(chǎn)故事片僅19部,1978年生產(chǎn)故事片43部),人民群眾不滿意的情況,時(shí)任中宣部部長(zhǎng)胡耀邦在《電影劇本創(chuàng)作座談會(huì)》上發(fā)表重要講話,希望電影從劇本創(chuàng)作抓起,多拍攝忠于人民、堅(jiān)持真理、思想性和藝術(shù)性高度統(tǒng)一的優(yōu)秀影片。

　　之后,中央批準(zhǔn)文化部首次設(shè)立優(yōu)秀影片政府獎(jiǎng)勵(lì)的制度,并恢復(fù)了中斷十七年的《大眾電影》“百花獎(jiǎng)”,1981年又批準(zhǔn)設(shè)立了中國影協(xié)的電影專家“金雞獎(jiǎng)”。1983年4月,中宣部和文化部成立了電影電視體制改革調(diào)查研究小組。1986年1月,第六屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議決定,將電影系統(tǒng)全建制地由文化部分出,與廣播電視部合并,成立國家廣播電影電視部(以下簡(jiǎn)稱廣電部)。

　　同年3月,廣電部發(fā)出了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)制片管理若干規(guī)定的通知》,在以后的十多年里,電影制片管理仍實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的指標(biāo)分配制度,只有國營電影企業(yè)才能拍攝故事片,電影年產(chǎn)量也一直在100部左右徘徊。隨著國家改革開放的深入發(fā)展,1993年1月,廣電部下發(fā)了《關(guān)于深化電影行業(yè)體制改革的若干意見》及其《實(shí)施細(xì)則》(征求意見稿),首先從產(chǎn)業(yè)直面的市場(chǎng)改起,打破了國產(chǎn)片由中影公司統(tǒng)購統(tǒng)銷的局面。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下壟斷的市場(chǎng)被打破,電影票價(jià)放開,允許民營資本進(jìn)入電影制片領(lǐng)域。

　　自此,多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下電影的統(tǒng)購統(tǒng)銷以及由此形成的制片、發(fā)行、放映三者之間經(jīng)濟(jì)分配方式開始發(fā)生重大變化,中影公司的全國壟斷經(jīng)營被打破。1994年8月,廣電部電影局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電影行業(yè)機(jī)制改革的通知》,明確了影片(著作權(quán))發(fā)行權(quán)擁有單位可以直接向北京等21個(gè)省市(11個(gè)老少邊窮省、區(qū)除外)的各級(jí)發(fā)行、放映單位發(fā)行自己的影片。

　　1994年10月,廣電部下發(fā)文件批準(zhǔn)每年引進(jìn)10部進(jìn)口分賬大片,要求“基本反映世界優(yōu)秀文明成果和表現(xiàn)當(dāng)代電影成就”的影片在國內(nèi)發(fā)行并實(shí)行分賬上映。這一舉措引起了電影界、評(píng)論界的廣泛爭(zhēng)論,但激活了當(dāng)時(shí)的電影市場(chǎng),提升了觀眾重回影院的興趣。1995年1月,廣電部出臺(tái)了《關(guān)于改革故事影片設(shè)置管理工作的規(guī)定》,明確了全國擁有故事片出品權(quán)的不再僅僅是原來的16家制片廠,一大批一直沒有得到承認(rèn)的省級(jí)電影制片廠最終獲得了自己的影片出品權(quán),制片行業(yè)的積極性迅速高漲。

　　1996年3月,中宣部在長(zhǎng)沙召開全國電影工作會(huì)議,提出了多出精品、繁榮創(chuàng)作,實(shí)施電影“9550”工程,國家增設(shè)電影專項(xiàng)資金扶持,并開始實(shí)行故事片單片拍攝許可證的制度,對(duì)民營公司獨(dú)立拍片徹底放開。改革開放至1996年《電影管理?xiàng)l例》頒布之前,是中國電影法治的孕育階段。這一階段中國電影主要處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制主導(dǎo)下,由政府主管部門按照計(jì)劃管理,這一時(shí)期行政主管部門制定的規(guī)范性文件以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話、會(huì)議精神等成為規(guī)范電影行業(yè)發(fā)展的依據(jù),此時(shí)電影法治領(lǐng)域尚未出臺(tái)規(guī)范性法律文件,中國電影法治建設(shè)還處于孕育階段。

　　三、萌芽階段(1996年—2016年)

　　中國電影法治時(shí)代的正式開啟,是以1996年6月19日國務(wù)院頒布的《電影管理?xiàng)l例》為標(biāo)志。由此,中國電影開始實(shí)施國家法規(guī)特征的行政管理、政令管理和制度管理。隨后而來的1997年,制片(出品權(quán))進(jìn)一步放開,無論“機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會(huì)團(tuán)體”,甚至“個(gè)人以資助、投資的形式”均可“參與攝制電影片”。也是在1997年,單片發(fā)行權(quán)也開始放開。

　　2001年12月25日國務(wù)院又正式下發(fā)第342號(hào)令,重新修訂頒發(fā)了《電影管理?xiàng)l例》。2002年開始,以新的《電影管理?xiàng)l例》實(shí)施為起點(diǎn),中國電影業(yè)開始了又一輪體制改革。首先是鼓勵(lì)民營資本進(jìn)入電影制片業(yè),允許一些民營機(jī)構(gòu)“獨(dú)立”拍攝影片;緊接著“院線制”改革也提上日程,2002年6月1日,全國23個(gè)省(市)的30條院線正式掛牌營業(yè);此外,引進(jìn)片的發(fā)行壟斷也陸續(xù)被打破,進(jìn)口影片的供片機(jī)制開始進(jìn)行調(diào)整,進(jìn)口與發(fā)行逐步分離。

　　2004年,國家廣播電影電視總局連續(xù)發(fā)布了《外商投資電影院暫行規(guī)定》《電影劇本(梗概)立項(xiàng)、電影片審查暫行規(guī)定》《中外合作攝制電影片管理規(guī)定》以及《電影制片、發(fā)行、放映經(jīng)營資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》四個(gè)總局令,允許外資進(jìn)入中國電影制片領(lǐng)域,充分吸引外資盤活中國的內(nèi)容市場(chǎng);將延續(xù)了幾十年的電影審查制度的審查權(quán)下放到地方;在原有的電影制作、發(fā)行、放映環(huán)節(jié)放開的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步降低了電影行業(yè)的準(zhǔn)入門檻,以期促成多種資本共同組成電影投資主體的多元化局面;在院線制雛形基本建立之后,放寬中外合資電影院中外方投資比例,以促進(jìn)我國電影院比較落后的設(shè)施、設(shè)備改造。

　　從1996年至2016年的20年間,《電影管理?xiàng)l例》是中國電影的法治依據(jù)。根據(jù)《電影管理?xiàng)l例》,電影主管部門出臺(tái)了七十多項(xiàng)“紅頭文件”,以加強(qiáng)電影事業(yè)各方面的管理。“紅頭文件”內(nèi)容廣泛,主要包括電影行業(yè)綜合管理政策、制片政策、發(fā)行放映政策、財(cái)政支持政策、技術(shù)政策等。

　　這一階段,基于中國電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐和電影市場(chǎng)的開放,迫切需要政府主管部門制定法律法規(guī)對(duì)電影行業(yè)進(jìn)行有序指導(dǎo)和有效保障。1996年《電影管理?xiàng)l例》首次頒布實(shí)施,將規(guī)范電影發(fā)展的依據(jù)上升為立法層面的行政法規(guī),標(biāo)志著中國電影法治時(shí)代的正式開啟。隨后,相關(guān)行政主管部門根據(jù)《電影管理?xiàng)l例》制定了涉及制片、發(fā)行、放映、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等多方面的規(guī)范性文件,并根據(jù)電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要于2002年頒布了新的《電影管理?xiàng)l例》。這一時(shí)期,由于行政法規(guī)《電影管理?xiàng)l例》出臺(tái),讓中國電影法治進(jìn)程邁出了實(shí)質(zhì)性的一大步,中國電影法治體系終于破土萌芽了。

　　四、發(fā)展階段(2016年至今)

　　早在20世紀(jì)80年代初,電影界就發(fā)出了關(guān)于中國電影立法的呼聲。2003年電影立法納入中宣部立法規(guī)劃,并由原國家廣電總局組織起草。2008年經(jīng)過多次修改后的草案報(bào)送國務(wù)院法制辦,后正式定名為《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》。2011年12月國務(wù)院法制辦就該法草案面向社會(huì)公開征求意見,后又進(jìn)行了反復(fù)的調(diào)研和修改。2015年9月1日,國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了法律草案,并決定提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。自2015年以來,全國人大常委會(huì)進(jìn)行了三次審議和兩次面向社會(huì)公開征求意見,不斷調(diào)整完善。2016年11月7日,第十二屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》,并于2017年3月1日起正式施行。

　　《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的出臺(tái),與黨和國家對(duì)電影產(chǎn)業(yè)的高度重視密不可分。黨的十八大以來,在全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國家的偉大實(shí)踐中,創(chuàng)立了具有鮮明時(shí)代特征、理論風(fēng)格和實(shí)踐特色的習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治思想,為堅(jiān)持和開拓中國特色社會(huì)主義法治道路奠定了思想基礎(chǔ),為推進(jìn)法治中國建設(shè)提供了理論指引。[6]2014年10月15日,習(xí)近平同志主持召開文藝工作座談會(huì),這次會(huì)議的精神立即貫徹到文化領(lǐng)域�！峨娪爱a(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的出臺(tái)就是此次文藝座談會(huì)精神的提升或法定化。

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　　十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》更是加速推進(jìn)了《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的誕生[7]。2016年11月30日,習(xí)近平同志在中國文聯(lián)十大、中國作協(xié)九大開幕會(huì)上的講話精神,以及2019年3月4日,習(xí)近平同志看望參加全國政協(xié)十三屆二次會(huì)議的文化藝術(shù)界、社會(huì)科學(xué)界委員時(shí)提出的四點(diǎn)意見,都體現(xiàn)了執(zhí)政黨在國家文藝領(lǐng)域的總方針,成為電影相關(guān)法律法規(guī)制定、修改的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。

　　縱觀我國電影法治的歷史發(fā)展脈絡(luò),不難看出,作為執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨始終對(duì)電影工作高度重視,并給予極大關(guān)心。電影法治環(huán)境的不斷發(fā)展和完善,給予了中國電影產(chǎn)業(yè)有力的支撐,也是中國電影取得巨大成就的有力保障。在黨和國家“全面依法治國”的戰(zhàn)略布局下,“法治電影”將作為其重要組成部分,促進(jìn)中國電影取得更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

　　作者：程麒臺(tái)

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