本文摘要：摘要：行政訴訟起訴期限又稱起訴期間，是指公民、法人或其他組織依法向人民法院提起行政訴訟請求保其合法權益的法定期限。我國目前行政訴訟存在的問題是撤銷一體化主義，行政訴訟起訴期限制度之所以會產生撤銷一體化主義的現(xiàn)象，根本原因是我國未構建行政訴
摘要：行政訴訟起訴期限又稱起訴期間，是指公民、法人或其他組織依法向人民法院提起行政訴訟請求保其合法權益的法定期限。我國目前行政訴訟存在的問題是撤銷一體化主義，行政訴訟起訴期限制度之所以會產生撤銷一體化主義的現(xiàn)象，根本原因是我國未構建行政訴訟類型化制度。要以行政訴訟類型化改革為基礎，完善行政訴訟的起訴期限制度。
關鍵詞：行政訴訟 起訴期限 訴訟類型
行政訴訟起訴期限的理論釋義
(一)我國行政訴訟起訴期限的概念
行政訴訟起訴期限又稱起訴期間，是指公民、法人或其他組織依法向人民法院提起行政訴訟請求保其合法權益的法定期限。我國法律規(guī)定確定了我國行政訴訟一般期限的基本規(guī)定，同時還有其他法律法規(guī)解釋規(guī)定了我國行政訴訟的特殊期限。關于行政訴訟起訴期限的性質和稱謂，目前我國立法界和學界都沒有明確的規(guī)定。
有的學者主張稱其為起訴期限，而有的學者則認為其在性質上應當歸為訴訟時效。有的學者認為該稱謂只是一個代號而已，不論是叫起訴期限還是叫訴訟時效均可以。在司法和學界實踐中，大部分專家和學者都采納了司法解釋的稱謂，系把行政訴訟起訴期限叫做起訴期限。在民法上，一直存在著期間、期限和時效幾個概念混用的問題。
(二)行政訴訟起訴期限的性質
學理上將法學體系分為大陸法系和英美法系，大陸法系國家行政訴訟法脫胎于民法和民事訴訟法。雖然民法在性質上屬于私法，其調節(jié)平等主體之間的法律關系，而行政法屬于公法其所調節(jié)的主體在法律地位上不平等。但是公法訴訟與私法訴訟具體訴訟規(guī)則設計的基本原理是相通的。所以，當行政法研究出現(xiàn)困境時可以借鑒民法有關相關相關領域的理論。
根據(jù)行政訴訟的法律后果，行政訴訟時效與民法中的除斥期間更為相似。根據(jù)《行政訴訟法》第45條的規(guī)定可見一旦超過起訴期限，行政相對人便喪失起訴權利而不是勝訴權。同時第48條規(guī)定，行政訴訟起訴期限不得中止、中斷，特殊情況下可以延長。該規(guī)定說明行政訴訟起訴期限為不變期間，與除斥期間的性質更為相似。同時對于經復議才起訴的案件，我國《行政訴訟法》規(guī)定，對于經復議才起訴的案件要經復議期滿(60日)之后15日內提起行政訴訟。該規(guī)定可以比照我國《民事訴訟法》中的二審上訴期限，復議時行政機關便對該具體行政行為做過了一次審核，其性質可以比照《民事訴訟法》中的一審，因此經過復議之后再起訴性質類似于民事訴訟法中的二審。因此，行政訴訟起訴期限的性質更接近于民法上的除斥期間。
(三)行政訴訟起訴期限的特征
作為廣義的時限類型之一，行政訴訟起訴期限的既具有所有期限的共同特征，又有其獨特的特征。行政訴訟起訴期限第一個特征是法定性，繼行政訴訟起訴期限有多長、該如何行使、如何舉證等問題均有法律明確規(guī)定。第二個特征是程序性，行政訴訟起訴期限屬于程序法，而非屬于實體法。第三個特征是強制性，系行政訴訟起訴期限是由法律法規(guī)強制規(guī)定，體現(xiàn)了法的強制性。四是不變性，行政訴訟起訴期限是不變的，其不能中止，中斷延長，只有在特殊情況下才能向法庭申請，體現(xiàn)了法官的自由裁量權。
行政訴訟起訴期限的理論依據(jù)
(一)法的安定性原則
法律秩序的安定性原則要求法律具有安定性，行政機關的具體行政行為已經作出便具有法律約束力，不論其具體行政行為本身是否合法，在法院通過判決的方式確認其撤銷或違法應默認為其是合法的，也就是說具體行政行為一做出來便當然有效。除非經過法定程序和實體審理確認其無效，否則任何人不能確認其無效有權機關也不得改變。但是根據(jù)權利與救濟的相對性原則，如果只有權利但沒有救濟的話會造成權力的濫用，必須設置法定程序對權力加以約束。因此行政相對人可以提起行政訴訟的方式來救濟自己的權利。為了保障這一程序能夠有效運行，必須確認行政訴訟起訴期限。
(二)行政法律行為的效力理論
目前行政行為的效力通說為四效力說，即公定力、拘束力、確定力、執(zhí)行力。在所有的效力當中，第一位的、處于基礎和前提的當屬公定力。即行政行為一旦做出被推定為合法、有效。公定力之后隨之而來的便是拘束力，行政主體同樣受拘束力影響，不得隨意更改行政行為的內容;相對人收到行政決定之時行政行為便生效，非經法定程序予以撤銷，行政主體和相對人都要遵照執(zhí)行。在相對人對于行政決定未作出任何反對的情形下，行政行為便產生了確定力。一個國家的運行必須依靠行政，而行政活動不可能也不應該一直處于不確定的狀態(tài)。正是基于此，各國立法普遍為撤銷訴訟設置了短期的起訴期限。
(三)公平與效率之關系
公平與效率之間的博弈是貫穿與法制史上的重要爭議，公平與正義本身都屬于法律的基本價值形式之一。目前立法者在立法時都力求使公平與效率之間達到動態(tài)平衡，而不能為了公平犧牲效率和反之為了效率犧牲公平。行政訴訟起訴期限也體現(xiàn)了公平與效率之間的博弈，如果偏重于效率，則會在立法時將行政訴訟起訴期限設立過短，這樣有利于具體行政行為的履行以及社會秩序構建卻可能損害行政相對人的利益。如果偏重于公平，則立法者會將行政訴訟起訴期限設立延長，這樣做可以充分的保護在公權力機關面前為弱者的行政相對人的利益，但其缺點也不言而喻。
(四)司法權與行政權之制衡理論
根據(jù)三權分立原則，立法權、行政權與司法權之間應當互相監(jiān)督，分工制約。作出具體行政行為是行政權的體現(xiàn)，而對具體行政行為進行行政訴訟則是司法權的體現(xiàn)。司法審查的標準來自賦予行政機關任務的法律，內容限于合法性審查。同時行政訴訟起訴期限具有起訴時間限制，該前置程序如何設定也反映了立法者對于司法權與行政權二者關系的政策取向。
(五)行政行為的不可爭力
行政行為是國家公權力機關作出的，該行為代表著國家公權力機關的權威。為了確保該權威以及國家公權力機關的公信力，必須要求在行政行為作出后經過法定期間，就不能對該具體行政行為提出爭議，也就是說當事人就不能提起行政訴訟以訴訟的方式撤銷或確認該具體行政行為無效。該制度的設立是為了維護具體行政行為的穩(wěn)定性，從而維持社會秩序的穩(wěn)定性，行政訴訟起訴期限的設定便是行政行為不可爭利這一要求的具體體現(xiàn)之一。如果允許當事人在任何時候都可以向法院提起行政訴訟，則會損害國家公權力和社會公共秩序。
我國行政訴訟起訴期限的具體規(guī)定
(一)作為的行政行為
1.當事人即知道具體行政行為的內容，也知道起訴權利和期限的，起訴期限為當事人知道或應當知道之日起6個月內。2.行政訴訟當事人只知道具體行政行為的內容而不知到起訴權利和期限的。其起訴期限為實際知道訴訟權利或起訴期限之日起6個月內或適用最長保護期限一年。3.第三種情況行政訴訟的當事人既不知道具體行政行為的內容，也不知道起訴期限和權利，也就是既不知內容也不知期限情況下，其起訴期限自實際知道內容與訴訟權利之日起6個月內或適用最長保護期限5年(不動產案件20年)。
(二)不作為的行政行為
對于不作為的行政行為，起訴期限為當事人知道或應當知道之日起6個月內。關鍵看如何判斷不作為行政行為成立的期限。不作為成立后，即開始起算訴訟時效。積極不作為，表現(xiàn)形式為行政機關對于當事人的申請明確拒絕，此種情況下行政行為當場成立。消極的不作為，比如(1)如法律法規(guī)規(guī)定了行政機關履行職責的期限，則該期限屆滿之日就是不作為成立的時間。(2)如法律法規(guī)沒有規(guī)定了行政機關履行職責的期限，行政機關接到申請之日起2個月不履行期限的，2個月期滿之日就是不作為的成立時間。(3)緊急情況不作為當場成立。
我國行政訴訟時效規(guī)定的不足和爭議
(一)超過行政訴訟時效的舉證責任
起訴期限決定案件是否受理要件，同時也是確定法院是否具有管轄權的要件。根據(jù)我國法律規(guī)定，原告在起訴時已經超過了起訴期限則案件應當不予受理。在庭審過程中由法院進行審查起訴期限是否到期。法院在審查過程中必然要搜集證據(jù)，如果法院認為已經超過起訴期限，那按照法律規(guī)定原告有權利舉證來證明還未超過起訴。此時由法院承擔舉證責任，而該規(guī)定與《最高人民法院關于行訴法證據(jù)規(guī)定》第四條的規(guī)定不符。
(二)起訴期限規(guī)定時間較短
我國的行政訴訟制度在設立之初，由于并沒有訴訟類型的概念，所以認為起訴期(最初的法律文獻中稱為提起訴訟的法定期間)如果規(guī)定過短不利于訴權的保護，起訴期間由當初的 3 個月延長至今日的 6 個月，同時對于起訴期限的起算點也下足了功夫。雖然對于保護行政相對人的訴權有一定的作用，但這并不是解決問題的關鍵。最重要的原因是沒有按照訴訟類型設置相應的起訴期限，其次是起訴與起訴期限配套的制度也未引起立法者的注意。單就教示制度來說(也就是我國所說的告知義務)，我國法律并未規(guī)定行政主體不履行告知義務或告知不當?shù)暮蠊?/p>
五、完善我國行政訴訟起訴期限的途徑
(一)完善行政訴訟起訴期限適用范圍
1.促進行政訴訟的類型化改革
行政訴訟類型劃分的精細化程度反映了一個國家行政法和行政救濟理論與實務的發(fā)展程度。行政訴訟類型化精細化劃分有助于更好地保障公民的利益，完善行政判決體系，是各國行政訴訟發(fā)展的大方向之一�？v觀各國行政訴訟發(fā)展歷史，早在17，18世紀，以德國為代表的西方國家便開始了訴訟類型化探索。
在大陸法系國家中，剛開始行只有撤銷訴訟一種類型，在行政訴訟中最常見的案件是對公民個體行政權益的侵犯，當人民的權益受到政府非法干預時而提起行政訴訟時，大多數(shù)情況下人民的訴求往往是撤銷行政侵權行為，因此，撤銷行政侵權行為便可以滿足人民的需求，故而當時的行政訴訟類型幾乎是清一色的撤銷訴訟。后來社會發(fā)展日益多元化，公民權利的類型以及對公民權利的保障措施愈加豐富，此時便需要引入其他種類的行政訴訟來滿足保公民權利的訴求。
因此行政訴訟的類型逐漸發(fā)展為以撤銷之訴為核心，撤銷之訴、給付之訴和確認之訴三大基本類型。目前世界上大多數(shù)國家的行政訴訟起源于撤銷之訴。給付之訴分為一般給付之訴與義務給付之訴，一般給付之訴的范圍較廣，而義務己付之訴則是要求行政機關繼續(xù)履行已停止或被拒絕的義務。確認之訴，是在撤銷之訴無法達成時所提起的訴訟，或者是具體行政行為雖違法卻不宜撤銷時提起的訴訟。這三種訴訟方式幾乎涵蓋了行政訴訟中所有的問題，我國立法者可以以這三種訴訟方式為基礎設計我國行政訴訟起訴期限。
2.行政訴訟起訴期限類型化的意義
在《民事訴訟法》的發(fā)展歷史上，也經歷了從只有一種訴訟類型逐漸發(fā)展為多種訴訟類型的過程。行政訴訟脫胎于民事訴訟，可民事訴訟關于訴訟時效的規(guī)定。但行政訴訟亦有自己獨立的特征，行政訴訟本質上是對一個具體的合法性進行確認，而且行政訴訟主體與民事訴訟也有所不同，行政訴訟的主體之間地位地位不平等，這使得公民提起行政訴訟時的目的有別于提起民事訴訟時的目的。
同時，行政相對人提起不同類型的行政訴訟的目的也各不相同。行政相對人提起給付之訴，是基于自己擁有給付請求權，其性質類似于民法中的給付之訴。行政相對人提起確認之訴，其目的是希望法院能夠確認發(fā)生的爭議，確認既有的法律關系。從性質目的和內容上來看，《行政訴訟法》上的確認之訴和給付之訴與《民事訴訟法》上的確認之訴和給付之訴較為類似。其目的和結果為確認某種既有的法律關系或依據(jù)既有的法律關系而主張履行給付義務。
二者有一個共同點，那就是這兩種訴訟類型不會導致既有法律關系的變動變更，其本質與民事訴訟中的給付之訴和確認之訴類似，其不會導致法律關系的變動。而撤銷之訴則與二者的性質有著明顯區(qū)別，在撤銷之訴中，法院的判決很有可能導致法律關系發(fā)生變動，法律關系的這會直接影響行政效率的穩(wěn)定性，從而改變已有的法律秩序。而行政效力的一大特征便是穩(wěn)定性，為了維護行政行為的穩(wěn)定性，必須要為撤銷之訴設立一個起訴期限，使人們對行政訴訟的穩(wěn)定性具有一個預期。如果撤銷之訴沒有建立期限，則無法保障行政行為的安定性。然而，行政訴訟中的確認之訴和給付之訴并無安定性的要求，即使沒有期限限制，因其不會對法律關系變動產生影響，便不存在設定行政訴訟起訴期限的必要性。
行政訴訟起訴期限制度之所以會產生撤銷一體化主義的現(xiàn)象，根本原因是我國未構建行政訴訟類型化制度。因為對行政訴訟的分類既不能能過于繁雜也要充分保障公民的利益，所以行政訴訟類型化是我國類型化立法的重要環(huán)節(jié)。目前參照《民事訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟大致有確認之訴、給付之訴和形成之訴三種類型，大多數(shù)西方國家也是采用這三種劃分標準，其劃分依據(jù)是當事人行政訴訟的目的。因此我國可以參照這三種劃分方法。結合我國實踐，來完善這三種訴訟方式，并通過訴訟方式的不同來確定相應的行政訴訟時效。
3.行政訴訟類型化改革完善訴訟時效
如果我國對行政訴訟類型進行修改，其必會修改我國行政訴訟時效的相關規(guī)定。實現(xiàn)行政訴訟類型化，對行政訴訟分類進行精確化修改，能夠體現(xiàn)不同種類行政訴訟時效區(qū)別，從而針對每一類行政訴訟時效制定不同的政策和規(guī)定，以體現(xiàn)行政訴訟制度的合理性。區(qū)分不同類型的行政訴訟訴訟請求的差別，合理分析起訴主體的需求、每種訴訟的類型特點、處理門檻和處理方式等不同特點，以完善各種類型的行政訴訟，其中重要的一點便是完善行政訴訟的起訴期限。
我國目前行政訴訟存在的問題是撤銷一體化主義，期限制度之所以會產生撤銷一體化主義的現(xiàn)象，根本原因是我國未構建行政訴訟類型化制度，這為改革提供新的思路，新的方式，對我國現(xiàn)行行政訴訟的起訴期限進行重新審視。這種做法從一個全新的角度來思考我國行政訴訟的時效設計。在行政訴訟中，救濟途徑應當與救濟請求所針對的行政行為相適應，這是權利救濟理論的基本要求。
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對于確認之訴和給付之訴，由于其不改變行政法律關系，應當為其預留較長的行政訴訟起訴期限。對于行政撤銷之訴，由于其會改變所依據(jù)的行政法律關系，可能會對行政行為的安定性造成影響，因此適用短期行政訴訟時效的規(guī)定。同時，根據(jù)具體行政行為具有多元化的特點，對于不同種類的具體行政行為可以設定不同的起訴期限。例如對于書面行政決定、口頭行動決定等適用短期的起訴期限。
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作者：曲文英
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