本文摘要：摘要：行政訴訟起訴期限又稱起訴期間，是指公民、法人或其他組織依法向人民法院提起行政訴訟請求保其合法權(quán)益的法定期限。我國目前行政訴訟存在的問題是撤銷一體化主義，行政訴訟起訴期限制度之所以會(huì)產(chǎn)生撤銷一體化主義的現(xiàn)象，根本原因是我國未構(gòu)建行政訴
摘要：行政訴訟起訴期限又稱起訴期間，是指公民、法人或其他組織依法向人民法院提起行政訴訟請求保其合法權(quán)益的法定期限。我國目前行政訴訟存在的問題是撤銷一體化主義，行政訴訟起訴期限制度之所以會(huì)產(chǎn)生撤銷一體化主義的現(xiàn)象，根本原因是我國未構(gòu)建行政訴訟類型化制度。要以行政訴訟類型化改革為基礎(chǔ)，完善行政訴訟的起訴期限制度。
關(guān)鍵詞：行政訴訟 起訴期限 訴訟類型
行政訴訟起訴期限的理論釋義
(一)我國行政訴訟起訴期限的概念
行政訴訟起訴期限又稱起訴期間，是指公民、法人或其他組織依法向人民法院提起行政訴訟請求保其合法權(quán)益的法定期限。我國法律規(guī)定確定了我國行政訴訟一般期限的基本規(guī)定，同時(shí)還有其他法律法規(guī)解釋規(guī)定了我國行政訴訟的特殊期限。關(guān)于行政訴訟起訴期限的性質(zhì)和稱謂，目前我國立法界和學(xué)界都沒有明確的規(guī)定。
有的學(xué)者主張稱其為起訴期限，而有的學(xué)者則認(rèn)為其在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)歸為訴訟時(shí)效。有的學(xué)者認(rèn)為該稱謂只是一個(gè)代號而已，不論是叫起訴期限還是叫訴訟時(shí)效均可以。在司法和學(xué)界實(shí)踐中，大部分專家和學(xué)者都采納了司法解釋的稱謂，系把行政訴訟起訴期限叫做起訴期限。在民法上，一直存在著期間、期限和時(shí)效幾個(gè)概念混用的問題。
(二)行政訴訟起訴期限的性質(zhì)
學(xué)理上將法學(xué)體系分為大陸法系和英美法系，大陸法系國家行政訴訟法脫胎于民法和民事訴訟法。雖然民法在性質(zhì)上屬于私法，其調(diào)節(jié)平等主體之間的法律關(guān)系，而行政法屬于公法其所調(diào)節(jié)的主體在法律地位上不平等。但是公法訴訟與私法訴訟具體訴訟規(guī)則設(shè)計(jì)的基本原理是相通的。所以，當(dāng)行政法研究出現(xiàn)困境時(shí)可以借鑒民法有關(guān)相關(guān)相關(guān)領(lǐng)域的理論。
根據(jù)行政訴訟的法律后果，行政訴訟時(shí)效與民法中的除斥期間更為相似。根據(jù)《行政訴訟法》第45條的規(guī)定可見一旦超過起訴期限，行政相對人便喪失起訴權(quán)利而不是勝訴權(quán)。同時(shí)第48條規(guī)定，行政訴訟起訴期限不得中止、中斷，特殊情況下可以延長。該規(guī)定說明行政訴訟起訴期限為不變期間，與除斥期間的性質(zhì)更為相似。同時(shí)對于經(jīng)復(fù)議才起訴的案件，我國《行政訴訟法》規(guī)定，對于經(jīng)復(fù)議才起訴的案件要經(jīng)復(fù)議期滿(60日)之后15日內(nèi)提起行政訴訟。該規(guī)定可以比照我國《民事訴訟法》中的二審上訴期限，復(fù)議時(shí)行政機(jī)關(guān)便對該具體行政行為做過了一次審核，其性質(zhì)可以比照《民事訴訟法》中的一審，因此經(jīng)過復(fù)議之后再起訴性質(zhì)類似于民事訴訟法中的二審。因此，行政訴訟起訴期限的性質(zhì)更接近于民法上的除斥期間。
(三)行政訴訟起訴期限的特征
作為廣義的時(shí)限類型之一，行政訴訟起訴期限的既具有所有期限的共同特征，又有其獨(dú)特的特征。行政訴訟起訴期限第一個(gè)特征是法定性，繼行政訴訟起訴期限有多長、該如何行使、如何舉證等問題均有法律明確規(guī)定。第二個(gè)特征是程序性，行政訴訟起訴期限屬于程序法，而非屬于實(shí)體法。第三個(gè)特征是強(qiáng)制性，系行政訴訟起訴期限是由法律法規(guī)強(qiáng)制規(guī)定，體現(xiàn)了法的強(qiáng)制性。四是不變性，行政訴訟起訴期限是不變的，其不能中止，中斷延長，只有在特殊情況下才能向法庭申請，體現(xiàn)了法官的自由裁量權(quán)。
行政訴訟起訴期限的理論依據(jù)
(一)法的安定性原則
法律秩序的安定性原則要求法律具有安定性，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為已經(jīng)作出便具有法律約束力，不論其具體行政行為本身是否合法，在法院通過判決的方式確認(rèn)其撤銷或違法應(yīng)默認(rèn)為其是合法的，也就是說具體行政行為一做出來便當(dāng)然有效。除非經(jīng)過法定程序和實(shí)體審理確認(rèn)其無效，否則任何人不能確認(rèn)其無效有權(quán)機(jī)關(guān)也不得改變。但是根據(jù)權(quán)利與救濟(jì)的相對性原則，如果只有權(quán)利但沒有救濟(jì)的話會(huì)造成權(quán)力的濫用，必須設(shè)置法定程序?qū)?quán)力加以約束。因此行政相對人可以提起行政訴訟的方式來救濟(jì)自己的權(quán)利。為了保障這一程序能夠有效運(yùn)行，必須確認(rèn)行政訴訟起訴期限。
(二)行政法律行為的效力理論
目前行政行為的效力通說為四效力說，即公定力、拘束力、確定力、執(zhí)行力。在所有的效力當(dāng)中，第一位的、處于基礎(chǔ)和前提的當(dāng)屬公定力。即行政行為一旦做出被推定為合法、有效。公定力之后隨之而來的便是拘束力，行政主體同樣受拘束力影響，不得隨意更改行政行為的內(nèi)容;相對人收到行政決定之時(shí)行政行為便生效，非經(jīng)法定程序予以撤銷，行政主體和相對人都要遵照執(zhí)行。在相對人對于行政決定未作出任何反對的情形下，行政行為便產(chǎn)生了確定力。一個(gè)國家的運(yùn)行必須依靠行政，而行政活動(dòng)不可能也不應(yīng)該一直處于不確定的狀態(tài)。正是基于此，各國立法普遍為撤銷訴訟設(shè)置了短期的起訴期限。
(三)公平與效率之關(guān)系
公平與效率之間的博弈是貫穿與法制史上的重要爭議，公平與正義本身都屬于法律的基本價(jià)值形式之一。目前立法者在立法時(shí)都力求使公平與效率之間達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，而不能為了公平犧牲效率和反之為了效率犧牲公平。行政訴訟起訴期限也體現(xiàn)了公平與效率之間的博弈，如果偏重于效率，則會(huì)在立法時(shí)將行政訴訟起訴期限設(shè)立過短，這樣有利于具體行政行為的履行以及社會(huì)秩序構(gòu)建卻可能損害行政相對人的利益。如果偏重于公平，則立法者會(huì)將行政訴訟起訴期限設(shè)立延長，這樣做可以充分的保護(hù)在公權(quán)力機(jī)關(guān)面前為弱者的行政相對人的利益，但其缺點(diǎn)也不言而喻。
(四)司法權(quán)與行政權(quán)之制衡理論
根據(jù)三權(quán)分立原則，立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)之間應(yīng)當(dāng)互相監(jiān)督，分工制約。作出具體行政行為是行政權(quán)的體現(xiàn)，而對具體行政行為進(jìn)行行政訴訟則是司法權(quán)的體現(xiàn)。司法審查的標(biāo)準(zhǔn)來自賦予行政機(jī)關(guān)任務(wù)的法律，內(nèi)容限于合法性審查。同時(shí)行政訴訟起訴期限具有起訴時(shí)間限制，該前置程序如何設(shè)定也反映了立法者對于司法權(quán)與行政權(quán)二者關(guān)系的政策取向。
(五)行政行為的不可爭力
行政行為是國家公權(quán)力機(jī)關(guān)作出的，該行為代表著國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威。為了確保該權(quán)威以及國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的公信力，必須要求在行政行為作出后經(jīng)過法定期間，就不能對該具體行政行為提出爭議，也就是說當(dāng)事人就不能提起行政訴訟以訴訟的方式撤銷或確認(rèn)該具體行政行為無效。該制度的設(shè)立是為了維護(hù)具體行政行為的穩(wěn)定性，從而維持社會(huì)秩序的穩(wěn)定性，行政訴訟起訴期限的設(shè)定便是行政行為不可爭利這一要求的具體體現(xiàn)之一。如果允許當(dāng)事人在任何時(shí)候都可以向法院提起行政訴訟，則會(huì)損害國家公權(quán)力和社會(huì)公共秩序。
我國行政訴訟起訴期限的具體規(guī)定
(一)作為的行政行為
1.當(dāng)事人即知道具體行政行為的內(nèi)容，也知道起訴權(quán)利和期限的，起訴期限為當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道之日起6個(gè)月內(nèi)。2.行政訴訟當(dāng)事人只知道具體行政行為的內(nèi)容而不知到起訴權(quán)利和期限的。其起訴期限為實(shí)際知道訴訟權(quán)利或起訴期限之日起6個(gè)月內(nèi)或適用最長保護(hù)期限一年。3.第三種情況行政訴訟的當(dāng)事人既不知道具體行政行為的內(nèi)容，也不知道起訴期限和權(quán)利，也就是既不知內(nèi)容也不知期限情況下，其起訴期限自實(shí)際知道內(nèi)容與訴訟權(quán)利之日起6個(gè)月內(nèi)或適用最長保護(hù)期限5年(不動(dòng)產(chǎn)案件20年)。
(二)不作為的行政行為
對于不作為的行政行為，起訴期限為當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道之日起6個(gè)月內(nèi)。關(guān)鍵看如何判斷不作為行政行為成立的期限。不作為成立后，即開始起算訴訟時(shí)效。積極不作為，表現(xiàn)形式為行政機(jī)關(guān)對于當(dāng)事人的申請明確拒絕，此種情況下行政行為當(dāng)場成立。消極的不作為，比如(1)如法律法規(guī)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限，則該期限屆滿之日就是不作為成立的時(shí)間。(2)如法律法規(guī)沒有規(guī)定了行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限，行政機(jī)關(guān)接到申請之日起2個(gè)月不履行期限的，2個(gè)月期滿之日就是不作為的成立時(shí)間。(3)緊急情況不作為當(dāng)場成立。
我國行政訴訟時(shí)效規(guī)定的不足和爭議
(一)超過行政訴訟時(shí)效的舉證責(zé)任
起訴期限決定案件是否受理要件，同時(shí)也是確定法院是否具有管轄權(quán)的要件。根據(jù)我國法律規(guī)定，原告在起訴時(shí)已經(jīng)超過了起訴期限則案件應(yīng)當(dāng)不予受理。在庭審過程中由法院進(jìn)行審查起訴期限是否到期。法院在審查過程中必然要搜集證據(jù)，如果法院認(rèn)為已經(jīng)超過起訴期限，那按照法律規(guī)定原告有權(quán)利舉證來證明還未超過起訴。此時(shí)由法院承擔(dān)舉證責(zé)任，而該規(guī)定與《最高人民法院關(guān)于行訴法證據(jù)規(guī)定》第四條的規(guī)定不符。
(二)起訴期限規(guī)定時(shí)間較短
我國的行政訴訟制度在設(shè)立之初，由于并沒有訴訟類型的概念，所以認(rèn)為起訴期(最初的法律文獻(xiàn)中稱為提起訴訟的法定期間)如果規(guī)定過短不利于訴權(quán)的保護(hù)，起訴期間由當(dāng)初的 3 個(gè)月延長至今日的 6 個(gè)月，同時(shí)對于起訴期限的起算點(diǎn)也下足了功夫。雖然對于保護(hù)行政相對人的訴權(quán)有一定的作用，但這并不是解決問題的關(guān)鍵。最重要的原因是沒有按照訴訟類型設(shè)置相應(yīng)的起訴期限，其次是起訴與起訴期限配套的制度也未引起立法者的注意。單就教示制度來說(也就是我國所說的告知義務(wù))，我國法律并未規(guī)定行政主體不履行告知義務(wù)或告知不當(dāng)?shù)暮蠊?/p>
五、完善我國行政訴訟起訴期限的途徑
(一)完善行政訴訟起訴期限適用范圍
1.促進(jìn)行政訴訟的類型化改革
行政訴訟類型劃分的精細(xì)化程度反映了一個(gè)國家行政法和行政救濟(jì)理論與實(shí)務(wù)的發(fā)展程度。行政訴訟類型化精細(xì)化劃分有助于更好地保障公民的利益，完善行政判決體系，是各國行政訴訟發(fā)展的大方向之一�？v觀各國行政訴訟發(fā)展歷史，早在17，18世紀(jì)，以德國為代表的西方國家便開始了訴訟類型化探索。
在大陸法系國家中，剛開始行只有撤銷訴訟一種類型，在行政訴訟中最常見的案件是對公民個(gè)體行政權(quán)益的侵犯，當(dāng)人民的權(quán)益受到政府非法干預(yù)時(shí)而提起行政訴訟時(shí)，大多數(shù)情況下人民的訴求往往是撤銷行政侵權(quán)行為，因此，撤銷行政侵權(quán)行為便可以滿足人民的需求，故而當(dāng)時(shí)的行政訴訟類型幾乎是清一色的撤銷訴訟。后來社會(huì)發(fā)展日益多元化，公民權(quán)利的類型以及對公民權(quán)利的保障措施愈加豐富，此時(shí)便需要引入其他種類的行政訴訟來滿足保公民權(quán)利的訴求。
因此行政訴訟的類型逐漸發(fā)展為以撤銷之訴為核心，撤銷之訴、給付之訴和確認(rèn)之訴三大基本類型。目前世界上大多數(shù)國家的行政訴訟起源于撤銷之訴。給付之訴分為一般給付之訴與義務(wù)給付之訴，一般給付之訴的范圍較廣，而義務(wù)己付之訴則是要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行已停止或被拒絕的義務(wù)。確認(rèn)之訴，是在撤銷之訴無法達(dá)成時(shí)所提起的訴訟，或者是具體行政行為雖違法卻不宜撤銷時(shí)提起的訴訟。這三種訴訟方式幾乎涵蓋了行政訴訟中所有的問題，我國立法者可以以這三種訴訟方式為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)我國行政訴訟起訴期限。
2.行政訴訟起訴期限類型化的意義
在《民事訴訟法》的發(fā)展歷史上，也經(jīng)歷了從只有一種訴訟類型逐漸發(fā)展為多種訴訟類型的過程。行政訴訟脫胎于民事訴訟，可民事訴訟關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定。但行政訴訟亦有自己獨(dú)立的特征，行政訴訟本質(zhì)上是對一個(gè)具體的合法性進(jìn)行確認(rèn)，而且行政訴訟主體與民事訴訟也有所不同，行政訴訟的主體之間地位地位不平等，這使得公民提起行政訴訟時(shí)的目的有別于提起民事訴訟時(shí)的目的。
同時(shí)，行政相對人提起不同類型的行政訴訟的目的也各不相同。行政相對人提起給付之訴，是基于自己擁有給付請求權(quán)，其性質(zhì)類似于民法中的給付之訴。行政相對人提起確認(rèn)之訴，其目的是希望法院能夠確認(rèn)發(fā)生的爭議，確認(rèn)既有的法律關(guān)系。從性質(zhì)目的和內(nèi)容上來看，《行政訴訟法》上的確認(rèn)之訴和給付之訴與《民事訴訟法》上的確認(rèn)之訴和給付之訴較為類似。其目的和結(jié)果為確認(rèn)某種既有的法律關(guān)系或依據(jù)既有的法律關(guān)系而主張履行給付義務(wù)。
二者有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是這兩種訴訟類型不會(huì)導(dǎo)致既有法律關(guān)系的變動(dòng)變更，其本質(zhì)與民事訴訟中的給付之訴和確認(rèn)之訴類似，其不會(huì)導(dǎo)致法律關(guān)系的變動(dòng)。而撤銷之訴則與二者的性質(zhì)有著明顯區(qū)別，在撤銷之訴中，法院的判決很有可能導(dǎo)致法律關(guān)系發(fā)生變動(dòng)，法律關(guān)系的這會(huì)直接影響行政效率的穩(wěn)定性，從而改變已有的法律秩序。而行政效力的一大特征便是穩(wěn)定性，為了維護(hù)行政行為的穩(wěn)定性，必須要為撤銷之訴設(shè)立一個(gè)起訴期限，使人們對行政訴訟的穩(wěn)定性具有一個(gè)預(yù)期。如果撤銷之訴沒有建立期限，則無法保障行政行為的安定性。然而，行政訴訟中的確認(rèn)之訴和給付之訴并無安定性的要求，即使沒有期限限制，因其不會(huì)對法律關(guān)系變動(dòng)產(chǎn)生影響，便不存在設(shè)定行政訴訟起訴期限的必要性。
行政訴訟起訴期限制度之所以會(huì)產(chǎn)生撤銷一體化主義的現(xiàn)象，根本原因是我國未構(gòu)建行政訴訟類型化制度。因?yàn)閷π姓V訟的分類既不能能過于繁雜也要充分保障公民的利益，所以行政訴訟類型化是我國類型化立法的重要環(huán)節(jié)。目前參照《民事訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟大致有確認(rèn)之訴、給付之訴和形成之訴三種類型，大多數(shù)西方國家也是采用這三種劃分標(biāo)準(zhǔn)，其劃分依據(jù)是當(dāng)事人行政訴訟的目的。因此我國可以參照這三種劃分方法。結(jié)合我國實(shí)踐，來完善這三種訴訟方式，并通過訴訟方式的不同來確定相應(yīng)的行政訴訟時(shí)效。
3.行政訴訟類型化改革完善訴訟時(shí)效
如果我國對行政訴訟類型進(jìn)行修改，其必會(huì)修改我國行政訴訟時(shí)效的相關(guān)規(guī)定。實(shí)現(xiàn)行政訴訟類型化，對行政訴訟分類進(jìn)行精確化修改，能夠體現(xiàn)不同種類行政訴訟時(shí)效區(qū)別，從而針對每一類行政訴訟時(shí)效制定不同的政策和規(guī)定，以體現(xiàn)行政訴訟制度的合理性。區(qū)分不同類型的行政訴訟訴訟請求的差別，合理分析起訴主體的需求、每種訴訟的類型特點(diǎn)、處理門檻和處理方式等不同特點(diǎn)，以完善各種類型的行政訴訟，其中重要的一點(diǎn)便是完善行政訴訟的起訴期限。
我國目前行政訴訟存在的問題是撤銷一體化主義，期限制度之所以會(huì)產(chǎn)生撤銷一體化主義的現(xiàn)象，根本原因是我國未構(gòu)建行政訴訟類型化制度，這為改革提供新的思路，新的方式，對我國現(xiàn)行行政訴訟的起訴期限進(jìn)行重新審視。這種做法從一個(gè)全新的角度來思考我國行政訴訟的時(shí)效設(shè)計(jì)。在行政訴訟中，救濟(jì)途徑應(yīng)當(dāng)與救濟(jì)請求所針對的行政行為相適應(yīng)，這是權(quán)利救濟(jì)理論的基本要求。
行政人員論文投稿刊物：《行政法學(xué)研究》雜志社編輯出版的國內(nèi)外公開發(fā)行的我國首家部門法雜志，是面向大專院校、科研院所、各級人大法制工作機(jī)構(gòu)和公安、工商、稅務(wù)、土地管理、環(huán)保等先哲執(zhí)法部門的專業(yè)期刊。
對于確認(rèn)之訴和給付之訴，由于其不改變行政法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)為其預(yù)留較長的行政訴訟起訴期限。對于行政撤銷之訴，由于其會(huì)改變所依據(jù)的行政法律關(guān)系，可能會(huì)對行政行為的安定性造成影響，因此適用短期行政訴訟時(shí)效的規(guī)定。同時(shí)，根據(jù)具體行政行為具有多元化的特點(diǎn)，對于不同種類的具體行政行為可以設(shè)定不同的起訴期限。例如對于書面行政決定、口頭行動(dòng)決定等適用短期的起訴期限。
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作者：曲文英
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