本文摘要：摘要：經(jīng)過近四十年的發(fā)展，現(xiàn)代中國(guó)慈善生態(tài)系統(tǒng)初步形成。自然、民間和政府三種力量分別建立起三種相應(yīng)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu),共同支配著中國(guó)慈善生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行。比較而言，自然形成的秩序最為穩(wěn)固，而且能夠與其它秩序順暢兼容;民間建構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)最不健全，而且最
摘要：經(jīng)過近四十年的發(fā)展，現(xiàn)代中國(guó)慈善生態(tài)系統(tǒng)初步形成。自然、民間和政府三種力量分別建立起三種相應(yīng)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu),共同支配著中國(guó)慈善生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行。比較而言，自然形成的秩序最為穩(wěn)固，而且能夠與其它秩序順暢兼容;民間建構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)最不健全，而且最為脆弱;政府的統(tǒng)合結(jié)構(gòu)最完善，也最為強(qiáng)大。這種秩序格局是新公共管理嵌入行政吸納社會(huì)的結(jié)果。在慈善生態(tài)系統(tǒng)中，中國(guó)政府一方面強(qiáng)化行政吸納社會(huì)的“限制”策略，另一方面借鑒新公共管理完善“利用”策略，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出對(duì)慈善組織的“分層控制”策略，進(jìn)一步拓展了行政吸納社會(huì)的理論內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。
關(guān)鍵詞：慈善生態(tài)系統(tǒng);行政吸納社會(huì);新公共管理
一、問題及研究方案
“生態(tài)系統(tǒng)”是由多種生物有機(jī)體與對(duì)其有影響的環(huán)境組成的[1]。生態(tài)系統(tǒng)由復(fù)雜的要素構(gòu)成，要素之間的組合及動(dòng)態(tài)變化不是雜亂無章的，而是通過能量流動(dòng)和物質(zhì)循環(huán)相互作用，形成有結(jié)構(gòu)的自我維持的實(shí)體[2]。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的研究產(chǎn)生了一種“研究方法”——“生態(tài)系統(tǒng)范式”[3]。用“生態(tài)系統(tǒng)范式”觀察慈善就產(chǎn)生了“慈善生態(tài)系統(tǒng)”。當(dāng)然，“慈善生態(tài)系統(tǒng)”不僅僅是一種“主觀認(rèn)識(shí)”，也是一種“客觀存在”。正是在慈善生態(tài)系統(tǒng)中，各類慈善要素被組織起來，在政府和市場(chǎng)之外構(gòu)建起一套提供公共產(chǎn)品、促進(jìn)公共利益的社會(huì)體系。慈善生態(tài)系統(tǒng)擁有多層組織結(jié)構(gòu)，微觀層面的組織結(jié)構(gòu)即一般意義上的“社會(huì)組織”，它們構(gòu)成了基礎(chǔ)性的實(shí)體;中層結(jié)構(gòu)將微觀層面的構(gòu)成要素組織起來，在慈善生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮“局部的”組織功能;宏觀組織結(jié)構(gòu)將微觀構(gòu)成要素和中層組織結(jié)構(gòu)組織起來，在整體上發(fā)揮組織功能。正是中層和宏觀的組織結(jié)構(gòu)使慈善成為一個(gè)“生態(tài)系統(tǒng)”。
關(guān)于中國(guó)慈善生態(tài)系統(tǒng)的研究，早期以“社會(huì)組織”為主要研究對(duì)象，探討各類社會(huì)組織的生成背景、組織結(jié)構(gòu)、社會(huì)功能及其在整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的角色定位[4-5]。隨著慈善生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展，其組織化程度進(jìn)一步提高，出現(xiàn)了更多種類的中層組織結(jié)構(gòu)，如網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、組織聯(lián)盟、樞紐型社會(huì)組織等，對(duì)它們的研究也應(yīng)運(yùn)而生[6-9]。但這些研究的關(guān)注對(duì)象仍是分散的微觀或中層組織，尚未上升到全局層面去觀察、分析慈善生態(tài)系統(tǒng)。有國(guó)外研究者從生態(tài)系統(tǒng)的視角出發(fā)，構(gòu)建了包括受益者、慈善機(jī)構(gòu)、能力建設(shè)者、監(jiān)管者和社區(qū)五部分的慈善生態(tài)系統(tǒng)[10]。但是，該研究?jī)H僅描述了不同慈善主體的分工，并未對(duì)慈善生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)—功能特征進(jìn)行深入探究�？偟膩砜�，已有的關(guān)于慈善生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的研究，未能揭示出慈善生態(tài)系統(tǒng)的整體結(jié)構(gòu)，也未能建立起整體性的分析框架。
對(duì)中國(guó)慈善生態(tài)系統(tǒng)而言，整體性研究視角的缺失有其客觀原因。改革開放以來，最初發(fā)展起來的自然而然地是微觀層面的一個(gè)個(gè)組織。它們也就順理成章地成了早期研究者關(guān)注的主要對(duì)象。中層組織結(jié)構(gòu)與宏觀組織結(jié)構(gòu)的發(fā)育是最近十年的現(xiàn)象，而且時(shí)至今日仍不完善，所以相應(yīng)的研究也不成熟。但是，時(shí)至今日，“慈善生態(tài)系統(tǒng)”的整體結(jié)構(gòu)已經(jīng)“隱約可見”，這標(biāo)志著針對(duì)中國(guó)慈善生態(tài)系統(tǒng)開展整體性研究的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟。本研究即以慈善生態(tài)系統(tǒng)的視角，探索慈善系統(tǒng)的整體結(jié)構(gòu)。
本研究從微觀、中觀和宏觀三個(gè)層次來劃分慈善生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。其中，微觀層次關(guān)注組織個(gè)體;中觀層次關(guān)注聯(lián)盟、“樞紐型”社會(huì)組織等中層組織結(jié)構(gòu);宏觀層次關(guān)注統(tǒng)攝整個(gè)系統(tǒng)的架構(gòu)和機(jī)制。正是慈善生態(tài)系統(tǒng)的中層和宏觀結(jié)構(gòu)，提供了一套整合框架，使微觀層面的各類組織依循特定的邏輯運(yùn)行并發(fā)揮相應(yīng)的功能。因此，準(zhǔn)確把握慈善生態(tài)系統(tǒng)的中層和宏觀結(jié)構(gòu)，是深入了解慈善生態(tài)系統(tǒng)的整體結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和實(shí)際功效的關(guān)鍵。
本研究聚焦于中觀和宏觀層面，以北京市為例，對(duì)慈善生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與秩序格局進(jìn)行整體性描述，并嘗試做出理論解釋。本研究以北京市為研究對(duì)象，主要基于以下兩個(gè)方面的考慮：第一，在中國(guó)的制度環(huán)境下，作為“首都”的北京市，其慈善生態(tài)系統(tǒng)具有很強(qiáng)的代表性，而且中國(guó)慈善生態(tài)系統(tǒng)的“特殊性”在北京市表現(xiàn)得最為突出也最為全面;第二，研究者對(duì)北京市慈善有長(zhǎng)期的觀察和研究，掌握了大量的背景資料，具有充足的知識(shí)儲(chǔ)備。本研究采用歸納法，從事實(shí)出發(fā)，歸納北京市慈善生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)特征或秩序格局。為了系統(tǒng)、完整地描述北京市慈善生態(tài)系統(tǒng)，本研究在市級(jí)、區(qū)級(jí)(C區(qū)、H區(qū)和X區(qū)共3個(gè))、街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)(T街道、F街道、Q村等共5個(gè))、社區(qū)(S社區(qū)、F社區(qū)、B村村委會(huì)共3個(gè))四個(gè)層級(jí)開展了調(diào)研①;調(diào)研對(duì)象包括各級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)(CM、HS、XM等共16個(gè))、官辦社會(huì)組織(CC、HC、XC等共5個(gè))、民間社會(huì)組織(TX、SK和YS共3個(gè))、非正式團(tuán)體(AK、WG、FQ等共6個(gè));訪談對(duì)象包括各級(jí)政府管理人員(共19人)、各類社會(huì)組織負(fù)責(zé)人(共10人)、非正式團(tuán)體領(lǐng)袖(共6人)。通過實(shí)地調(diào)查和深度訪談，形成了第一手資料;通過收集全國(guó)和北京市的相關(guān)法律、政策、案例及數(shù)據(jù)信息，形成了第二手資料。在此基礎(chǔ)上，對(duì)北京市慈善生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行描述，嘗試作出理論解釋，并與相關(guān)理論展開對(duì)話。
二、慈善生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)
宏觀組織結(jié)構(gòu)是對(duì)整個(gè)慈善生態(tài)系統(tǒng)有影響的全局性的結(jié)構(gòu)體系。它是按照一定的邏輯形成的、整合整個(gè)慈善生態(tài)系統(tǒng)的組織架構(gòu)。在宏觀組織結(jié)構(gòu)中，中層組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮著“節(jié)點(diǎn)”“支點(diǎn)”“紐帶”的作用[11-12]。中層組織結(jié)構(gòu)包括各種聯(lián)盟、傘型組織、“樞紐型”社會(huì)組織、平臺(tái)、孵化器、論壇，等等。它們也是“組織”，不過是“組織的組織”或“組織的聯(lián)合體”[13-14]。大體說來，聯(lián)盟是具有民主治理結(jié)構(gòu)的會(huì)員制組織;傘型組織是擁有權(quán)力中心和隸屬關(guān)系的會(huì)員制組織[15]，一般沒有民主治理結(jié)構(gòu);平臺(tái)、論壇通過提供交流機(jī)會(huì)的方式支持社會(huì)組織討論共同利益、增進(jìn)合作的組織[16];孵化器則通過提供資金支持和能力建設(shè)，培育和扶持初創(chuàng)期慈善組織的發(fā)展。正是借助各種各樣的中層組織結(jié)構(gòu)，宏觀組織結(jié)構(gòu)才能將為數(shù)眾多、種類繁雜的構(gòu)成要素整合為一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)。
北京市慈善生態(tài)系統(tǒng)的“組織化”還在“進(jìn)行中”。大體說來，存在三種“組織化”力量：一為自然的;二為民間的;三為政府的。相應(yīng)地，形成了三種“組織結(jié)構(gòu)”：一為自然形成的分工與合作的結(jié)構(gòu);二為民間有意識(shí)建構(gòu)的組織結(jié)構(gòu);三為政府塑造的組織結(jié)構(gòu)。
(一)自然形成的秩序
慈善領(lǐng)域中存在一種“類市場(chǎng)機(jī)制”——獨(dú)立、自主、平等的主體之間，基于自然分工與供需關(guān)系，自愿形成合作網(wǎng)絡(luò)。這種機(jī)制塑造了一種“分工—合作秩序”。由于“類市場(chǎng)機(jī)制”是“非人格化的”，因此，我們將這只“看不見的手”塑造的秩序稱之為“自然形成的秩序”或“自發(fā)秩序”。
自發(fā)秩序基于自然分工與供需關(guān)系將微觀要素和中層組織結(jié)構(gòu)組織起來，形成貫通整個(gè)慈善生態(tài)系統(tǒng)的整體性結(jié)構(gòu)。根據(jù)職能分工，可將其中的微觀要素和中層組織結(jié)構(gòu)劃分為三類：直接行動(dòng)類、專業(yè)支持類和資金支持類。(1)直接行動(dòng)類，通過服務(wù)和倡導(dǎo)，直接作用于受助者;(2)專業(yè)支持類，為直接行動(dòng)類組織提供理念、知識(shí)、技能、信息、交流渠道、合作平臺(tái)、監(jiān)督與問責(zé)等支持;(3)資金支持類，主要為直接行動(dòng)類和專業(yè)支持類組織提供資金支持。后兩者都屬于支持性組織[17]，但與直接行動(dòng)類組織的最終目的是一致的，即滿足受助者需求，區(qū)別僅僅是“間接”與“直接”。
在慈善生態(tài)系統(tǒng)發(fā)育的初期，缺乏來自政府和民間的有意識(shí)的“組織化”，只有“看不見的手”在發(fā)揮作用，因此，最先出現(xiàn)的就是“自發(fā)秩序”。伴隨慈善生態(tài)系統(tǒng)的進(jìn)一步發(fā)展，民間和政府開始有意識(shí)地建立各自的中觀層和宏觀組織結(jié)構(gòu)，于是，建構(gòu)秩序的主體以及形成的秩序類型也逐漸多元化。
(二)民間建構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)
民間有建構(gòu)自主的中層和宏觀組織結(jié)構(gòu)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，也有各種構(gòu)想或藍(lán)圖，而且也進(jìn)行了各種嘗試，但是，由于時(shí)運(yùn)不濟(jì)，成績(jī)不佳，乏善可陳�？偟膩砜�，民間建構(gòu)的自主的組織結(jié)構(gòu)有三大特點(diǎn)：(1)不存在全局性、整體性的組織結(jié)構(gòu)。也就是說，在當(dāng)下中國(guó)的慈善生態(tài)系統(tǒng)中，不存在民間自主建構(gòu)的宏觀組織結(jié)構(gòu)。(2)存在一些中層組織結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為一些聯(lián)盟、傘型組織、平臺(tái)、孵化器、論壇等，但是，絕大多數(shù)都屬于未注冊(cè)的“非正式組織”。(3)在微觀層面，存在大量的、各種類型的民間慈善組織，但是，缺乏有效的整合，散亂無序，各自為戰(zhàn)。
已有的中層組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮了積極的作用，一方面，有力地支持了微觀組織的運(yùn)營(yíng)與發(fā)展;另一方面，通過促進(jìn)、支持微觀組織之間的交流、合作與互助，收獲了“一加一大于二”的效果，增強(qiáng)了民間力量的組織性和凝聚力，放大了民間力量的影響力。例如，中國(guó)非公募基金會(huì)發(fā)展論壇就是由非公募基金會(huì)自愿發(fā)起的、以論壇形式存在的、不具備正式組織身份的行業(yè)聯(lián)盟。該論壇每年召開一屆年會(huì)和若干次沙龍，借此建立行業(yè)之間的對(duì)話、交流與合作渠道，完善行業(yè)自律機(jī)制，引導(dǎo)慈善組織加強(qiáng)自身建設(shè)。再如，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為慈善組織的運(yùn)營(yíng)與發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支持。騰訊公益依托微信平臺(tái)開發(fā)了運(yùn)動(dòng)公益項(xiàng)目“益行家”，數(shù)以百萬計(jì)的微信用戶、上百家企業(yè)和基金會(huì)，通過此平臺(tái)為慈善項(xiàng)目籌款。騰訊的微信社交平臺(tái)，通過提供低門檻的信息傳播渠道、無障礙的社交和組織化的支持空間，以及便捷的支付功能，為人人參與慈善，也為慈善領(lǐng)域的“自由結(jié)社”和“集體行動(dòng)”創(chuàng)造了前所未有的有利條件，引發(fā)了慈善領(lǐng)域中的一場(chǎng)真正的“革命”。
無法正式注冊(cè)的中層組織結(jié)構(gòu)，為求生存往往要“改頭換面”，而且要想持續(xù)存在下去并發(fā)揮作用，必須獲得政府“默許”并在政府允許的范圍內(nèi)開展活動(dòng)。例如，中國(guó)非公募基金會(huì)發(fā)展論壇“主動(dòng)”尋求并接受民政部民間組織管理局的指導(dǎo)。即使是得到政府首肯的中層組織結(jié)構(gòu)，也是“小心謹(jǐn)慎”“嚴(yán)于律己”，不敢觸犯政府劃定的“紅線”。例如，包括騰訊公益在內(nèi)的一眾網(wǎng)絡(luò)募捐平臺(tái)就是如此�！洞壬品ā芬嗝魑囊�(guī)定只有在政府認(rèn)定的募捐平臺(tái)上開展慈善活動(dòng)才是合法的①。
少數(shù)正式注冊(cè)的中層組織結(jié)構(gòu)，往往憑借其“拾遺補(bǔ)缺”的作用而受到政府青睞，并有機(jī)會(huì)與政府合作開展活動(dòng)。例如，在中共北京市委社會(huì)工作委員會(huì)、北京市社會(huì)建設(shè)工作辦公室支持下，北京恩派規(guī)劃運(yùn)營(yíng)了北京市社會(huì)組織孵化中心、西城區(qū)社會(huì)組織孵化中心、朝陽(yáng)區(qū)社會(huì)組織綜合服務(wù)中心。還通過開展“公益組織孵化器項(xiàng)目”和“公益創(chuàng)業(yè)者短期陪伴成長(zhǎng)計(jì)劃”，為處于初創(chuàng)期、發(fā)展期、成熟期以及轉(zhuǎn)型期的京津冀地區(qū)民間公益組織提供資源對(duì)接、注冊(cè)輔導(dǎo)、管理咨詢、項(xiàng)目管理、公共空間等社會(huì)創(chuàng)業(yè)綜合服務(wù)，按照政府需要對(duì)民間社會(huì)組織實(shí)施定向培育、支持和引導(dǎo)，成為政府孵化培育社會(huì)組織的得力幫手。
(三)政府塑造的統(tǒng)合結(jié)構(gòu)
在中國(guó)慈善生態(tài)系統(tǒng)中，政府塑造的統(tǒng)合結(jié)構(gòu)發(fā)育最為成熟，內(nèi)容最為豐富，實(shí)力最為強(qiáng)大，特色最為鮮明。
1.宏觀組織結(jié)構(gòu)
在政府塑造的統(tǒng)合結(jié)構(gòu)中，宏觀組織結(jié)構(gòu)是一個(gè)以“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公眾參與”為組織原則的、高度集中的垂直管理體系。黨委的“社工委”與政府的“社會(huì)辦”總領(lǐng)全局，在其下有登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、“樞紐型”社會(huì)組織、街道辦、城市居民委員會(huì)、農(nóng)村村民委員會(huì)、基層黨組織以及公安機(jī)關(guān)，它們各有分工、各司其職、協(xié)同行動(dòng)，構(gòu)建起一個(gè)上下貫通、條塊結(jié)合、覆蓋整個(gè)慈善領(lǐng)域的宏觀組織結(jié)構(gòu)。
具體來講，從最高層到最基層，各級(jí)黨委和政府都要建立社工委和社會(huì)辦。由此形成了黨委的社工委系統(tǒng)和政府的社會(huì)辦系統(tǒng)。這兩個(gè)自上而下的垂直體系，形成了兩條上下貫通的“主軸”。當(dāng)然，兩者并不平等，社工委居于支配地位。民政系統(tǒng)、公安系統(tǒng)、團(tuán)委、婦聯(lián)、工商聯(lián)等，在各層級(jí)也有自己的組織機(jī)構(gòu)，也有自上而下的垂直體系。它們形成了一系列“副軸”。在主軸的統(tǒng)領(lǐng)下，這些副軸各司其職、協(xié)同合作，形成了一個(gè)無所不包的管理體系，將官辦慈善組織、民間慈善組織、參與慈善的個(gè)人和企事業(yè)單位以及境外非政府組織整合為一個(gè)秩序井然的體系。
2.中層組織結(jié)構(gòu)
在政府塑造的統(tǒng)合結(jié)構(gòu)中，中層組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮著重要作用。目前，已經(jīng)形成了“政府部門→中層組織結(jié)構(gòu)→微觀要素”的“統(tǒng)合鏈條”。政府借助各類中層組織結(jié)構(gòu)，對(duì)各類參與者(如志愿者)、各類受助者(如女性)、各類領(lǐng)域(如環(huán)保)、各類功能(如籌款)，實(shí)施“局部性統(tǒng)合”。這些局部性統(tǒng)合為全局性統(tǒng)合提供了有力的“支點(diǎn)”或“抓手”。通過整合這些“局部性統(tǒng)合鏈條”，可以把各行各業(yè)、境內(nèi)與境外、線上與線下的組織、活動(dòng)、資源、渠道納入政府的掌控之中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善生態(tài)系統(tǒng)的全局性統(tǒng)合。
在政府塑造的統(tǒng)合結(jié)構(gòu)中，中層組織結(jié)構(gòu)的主要類型有聯(lián)盟、平臺(tái)、“樞紐型”社會(huì)組織、孵化器等等。它們既有官方成立的，又有政府與民間共建的，也有民間發(fā)起但受政府支配的，但是，無論如何，都是政府主導(dǎo)的。
時(shí)至今日，在慈善領(lǐng)域中，從中央到地方，合法的聯(lián)盟組織均由政府舉辦和控制。例如，中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)是慈善領(lǐng)域的全國(guó)性的聯(lián)合性社會(huì)組織，由民政部部長(zhǎng)擔(dān)任首任會(huì)長(zhǎng)，會(huì)員涵蓋了境內(nèi)外各類社會(huì)組織、企業(yè)、媒體以及社會(huì)各界知名人士。
近年來，信息平臺(tái)和籌款平臺(tái)在慈善生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行與管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。為順應(yīng)這一形勢(shì)，政府自己動(dòng)手建立平臺(tái)，用以整合、發(fā)布慈善信息，如“北京市社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)”;同時(shí)，通過官辦社會(huì)組織來運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，如“北京市慈善信息平臺(tái)”由中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)運(yùn)營(yíng)，“志愿北京”平臺(tái)由北京市志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)運(yùn)營(yíng)。注意到民間發(fā)起的平臺(tái)點(diǎn)擊量更大、互動(dòng)性更強(qiáng)、傳播速度更快，為提高管理績(jī)效，政府采取了“社會(huì)運(yùn)行、社會(huì)出資，政府指定、政府監(jiān)管”的模式，選擇民間平臺(tái)中的“領(lǐng)軍者”，賦予其合法參與慈善活動(dòng)的資質(zhì)，同時(shí)施加嚴(yán)格的監(jiān)管。例如，2016年8月底，民政部指定了13家慈善捐助平臺(tái)。它們可以說是民間整合信息能力最強(qiáng)、影響力最大的慈善平臺(tái)。
“樞紐型”社會(huì)組織這一概念由北京市首創(chuàng)。它是一種官方建制，主要針對(duì)同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會(huì)組織，“在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位，在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能”。樞紐型社會(huì)組織與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，深得政府信任，亦積極主動(dòng)追隨政府，被形象地稱之為“政府的親兒子”。它們?cè)诖壬平M織與政府之間充當(dāng)“紐帶”和“橋梁”，是政府培育、支持、引導(dǎo)、管控慈善組織的重要“抓手”。它們依托自己的垂直組織體系，在各級(jí)政府的支持下，將各行各業(yè)、各種形式的慈善主體整合起來，使之按照政府的意愿運(yùn)行和發(fā)展。例如，北京市志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)是培育、孵化志愿服務(wù)組織的“前端”。對(duì)不夠條件在民政部門登記注冊(cè)的志愿團(tuán)體，只要在北志聯(lián)注冊(cè)，北志聯(lián)即為其活動(dòng)提供便利，并可為該團(tuán)體申請(qǐng)政府支持，為其達(dá)到在民政部門注冊(cè)的標(biāo)準(zhǔn)提供幫助。目前，北京市的“樞紐型”組織的業(yè)務(wù)范圍基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)慈善領(lǐng)域的全覆蓋。
為了將對(duì)慈善組織的管控“向前延伸”，搞好“胎教”，“從娃娃抓起”，各級(jí)政府大力建立各種“孵化器”。例如，為建立政府主導(dǎo)的社會(huì)組織孵化器，北京市政府采取“政府出資新建、社會(huì)資本共建、公共用房改建、項(xiàng)目補(bǔ)貼助建”等方式，建立市、區(qū)、街的三級(jí)區(qū)域性社會(huì)組織服務(wù)中心，形成了多基地、跨團(tuán)隊(duì)協(xié)同的矩陣式支持網(wǎng)絡(luò)。
3.對(duì)微觀層面的直接管理
盡管建立了“政府部門→中層組織結(jié)構(gòu)→微觀要素”的管理路徑，但是，政府并未放棄對(duì)微觀要素尤其是慈善組織的直接管理。近年來，“政府部門→慈善組織”這一管理路徑，非但沒有弱化，反而得到了加強(qiáng)。政府對(duì)慈善組織的直接管理，主要從慈善組織的登記注冊(cè)、內(nèi)部決策、活動(dòng)開展與資源供給環(huán)節(jié)入手，主要手段包括雙重管理、強(qiáng)制年檢、建立黨組織、強(qiáng)化基層政權(quán)力量、加強(qiáng)對(duì)境外非政府組織的監(jiān)管，但是，由于慈善組織為數(shù)眾多、種類繁雜，這種“政府部門→慈善組織”直接管理模式成本很高。為了彌補(bǔ)此缺陷，提高管理效率，政府還要輔之以“政府部門→中層組織結(jié)構(gòu)→微觀要素”管理模式，而且越來越注重利用中層組織結(jié)構(gòu)實(shí)施管理。
(四)慈善生態(tài)系統(tǒng)的秩序格局的基本特征
慈善生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)尚未成熟，但其整體架構(gòu)已具雛形，而且顯示出鮮明的特征。
特征之一，自然、民間和政府建構(gòu)的三種秩序并存，但是發(fā)育不平衡。
在北京慈善生態(tài)系統(tǒng)中，政府塑造的統(tǒng)合結(jié)構(gòu)最為完整，也最為強(qiáng)大，既有完整的宏觀組織結(jié)構(gòu)，又有配套的中層組織結(jié)構(gòu)，在微觀層面還有大量的、可供支配的主體和資源。它有頂層設(shè)計(jì)，有統(tǒng)一指揮，有執(zhí)行隊(duì)伍，還有各種資源，尤其是有不受限制的權(quán)力做后盾。民間建構(gòu)的結(jié)構(gòu)殘缺不全，宏觀層面的組織結(jié)構(gòu)不存在，中層組織結(jié)構(gòu)很脆弱，數(shù)量少，組織化程度不高，執(zhí)行力也不盡如人意。自發(fā)秩序是慈善生態(tài)系統(tǒng)得以存續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)。它能夠與民間和政府建設(shè)的秩序順暢兼容。它也是不可抗拒的存在，民間和政府建設(shè)的秩序都不能打破自然秩序。
一般說來，“慈善”本是民間的事業(yè)，在慈善生態(tài)系統(tǒng)中，民間建構(gòu)的秩序“應(yīng)該”處于主導(dǎo)地位�，F(xiàn)代西方如此，古代中國(guó)亦是如此。但是，今日的北京慈善生態(tài)系統(tǒng)中，恰恰相反，政府處于主導(dǎo)地位，民間處于輔助地位，在政府的控制之下發(fā)揮“拾遺補(bǔ)缺”的輔助性作用。這就是所謂“不平衡”的涵義。
特征之二，在慈善生態(tài)系統(tǒng)的不同層次上，政府與民間扮演的角色不同。
在微觀層面，政府奉行“掌舵而不劃槳”的原則，將直接提供公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移給各類社會(huì)組織，包括民間慈善組織①。近年來，政府降低了民間組織的準(zhǔn)入門檻，并提供越來越多的支持與合作機(jī)會(huì)。例如，北京市按照“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門牽頭、業(yè)務(wù)部門分工配合”的原則，進(jìn)一步完善使用社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的機(jī)制②。與中層觀和宏觀層面相比，民間組織在微觀層面最為活躍，發(fā)揮的作用也最大。在中層，數(shù)量最多、勢(shì)力最強(qiáng)、影響最大的是政府塑造的組織結(jié)構(gòu)，而民間建構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)數(shù)量少、實(shí)力弱，影響力乏善可陳。能夠生存下來并發(fā)揮作用的民間中層組織結(jié)構(gòu)，或是給政府“拾遺補(bǔ)缺”的“有用者”，或是不給政府添亂的“無用者”。在宏觀層面，政府塑造的統(tǒng)合結(jié)構(gòu)初步形成，與此形成對(duì)照的是，民間建構(gòu)的宏觀組織結(jié)構(gòu)“無影無蹤”。
總的來看，在中國(guó)慈善生態(tài)系統(tǒng)中，從微觀到中層觀到宏觀，政府的主導(dǎo)作用越來越突出，政府主導(dǎo)的組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮的作用越來越大，民間建構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮的作用越來越小。
特征之三，在微觀和中觀層面，廣泛采用新公共管理的思路與措施。
中國(guó)慈善生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)層面都沾染了新公共管理的色彩�；谑袌�(chǎng)的政府與社會(huì)組織職能分工、公共服務(wù)供給市場(chǎng)化、政府與社會(huì)組織合作、放權(quán)、分權(quán)、民營(yíng)化、公辦民營(yíng)、民辦公助、項(xiàng)目式管理、績(jī)效考核、政府采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、契約管理、第三方評(píng)估……這些來自新公共管理的詞匯，在政府文件、學(xué)術(shù)論文、新聞媒體中隨處可見，也成為政府管理者和社會(huì)組織管理者的口頭禪，而且已經(jīng)在實(shí)踐中得到了不同程度的施行，并顯示出強(qiáng)勁的持續(xù)擴(kuò)張勢(shì)頭。
對(duì)新公共管理的吸收，在微觀層面最為開放，中層觀次之，宏觀層面則完全封閉。在微觀層面，政府廣泛采用新公共管理的思路和措施，將越來越多的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給各類社會(huì)組織。通過購(gòu)買服務(wù)、補(bǔ)貼、資助等方式，政府與社會(huì)組織建立了全新的互動(dòng)模式[18-19]。在中層觀層面，政府將資源“批發(fā)”給可控的中層組織結(jié)構(gòu)，然后再由它們“零售”給各類微觀層面的社會(huì)組織。政府的合作對(duì)象主要是官辦的協(xié)會(huì)、“樞紐型”社會(huì)組織、信息平臺(tái)、孵化器等，只有聽話的民間組織結(jié)構(gòu)才能分享到新公共管理的陽(yáng)光雨露。在宏觀層面，政府壟斷控制權(quán)，新公共管理的色彩完全不存在。
總的來看，中國(guó)政府對(duì)新公共管理的采納，不是照單全收，而是有取有舍，在慈善生態(tài)系統(tǒng)的不同層面上，采納的內(nèi)容和程度是不同的，層次越低越開放，層次越高越保守。
三、慈善生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)特征的生成邏輯
如何解釋北京慈善生態(tài)系統(tǒng)的上述結(jié)構(gòu)特征?
此前，康曉光等在慈善生態(tài)系統(tǒng)的微觀層面，研究了中國(guó)的政府與社會(huì)組織的互動(dòng)模式，建立了“行政吸納社會(huì)理論”[20-23]。
下面將這一理論應(yīng)用于慈善生態(tài)系統(tǒng)的中觀和宏觀層面，以求揭示上述結(jié)構(gòu)特征的形成機(jī)制。
(一)行政吸納社會(huì)擴(kuò)展到慈善生態(tài)系統(tǒng)
在政府看來，與微觀層面的社會(huì)組織一樣，獨(dú)立的中層和宏觀組織結(jié)構(gòu)也具有“雙重功能”，作為集體行動(dòng)的組織載體，具有挑戰(zhàn)政府權(quán)威的潛能;作為公共物品的提供者，又能夠?yàn)檎斑z補(bǔ)缺。而政府本身具有“雙重職能”，作為統(tǒng)治者，尤其是權(quán)威主義政體的執(zhí)政者，要壟斷政治權(quán)力，同時(shí)還要為社會(huì)提供“足夠的”公共物品。這樣一來，兩者之間，既存在沖突的必然性(在爭(zhēng)奪政治資源方面)，又存在合作的可能性(在提供公共物品方面)。
“原子化”的社會(huì)組織具有提供公共服務(wù)、挑戰(zhàn)政府權(quán)威的能力。如果存在中層組織結(jié)構(gòu)把“原子化”的社會(huì)組織“組織起來”，那么，它們提供公共服務(wù)、挑戰(zhàn)政府權(quán)威的能力將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過各自能力的“簡(jiǎn)單加和”。這就是“組織化”所帶來的“放大效應(yīng)”。宏觀組織結(jié)構(gòu)也是如此，只不過與中層組織結(jié)構(gòu)相比，其“放大效應(yīng)”更為突出。所以，較之微觀層面，在中觀和宏觀層面，權(quán)威主義政府與獨(dú)立的組織結(jié)構(gòu)之間的“沖突的嚴(yán)重性”和“合作的必要性”都更加強(qiáng)烈。
中國(guó)慈善生態(tài)系統(tǒng)，經(jīng)過二三十年的發(fā)展，微觀要素已經(jīng)相當(dāng)豐富，按照自然發(fā)育規(guī)律，客觀上需要發(fā)展中層和宏觀組織結(jié)構(gòu)，也具備了相應(yīng)的主觀意愿和行動(dòng)能力。面對(duì)這種情勢(shì)，民間首先做出了積極的回應(yīng)，建立共識(shí)，付諸行動(dòng)，也取得了一定的“建設(shè)成果”。對(duì)此，理性的權(quán)威主義政府，必然采取“雙重策略”：一方面，抑制獨(dú)立的中層和宏觀組織結(jié)構(gòu)的政治挑戰(zhàn)能力;另一方面，利用中層和宏觀組織結(jié)構(gòu)提供公共服務(wù)的能力。在限制獨(dú)立的中層與宏觀組織結(jié)構(gòu)的政治挑戰(zhàn)能力時(shí)，不是“一刀切”，一方面，放寬對(duì)“無害的”中層與宏觀組織結(jié)構(gòu)的限制，允許其存在并發(fā)揮作用，甚至給予各種支持(如中國(guó)非公募基金會(huì)論壇、基金會(huì)中心網(wǎng)、恩派等);另一方面，嚴(yán)控“有害的”中層與宏觀組織結(jié)構(gòu)，或是限制其活動(dòng)，或是徹底取締，更多的是“防患于未然”。與此同時(shí)，積極主動(dòng)地利用中層和宏觀組織結(jié)構(gòu)，通過它們放大社會(huì)組織提供公共服務(wù)的功能，積極主動(dòng)地培育和發(fā)展“自己的”中層和宏觀組織結(jié)構(gòu)(如“樞紐型”社會(huì)組織)，與“拾遺補(bǔ)缺”的民間的組織結(jié)構(gòu)合作(如恩派)，允許“無害的”民間的組織結(jié)構(gòu)存在并發(fā)揮作用。此類努力及其成果，在一定程度上，形成了對(duì)“獨(dú)立的中層與宏觀組織結(jié)構(gòu)”的“功能替代”。
更重要的是，在中國(guó)，政府不僅“期望這么做”，它還“有能力這么做”。于是，上述“主觀意愿”就變?yōu)榱?ldquo;客觀現(xiàn)實(shí)”——在慈善生態(tài)系統(tǒng)中，在微觀、中層、宏觀三個(gè)層面，政府可控的組織結(jié)構(gòu)相對(duì)發(fā)達(dá)，而獨(dú)立的組織結(jié)構(gòu)相對(duì)薄弱;而且政府可控的組織結(jié)構(gòu)處于主導(dǎo)地位，獨(dú)立的組織結(jié)構(gòu)處于依附地位。簡(jiǎn)言之，政府塑造的系統(tǒng)秩序較發(fā)達(dá)而且處于主導(dǎo)地位，民間建構(gòu)的系統(tǒng)秩序殘缺不全而且處于依附地位。
可見，行政吸納社會(huì)的邏輯及策略，在慈善生態(tài)系統(tǒng)的中觀和宏觀層面完全成立。
(二)分層控制
中層組織結(jié)構(gòu)只能將部分微觀組織“組織起來”，形成局部的合力。宏觀組織結(jié)構(gòu)擁有全局性的動(dòng)員和協(xié)調(diào)能力，能夠發(fā)起全局性的集體行動(dòng)，甚至使整個(gè)慈善生態(tài)系統(tǒng)一致行動(dòng)。也就是說，宏觀組織結(jié)構(gòu)的“放大功能”遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中層組織結(jié)構(gòu)。所以，在慈善生態(tài)系統(tǒng)中，就“挑戰(zhàn)潛能”而言，從微觀到中層到宏觀，民間力量的組織動(dòng)員能力越來越強(qiáng)，對(duì)政府權(quán)威的挑戰(zhàn)潛能也越來越大;就“服務(wù)能力”而言，從宏觀到中層到微觀，層次越低，直接的公共服務(wù)任務(wù)越繁重，政府對(duì)民間組織結(jié)構(gòu)的“拾遺補(bǔ)缺”功能的需求也越大。因此，為了最大限度地遏制民間力量的政治挑戰(zhàn)功能并發(fā)揮其提供社會(huì)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，組織結(jié)構(gòu)層次越高，政府對(duì)民間力量的限制越嚴(yán)格，用可控結(jié)構(gòu)進(jìn)行功能替代的力度也越大;層次越低，對(duì)民間力量越開放，民間力量參與公共產(chǎn)品供給的機(jī)會(huì)也就越多。其結(jié)果就是，在宏觀層面，幾乎完全由政府主導(dǎo)，民間力量難以插足，實(shí)際上，民間建構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)完全“不存在”;在中觀層面，數(shù)量最多、實(shí)力最強(qiáng)、影響最大的組織結(jié)構(gòu)都是政府的“親兒子”(如“樞紐型”社會(huì)組織)，而能夠存在并發(fā)揮作用的民間建構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)，要么是為政府“拾遺補(bǔ)缺”的“乖孩子”(如恩派)，要么是對(duì)政府“無害的”“聰明人”(如中國(guó)非公募基金會(huì)論壇);在微觀層面，政府已經(jīng)逐漸從直接提供服務(wù)的角色中退出，開放一些沒有精力做也做不好的領(lǐng)域，讓民間力量發(fā)揮作用，這里成為民間主導(dǎo)的組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用的主要舞臺(tái)。
在這里，我們看到了行政吸納社會(huì)的新發(fā)展——“分層控制策略”，這是分類控制策略與功能替代策略運(yùn)用于慈善生態(tài)系統(tǒng)的不同層面的“邏輯上”的必然結(jié)果。
(三)新公共管理“嵌入”行政吸納社會(huì)
隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展，基本公共服務(wù)成為剛性需求，高級(jí)需求亦不斷涌現(xiàn)而且日益豐富，這對(duì)政府的供給能力提出了越來越高的要求，實(shí)際上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其能力邊界。
與此同時(shí)，民間力量快速發(fā)展，提供公共服務(wù)的潛力也大幅提升。對(duì)政府來說，民間力量的壯大，一方面，提高了“利用”的價(jià)值;另一方面，也增加了“壓制”的成本。在這種情勢(shì)下，完善“利用”民間力量的方式，一方面，可以改善公共服務(wù)狀況，提高政府的績(jī)效合法性[24];另一方面，也提升了功能替代的水平，進(jìn)而降低了“壓制”的成本。
新公共管理是最近四十年盛行于歐美公共管理領(lǐng)域的“主流范式”。它是一種有別于傳統(tǒng)公共行政理論的政府治理理論，也是一種不同于傳統(tǒng)官僚制的新型公共行政模式，還是一場(chǎng)革命性的政府改革運(yùn)動(dòng)[25]。在理論上，新公共管理拓寬了公共行政學(xué)的視野，將關(guān)注的范圍從“政府內(nèi)部”拓展到“政府外部”[26]。在實(shí)踐中，新公共管理重視激發(fā)公營(yíng)、私營(yíng)和志愿部門的積極性，使之協(xié)同行動(dòng)起來，共同解決社會(huì)問題[27]。為此，新公共管理開發(fā)了一系列理念、思路和工具，如公共服務(wù)供給市場(chǎng)化、放權(quán)、分權(quán)、政府采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、第三方評(píng)估等等[28]。更為重要的是，這些理念、思路和工具，獨(dú)立于“政體”類型，能夠與多種政體兼容并包，例如，權(quán)威主義政府也可以“無障礙地”將其“為我所用”。
在資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，如何利用社會(huì)力量提供公共服務(wù)，中國(guó)政府毫無經(jīng)驗(yàn)，既沒有相應(yīng)的理論，也沒有成型的政策，更沒有切實(shí)可行、運(yùn)用自如的工具。來自資本主義世界的“新公共管理”為其填補(bǔ)了這一空白。所以，中國(guó)政府“選擇性地”采納新公共管理的思路、方法、工具也是自然而然的事情。
政府“選擇性吸收”新公共管理的具體策略，一是“分層吸收”，即在微觀層面最為開放，中層次之，宏觀層面完全封閉;二是“分類吸收”，即將資源“批發(fā)”給可控的中層組織結(jié)構(gòu)，然后再由它們“零售”給各類微觀層面的社會(huì)組織。通過運(yùn)用這套策略，政府將大量的公共服務(wù)事務(wù)移交給社會(huì)組織，將自己從直接提供服務(wù)的繁雜事務(wù)中解脫出來，使自己專注于“掌舵”，進(jìn)而也可以更好地保持“掌舵”地位。同時(shí)，給予社會(huì)更大的發(fā)揮作用的空間，從而更好地利用社會(huì)的服務(wù)能力。“可控的”中層結(jié)構(gòu)作為“中介”，一方面，自上而下地傳遞政府的理念，貫徹政府的政策;另一方面，自下而上地整合社會(huì)力量，使其發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺的作用。通過將政府的部分管理職能轉(zhuǎn)交給中層結(jié)構(gòu)，政府管理的“著力點(diǎn)”從一個(gè)個(gè)微觀組織轉(zhuǎn)移到中層。通過挖掘并利用中層結(jié)構(gòu)的溝通和協(xié)調(diào)功能，聯(lián)系、支持、引導(dǎo)各種微觀組織，政府在“放手”的同時(shí)仍能對(duì)微觀組織進(jìn)行有力的整合，避免因強(qiáng)調(diào)分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的“碎片化”[29]，確保政府塑造的統(tǒng)合秩序成為一個(gè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的“系統(tǒng)”。這樣一來，在完善公共服務(wù)職能的同時(shí)，有效地控制快速發(fā)展的民間力量，同時(shí)又避免了政府權(quán)力的削弱，達(dá)到了“寓管制于利用之中”的實(shí)際效果。
由此可見，通過將新公共管理“嵌入”行政吸納社會(huì)，一方面完善了行政吸納社會(huì)，另一方面避免了新公共管理可能導(dǎo)致的政府控制力度的弱化。實(shí)際上，通過有選擇性地吸收新公共管理，政府建立了全新的控制手段，其掌控能力不但沒有弱化，反而得到了強(qiáng)化。
四、討論
20世紀(jì)90年代以來，國(guó)內(nèi)外研究者開始關(guān)注中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，并從“公民社會(huì)”的視角觀察、解釋、預(yù)測(cè)中國(guó)社會(huì)的變化。“公民社會(huì)”[30-33]、“法團(tuán)主義”[34-38]等西方理論先后被應(yīng)用于中國(guó)。但是，研究者也意識(shí)到中國(guó)的現(xiàn)實(shí)與這些理論的預(yù)測(cè)有很大差距。為了消除理論與現(xiàn)實(shí)的“差距”，有的研究者在“進(jìn)口”的術(shù)語(yǔ)前加修飾詞，如“國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的公民社會(huì)”[39];康曉光等則另辟蹊徑，提出“行政吸納社會(huì)”理論;近年來，胡鞍鋼、王紹光等又提出了全新的“人民社會(huì)”理論[40-41]。
改革開放以來，中國(guó)的“大氣候”幾經(jīng)起伏，但是，行政吸納社會(huì)的基本邏輯始終如一，不但沒有被放棄，反而得到了持續(xù)的強(qiáng)化，內(nèi)涵不斷豐富。例如創(chuàng)建分層控制策略、大量吸收新公共管理的思路與技術(shù)，施行范圍不斷擴(kuò)展，例如從慈善生態(tài)系統(tǒng)的微觀層面進(jìn)入中觀和宏觀層面�？v觀行政吸納社會(huì)四十年的演變歷程，大體說來，前二十年，主要是應(yīng)對(duì)來自公民社會(huì)的挑戰(zhàn);后二十年，主要是吸收新公共管理的思路與工具。
最近十幾年，“新公共管理”進(jìn)入了中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系論域。如今，這一話語(yǔ)體系已經(jīng)成為炙手可熱的“顯學(xué)”，步入“主流”行列，與公民社會(huì)話語(yǔ)體系并駕齊驅(qū)，甚至成為一種統(tǒng)攝理論與實(shí)踐的真實(shí)的“范式”。
大體說來，在“社會(huì)”一側(cè)，公民社會(huì)和新公共管理同時(shí)受到歡迎。然而，在“政府”一側(cè)，兩者的命運(yùn)大相徑庭：公民社會(huì)受到嚴(yán)厲打壓;新公共管理則受到不動(dòng)聲色的歡迎，不但可以在大學(xué)課堂上公開宣講，核心思路和主要措施還被政府采納，并且在實(shí)踐中得到了實(shí)實(shí)在在的落實(shí)。
為什么來自同一個(gè)世界的兩種理論具有截然相反的命運(yùn)?這不是偶然的。以行政吸納社會(huì)理論的視角來看，公民社會(huì)是側(cè)重于闡釋與指導(dǎo)社會(huì)組織挑戰(zhàn)政府權(quán)威的理論與實(shí)踐，而新公共管理則是側(cè)重于闡釋與指導(dǎo)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的理論與實(shí)踐。公民社會(huì)對(duì)中國(guó)政府的根本利益形成了根本性的威脅，而且這種威脅不僅僅停留在書本上，而是產(chǎn)生了實(shí)實(shí)在在的嚴(yán)重后果，形形色色的“顏色革命”就是觸目驚心的實(shí)例。而新公共管理卻給中國(guó)政府提供了實(shí)實(shí)在在的幫助，為政府提供了有效利用社會(huì)組織服務(wù)功能的理論和工具。在資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，如何利用社會(huì)組織提供公共服務(wù)，中國(guó)政府毫無經(jīng)驗(yàn)，既沒有相應(yīng)的理論，也沒有成型的政策，更沒有切實(shí)可行、運(yùn)用自如的具體措施和手段，新公共管理為其填補(bǔ)了這一空白，并取得了實(shí)效，受到歡迎也是情理之中的事情。
公民社會(huì)是一種關(guān)于政治自由化和民主化的理論與實(shí)踐。新公共管理是一種關(guān)于在資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景中如何提供公共服務(wù)的理論與實(shí)踐。在某種意義上，可以說，新公共管理是“去政治化”的現(xiàn)代國(guó)家管理理論與實(shí)踐，它獨(dú)立于政體類型，可以被任何政體所采納。所以，公民社會(huì)為權(quán)威主義政體所不容，而新公共管理則受到歡迎。這一切，完全符合行政吸納社會(huì)體制的一貫立場(chǎng)與邏輯——從權(quán)威主義政府自身利益最大化出發(fā)，對(duì)外來的理論與實(shí)踐，采取“分類控制”的策略，對(duì)其不利的拒斥，對(duì)其有利的吸收。實(shí)際上，行政吸納社會(huì)就是為了回應(yīng)公民社會(huì)的挑戰(zhàn)而誕生的，也正是為了自我完善它又選擇性地吸收了新公共管理的某些思路與措施。
行政論文投稿刊物：《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》(雙月刊)創(chuàng)刊于1999年，是由四川行政學(xué)院主管、主辦，面向全國(guó)社科戰(zhàn)線、政府部門、公務(wù)員、各行政學(xué)院和普通高校的綜合性理論學(xué)術(shù)期刊。
縱觀行政吸納社會(huì)四十年的理論與實(shí)踐，就其實(shí)際效果而言，一方面，有力地限制了社會(huì)的自主性，杜絕了“顏色革命”，化解了“民主化”的挑戰(zhàn)，亦把自由化限制在可控的范圍內(nèi)，遏制了境外勢(shì)力透過社會(huì)組織干預(yù)國(guó)內(nèi)政治生態(tài)的努力;另一方面，逐漸發(fā)展出一套利用社會(huì)力量提供公共服務(wù)的策略和工具，以滿足公眾對(duì)公共服務(wù)不斷高漲的需求。與此同時(shí)，既閹割了組織化的社會(huì)力量的挑戰(zhàn)功能，又利用了其服務(wù)功能，基本上達(dá)到了“為我所用”的預(yù)期目標(biāo)。一言以蔽之，行政吸納社會(huì)體制沒有辜負(fù)其始作俑者的期望。
本文的分析進(jìn)一步表明，較之公民社會(huì)、法團(tuán)主義、人民社會(huì)等理論，對(duì)于當(dāng)今中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式，不斷完善的行政吸納社會(huì)理論具有更強(qiáng)的描述和解釋能力。
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作者：康曉光，張哲
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