本文摘要：[摘要]政府性基金是一項具有中國特色的財政工具，在我國財政收入體系中占據(jù)重要地位，但法治化程度較低，成為我國財政法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。透明化治理是財政法治、財政民主對政府性基金法治構(gòu)建的制度需求。根據(jù)透明化治理的要求，政府性基金設(shè)立法治應(yīng)當(dāng)構(gòu)
[摘要]政府性基金是一項具有中國特色的財政工具，在我國財政收入體系中占據(jù)重要地位，但法治化程度較低，成為我國財政法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。透明化治理是財政法治、財政民主對政府性基金法治構(gòu)建的制度需求。根據(jù)透明化治理的要求，政府性基金設(shè)立法治應(yīng)當(dāng)構(gòu)建專家和利益主體參與機制。為完善政府性基金開征透明化治理，我國應(yīng)當(dāng)推進審批信息外部流動，引入聽證制度，增加征繳要件為清單形式要件，推進以理由解釋為中心的實質(zhì)化清單管理。以政府性基金預(yù)算公開為核心，從預(yù)算公開的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、載體和責(zé)任四個方面加強政府性基金運行的透明化治理。
[關(guān)鍵詞]政府性基金,透明化治理,財政法定,財政民主
政府性基金乃是政府及其所屬部門依法律、行政法規(guī)在一定期限內(nèi)向特定對象征收的專門用于實現(xiàn)特定經(jīng)濟社會政策目的的財政資金。[1]2014年《預(yù)算法》修正，政府性基金預(yù)算成為四類預(yù)算之一，2018年全國政府性基金預(yù)算收入75405億元，較之2017年同比增長22.6%，達到一般公共預(yù)算收入40%以上的水平①，其對于我國財政收入體系的重要性不言而喻，但政府性基金法治化程度尚不能與其重要性相匹配。
毋庸置疑，政府性基金的法治薄弱造成基金項目幾度泛濫，成為不當(dāng)聚斂收入和非理性開支的手段，以致作為財政工具的政府性基金受到嚴(yán)重的污名化。政府性基金法治構(gòu)建的首要任務(wù)乃是明確其制度需求，而公開透明作為法的外在品德和一項重要的善治工具，應(yīng)當(dāng)成為貫穿政府性基金全過程法治構(gòu)建的一項重要內(nèi)容。
一、我國政府性基金透明化治理的制度需求
公開透明被認(rèn)為是法律的基本特征或法律的美德，在一定程度上可以理解為，一項法律規(guī)范被眾所周知，“就像人們能夠輕易透過干凈的玻璃看清事物一樣”。[2]20世紀(jì)90年代以來，國際貨幣基金組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、國際預(yù)算合作組織、世界銀行等國際組織普遍關(guān)注和推動以提高財政透明度為主題的“財政管理改革”。
1986年國際貨幣經(jīng)濟組織理事會通過的《財政透明度良好做法守則———原則宣言》及其之后發(fā)布的《財政透明度手冊》等解釋性文件，不僅指出財政透明化是實現(xiàn)政府優(yōu)良管理和經(jīng)濟良好運行的關(guān)鍵，還明確提出評價財政透明度的四大原則，即政府作用和責(zé)任的澄清;公眾獲得信息的難易程度;預(yù)算編制、執(zhí)行和報告的公開;對真實性的擔(dān)保。[3]從財政法定目標(biāo)出發(fā)的明確透明法律體系建設(shè)，以及從財政民主目標(biāo)出發(fā)的公開多元參與機制設(shè)計，構(gòu)成了我國政府性基金透明化治理的制度需求。
(一)基于財政法定需求的政府性基金透明化治理
政府性基金法治構(gòu)建的基本前提是由無法律約束狀態(tài)向有法可依狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，即解決政府性經(jīng)濟的“法制”問題。財政法定要求一國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)、完善的財政法律體系，一切財政行為均應(yīng)依照法律規(guī)定或取得立法機關(guān)的授權(quán)。我國政府性基金法治運行有賴于一個提綱挈領(lǐng)、總分結(jié)合的法律體系，其法律結(jié)構(gòu)及其執(zhí)行不應(yīng)當(dāng)過于復(fù)雜，須符合公開透明、權(quán)責(zé)清晰的要求。
目前，我國政府性基金尚無全國人大及其常委會的專門立法，除了《預(yù)算法》第5、9、28、46條較為抽象的規(guī)定外，其法律規(guī)范體系的基礎(chǔ)僅為2010年財政部印發(fā)的《政府性基金管理暫行辦法》，具體基金項目的法律依據(jù)則更多散見于相關(guān)部委的通知、決定等規(guī)范性文件。
以道路交通事故社會救助基金為例，其相關(guān)的法律依據(jù)包括《道路交通安全法》、《侵權(quán)責(zé)任法》兩部法律，國務(wù)院頒布的《道路交通安全法實施條例》、《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》，以及由財政部、原保監(jiān)會、公安部、原衛(wèi)生部和原農(nóng)業(yè)部制定的《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》，此試行辦法又授權(quán)省市級地方政府制定管理辦法和實施細(xì)則，以致道路交通事故社會救助基金的法律文件龐大復(fù)雜，其中不乏缺漏、沖突之處。[4]
此外，諸如小型水庫移民扶助金、鐵路建設(shè)基金等9項政府性基金的設(shè)立依據(jù)僅為法律效力級別較低的國務(wù)院紅頭文件，完全游離于立法體系之外。淵源多樣、條塊分割的行政部門管理體制，加之往往采取附加或提取的征收方式，公民、法人等繳納對象難以直接獲得相關(guān)信息，我國政府性基金透明度大打折扣。
因此，透明化治理應(yīng)當(dāng)成為推動我國政府性基金法律體系化、科學(xué)化的基礎(chǔ)，是其法治建設(shè)中不可或缺的任務(wù)。以透明化治理為重點內(nèi)容的政府性基金法治構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有政府性基金的法律規(guī)范予以全面清理，剔除其中非正式的法律淵源，限定保留《政府性基金管理辦法》第2條規(guī)定的法律和行政法規(guī)兩類正式法律淵源，并且構(gòu)筑金字塔式的法律規(guī)范效力層級，形成條分縷析的法律規(guī)范體系。
(二)基于財政民主需求的政府性基金透明化治理
20世紀(jì)30年代，為復(fù)興美國經(jīng)濟，羅斯福新政在諸多領(lǐng)域設(shè)立權(quán)力廣泛的規(guī)制機構(gòu)，出臺了眾多改革措施。同時，為制衡日益膨脹的行政權(quán)，除了傳統(tǒng)權(quán)力制約權(quán)力的司法審查之外，美國強調(diào)增強政府信息的可獲得性，對政府的行為、行為能力和行為意愿保持一定程度公開性和透明度，形成公眾知情權(quán)、公眾參與為核心的透明化治理。[5]
信息技術(shù)革命帶來的公眾知情權(quán)變革，以及金融、環(huán)境、食品、醫(yī)療等危機事件，共同推動透明化治理在各國法律體系內(nèi)的形成和發(fā)展。20世紀(jì)90年代，為減少非關(guān)稅壁壘，保護境外投資及其便利化，透明度原則被納入WTO法律規(guī)則體系，成為對成員國國內(nèi)法律規(guī)范的原則性紀(jì)律要求。
質(zhì)言之，國家職能越傾向多元化服務(wù)，或者國家干預(yù)經(jīng)濟、社會的范圍越廣泛，具有民主屬性的透明化治理需求便更為強烈。社會公眾有權(quán)通過一定程序和方式參與、決定或監(jiān)督重大財政事項是財政民主的基本要求。[6]
政府性基金可以視為國家對某些特殊群體私人財產(chǎn)的特別干預(yù)，目的在于促進此類群體的整體性福利或者為其提供特殊的公共服務(wù)。根據(jù)財政民主的需求，國家依據(jù)代議機關(guān)所制定法律征收各類政府性基金，亦有義務(wù)向社會公眾提供信息，為實現(xiàn)對此項財政工具的監(jiān)督提供基礎(chǔ)，以確保征收的必要性、科學(xué)性、合理性。換言之，政府性基金法治構(gòu)建應(yīng)當(dāng)通過透明化治理的民主功能，以強化政府性基金的正當(dāng)性和可監(jiān)督性。
鑒于政府性基金“�？顚Ｓ�”的特點，更緊密的利益關(guān)聯(lián)性強化了征收主體與繳納對象之間直接的征繳法律關(guān)系，后者因而具有較為強烈的權(quán)利保護意識和動力，而其在政府性基金的信息公開透明基礎(chǔ)之上才能有效地維護自身財產(chǎn)權(quán)益和追求公共財產(chǎn)正當(dāng)性。
相較稅收收入的種類和稅率穩(wěn)定性，我國政府性基金具有鮮明的政策或行政色彩，其設(shè)立目的是支持特定的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，為了因應(yīng)政策目標(biāo)的實現(xiàn)或變動，法定項目須及時調(diào)整乃至取消，其程序上因而存在“立法設(shè)立”和“審批開征”兩個階段，但后者往往僅依據(jù)財政部所下發(fā)的通知，甚至在實踐中財政部還授權(quán)地方政府決定某些項目的免征、停征和減征。
此外，因為政府性基金項目的內(nèi)容差異較大，往往由相應(yīng)政府職能部門負(fù)責(zé)征管，采取稅費附加方式征收，有些委托于公用企業(yè)代為征收。政府性基金法治構(gòu)建的財政民主不能局限于傳統(tǒng)的“法律保留”或“強化人大監(jiān)督”，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其動態(tài)靈活的政策性和行政性特點，以政府性基金設(shè)立、征管和支出諸環(huán)節(jié)透明化治理為路徑，保障征收對象的知情權(quán)，探索政府性基金民主監(jiān)督、參與的切實可行的新機制。
二、構(gòu)建政府性基金設(shè)立透明化治理的參與機制
相較稅收“一稅一法”的立法模式，政府性基金更宜采取“授權(quán)立法———立法監(jiān)督”的模式，既保證法律依據(jù)的穩(wěn)定性，又滿足靈活性的需求。首先由全國人大及其常委會制定法律作為政府性基金的設(shè)立依據(jù)，再由此法律授權(quán)的國務(wù)院或其所屬部門制定政府性基金項目的行政法規(guī)或部門規(guī)章，最后全國人大常委會予以備案審查。就權(quán)力運作視角而言，全國人大及其常委會行使政府性基金設(shè)立、授權(quán)立法和備案審查等職權(quán)，國務(wù)院及其所屬部門行使行政立法權(quán)制定具體規(guī)則，而雙方基于此項程序進行的相關(guān)政府性基金項目、范圍、期限等系列問題的協(xié)商，構(gòu)成憲法體制內(nèi)的透明化。
但是，政府性基金涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、文化產(chǎn)業(yè)、環(huán)境和自然資源保護等諸多領(lǐng)域，每個領(lǐng)域尚包括一些具體項目，即便相關(guān)主體履行一定立法的解釋和說明義務(wù)，但“隔行如隔山”，專業(yè)性知識仍會造成全國人大及其常委會有效行使政府性基金授權(quán)立法和立法監(jiān)督職權(quán)的障礙。申言之，在憲法體制內(nèi)，全國人大及其常委會和行政部門之間圍繞授權(quán)立法的雙向互動，不足以實現(xiàn)制約、監(jiān)督的目標(biāo)，因此應(yīng)當(dāng)基于透明化治理的思路，引入專家和利益主體參與政府性基金的設(shè)立，以實現(xiàn)更廣泛的、憲法體制外的監(jiān)督。
《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》均規(guī)定了專家咨詢，即當(dāng)法律草案專業(yè)性較強、存在重大分歧意見或所涉利益關(guān)系重大，在草案咨詢的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)“聽取有關(guān)專家意見”。雖然廣泛存在于我國立法和行政決策實踐的“專家咨詢”能夠保障立法的科學(xué)性，展現(xiàn)立法的民主公開性，但尚未形成較為明確的專家咨詢機制。
政府性基金的專業(yè)性決定了專家咨詢對于全國人大及其常委會行使立法授權(quán)和立法監(jiān)督的必要性，加之專家咨詢作為第三方參與立法所彰顯的民主公開性，因此專家咨詢機制應(yīng)當(dāng)是政府性基金設(shè)立透明化治理的重點內(nèi)容。我國應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同政府性基金項目的特點，在一般性立法咨詢環(huán)節(jié)明確要求相關(guān)領(lǐng)域的專家參與。
在現(xiàn)代法治國家，立法和行政決策面臨平衡專家意見的專業(yè)權(quán)威性和社會公眾意見的民主性問題時，尚須聽取利益主體的意見。申言之，在我國政府性基金設(shè)立環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)吸納繳納對象參與立法程序，由政府和繳納對象代表基于各自立場展開爭議，全國人大及其常委會充當(dāng)政府和繳納對象之間的利益協(xié)調(diào)者和裁斷者角色，判斷某項“公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展”是否具有特定的群體利益，是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立專項公共財產(chǎn);抑或仍屬于公共利益，而維持從一般公共預(yù)算中支出。
三、完善政府性基金開征透明化治理的審批和清單管理
(一)改進政府性基金開征的審批管理
與稅收的相對穩(wěn)定性和持續(xù)性不同，依據(jù)法律設(shè)立的政府性基金項目是否發(fā)生征收效力，還取決于征收主體能否取得財政部乃至國務(wù)院的批準(zhǔn)。依據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》第11條規(guī)定，“法律、行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院文件沒有明確規(guī)定征收政府性基金的，一律不予審批”;第12條規(guī)定，“法律、行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院文件明確規(guī)定征收政府性基金，但沒有明確規(guī)定征收對象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容”，根據(jù)相應(yīng)的程序分別由財政部審批或國務(wù)院批準(zhǔn);第32條規(guī)定，“對未按本辦法規(guī)定的審批程序批準(zhǔn)，自行設(shè)立政府性基金項目，或者改變政府性基金征收對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和期限的，財政部應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門予以糾正，公民、法人和其他組織有權(quán)拒絕繳納并向財政部舉報。”
因此，政府性基金審批管理的信息公開程度和流動性是政府性基金透明化治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)�；谡曰痖_征透明化治理的要求，基金開征審批應(yīng)當(dāng)從行政體系內(nèi)部的信息流動走向外部公開。目前，政府性基金開征采取行政系統(tǒng)內(nèi)部化審批流程，以致申請文件和是否批準(zhǔn)的法律依據(jù)、理由等信息僅在申請主體、財政部或國務(wù)院之間傳遞，未向社會公開。
依據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》第13條規(guī)定，“征收政府性基金的申請文件應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容:政府性基金項目名稱、征收目的和依據(jù)、征收機構(gòu)、征收對象、征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)、征收方式、資金用途、使用票據(jù)、使用單位、執(zhí)行期限等，并說明有關(guān)理由。
同時，還應(yīng)當(dāng)提交有關(guān)征收政府性基金的法律、行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院文件依據(jù)，以及國務(wù)院或財政部認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交的其他相關(guān)數(shù)據(jù)和資料。”因此，上述信息的公開將成為政府性基金運行的外部監(jiān)督和權(quán)利維護的主要信息源。此外，基金開征的內(nèi)部審批還可以引入聽證，通過聽證實現(xiàn)政府性基金開征透明化治理，方便繳納對象了解有關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，征收主體亦可以廣泛了解民意，確保征收范圍、數(shù)額和時限設(shè)計的合理性。
(二)健全政府性基金開征的清單管理
黨的十八大以來，我國在行政管理和經(jīng)濟管理體制改革中積極推行政府權(quán)力和責(zé)任清單、市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，清單管理已成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項善治工具，發(fā)揮著明確政府在治理過程中與市場、社會各自分工行動的邊界作用。[7]
政府性基金作為一項包含項目繁多且調(diào)整靈活的財政工具，不僅應(yīng)當(dāng)以法律授權(quán)得以公開，還應(yīng)當(dāng)以更嚴(yán)格的清單形式及時向社會公開，以增強其在開征環(huán)節(jié)的形式正當(dāng)性。在我國，廣義上的政府性基金開征清單包括以下兩個:(1)依據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》第9條規(guī)定，財政部每年向社會公布的“全國政府性基金項目目錄”;(2)依據(jù)《預(yù)算法》第9條第2款，政府性基金預(yù)算根據(jù)基金項目收入情況和實際支出需要，而在相關(guān)預(yù)決算文件中編制的基金項目。兩個清單上的具體項目均由財政部規(guī)定，但存在交叉、重疊的現(xiàn)象。
“全國政府性基金項目目錄”基本符合《政府性基金管理暫行辦法》第2條對政府性基金預(yù)算的法定范疇，即兼具“支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)發(fā)展”和“�？顚Ｓ�”兩個屬性;政府性基金預(yù)算項目則主要基于預(yù)算管理角度，將“政府認(rèn)可”且具備“�？顚Ｓ�”的財政資金納入其中。因此，“全國政府性基金目錄”更符合清單管理的要求，構(gòu)成政府性基金開征的形式要件。
“全國政府性基金目錄清單”目前已經(jīng)成為政府性基金開征透明化治理的重要內(nèi)容，但既有的“全國政府性基金目錄清單”只是簡明扼要地列明政府性基金的項目名稱、政策依據(jù)和資金管理方式，尚缺乏對繳納要件的明確列示。政府性基金的征繳要件是征收主體行使權(quán)力和繳納對象履行義務(wù)的基本條件。
目前，在各類政府性基金項目繁雜、“令出多門”的情況下，“全國政府性基金目錄清單”應(yīng)當(dāng)以簡潔方式對各類政府性基金的征繳要件予以集中公示，基金征管機構(gòu)和使用部門的職權(quán)和責(zé)任以清單方式向社會公眾公開，社會公眾作為潛在繳納對象得以明確自身的繳納義務(wù)。現(xiàn)代的責(zé)任政府不僅應(yīng)當(dāng)獲得法律的明確授權(quán)，還負(fù)有對其行為向公眾予以解釋和說明的義務(wù)。
質(zhì)言之，政府性基金開征透明化治理不僅要求以清單方式單向度為征繳主體提供清晰指引，還應(yīng)當(dāng)推進清單管理雙向交流的實質(zhì)化運作，即對“全國政府性基金目錄清單”的任何調(diào)整，均應(yīng)當(dāng)向社會公眾闡明理由。例如，2017年財政部出臺《關(guān)于取消、調(diào)整部分政府性基金有關(guān)政策的通知》(財稅[2017]18號)，取消了城市公用事業(yè)附加和新型墻體材料專項基金，調(diào)整殘疾人就業(yè)保障金征收政策，并授權(quán)地方政府在“十三五”期間自主決定免征、停征或減征地方水利建設(shè)基金、地方水庫移民扶持基金。
但是，對于三類全國政府性基金項目做出重大調(diào)整的解釋僅是“為切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進實體經(jīng)濟發(fā)展”，以致社會公眾無法真正了解上述調(diào)整背后的原因及其影響，對調(diào)整行為不能形成有效的約束力。既然有關(guān)部門對于政府性基金項目的調(diào)整決策經(jīng)由廣泛的專家論證和評估考量，倘若不涉及國家秘密，不妨更為詳盡地闡述有關(guān)政府性基金調(diào)整的正當(dāng)理由，通過透明化治理以回應(yīng)社會公眾的關(guān)切。
四、強化政府性基金運行透明化治理的預(yù)算公開管理
經(jīng)由立法設(shè)立、行政審批和清單管理等，政府性基金進入運行環(huán)節(jié)，法治構(gòu)建的要點轉(zhuǎn)向政府性基金的形成和再分配是否合法、適度，能否實現(xiàn)其�？顚Ｓ脤傩浴Ｒ虼�，確保政府性基金運行征收主體和繳納對象之間的信息平衡，實現(xiàn)運行信息的充分、有效傳遞，可以有效約束和制約財政機會主義。[8]2007年《政府信息公開條例》第10條第4項將財政預(yù)算、決算報告作為政府主動公開信息的重點內(nèi)容。
2014年修正《預(yù)算法》第1條開宗明義，“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，預(yù)算公開作為控制政府預(yù)算行為的基本方法，既是實現(xiàn)有效監(jiān)督和制約的必要前提，又是驅(qū)使預(yù)算權(quán)走向規(guī)范化的重要手段�！额A(yù)算法》第14條關(guān)于預(yù)算公開主體、內(nèi)容和程序等規(guī)定為我國公開預(yù)算信息提供了直接的法律依據(jù)，預(yù)算公開走上常態(tài)化、法定化軌道，但相關(guān)法律依據(jù)仍較為籠統(tǒng)，導(dǎo)致我國財政透明度較低，信息披露大而化之，省際差距較大。[9]
因此，我國可以政府性基金預(yù)算公開范圍、標(biāo)準(zhǔn)、載體和責(zé)任四個方面法治建構(gòu)為重點，開展政府性基金預(yù)算運行的透明化治理。
五、結(jié)語
近年來，我國政府性基金法治建設(shè)雖然取得了較大進展，但仍然是財政法治的薄弱領(lǐng)域，亟待推進以透明化治理為核心的政府性基金法治構(gòu)建。政府性基金設(shè)立、開征、運行等透明化治理的法治構(gòu)建尚屬于中觀層面的探索;就宏觀層面而言，政府性基金在內(nèi)的財政法治建設(shè)不是孤立的、體系內(nèi)的制度調(diào)適，其與經(jīng)濟法、行政法乃至憲法等法律體系變革彼此相關(guān)交叉，須與一國法律體系和全社會法治意識配合協(xié)調(diào)。
就微觀層面而言，各類政府性基金項目分散在不同法律文件之中，所涉領(lǐng)域的運作規(guī)律各不相同，對其透明化治理的適用方式、程度應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別�？傊�，以透明化治理為指導(dǎo)原則，將政府性基金作為我國財政法治構(gòu)建的重要對象，以實現(xiàn)我國財政法定、民主和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，進而構(gòu)建合作、良性的財政文化。
相關(guān)論文投稿刊物：《中國科學(xué)基金》是向海內(nèi)外宣傳展示我國科學(xué)基金事業(yè)進步與發(fā)展、科學(xué)基金項目優(yōu)秀成果與重大研究進展的重要窗口，是及時、可靠地獲取國家自然科學(xué)基金項目申請和項目管理重要信息的渠道，是交流與研討基金項目管理理論與方法的園地，是國家自然科學(xué)基金委員會聯(lián)系廣大科學(xué)基金項目申請者、承擔(dān)者、評審者和管理者的橋梁與紐帶。
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