杜絕政府信息公開申請權(quán)濫用

　　【摘要】伴隨著政府信息公開制度的推行，實踐中出現(xiàn)了少數(shù)以政府信息公開申請為由，以求達到不正當目的的申請人，給行政機關(guān)和司法機關(guān)工作帶來不必要的負擔。杜絕政府信息公開申請權(quán)濫用，應(yīng)不斷健全信息公開工作體制機制，防止個別人濫用行政與司法資源，導(dǎo)致制度背離設(shè)計初衷。

　　【關(guān)鍵詞】信息公開 申請權(quán) 訴訟程序

　　申請權(quán)濫用，會消耗大量的行政資源，擠占司法資源

　　《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱為《條例》)自2008年實施以來，推動知情權(quán)制度迅速普及，助推法治政府建設(shè)步伐，為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作出了突出貢獻。同時，實踐中反映比較突出的一個問題是政府信息公開申請權(quán)被少數(shù)人濫用，重復(fù)向政府申請信息公開，向法院提起信息公開訴訟，將政府信息公開作為謀求特殊利益的工具，特別在涉及土地資源、房屋征收、行政履職、投訴舉報，以及歷史遺留問題等領(lǐng)域尤為明顯。比如，少數(shù)申請人由于對征地拆遷補償不滿意，就轉(zhuǎn)而要求申請政府公開各類與征地拆遷相關(guān)的信息，如公開審批拆遷許可證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證等過程中形成的政府信息，有的申請公開居民看房記錄、他人的征收補償協(xié)議等信息。實踐中存在極少數(shù)當事人故意一人多訴、多人一訴和多人多訴的情況。有時幾十甚至數(shù)百人針對同一機關(guān)分別提出相同的申請，得到答復(fù)后再分別向法院起訴，個別人還故意在不同時間段起訴。有的申請人利用少數(shù)行政機關(guān)怕麻煩、怕當被告、怕敗訴的心理，故意大量申請政府信息公開或者提出政策咨詢要求，給行政機關(guān)施加壓力，以期獲得不正當利益。有的申請人意圖解決的問題，因歷史久遠，已超過法定期限，無法進入復(fù)議和訴訟程序，于是轉(zhuǎn)而提起政府信息公開申請，并希望借此進入復(fù)議和訴訟程序。有的申請人已經(jīng)通過訴訟或者其他渠道獲得了其所申請的政府信息，但依然提出公開申請并啟動訴訟程序。

　　申請權(quán)濫用，會消耗大量的行政資源，擠占司法資源，既影響行政機關(guān)與人民法院正常履行職能，導(dǎo)致程序與制度空轉(zhuǎn)，損害《條例》的權(quán)威性與公信力，也會影響其他公民依法行使知情權(quán)，破壞正常的官民關(guān)系，損害行政與司法權(quán)威，阻礙法治進步。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，“加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度”，對于有效杜絕政府信息公開申請權(quán)濫用具有很強的指導(dǎo)意義。杜絕申請權(quán)濫用，是一項系統(tǒng)工程，需要多管齊下，多方參與，精準施策，形成合力。

　　需要對申請人的申請進行辨析、區(qū)分和定性，明確哪些屬于申請權(quán)濫用，哪些是行使《條例》規(guī)定的知情權(quán)

　　《條例》實施過程中，一個普遍現(xiàn)象是各項改革不同步，導(dǎo)致信息公開申請?zhí)岢鰜淼膯栴}，其他制度無法有效承接或化解，制度之間存在相互脫節(jié)現(xiàn)象，并產(chǎn)生一種信息公開申請過多會使問題更為突出的印象。從信息公開制度設(shè)計的本意來看，該制度有特定的功能，只是滿足申請人的知情權(quán)，不可能解決所有問題。政府信息公開以后的問題，要靠其他的制度發(fā)揮作用，形成制度合力。但是，從實際功能來看，知情權(quán)制度普遍具有很強的倒逼作用。如同陽光一樣，公開本身就是一種力量、一種治理機制。通過信息公開申請所反映的問題，能夠引發(fā)行政流程的連鎖變革，加速解決實際問題，從源頭上化解社會矛盾和糾紛。這樣，政府信息公開制度就成為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的“前哨站”、社情民意的“晴雨表”、體制變革的“助推器”。相當數(shù)量的政府信息公開申請，單從信息公開工作的角度來看可能是負擔，信息公開申請越多，局面越復(fù)雜，工作越難做，但就整個官民關(guān)系來看，又是助推解決問題的良好機會，通過信息公開可以發(fā)現(xiàn)問題，避免矛盾積累、增生、突變。因此，信息公開工作一定要有“一盤棋”思維，通過發(fā)現(xiàn)問題推動相應(yīng)的體制機制配套變革，不能簡單就事論事，因為公開后無法解決問題就都以濫用申請權(quán)為由將申請人拒之門外。

　　必須明確，相較于極少數(shù)的申請權(quán)濫用，絕大多數(shù)信息公開申請是正當?shù)�，不�?yīng)被施加過度限制。信息公開制度與簡政放權(quán)近年來成為政府施政的兩大亮點領(lǐng)域，成為民心工程，都是抓住了時代發(fā)展的大趨勢，是從戰(zhàn)略高度作出的戰(zhàn)略決策。如果信息公開反映的問題能夠通過不同渠道得到分流，推動相應(yīng)的制度發(fā)揮作用，自然就不會使所有問題都涌入信息公開渠道，申請權(quán)濫用現(xiàn)象自然也就會被消解。《條例》規(guī)定各級人民政府辦公廳是政府信息公開工作的主管部門，負責推進、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作，其實就是要借助政府辦公廳的中樞地位與作用，推動制度融合，發(fā)揮制度合力。為此，需要不斷健全信息公開工作體制機制，提高行政機關(guān)之間的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同能力，加強信息公開工作隊伍建設(shè)，使信息公開制度更好地發(fā)揮制度間聯(lián)動的支點與節(jié)點作用。

　　當然，對于少數(shù)以政府信息公開申請為由，以求達到不當目的的申請人，應(yīng)從制度上予以杜絕，防止個別人濫用行政與司法資源，導(dǎo)致制度背離設(shè)計初衷。在判斷是否構(gòu)成濫用申請權(quán)方面，關(guān)鍵是要把握主觀標準(申請人的目的不是為了獲取政府信息，而是為了迫使行政機關(guān)或法院滿足其實現(xiàn)其他要求)和客觀行為(通過反復(fù)、大量提出申請以影響行政機關(guān)和司法機關(guān)的正常運作)的統(tǒng)一，既不能擴大化，導(dǎo)致《條例》立法初衷無法實現(xiàn)，也不能無視問題的存在，影響制度的正常運行。從英國、美國、澳大利亞、日本等發(fā)達國家的立法與法律實踐來看，有效規(guī)范濫用申請權(quán)行為，防止行政資源與司法資源被少數(shù)人濫用，是普遍的做法，很多經(jīng)驗都值得我們借鑒。

　　行政機關(guān)應(yīng)提高《條例》適用水平，有效應(yīng)對申請權(quán)濫用行為，避免被申請人牽著鼻子走

　　《條例》的起草，吸收借鑒了各國的有益經(jīng)驗，對濫用申請權(quán)行為是可以有效調(diào)整的。比如，《條例》對于政府信息有明確的定義，政府機關(guān)提供信息的前提是已經(jīng)存在現(xiàn)成的以載體形式存在的信息，并且申請人要根據(jù)《條例》的規(guī)定，在申請中較為明確地描述其所申請政府信息的內(nèi)容，不能提出沒有明確對象的申請，政府機關(guān)沒有義務(wù)分析、加工、研究或者制作新信息。然而，《條例》實施后相當長的一個時期，一些行政機關(guān)對于《條例》的理解不準確，對申請人提出的缺乏明確對象的申請，也投入大量人力物力匯總、加工，形成結(jié)論后再提供給申請人，實際上承擔了為信息公開申請人從事研究任務(wù)的角色，導(dǎo)致工作量大量增加，屬于典型的吃力不討好。通過提高《條例》適用能力，完全可以解決類似問題。與這個問題有關(guān)，不論是《條例》規(guī)定還是各國信息公開實踐的普遍做法，申請人提出申請都必須大致準確描述所申請信息的內(nèi)容，以及獲取信息的形式，不能泛泛提出申請，這樣才能便于行政機關(guān)檢索和提供信息。實踐中類似問題還包括信息公開申請與政策咨詢的邊界一直不明確，行政機關(guān)承擔了很多本不該屬于政府信息公開范疇的政策咨詢工作，被申請人牽著鼻子走，浪費了大量的行政資源。

　　推薦閱讀：《湖南行政學(xué)院學(xué)報》(雙月刊)創(chuàng)刊于1999年，是由湖南省人民政府主管、湖南行政學(xué)院主辦，國內(nèi)外公開發(fā)行的大型綜合性理論刊物，為雙月刊。

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