我國(guó)政府性基金透明化治理的制度需求和法治構(gòu)建

　　[摘要]政府性基金是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的財(cái)政工具，在我國(guó)財(cái)政收入體系中占據(jù)重要地位，但法治化程度較低，成為我國(guó)財(cái)政法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。透明化治理是財(cái)政法治、財(cái)政民主對(duì)政府性基金法治構(gòu)建的制度需求。根據(jù)透明化治理的要求，政府性基金設(shè)立法治應(yīng)當(dāng)構(gòu)建專(zhuān)家和利益主體參與機(jī)制。為完善政府性基金開(kāi)征透明化治理，我國(guó)應(yīng)當(dāng)推進(jìn)審批信息外部流動(dòng)，引入聽(tīng)證制度，增加征繳要件為清單形式要件，推進(jìn)以理由解釋為中心的實(shí)質(zhì)化清單管理。以政府性基金預(yù)算公開(kāi)為核心，從預(yù)算公開(kāi)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、載體和責(zé)任四個(gè)方面加強(qiáng)政府性基金運(yùn)行的透明化治理。

　　[關(guān)鍵詞]政府性基金,透明化治理,財(cái)政法定,財(cái)政民主

　　政府性基金乃是政府及其所屬部門(mén)依法律、行政法規(guī)在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收的專(zhuān)門(mén)用于實(shí)現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策目的的財(cái)政資金。[1]2014年《預(yù)算法》修正，政府性基金預(yù)算成為四類(lèi)預(yù)算之一，2018年全國(guó)政府性基金預(yù)算收入75405億元，較之2017年同比增長(zhǎng)22.6%，達(dá)到一般公共預(yù)算收入40%以上的水平①，其對(duì)于我國(guó)財(cái)政收入體系的重要性不言而喻，但政府性基金法治化程度尚不能與其重要性相匹配。

　　毋庸置疑，政府性基金的法治薄弱造成基金項(xiàng)目幾度泛濫，成為不當(dāng)聚斂收入和非理性開(kāi)支的手段，以致作為財(cái)政工具的政府性基金受到嚴(yán)重的污名化。政府性基金法治構(gòu)建的首要任務(wù)乃是明確其制度需求，而公開(kāi)透明作為法的外在品德和一項(xiàng)重要的善治工具，應(yīng)當(dāng)成為貫穿政府性基金全過(guò)程法治構(gòu)建的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

　　一、我國(guó)政府性基金透明化治理的制度需求

　　公開(kāi)透明被認(rèn)為是法律的基本特征或法律的美德，在一定程度上可以理解為，一項(xiàng)法律規(guī)范被眾所周知，“就像人們能夠輕易透過(guò)干凈的玻璃看清事物一樣”。[2]20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)際貨幣基金組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、國(guó)際預(yù)算合作組織、世界銀行等國(guó)際組織普遍關(guān)注和推動(dòng)以提高財(cái)政透明度為主題的“財(cái)政管理改革”。

　　1986年國(guó)際貨幣經(jīng)濟(jì)組織理事會(huì)通過(guò)的《財(cái)政透明度良好做法守則———原則宣言》及其之后發(fā)布的《財(cái)政透明度手冊(cè)》等解釋性文件，不僅指出財(cái)政透明化是實(shí)現(xiàn)政府優(yōu)良管理和經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行的關(guān)鍵，還明確提出評(píng)價(jià)財(cái)政透明度的四大原則，即政府作用和責(zé)任的澄清;公眾獲得信息的難易程度;預(yù)算編制、執(zhí)行和報(bào)告的公開(kāi);對(duì)真實(shí)性的擔(dān)保。[3]從財(cái)政法定目標(biāo)出發(fā)的明確透明法律體系建設(shè)，以及從財(cái)政民主目標(biāo)出發(fā)的公開(kāi)多元參與機(jī)制設(shè)計(jì)，構(gòu)成了我國(guó)政府性基金透明化治理的制度需求。

　　(一)基于財(cái)政法定需求的政府性基金透明化治理

　　政府性基金法治構(gòu)建的基本前提是由無(wú)法律約束狀態(tài)向有法可依狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，即解決政府性經(jīng)濟(jì)的“法制”問(wèn)題。財(cái)政法定要求一國(guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)、完善的財(cái)政法律體系，一切財(cái)政行為均應(yīng)依照法律規(guī)定或取得立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。我國(guó)政府性基金法治運(yùn)行有賴(lài)于一個(gè)提綱挈領(lǐng)、總分結(jié)合的法律體系，其法律結(jié)構(gòu)及其執(zhí)行不應(yīng)當(dāng)過(guò)于復(fù)雜，須符合公開(kāi)透明、權(quán)責(zé)清晰的要求。

　　目前，我國(guó)政府性基金尚無(wú)全國(guó)人大及其常委會(huì)的專(zhuān)門(mén)立法，除了《預(yù)算法》第5、9、28、46條較為抽象的規(guī)定外，其法律規(guī)范體系的基礎(chǔ)僅為2010年財(cái)政部印發(fā)的《政府性基金管理暫行辦法》，具體基金項(xiàng)目的法律依據(jù)則更多散見(jiàn)于相關(guān)部委的通知、決定等規(guī)范性文件。

　　以道路交通事故社會(huì)救助基金為例，其相關(guān)的法律依據(jù)包括《道路交通安全法》、《侵權(quán)責(zé)任法》兩部法律，國(guó)務(wù)院頒布的《道路交通安全法實(shí)施條例》、《機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》，以及由財(cái)政部、原保監(jiān)會(huì)、公安部、原衛(wèi)生部和原農(nóng)業(yè)部制定的《道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法》，此試行辦法又授權(quán)省市級(jí)地方政府制定管理辦法和實(shí)施細(xì)則，以致道路交通事故社會(huì)救助基金的法律文件龐大復(fù)雜，其中不乏缺漏、沖突之處。[4]

　　此外，諸如小型水庫(kù)移民扶助金、鐵路建設(shè)基金等9項(xiàng)政府性基金的設(shè)立依據(jù)僅為法律效力級(jí)別較低的國(guó)務(wù)院紅頭文件，完全游離于立法體系之外。淵源多樣、條塊分割的行政部門(mén)管理體制，加之往往采取附加或提取的征收方式，公民、法人等繳納對(duì)象難以直接獲得相關(guān)信息，我國(guó)政府性基金透明度大打折扣。

　　因此，透明化治理應(yīng)當(dāng)成為推動(dòng)我國(guó)政府性基金法律體系化、科學(xué)化的基礎(chǔ)，是其法治建設(shè)中不可或缺的任務(wù)。以透明化治理為重點(diǎn)內(nèi)容的政府性基金法治構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有政府性基金的法律規(guī)范予以全面清理，剔除其中非正式的法律淵源，限定保留《政府性基金管理辦法》第2條規(guī)定的法律和行政法規(guī)兩類(lèi)正式法律淵源，并且構(gòu)筑金字塔式的法律規(guī)范效力層級(jí)，形成條分縷析的法律規(guī)范體系。

　　(二)基于財(cái)政民主需求的政府性基金透明化治理

　　20世紀(jì)30年代，為復(fù)興美國(guó)經(jīng)濟(jì)，羅斯福新政在諸多領(lǐng)域設(shè)立權(quán)力廣泛的規(guī)制機(jī)構(gòu)，出臺(tái)了眾多改革措施。同時(shí)，為制衡日益膨脹的行政權(quán)，除了傳統(tǒng)權(quán)力制約權(quán)力的司法審查之外，美國(guó)強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)政府信息的可獲得性，對(duì)政府的行為、行為能力和行為意愿保持一定程度公開(kāi)性和透明度，形成公眾知情權(quán)、公眾參與為核心的透明化治理。[5]

　　信息技術(shù)革命帶來(lái)的公眾知情權(quán)變革，以及金融、環(huán)境、食品、醫(yī)療等危機(jī)事件，共同推動(dòng)透明化治理在各國(guó)法律體系內(nèi)的形成和發(fā)展。20世紀(jì)90年代，為減少非關(guān)稅壁壘，保護(hù)境外投資及其便利化，透明度原則被納入WTO法律規(guī)則體系，成為對(duì)成員國(guó)國(guó)內(nèi)法律規(guī)范的原則性紀(jì)律要求。

　　質(zhì)言之，國(guó)家職能越傾向多元化服務(wù)，或者國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的范圍越廣泛，具有民主屬性的透明化治理需求便更為強(qiáng)烈。社會(huì)公眾有權(quán)通過(guò)一定程序和方式參與、決定或監(jiān)督重大財(cái)政事項(xiàng)是財(cái)政民主的基本要求。[6]

　　政府性基金可以視為國(guó)家對(duì)某些特殊群體私人財(cái)產(chǎn)的特別干預(yù)，目的在于促進(jìn)此類(lèi)群體的整體性福利或者為其提供特殊的公共服務(wù)。根據(jù)財(cái)政民主的需求，國(guó)家依據(jù)代議機(jī)關(guān)所制定法律征收各類(lèi)政府性基金，亦有義務(wù)向社會(huì)公眾提供信息，為實(shí)現(xiàn)對(duì)此項(xiàng)財(cái)政工具的監(jiān)督提供基礎(chǔ)，以確保征收的必要性、科學(xué)性、合理性。換言之，政府性基金法治構(gòu)建應(yīng)當(dāng)通過(guò)透明化治理的民主功能，以強(qiáng)化政府性基金的正當(dāng)性和可監(jiān)督性。

　　鑒于政府性基金“專(zhuān)款專(zhuān)用”的特點(diǎn)，更緊密的利益關(guān)聯(lián)性強(qiáng)化了征收主體與繳納對(duì)象之間直接的征繳法律關(guān)系，后者因而具有較為強(qiáng)烈的權(quán)利保護(hù)意識(shí)和動(dòng)力，而其在政府性基金的信息公開(kāi)透明基礎(chǔ)之上才能有效地維護(hù)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)益和追求公共財(cái)產(chǎn)正當(dāng)性。

　　相較稅收收入的種類(lèi)和稅率穩(wěn)定性，我國(guó)政府性基金具有鮮明的政策或行政色彩，其設(shè)立目的是支持特定的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，為了因應(yīng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或變動(dòng)，法定項(xiàng)目須及時(shí)調(diào)整乃至取消，其程序上因而存在“立法設(shè)立”和“審批開(kāi)征”兩個(gè)階段，但后者往往僅依據(jù)財(cái)政部所下發(fā)的通知，甚至在實(shí)踐中財(cái)政部還授權(quán)地方政府決定某些項(xiàng)目的免征、停征和減征。

　　此外，因?yàn)檎�府性基金�?xiàng)目的內(nèi)容差異較大，往往由相應(yīng)政府職能部門(mén)負(fù)責(zé)征管，采取稅費(fèi)附加方式征收，有些委托于公用企業(yè)代為征收。政府性基金法治構(gòu)建的財(cái)政民主不能局限于傳統(tǒng)的“法律保留”或“強(qiáng)化人大監(jiān)督”，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其動(dòng)態(tài)靈活的政策性和行政性特點(diǎn)，以政府性基金設(shè)立、征管和支出諸環(huán)節(jié)透明化治理為路徑，保障征收對(duì)象的知情權(quán)，探索政府性基金民主監(jiān)督、參與的切實(shí)可行的新機(jī)制。

　　二、構(gòu)建政府性基金設(shè)立透明化治理的參與機(jī)制

　　相較稅收“一稅一法”的立法模式，政府性基金更宜采取“授權(quán)立法———立法監(jiān)督”的模式，既保證法律依據(jù)的穩(wěn)定性，又滿(mǎn)足靈活性的需求。首先由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律作為政府性基金的設(shè)立依據(jù)，再由此法律授權(quán)的國(guó)務(wù)院或其所屬部門(mén)制定政府性基金項(xiàng)目的行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章，最后全國(guó)人大常委會(huì)予以備案審查。就權(quán)力運(yùn)作視角而言，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使政府性基金設(shè)立、授權(quán)立法和備案審查等職權(quán)，國(guó)務(wù)院及其所屬部門(mén)行使行政立法權(quán)制定具體規(guī)則，而雙方基于此項(xiàng)程序進(jìn)行的相關(guān)政府性基金項(xiàng)目、范圍、期限等系列問(wèn)題的協(xié)商，構(gòu)成憲法體制內(nèi)的透明化。

　　但是，政府性基金涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、文化產(chǎn)業(yè)、環(huán)境和自然資源保護(hù)等諸多領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域尚包括一些具體項(xiàng)目，即便相關(guān)主體履行一定立法的解釋和說(shuō)明義務(wù)，但“隔行如隔山”，專(zhuān)業(yè)性知識(shí)仍會(huì)造成全國(guó)人大及其常委會(huì)有效行使政府性基金授權(quán)立法和立法監(jiān)督職權(quán)的障礙。申言之，在憲法體制內(nèi)，全國(guó)人大及其常委會(huì)和行政部門(mén)之間圍繞授權(quán)立法的雙向互動(dòng)，不足以實(shí)現(xiàn)制約、監(jiān)督的目標(biāo)，因此應(yīng)當(dāng)基于透明化治理的思路，引入專(zhuān)家和利益主體參與政府性基金的設(shè)立，以實(shí)現(xiàn)更廣泛的、憲法體制外的監(jiān)督。

　　《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》均規(guī)定了專(zhuān)家咨詢(xún)，即當(dāng)法律草案專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、存在重大分歧意見(jiàn)或所涉利益關(guān)系重大，在草案咨詢(xún)的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)“聽(tīng)取有關(guān)專(zhuān)家意見(jiàn)”。雖然廣泛存在于我國(guó)立法和行政決策實(shí)踐的“專(zhuān)家咨詢(xún)”能夠保障立法的科學(xué)性，展現(xiàn)立法的民主公開(kāi)性，但尚未形成較為明確的專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)制。

　　政府性基金的專(zhuān)業(yè)性決定了專(zhuān)家咨詢(xún)對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)行使立法授權(quán)和立法監(jiān)督的必要性，加之專(zhuān)家咨詢(xún)作為第三方參與立法所彰顯的民主公開(kāi)性，因此專(zhuān)家咨詢(xún)機(jī)制應(yīng)當(dāng)是政府性基金設(shè)立透明化治理的重點(diǎn)內(nèi)容。我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同政府性基金項(xiàng)目的特點(diǎn)，在一般性立法咨詢(xún)環(huán)節(jié)明確要求相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家參與。

　　在現(xiàn)代法治國(guó)家，立法和行政決策面臨平衡專(zhuān)家意見(jiàn)的專(zhuān)業(yè)權(quán)威性和社會(huì)公眾意見(jiàn)的民主性問(wèn)題時(shí)，尚須聽(tīng)取利益主體的意見(jiàn)。申言之，在我國(guó)政府性基金設(shè)立環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)吸納繳納對(duì)象參與立法程序，由政府和繳納對(duì)象代表基于各自立場(chǎng)展開(kāi)爭(zhēng)議，全國(guó)人大及其常委會(huì)充當(dāng)政府和繳納對(duì)象之間的利益協(xié)調(diào)者和裁斷者角色，判斷某項(xiàng)“公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展”是否具有特定的群體利益，是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)公共財(cái)產(chǎn);抑或仍屬于公共利益，而維持從一般公共預(yù)算中支出。

　　三、完善政府性基金開(kāi)征透明化治理的審批和清單管理

　　(一)改進(jìn)政府性基金開(kāi)征的審批管理

　　與稅收的相對(duì)穩(wěn)定性和持續(xù)性不同，依據(jù)法律設(shè)立的政府性基金項(xiàng)目是否發(fā)生征收效力，還取決于征收主體能否取得財(cái)政部乃至國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。依據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》第11條規(guī)定，“法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件沒(méi)有明確規(guī)定征收政府性基金的，一律不予審批”;第12條規(guī)定，“法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件明確規(guī)定征收政府性基金，但沒(méi)有明確規(guī)定征收對(duì)象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容”，根據(jù)相應(yīng)的程序分別由財(cái)政部審批或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn);第32條規(guī)定，“對(duì)未按本辦法規(guī)定的審批程序批準(zhǔn)，自行設(shè)立政府性基金項(xiàng)目，或者改變政府性基金征收對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和期限的，財(cái)政部應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)予以糾正，公民、法人和其他組織有權(quán)拒絕繳納并向財(cái)政部舉報(bào)。”

　　因此，政府性基金審批管理的信息公開(kāi)程度和流動(dòng)性是政府性基金透明化治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)�；�于政府性基金開(kāi)征透明化治理的要求，基金開(kāi)征審批應(yīng)當(dāng)從行政體系內(nèi)部的信息流動(dòng)走向外部公開(kāi)。目前，政府性基金開(kāi)征采取行政系統(tǒng)內(nèi)部化審批流程，以致申請(qǐng)文件和是否批準(zhǔn)的法律依據(jù)、理由等信息僅在申請(qǐng)主體、財(cái)政部或國(guó)務(wù)院之間傳遞，未向社會(huì)公開(kāi)。

　　依據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》第13條規(guī)定，“征收政府性基金的申請(qǐng)文件應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:政府性基金項(xiàng)目名稱(chēng)、征收目的和依據(jù)、征收機(jī)構(gòu)、征收對(duì)象、征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收方式、資金用途、使用票據(jù)、使用單位、執(zhí)行期限等，并說(shuō)明有關(guān)理由。

　　同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)提交有關(guān)征收政府性基金的法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件依據(jù)，以及國(guó)務(wù)院或財(cái)政部認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交的其他相關(guān)數(shù)據(jù)和資料。”因此，上述信息的公開(kāi)將成為政府性基金運(yùn)行的外部監(jiān)督和權(quán)利維護(hù)的主要信息源。此外，基金開(kāi)征的內(nèi)部審批還可以引入聽(tīng)證，通過(guò)聽(tīng)證實(shí)現(xiàn)政府性基金開(kāi)征透明化治理，方便繳納對(duì)象了解有關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，征收主體亦可以廣泛了解民意，確保征收范圍、數(shù)額和時(shí)限設(shè)計(jì)的合理性。

　　(二)健全政府性基金開(kāi)征的清單管理

　　黨的十八大以來(lái)，我國(guó)在行政管理和經(jīng)濟(jì)管理體制改革中積極推行政府權(quán)力和責(zé)任清單、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，清單管理已成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)善治工具，發(fā)揮著明確政府在治理過(guò)程中與市場(chǎng)、社會(huì)各自分工行動(dòng)的邊界作用。[7]

　　政府性基金作為一項(xiàng)包含項(xiàng)目繁多且調(diào)整靈活的財(cái)政工具，不僅應(yīng)當(dāng)以法律授權(quán)得以公開(kāi)，還應(yīng)當(dāng)以更嚴(yán)格的清單形式及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，以增強(qiáng)其在開(kāi)征環(huán)節(jié)的形式正當(dāng)性。在我國(guó)，廣義上的政府性基金開(kāi)征清單包括以下兩個(gè):(1)依據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》第9條規(guī)定，財(cái)政部每年向社會(huì)公布的“全國(guó)政府性基金項(xiàng)目目錄”;(2)依據(jù)《預(yù)算法》第9條第2款，政府性基金預(yù)算根據(jù)基金項(xiàng)目收入情況和實(shí)際支出需要，而在相關(guān)預(yù)決算文件中編制的基金項(xiàng)目。兩個(gè)清單上的具體項(xiàng)目均由財(cái)政部規(guī)定，但存在交叉、重疊的現(xiàn)象。

　　“全國(guó)政府性基金項(xiàng)目目錄”基本符合《政府性基金管理暫行辦法》第2條對(duì)政府性基金預(yù)算的法定范疇，即兼具“支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)發(fā)展”和“專(zhuān)款專(zhuān)用”兩個(gè)屬性;政府性基金預(yù)算項(xiàng)目則主要基于預(yù)算管理角度，將“政府認(rèn)可”且具備“專(zhuān)款專(zhuān)用”的財(cái)政資金納入其中。因此，“全國(guó)政府性基金目錄”更符合清單管理的要求，構(gòu)成政府性基金開(kāi)征的形式要件。

　　“全國(guó)政府性基金目錄清單”目前已經(jīng)成為政府性基金開(kāi)征透明化治理的重要內(nèi)容，但既有的“全國(guó)政府性基金目錄清單”只是簡(jiǎn)明扼要地列明政府性基金的項(xiàng)目名稱(chēng)、政策依據(jù)和資金管理方式，尚缺乏對(duì)繳納要件的明確列示。政府性基金的征繳要件是征收主體行使權(quán)力和繳納對(duì)象履行義務(wù)的基本條件。

　　目前，在各類(lèi)政府性基金項(xiàng)目繁雜、“令出多門(mén)”的情況下，“全國(guó)政府性基金目錄清單”應(yīng)當(dāng)以簡(jiǎn)潔方式對(duì)各類(lèi)政府性基金的征繳要件予以集中公示，基金征管機(jī)構(gòu)和使用部門(mén)的職權(quán)和責(zé)任以清單方式向社會(huì)公眾公開(kāi)，社會(huì)公眾作為潛在繳納對(duì)象得以明確自身的繳納義務(wù)。現(xiàn)代的責(zé)任政府不僅應(yīng)當(dāng)獲得法律的明確授權(quán)，還負(fù)有對(duì)其行為向公眾予以解釋和說(shuō)明的義務(wù)。

　　質(zhì)言之，政府性基金開(kāi)征透明化治理不僅要求以清單方式單向度為征繳主體提供清晰指引，還應(yīng)當(dāng)推進(jìn)清單管理雙向交流的實(shí)質(zhì)化運(yùn)作，即對(duì)“全國(guó)政府性基金目錄清單”的任何調(diào)整，均應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾闡明理由。例如，2017年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于取消、調(diào)整部分政府性基金有關(guān)政策的通知》(財(cái)稅[2017]18號(hào))，取消了城市公用事業(yè)附加和新型墻體材料專(zhuān)項(xiàng)基金，調(diào)整殘疾人就業(yè)保障金征收政策，并授權(quán)地方政府在“十三五”期間自主決定免征、停征或減征地方水利建設(shè)基金、地方水庫(kù)移民扶持基金。

　　但是，對(duì)于三類(lèi)全國(guó)政府性基金項(xiàng)目做出重大調(diào)整的解釋僅是“為切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，以致社會(huì)公眾無(wú)法真正了解上述調(diào)整背后的原因及其影響，對(duì)調(diào)整行為不能形成有效的約束力。既然有關(guān)部門(mén)對(duì)于政府性基金項(xiàng)目的調(diào)整決策經(jīng)由廣泛的專(zhuān)家論證和評(píng)估考量，倘若不涉及國(guó)家秘密，不妨更為詳盡地闡述有關(guān)政府性基金調(diào)整的正當(dāng)理由，通過(guò)透明化治理以回應(yīng)社會(huì)公眾的關(guān)切。

　　四、強(qiáng)化政府性基金運(yùn)行透明化治理的預(yù)算公開(kāi)管理

　　經(jīng)由立法設(shè)立、行政審批和清單管理等，政府性基金進(jìn)入運(yùn)行環(huán)節(jié)，法治構(gòu)建的要點(diǎn)轉(zhuǎn)向政府性基金的形成和再分配是否合法、適度，能否實(shí)現(xiàn)其專(zhuān)款專(zhuān)用屬性。因此，確保政府性基金運(yùn)行征收主體和繳納對(duì)象之間的信息平衡，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行信息的充分、有效傳遞，可以有效約束和制約財(cái)政機(jī)會(huì)主義。[8]2007年《政府信息公開(kāi)條例》第10條第4項(xiàng)將財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告作為政府主動(dòng)公開(kāi)信息的重點(diǎn)內(nèi)容。

　　2014年修正《預(yù)算法》第1條開(kāi)宗明義，“建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”，預(yù)算公開(kāi)作為控制政府預(yù)算行為的基本方法，既是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督和制約的必要前提，又是驅(qū)使預(yù)算權(quán)走向規(guī)范化的重要手段。《預(yù)算法》第14條關(guān)于預(yù)算公開(kāi)主體、內(nèi)容和程序等規(guī)定為我國(guó)公開(kāi)預(yù)算信息提供了直接的法律依據(jù)，預(yù)算公開(kāi)走上常態(tài)化、法定化軌道，但相關(guān)法律依據(jù)仍較為籠統(tǒng)，導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政透明度較低，信息披露大而化之，省際差距較大。[9]

　　因此，我國(guó)可以政府性基金預(yù)算公開(kāi)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、載體和責(zé)任四個(gè)方面法治建構(gòu)為重點(diǎn)，開(kāi)展政府性基金預(yù)算運(yùn)行的透明化治理。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　近年來(lái)，我國(guó)政府性基金法治建設(shè)雖然取得了較大進(jìn)展，但仍然是財(cái)政法治的薄弱領(lǐng)域，亟待推進(jìn)以透明化治理為核心的政府性基金法治構(gòu)建。政府性基金設(shè)立、開(kāi)征、運(yùn)行等透明化治理的法治構(gòu)建尚屬于中觀層面的探索;就宏觀層面而言，政府性基金在內(nèi)的財(cái)政法治建設(shè)不是孤立的、體系內(nèi)的制度調(diào)適，其與經(jīng)濟(jì)法、行政法乃至憲法等法律體系變革彼此相關(guān)交叉，須與一國(guó)法律體系和全社會(huì)法治意識(shí)配合協(xié)調(diào)。

　　就微觀層面而言，各類(lèi)政府性基金項(xiàng)目分散在不同法律文件之中，所涉領(lǐng)域的運(yùn)作規(guī)律各不相同，對(duì)其透明化治理的適用方式、程度應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別�？傊�，以透明化治理為指導(dǎo)原則，將政府性基金作為我國(guó)財(cái)政法治構(gòu)建的重要對(duì)象，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)財(cái)政法定、民主和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，進(jìn)而構(gòu)建合作、良性的財(cái)政文化。

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