社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的 “精控”之道

　　摘 要: 與重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件相伴而生，2003 年 SARS 疫情成為我國構(gòu)建公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的開 端，2020 年新冠肺炎疫情則成為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)的又一重大契機(jī)�；鶎由鐓^(qū)作為防控第一 線，擔(dān)負(fù)著外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散的堡壘功用，探索建立健全社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系既因應(yīng)治理重心下沉、預(yù)防 關(guān)口前移的客觀趨勢(shì)，又能夠更好地提升和激活社區(qū)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的能力和水平�，F(xiàn)階段，基層社區(qū)在公共 衛(wèi)生應(yīng)急管理中存在工作行政化、意識(shí)僵直化、方式工具化、隊(duì)伍非專業(yè)化以及動(dòng)員機(jī)能弱化等現(xiàn)實(shí)困境，要在立 足于整體性與差異性、緊迫性與漸進(jìn)性、防控導(dǎo)向與民生導(dǎo)向等邏輯理路的基礎(chǔ)上，將社區(qū)由應(yīng)急管理的“行政 末梢”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;治理樞紐”，以數(shù)字化技術(shù)為抓手，以社區(qū)網(wǎng)格化管理優(yōu)勢(shì)和協(xié)同治理思路為支撐，推動(dòng)形成以“精 明管理”“精確識(shí)別”“精準(zhǔn)發(fā)力”“精密防控”“精細(xì)服務(wù)”為核心構(gòu)成和著力點(diǎn)的社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理策略體 系。

　　關(guān)鍵詞: 社區(qū); 突發(fā)公共衛(wèi)生事件; 應(yīng)急管理; 精控

　　應(yīng)急管理作為國家治理體系和治理能力的重要 構(gòu)成，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有 力支撐點(diǎn)。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》明確指出， 要“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)�、反�?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的 應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提 高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”[1]; 2020 年全國應(yīng)急管理工 作會(huì) 議 強(qiáng) 調(diào)，應(yīng) 當(dāng)“建 強(qiáng) 基 層 應(yīng) 急 管 理 組 織 機(jī) 構(gòu)”[2]，明確了我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的根本遵循和 努力方向。

　　公共衛(wèi)生論文投稿期刊：《中國紀(jì)檢監(jiān)察》辦刊宗旨是弘揚(yáng)正氣，鞭撻腐惡，在推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中發(fā)揮宣傳、指導(dǎo)、教育、監(jiān)督的作用。主要欄目：社論、特稿、專題、時(shí)評(píng)、理論、調(diào)研、經(jīng)驗(yàn)、風(fēng)紀(jì)、執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督、問責(zé)、警示、天下、新風(fēng)、文苑。

　　新冠肺炎疫情暴露出疫情應(yīng)對(duì)方面的諸 多短板和不足，2020 年 2 月 14 日，習(xí)近平同志在 主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議時(shí) 強(qiáng)調(diào)，要“完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公 共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”[3]。國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理 體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的重大工 程，其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅需要全局把控和頂層設(shè)計(jì)，還 需要各級(jí)組織的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同，尤其是基層社區(qū)的參與。

　　明代袁宗道說: “令上賑之則難，令下民自相賑 則易也。”社區(qū)作為國家治理的基礎(chǔ)單元，既是災(zāi)害 承受的直接主體和前沿陣地，也是國家應(yīng)急管理體 系的末梢組織和政府應(yīng)急管理的合作伙伴，其在公 共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、根本性的 阻擊和堡壘作用。

　　在 2003 年的 SARS 病毒防控中， 國內(nèi)學(xué)者就曾指出，應(yīng)當(dāng)“建立以社區(qū)為主的社會(huì)基 層結(jié)構(gòu)”[4]; 在 2020 年的新冠肺炎疫情防控中，習(xí)近 平總書記強(qiáng)調(diào): “社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也 是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最有效的防線，把社區(qū)這道防 線守住，就能有效切斷疫情擴(kuò)散蔓延的渠道。”[5] “要改革完善疾病預(yù)防控制體系，將預(yù)防關(guān)口前移， 加強(qiáng)農(nóng)村、社區(qū)等基層防控能力建設(shè)。”[6]社區(qū)作為 國家應(yīng)急管理體系的“神經(jīng)末梢”，是事關(guān)全局的根 系所在，建立健全社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系對(duì)于 將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能、激發(fā)社區(qū)的防控積極性、提高社區(qū)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的能力水平等具有 深遠(yuǎn)意義。

　　從現(xiàn)有的研究情況看，學(xué)界對(duì)于社區(qū)的應(yīng)急管 理研究取得了一定的成果，主要集中在五個(gè)方面: 一 是論述國外社區(qū)應(yīng)急管理的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于我國 社區(qū)應(yīng)急管理意識(shí)、預(yù)案、組織體系以及政社協(xié)調(diào)機(jī) 制等方面的建設(shè)具有重要借鑒意義[7]; 二是討論我 國社區(qū)應(yīng)急管理中存在的問題及優(yōu)化措施，要立足 于當(dāng)前沒人管理、沒人參與、沒錢支持、沒物保障的 應(yīng)急管理困境[8]，以社區(qū)應(yīng)急管理人員、意識(shí)、預(yù)案、 綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)和政社合作互助關(guān)系培育為優(yōu)化 理念[9]; 三是對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理能力的實(shí)證評(píng)估模型 研究，例如多層次灰色評(píng)估模型[10]、基于現(xiàn)狀空間 分析的應(yīng)急疏散能力評(píng)價(jià)模型[11]等; 四是對(duì)烏魯木 齊社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制路線圖[12]、北京市街道社區(qū)的 地震應(yīng)急管理機(jī)制[13]等社區(qū)應(yīng)急管理實(shí)踐的思考; 五是討論社區(qū)的智慧化應(yīng)急管理模式，智能化信息 技術(shù)有力推動(dòng)了社區(qū)應(yīng)急管理組織體系、運(yùn)行機(jī)制、 軟硬環(huán)境、信息技術(shù)支撐體系的創(chuàng)新發(fā)展[14]，并呈 現(xiàn)出整體性、智能化、科學(xué)化和匹配性等特征[15]。

　　總體上看，學(xué)界對(duì)作為管理末梢的社區(qū)應(yīng)急管 理研究嚴(yán)重不足，缺少理論歸納和實(shí)踐研判，更鮮有 學(xué)者探討社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中的作用和 功能。新冠肺炎疫情的暴發(fā)一方面凸顯了公共衛(wèi)生 應(yīng)急管理的極端重要性; 另一方面，在社會(huì)治理重心 向基層下移的背景下，也突出了建立健全社區(qū)公共 衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的必要性，這對(duì)社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng) 急管理能力的提升和脆弱性的降低具有重要意義。

　　一、社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中面臨的現(xiàn)實(shí)困境

　　新冠肺炎疫情暴露出既有公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體 系的弊端，這類短板不僅涉及國家、地方政府層面， 還涉及社區(qū)層面，社區(qū)作為國家應(yīng)急管理體系的管 理末梢，其應(yīng)急管理水平的高低直接關(guān)系到公共衛(wèi) 生事件防控的整體成敗，以及國家應(yīng)急管理體系和 應(yīng)急管理能力的現(xiàn)代化。

　　( 一) 社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的行政化

　　社區(qū)往往被視為公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控的行政 末梢和治理樞紐，這使得政府的防控重心不斷向社 區(qū)下沉，社區(qū)干部、社區(qū)工作者既要承擔(dān)起宣傳、排 查、匯總、協(xié)調(diào)、消毒等防控任務(wù)，又要兼任信息員、 安全員、警衛(wèi)員、聯(lián)絡(luò)員等管理職責(zé)，成為公共衛(wèi)生 事件防控的牢固基石，但各級(jí)政府及其派出機(jī)構(gòu)大 量行政任務(wù)的攤派也導(dǎo)致社區(qū)行政化色彩濃厚，形 式主義、官僚主義、本位主義頻發(fā)。

　　這主要體現(xiàn)在兩 個(gè)方面: 一是我國的行政管理具有“條塊結(jié)合”的體制特征，社區(qū)作為國家治理體系的末梢，需要在公共 衛(wèi)生事件當(dāng)中接受、配合各級(jí)政府部門交叉式和重 復(fù)式的檢查、評(píng)估、考核、評(píng)比，這類事務(wù)使得社區(qū)干 部、社區(qū)工作者的工作重心轉(zhuǎn)向接待、填表格、做宣 傳、搞特色工作法等方面，引發(fā)了過度“留痕”、以文 件落實(shí)文件等形式主義、官僚主義問題; 二是應(yīng)急管 理權(quán)力的下沉賦予社區(qū)干部一定的防控權(quán)，但由于 存在怕追責(zé)、怕?lián)��?zé)心理以及其自身政治素養(yǎng)、科學(xué) 素養(yǎng)、衛(wèi)生素養(yǎng)等不同，在公共衛(wèi)生等非常態(tài)事件的 應(yīng)對(duì)中容易發(fā)生逾越權(quán)力邊界和違反政策法規(guī)的行 為，對(duì)居民權(quán)利造成侵犯，更有引發(fā)“破窗效應(yīng)”的 可能性。

　　( 二) 社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理意識(shí)的僵直化

　　現(xiàn)階段，社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理意識(shí)存在明顯 的等、靠、要等消極特征。首先，社區(qū)應(yīng)急管理往往 圍繞各級(jí)政府的工作部署展開，其自身定位不明確， 機(jī)動(dòng)性、靈活性不足。相較于公共衛(wèi)生事件，地震、 洪澇、火災(zāi)等災(zāi)害更為頻發(fā)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展， 防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)也被擺在更加突出的位 置[2]，這使得社區(qū)的應(yīng)急演練和應(yīng)急物資儲(chǔ)備主要 圍繞這類事件展開，公共衛(wèi)生事件演練和公共衛(wèi)生 物資儲(chǔ)備相對(duì)較少，且存在形式主義等問題。

　　其次， 我國于 2005 年頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急 預(yù)案》已難以適應(yīng)新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)下公共衛(wèi)生事件 防控的復(fù)雜性和時(shí)代性，對(duì)人口的流動(dòng)性、交通網(wǎng)絡(luò) 的輻射性、社會(huì)組織的主體性等因素缺少考量，各級(jí) 政府制定的公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容又多來自國家預(yù) 案，這使得政府對(duì)社區(qū)的防控指導(dǎo)缺少實(shí)操性和時(shí) 效性。

　　最后，社區(qū)干部、社區(qū)工作者在公共衛(wèi)生事件 應(yīng)急管理中容易陷入封閉式網(wǎng)格化管理的思維定 式，缺乏創(chuàng)新思維和循證思維，容易導(dǎo)致防控過度、 作繭自縛等問題。應(yīng)急演練的缺位、應(yīng)急預(yù)案的欠 缺、應(yīng)急管理方式的單一，使得社區(qū)干部、社區(qū)工作 者在公共衛(wèi)生事件面前缺少必要的預(yù)防意識(shí)、防控 技能和科學(xué)機(jī)動(dòng)的防控策略，往往采用最簡單粗暴 的應(yīng)急管理方式執(zhí)行上級(jí)部門的命令，被動(dòng)等待政 府部門的進(jìn)一步指示和決策，寧愿過分保守也不愿 應(yīng)勢(shì)而動(dòng)。

　　( 三) 社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理方式的工具化

　　在公共衛(wèi)生事件的防控中，大數(shù)據(jù)等技術(shù)在對(duì) 人員、車輛的動(dòng)態(tài)時(shí)空追蹤以及防控信息數(shù)字化管 理等方面效能顯著，是一種更為科學(xué)化和智能化的 防控手段，但這類技術(shù)也存在強(qiáng)化利用者技術(shù)依賴 感的風(fēng)險(xiǎn)，容易使技術(shù)利用者陷入奉數(shù)據(jù)為圭臬的 技術(shù)至上的防控怪圈當(dāng)中。

　　一方面，大數(shù)據(jù)、人工智 能等信息技術(shù)的決策算法尚處在“技術(shù)黑箱”之中，這種基于數(shù)據(jù)的自動(dòng)化決策方式容易造成決策偏差 和決策失誤，在缺少現(xiàn)實(shí)核驗(yàn)手段和復(fù)核機(jī)制的情 況下，有可能擴(kuò)大公共衛(wèi)生事件的影響范圍，加劇公 共衛(wèi)生事件的危害程度，使得部分社區(qū)干部和社區(qū) 工作者過分依賴于數(shù)據(jù)結(jié)論而喪失自主性和能動(dòng) 性，出現(xiàn)以數(shù)據(jù)代替決策、消極怠工、互相推諉等問 題; 另一方面，從一般意義上說，技術(shù)本身都是有漏 洞的，其只能處在一個(gè)相對(duì)完善的狀態(tài)當(dāng)中，技術(shù)的 這種不完美性使其容易為別有用心的人所感知和利 用，出現(xiàn)利用技術(shù)漏洞使自己成為公共衛(wèi)生事件防 控的“逃票者”等情況，例如冒用、偽造“健康碼”等， 加劇了社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性。

　　( 四) 社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理隊(duì)伍的非專業(yè)化

　　社區(qū)在公共衛(wèi)生人員配置、公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施 完善、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)健全等方面存在明顯 缺陷。一方面，社區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中 心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站為主，這類機(jī)構(gòu)在醫(yī)療技術(shù)水 平、醫(yī)療設(shè)施配置、醫(yī)護(hù)人員能力等方面難以與大醫(yī) 院相比，并且越到基層，公共醫(yī)療衛(wèi)生資源和醫(yī)療衛(wèi) 生人員越稀缺，甚至還有尚未被覆蓋的地區(qū)。

　　這使 得在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)中，社區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)往往 處于懸浮的狀態(tài)，既缺少必要的防護(hù)措施和隔離設(shè) 施，又缺乏相應(yīng)的診療條件，難以對(duì)病患進(jìn)行收治。 在這種情況下，大批病患只能涌入大醫(yī)院或者少數(shù) 定點(diǎn)醫(yī)院就診，造成患者之間的交叉感染、擠兌醫(yī)療 資源以及“人等病床”等問題，而社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu) 在收治和轉(zhuǎn)運(yùn)病例途中，也加劇了疫情擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)。

　　另一方面，社區(qū)干部配置相對(duì)緊缺，工作職責(zé)交叉嚴(yán) 重，尤其在應(yīng)急管理方面更缺乏專業(yè)人員和專職人 員，這使得一旦出現(xiàn)公共衛(wèi)生事件，往往由社區(qū)工作 者、社區(qū)退休人員、社區(qū)閑置人員臨時(shí)組建成應(yīng)急管 理小組，既難以開展科學(xué)、專業(yè)的防控工作，又缺乏 明確的職責(zé)范圍。同時(shí)，物業(yè)人員公共衛(wèi)生素養(yǎng)和 管理能力的高低也直接影響著社區(qū)的防控效果，對(duì) 于采取外包物業(yè)或由社區(qū)居民兼職物業(yè)的老舊小區(qū) 而言，物業(yè)人員結(jié)構(gòu)較為不穩(wěn)定且缺乏必要的防控 技能，有可能進(jìn)一步加劇公共衛(wèi)生事態(tài)的惡化。

　　( 五) 社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急動(dòng)員能力的機(jī)能弱化

　　群眾路線既是黨的根本工作路線，也是我國社 會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的具體體現(xiàn)，社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管 理工作不僅需要社區(qū)干部、社區(qū)工作者的積極開展， 還需要充分依靠和動(dòng)員群眾和志愿者的力量，實(shí)現(xiàn) 對(duì)公共衛(wèi)生事件的群防群控和聯(lián)防聯(lián)治。由于社區(qū) 構(gòu)成要素的日趨復(fù)雜化以及社會(huì)干部、社區(qū)工作者 的職能缺位，居民在公共衛(wèi)生事件防控當(dāng)中的參與 意識(shí)和響應(yīng)意識(shí)并未充分激活，主要有兩個(gè)方面的原因。

　　一是社區(qū)居委會(huì)與群眾之間的陌生感突出。 隨著現(xiàn)代社會(huì)流動(dòng)性的加速，越來越多的安置小區(qū)、 “候鳥小區(qū)”涌現(xiàn)，社區(qū)居民的構(gòu)成呈現(xiàn)出陌生性、 復(fù)雜性、流動(dòng)性等特征，這使得社區(qū)干部、社區(qū)工作 者在熟悉群眾、識(shí)別群眾、聯(lián)系群眾等方面的工作開 展困難，更有放棄群眾路線的可能性和現(xiàn)實(shí)性; 同 時(shí)，基層社區(qū)呈現(xiàn)出“上面千條線，下面一根針”的 工作局面，社區(qū)干部、社區(qū)工作者承擔(dān)著大量繁重、 瑣碎的社會(huì)管理和行政事務(wù)，在平時(shí)的工作中也較 少有時(shí)間和精力積累群眾資源以及做好群眾服務(wù)工 作。由于缺少對(duì)群眾的接觸和深入了解，社區(qū)居委 會(huì)在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理中便難以有效引導(dǎo)群 眾、組織群眾、發(fā)動(dòng)群眾，容易出現(xiàn)“社區(qū)人員干、群 眾揣手看”等現(xiàn)象。

　　二是社區(qū)服務(wù)與群眾訴求之間 存在脫離。社區(qū)居委會(huì)由于自身能力和資源限制， 在社區(qū)日常工作當(dāng)中難以做到面面俱到，容易同群 眾之間產(chǎn)生直接矛盾。尤其在公共衛(wèi)生等非常態(tài)事 件當(dāng)中，社區(qū)干部、社區(qū)工作者往往采用“包辦一 切”和“抓大放小”的工作方式，將工作重心落在疫 情防控，而忽視了群眾在醫(yī)療、復(fù)工、物資采購等方 面的現(xiàn)實(shí)合理訴求，服務(wù)供給出現(xiàn)偏差導(dǎo)致社區(qū)居 委會(huì)同群眾之間的矛盾加劇，出現(xiàn)社區(qū)群眾不理解、 不配合、擺架子等情況。

　　二、原則引領(lǐng): 社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建構(gòu) 的邏輯理路

　　任何事物都有其自身的客觀規(guī)律和內(nèi)在邏輯， 社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系也是在正確認(rèn)識(shí)和深入 把握社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的本質(zhì)特征、現(xiàn)實(shí) 困境、客觀聯(lián)系等的基礎(chǔ)上建立健全的，在這一過程 中，要處理好整體性與差異性、緊迫性與漸進(jìn)性、防 控導(dǎo)向與民生導(dǎo)向等重要關(guān)系，因勢(shì)而謀、應(yīng)勢(shì)而 動(dòng)、順勢(shì)而為。

　　三、發(fā)力方向: 社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建構(gòu) 的“精控”之路

　　社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建構(gòu)要以“五 精”管理為視角，以數(shù)字化技術(shù)為有力抓手，以社區(qū) 網(wǎng)格化管理和協(xié)同治理為重要支撐，建設(shè)貫穿部署、 識(shí)別、決策、實(shí)施、協(xié)同、監(jiān)督、評(píng)估等環(huán)節(jié)的全周期 應(yīng)急管理體系。習(xí)近平同志指出，要“強(qiáng)化社區(qū)防 控網(wǎng)格化管理，防止疫情蔓延”[17]，社區(qū)網(wǎng)格化管理 具有精細(xì)化、社會(huì)化等優(yōu)勢(shì)，能夠更好地織密織牢社 區(qū)防控網(wǎng)。

　　同時(shí)，隨著社會(huì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷 推進(jìn)，公共衛(wèi)生事件的破壞性、連帶性和復(fù)雜性加 劇，任何一個(gè)社區(qū)組織都難以憑借自身的知識(shí)、能力 和資源應(yīng)對(duì)，需要通過與政府、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、數(shù)據(jù)服務(wù) 商等多元社會(huì)主體的協(xié)作( collaboration) ，實(shí)現(xiàn)對(duì)社 區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作的“精明管理”“精確識(shí) 別”“精準(zhǔn)發(fā)力”“精密防控”“精細(xì)服務(wù)”，推動(dòng)社區(qū) 公共衛(wèi)生應(yīng)急管理效能的倍增。

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　　作者：曹海軍，梁 賽

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