本文摘要：隨著近年來房地產(chǎn)市場極度的活躍，一些地區(qū)的房價變動也是瞬息萬變，由于房價上漲過快，原有補償方案的落實速度跟不上房價上漲的速度，對被征收人來講存在很大風(fēng)險。因此，盡管該條例規(guī)定補償方案不得低于同等市場價格，但如果補償落實時間跨度過大，房價上
隨著近年來房地產(chǎn)市場極度的活躍，一些地區(qū)的房價變動也是瞬息萬變，由于房價上漲過快，原有補償方案的落實速度跟不上房價上漲的速度，對被征收人來講存在很大風(fēng)險。因此，盡管該條例規(guī)定補償方案不得低于同等市場價格，但如果補償落實時間跨度過大，房價上漲因素可能導(dǎo)致原有方案低于市場價格。因此，這樣不合理現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)予以重視，有必要進(jìn)一步對補償方案的時效性進(jìn)行一定的限制。
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一、城市房屋拆遷的相關(guān)法律關(guān)系
(一)城市房屋拆遷行政法律關(guān)系
房屋拆遷行政法律關(guān)系是指在城市房屋拆遷過程中房屋拆遷管理部門與拆遷當(dāng)事人因拆遷行使行政權(quán)力而發(fā)生的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，它是一種命令與服從的關(guān)系。主要包括：拆遷許可決定形成的行政機(jī)關(guān)與申請許可人之間的關(guān)系;行政裁決形成的裁決機(jī)關(guān)與申請人、被申請人之間的法律關(guān)系：強制拆遷及拆遷中的行政責(zé)任。
在拆遷行為中，房屋拆遷管理部門作為行政機(jī)關(guān)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定來從事房地產(chǎn)管理，行政決定是拆遷人和被拆遷人發(fā)生拆遷補償安置民事關(guān)系的基礎(chǔ)。根據(jù)《條例》及相關(guān)政策中的規(guī)定，政府部門實施行政許可、行政裁決、強制拆遷、行政處罰等明顯的行政行為要依法嚴(yán)格實行拆遷許可證制度，嚴(yán)把拆遷許可證審查關(guān)，嚴(yán)厲查處未取得拆遷許可證擅自拆遷的違法行為，從源頭上把好拆遷關(guān)，防止拆遷的隨意性。
在房屋拆遷行政法律關(guān)系中，比較典型的還有拆遷裁決法律關(guān)系。拆遷裁決法律關(guān)系是拆遷法律規(guī)范在調(diào)整房屋拆遷裁決部門和拆遷當(dāng)事人之間在拆遷裁決過程中所形成的法律上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。拆遷裁決是一種行政裁決，必須根據(jù)法律規(guī)范的規(guī)定作出，是一種具體行政行為，具有強制執(zhí)行效力。其主體是拆遷當(dāng)事人即拆遷人、被拆遷人、房屋承租人和房屋拆遷裁決部門，其客體則是因房屋拆遷所引起拆遷人、被拆遷人、房屋承租人之間的拆遷補償和安置事宜。拆遷裁決的前提條件是拆遷人與被拆遷人或者拆遷人與被拆遷人、房屋承租人達(dá)不成拆遷補償安置協(xié)議。拆遷裁決是國家機(jī)關(guān)處理拆遷當(dāng)事人因房屋拆遷而產(chǎn)生的拆遷補償安置爭議唯一的法定方式。根據(jù)《行政復(fù)議法》第八條的規(guī)定，拆遷裁決是房屋拆遷裁決部門對平等主體之間民事法律爭議作出的處理決定，不屬于行政復(fù)議的范圍。根據(jù)《行政訴訟法》第十一條和《城市房屋拆遷管理條例》第十六條第二款的規(guī)定，拆遷當(dāng)事人不服拆遷裁決，可以自裁決書送達(dá)之日起三個月內(nèi)向人民法院提起行政訴訟。
(二)城市房屋拆遷民事法律關(guān)系
城市房屋拆遷中的民事法律關(guān)系是指在城市房屋拆遷過程中拆遷人與被拆遷人因拆遷補償和安置而發(fā)生的有關(guān)民事方面的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。此種法律關(guān)系中涉及的主體比較多，比如拆遷人、被拆遷人、拆遷管理部門、房地產(chǎn)管理部門、估價部門等等，包括：拆遷人與被拆遷人協(xié)商拆遷補償，簽訂拆遷補償協(xié)議的合同關(guān)系;被拆遷人不同意拆遷方案達(dá)不成拆遷協(xié)議向法院提起民事訴訟;拆遷人拆遷中侵犯被拆遷人合法權(quán)益的侵權(quán)法律關(guān)系。
城市房屋拆遷中的民事法律關(guān)系主要包括拆遷人與被拆遷人之間的以補償安置為主要內(nèi)容的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，房屋拆遷補償、安置法律關(guān)系是指在房屋拆遷過程中，拆遷當(dāng)事人對補償形式、補償金額、安置房面積、安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限等進(jìn)行協(xié)商而產(chǎn)生的民事法律關(guān)系。根據(jù)《條例》第13條第一款規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過程方式和過渡期限等事項、訂立拆遷補償安置協(xié)議。”根據(jù)該條法律的規(guī)定可以得知，當(dāng)拆遷人與被拆遷人經(jīng)過協(xié)商，雙方在民事法律地位上完全平等，意思表示真實的情況下，達(dá)成的拆遷補償安置協(xié)議就是有效的。拆遷補償價格水平的高低是拆遷利益沖突的焦點，是拆遷人與被拆遷人博弈的焦點。拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)偏低將導(dǎo)致被拆遷人利益受損，從而引發(fā)拆遷中的利益沖突和矛盾糾紛。
根據(jù)民事法律關(guān)系主體地位平等的要求，房屋拆遷補償與安置應(yīng)該完全市場化，“房屋拆遷補償安置協(xié)議”的簽訂也明確體現(xiàn)了拆遷人與被拆遷人兩者平等的民事法律地位。依據(jù)《拆遷條例》的規(guī)定，“拆遷補償?shù)姆绞娇梢詫嵭胸泿叛a償，也可以實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。”“貨幣補償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。”確定使拆遷人能承受、被拆遷人能接受的補償標(biāo)準(zhǔn)，是實行貨幣補償?shù)年P(guān)鍵。
二、拆遷法律存在的問題與原因
(一)拆遷法律存在的問題
1.拆遷補償問題。
行政補償是指行政主體基于公共利益合法行使職權(quán)給相對人造成人身傷亡或財產(chǎn)損失，或者公民、法人或者其他組織的公益行為引起人身傷亡或者財產(chǎn)損失，由行政主體依法予以合理補償?shù)闹贫取Ｔ谖覈�，憲法修正案和物�?quán)法都規(guī)定了為了公共利益的需要可以對私有財產(chǎn)進(jìn)行征收并給予補償，但都只是簡單規(guī)定要補償，而對補償本身沒有一個明確的界定，致使補償?shù)脑瓌t不清、補償范圍偏小、補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低。按我國《土地管理法》規(guī)定，依照“為公共利益需要使用土地的”和“實施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需調(diào)整使用土地的”之規(guī)定收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)給予適當(dāng)補償。但除《條例》規(guī)定了對拆遷房屋進(jìn)行補償外，現(xiàn)行法規(guī)中還沒有就城市建設(shè)拆遷中國有土地使用權(quán)的補償制度內(nèi)容沒有做出明確規(guī)定，被拆遷人的國有土地使用權(quán)無法得到應(yīng)有補償。現(xiàn)行法律制度對拆遷中的住房補償機(jī)制和救濟(jì)制度的規(guī)定不完善。
(1)補償?shù)闹黧w與標(biāo)準(zhǔn)。實踐中，拆遷人大多為政府直屬的工程指揮部或者指揮部下屬的國有房地產(chǎn)開發(fā)公司，拆遷補償包括土地補償都由拆遷人直接支付。
補償?shù)囊粋�重要的問題是補償標(biāo)準(zhǔn)問題，我國城市房屋拆遷的補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。世界各國在補償原則上采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，日本憲法上采用正當(dāng)補償?shù)脑瓌t，法國采用公正補償原則，我國在民法草案第44條規(guī)定對征收不動產(chǎn)應(yīng)當(dāng)給予合理的補償，物權(quán)法草案中也是采用了合理補償說。“合理補償”的標(biāo)準(zhǔn)不僅給了征收主體較大的裁量權(quán)，而且普遍存在補償不能完全彌補所受損失的現(xiàn)象。目前，我國的房屋拆遷補償采取的是合理補償原則，但是補償標(biāo)準(zhǔn)的確定缺乏科學(xué)性，補償水平較低。在實際拆遷過程中，不予補償或補償過少，這個層面的利益沖突，表現(xiàn)為被拆遷人的土地使用權(quán)被無償剝奪;補償安置價格完全由政府根據(jù)其財力的承受能力來制訂，有的甚至與房地產(chǎn)市場價格相差甚遠(yuǎn);商業(yè)用房被拆遷后，不能回遷原地，不能安置到相應(yīng)的地段，或從業(yè)人員得不到相應(yīng)的補償：回遷的安置房建筑質(zhì)量不合格;適合安置的房屋供應(yīng)不足，供應(yīng)不及時等。
(2)補償?shù)姆秶c方式。在補償?shù)姆秶鷨栴}上，應(yīng)對房屋所有權(quán)進(jìn)行補償，一般沒有爭議，但對房屋所在的土地使用權(quán)是否應(yīng)予補償卻爭議很大，有人認(rèn)為應(yīng)不補償，因為土地是國家或集體所有，收回土地使用權(quán)是行使所有權(quán)的體現(xiàn)，實踐中也是不予補償?shù)?有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以補償，因為土地使用權(quán)是被拆遷人依法享有的合法權(quán)益，拆遷人拆遷的目的是針對土地使用權(quán)的價值而不是房產(chǎn)的價值，而且土地使用權(quán)的價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過房屋本身的價值。
我國在房屋拆遷補償方式上，采取貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)置換兩種方式，與國外相比，缺乏靈活多樣的補償方式，諸如實物補償、安排就業(yè)、支持從事開發(fā)經(jīng)營、興辦企業(yè)等。實踐中，由于拆遷補償方式缺乏規(guī)范性，隨意性太大，使得不同情形下的補償和同種情況下的補償往往無公平可言。
2.拆遷的聽證問題。
英國著名學(xué)者哈耶克有句名言：“法治的意思是指政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束-這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況中會怎樣使用它的強制權(quán)力，和根據(jù)對此的了解計劃他自己的個人事務(wù)。”而長期以來，政府拆遷部門往往過于追求效率而不按程序辦事。在我國的城市房屋拆遷過程中，“暗箱”操作現(xiàn)象嚴(yán)重。《城市房屋拆遷管理條例》第8條規(guī)定了拆遷管理部門的告知義務(wù)，但實際上許多拆遷主管部門對被拆遷人關(guān)心的拆遷范圍、拆遷期限、補償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷政策等實行信息封鎖，導(dǎo)致被拆遷人的知情權(quán)得不到尊重，因此造成了被拆遷人在被剝奪知情權(quán)的同時被要求服從公共利益，其作為民事主體的平等法律地位得不到有效的保證。程序正義得不到保障在我國的城市房屋拆遷制度中有諸多表現(xiàn)，如政府對拆遷審批的隨意性、補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍確定過程的隨意性等。限于篇幅，在此僅以較為典型的聽證制度為例進(jìn)行說明。聽證制度作為程序正義的一個重要表現(xiàn)，在我國城市房屋拆遷過程中卻缺乏公開性，在內(nèi)容和程序上均有諸多不合理之處。
(1)聽證內(nèi)容。就我國目前的征收程序的現(xiàn)狀來看，聽證程序只適用于征收的補償階段，而關(guān)于征收的決策本身是否符合公共利益，并沒有引入聽證程序來保障被征收人的參與權(quán)�，F(xiàn)行的征收程序也沒有規(guī)定對政府征收這一具體行政行為的行政復(fù)議或者司法復(fù)審程序。因此，征收成為政府單方面的決策。我國城市規(guī)劃在拆遷權(quán)限上限定不嚴(yán)格。拆遷方案的確定，由政府自身決定。某些政府官員出于追求政績的考慮，或者自身業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面的原因，導(dǎo)致規(guī)劃缺乏科學(xué)性和合理性。由此引發(fā)一系列后續(xù)拆遷相關(guān)問題的隱患。我國《行政許可法》第36條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)對行政許可申請進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請人、利害關(guān)系人的意見。”第47條規(guī)定，“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利。”這兩條中涉及行政機(jī)關(guān)時，用了三個“應(yīng)當(dāng)”,說明立法設(shè)計中把行政機(jī)關(guān)作出行政許可前的告知義務(wù)作為必要的程序，也把公眾參與決策的程序性標(biāo)準(zhǔn)作為公眾的權(quán)利，必須有機(jī)會享有。
(2)聽證程序。我國城市房屋拆遷的聽證制度缺乏公開性。聽證會的優(yōu)點是公開透明。行政過程越深，提供給行政主體與相對方溝通對話的平臺越大，越有利于雙方全面展示各自的規(guī)范信息與事實信息，從而有利于結(jié)果的公正性，也有利于合意的形成。行政過程中相對方參與的深度，或者說與行政主體進(jìn)行正面較量機(jī)會的大小，起意義并不限于實體正義，它還體現(xiàn)了行政主體對于相對方人格尊嚴(yán)的尊重以及行政過程對于程序正義的崇尚。長期以來，政府拆遷部門往往過于追求效率而不按程序辦事，在本應(yīng)公開征集民眾意見的情況下秘密進(jìn)行自我決策。聽證公開透明的范圍不夠?qū)挿骸?/p>
目前我國聽證制度中大多是事中聽證和事后聽證，缺少事前聽證。行政機(jī)關(guān)作出行政行為前舉行聽證，在積極方面，可集思廣益、加強溝通、促進(jìn)參與，在消極方面，則可防止偏私，杜絕專斷。問題的出現(xiàn)和解決不應(yīng)僅僅注重在問題發(fā)生后想辦法，更應(yīng)注重在過程中預(yù)防和解決。
3.新出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》存在的不足2011年1月21日，備受關(guān)注的《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收補償條例》)在經(jīng)過先后兩次面向全社會公開征求意見后，終于正式公布實施。新條例的實施，讓實施九年多、廣受爭議的《城市房屋拆遷管理條例》(2001年11月1日正式實施)壽終正寢。盡管《征收補償條例》的許多規(guī)定有很大進(jìn)步，但在一些問題上仍存在不明確的地方，進(jìn)而在實施過程中將難免遇到爭議，有待相關(guān)解釋和實施細(xì)則予以明確和補充。
《征收補償條例》第十七條實際總共規(guī)定了六種征收補償款，分別為：價值補償款、搬遷費、安置費、停產(chǎn)停業(yè)損失補償、補助費、獎勵費。這六種征收補償款和第十八條規(guī)定的“住房保障”共同構(gòu)成了該條例的補償款的主要內(nèi)容。但是，這些補償條款的規(guī)定僅僅是原則性的規(guī)定，一些補償條款在實際落實時存在很多問題：
(1)房屋價值補償款應(yīng)當(dāng)如何確定?該條例第十九條規(guī)定的辦法是“評估”,并且規(guī)定了房屋價值補償款的底線為被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。而評估的辦法，有待新法規(guī)出臺;(2)在搬遷費上，該條例第二十二條規(guī)定了房屋征收部門支付搬遷費的法定義務(wù)，但沒有規(guī)定搬遷費的給付標(biāo)準(zhǔn)和計算方法;(3)在安置費上，該條例第二十二條規(guī)定了房屋征收部門支付臨時安置費的義務(wù)，但同樣也沒有規(guī)定安置費的給付標(biāo)準(zhǔn)和計算方法;(4)在停產(chǎn)停業(yè)損失補償上，條例第二十三條規(guī)定了確定停產(chǎn)停業(yè)損失補償包括效益和期限兩個因素。但是放權(quán)到省級人民政府，規(guī)定由其制定，因此，該補償?shù)穆鋵嵾�需要省級人民政府盡快出臺配套措施。
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