論行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使的司法審查

　　內(nèi)容提要為防止行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)的濫用，法院有必要對(duì)其進(jìn)行司法審查。司法審查是法院行政審判權(quán)能完整性的體現(xiàn)，是公私法妥協(xié)的延伸，也是協(xié)議效力判斷權(quán)的最終歸屬。通過梳理典型案例發(fā)現(xiàn)，我國行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使的司法審查，存在對(duì)“公共利益需求”的解釋標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、行使程序的合法性審查缺位、行使條件的公私法邊界不清、賠償標(biāo)準(zhǔn)模糊致使相對(duì)人權(quán)益救濟(jì)不充分等問題。為克服上述障礙，應(yīng)從打破對(duì)實(shí)體法律規(guī)范的機(jī)械應(yīng)用、以支付對(duì)價(jià)為變更或解除的前置條件、采用復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)衡量公共利益、運(yùn)用財(cái)務(wù)平衡原則確定賠償方案等環(huán)節(jié)入手，完善司法審查制度。

　　關(guān)鍵詞行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)司法審查行政審判權(quán)

　　一、行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使的司法審查之必要性

　　自2014年《行政訴訟法》將行政協(xié)議納入行政訴訟范圍后，行政協(xié)議案件數(shù)量驟增。在北大法寶中以“變更”“解除”“優(yōu)益權(quán)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，以文書類型、法院級(jí)別、審理程序?yàn)槿�部，統(tǒng)計(jì)得到2015年至2019年相關(guān)行政案件共計(jì)10828例，占行政協(xié)議總案件數(shù)34517的比率達(dá)31.4%�？梢�，行政協(xié)議單方特權(quán)的濫用已成為行政協(xié)議糾紛產(chǎn)生的重要緣由之一[1]。廣義上的法律解釋是自然人或組織根據(jù)自身理解對(duì)法律條文的含義、內(nèi)容以及適用條件等做出的說明，法律解釋方法的差異性決定了解釋結(jié)論的多樣化。法律解釋方法可分為擴(kuò)張解釋(也稱擴(kuò)大解釋)與限縮解釋(也稱縮小解釋)。

　　司法論文范例：司法領(lǐng)域大數(shù)據(jù)技術(shù)相關(guān)問題探究

　　當(dāng)法律條文文義過窄時(shí)，擴(kuò)大解釋條文文字內(nèi)涵能夠闡明立法真意;當(dāng)法律條款文義過于寬泛時(shí)，僅根據(jù)一般字面含義所得結(jié)論與立法者意圖不符，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)文字含義加以縮小[1]。行政特權(quán)情形下，行政主體對(duì)權(quán)力行使條件的趨利性限縮解釋[2]是權(quán)力濫用的形態(tài)之一。行政允諾行為是行政協(xié)議常見的表現(xiàn)形式之一，與一般的授益性行政行為不同，行政允諾行為是行政協(xié)議締結(jié)過程中，行政主體與相對(duì)人意思表示一致的產(chǎn)物。比如：行政主體為達(dá)到招商引資等公私合作行政目的，而允諾行政相對(duì)人一定的經(jīng)濟(jì)收益或政策優(yōu)惠。實(shí)踐中，行政允諾行為適用范圍較為廣泛，但也存在行政主體對(duì)行政協(xié)議單方變更的問題。例如崔龍書訴豐縣人民政府解除行政允諾案中[3]，被上訴人豐縣人民政府以案涉招商引資項(xiàng)目種類不合規(guī)定為由，否認(rèn)行政允諾行為有效成立，拒絕承擔(dān)上訴人崔龍書引進(jìn)項(xiàng)目行為的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)。

　　二審法院認(rèn)為行政允諾一經(jīng)達(dá)成合意，便不得隨意解除，豐縣人民政府因?qū)φ�策性文件不�?dāng)限縮解釋而做出的行政允諾單方解除行為構(gòu)成濫用行政優(yōu)益權(quán)，以司法審查方式及時(shí)維護(hù)了相對(duì)人合法權(quán)益。以公共利益為名，擴(kuò)大化解釋行政主體行使行政特權(quán)的條件，是行政特權(quán)行使異化的另一重要體現(xiàn)。行政主體單方變更或解除行政協(xié)議的正當(dāng)性來源于對(duì)公共利益的維護(hù)，而在現(xiàn)實(shí)中，一些行政主體卻往往簡單地將政府利益等同于公共利益，不加甄別地以資金減損做為行政協(xié)議單方權(quán)力行使的決定因素，致使政府利益與公共利益不當(dāng)混同。

　　唐仕國訴關(guān)嶺縣政府變更行政協(xié)議案(以下簡稱關(guān)嶺案)中[4]，爭議焦點(diǎn)之一為：在相對(duì)人已積極履行完畢行政協(xié)議的前提下，因行政主體單方過錯(cuò)而導(dǎo)致的行政協(xié)議內(nèi)容重大誤解能否作為關(guān)嶺縣政府單方變更行政協(xié)議的行使條件?關(guān)嶺縣政府聲稱因內(nèi)部決策失誤而導(dǎo)致補(bǔ)償款數(shù)額過大，加重了國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，故而要求變更行政協(xié)議。再審法院認(rèn)為“補(bǔ)償款數(shù)額失實(shí)”并不能直接證成公共利益受損，行政協(xié)議單方變更行為于法無據(jù)。政府作為特殊組織機(jī)構(gòu)，維護(hù)自身利益無可厚非，但政府并不必然能夠自我適應(yīng)權(quán)力行使限度。如若單方特權(quán)濫用而不加司法管束，行政主體極易利用不平等地位隨意侵害相對(duì)人權(quán)利，這顯然“將為以后行政主體締結(jié)合同造成困難”[5]，與以私法形式履職的行政協(xié)議初衷相背離。

　　二、行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使的司法審查之法理基礎(chǔ)

　　(一)法院行政審判權(quán)能完整性的體現(xiàn)

　　法院是由憲法直接創(chuàng)設(shè)并行使審判權(quán)的司法機(jī)關(guān)，代表國家意志行使審判權(quán)能，以國家名義裁決各類糾紛[6]。行政審判權(quán)能是行政法賦予法院的行政法律關(guān)系塑造能力，由于任何法律的作用都是有一定范圍的[7]，故而行政法以受案范圍標(biāo)識(shí)出行政審判權(quán)的效力管轄界限。但法律對(duì)受案范圍的規(guī)定足以涵蓋行政審判權(quán)的存在空間，將行政審判權(quán)限定于法律允許的制度領(lǐng)域。由于行政審判權(quán)的要素遠(yuǎn)不止行政訴訟的受案范圍，除了受案范圍，還有案件管轄、審理程序、證據(jù)規(guī)則等其他要素。隨著2014年《行政訴訟法》的修改，特別是最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》出臺(tái)，行政協(xié)議的受案范圍問題似乎塵埃落定。

　　但實(shí)際情況未必如此，一方面，對(duì)可訴的行政協(xié)議的范圍究竟如何劃定依然存在爭議，另一方面，對(duì)行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使的司法審查這一更為具體的問題，還沒有形成共識(shí)。行政協(xié)議締結(jié)過程中，往往相對(duì)人意思表示空間較大，因此，關(guān)于行政協(xié)議是否屬于行政審判權(quán)管轄范圍，曾存在過激烈爭論，但由于行政協(xié)議本質(zhì)上是與以私法方式行使行政權(quán)相對(duì)應(yīng)的新型行政行為種類，最終還是被納入行政訴訟之中[1]。既然行政協(xié)議已經(jīng)納入行政訴訟受案范圍，那么，行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)的行使作為行政協(xié)議不可或缺的重要內(nèi)容，完全契合傳統(tǒng)行政行為的基本特征，是典型的受行政審判權(quán)約束的行政行為。行政審判權(quán)是法院對(duì)外部行政行為進(jìn)行司法審查與裁判的權(quán)力，法院之所以享有這項(xiàng)權(quán)力，是因?yàn)槌�化解糾紛和救濟(jì)權(quán)利外，行政審判權(quán)還是監(jiān)督制約違法行政的重要環(huán)節(jié)之一[2]。

　　行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)的行使，是公權(quán)力引起外部行政權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生變動(dòng)的原因，就此而言，行政協(xié)議單方變更及解除權(quán)的行使，理當(dāng)同普通行政行為一樣，為行政訴訟受案范圍所包含，受法院司法審查的管轄。倘若行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)被司法審查排除在外，行政審判權(quán)的效力范圍便會(huì)存在缺口，行政審判權(quán)的完整性就無從談起。“案件受理權(quán)、事實(shí)認(rèn)定權(quán)、法律適用權(quán)、程序保障權(quán)以及裁判權(quán)等共同構(gòu)成了法院審判權(quán)內(nèi)部的完整權(quán)能”[3]，其中，案件受理權(quán)作為審判權(quán)啟動(dòng)的基本條件，負(fù)責(zé)回答法院對(duì)哪些案件享有審判權(quán)，是審判權(quán)效力范圍的行政法表達(dá)。如前所述，如果行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)不屬于法院司法審查的范圍，等同于審判權(quán)的效力范圍存在遺漏，相應(yīng)地，案件受理權(quán)的內(nèi)容便存在缺失，行政審判權(quán)能自然也就不再完整。

　　(二)公私法妥協(xié)的延伸

　　行政協(xié)議自誕生之日起，有關(guān)糾紛解決適法問題的爭論始終存在。行政法學(xué)者從行政協(xié)議的“公法”屬性出發(fā)，主張行政協(xié)議是屬于行政法上的行政行為，應(yīng)當(dāng)按照行政法規(guī)則提起行政訴訟。民法學(xué)者則強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議的“私法”屬性，認(rèn)為行政協(xié)議屬于廣義合同的特殊形態(tài)，需要受到民事原理與規(guī)則的調(diào)整[4]。很顯然，這些觀點(diǎn)都是對(duì)行政協(xié)議法律屬性的片面理解，忽視了行政協(xié)議用語的整體性，“行政合同是一種交叉邊緣性法律制度，內(nèi)容上兼具行政性和民事性”[5]。公私法妥協(xié)的延伸，是行政協(xié)議內(nèi)部公私法混合屬性達(dá)到和諧統(tǒng)一后，其作用范圍向糾紛解決的法律適用與司法權(quán)限繼續(xù)伸展的過程。

　　《行政訴訟法》及其司法解釋一方面為充分保護(hù)相對(duì)人權(quán)益，在訴訟類型上確認(rèn)行政協(xié)議糾紛為行政訴訟;另一方面，考慮到協(xié)議獨(dú)有的合意性特征[6]，于法律適用上規(guī)定行政法與合同法交互適用，在法律適用層面展現(xiàn)了公私法適用的彈性妥協(xié)。行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)，在權(quán)力外觀看來是一種行政主體享有的自由裁量權(quán)，不應(yīng)當(dāng)受到司法權(quán)的干涉[7]，但是，既然行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)的行使可能直接導(dǎo)致行政主體對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的隨意貶損，這一行為一旦繞開人民法院的司法審查，則行政相對(duì)人的合法權(quán)益誰來保護(hù)?行政協(xié)議法律適用的混合規(guī)則[8]，要求行政主體在行使單方面變更或解除行政協(xié)議的權(quán)力時(shí)，不但受行政法規(guī)則對(duì)傳統(tǒng)行政行為的管控，也應(yīng)受合同法中有關(guān)合同解除規(guī)范的約束。

　　基于行政法與民法的混合適用規(guī)則，法院對(duì)行政主體單方變更及解除權(quán)行使的司法審查并不越位，具有法律正當(dāng)性。同時(shí)，行政協(xié)議的公私法妥協(xié)適用，也為行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)的司法審查提供了雙重視角，更為行政權(quán)力的司法審查消除了法理障礙。當(dāng)然，在行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使的司法審查中，公私法妥協(xié)的延伸并不是無限度的，要以解決行政協(xié)議權(quán)利義務(wù)糾紛為目的，同時(shí)又以公私法對(duì)彼此調(diào)整范圍的互相尊重為界限。司法對(duì)行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使條件的審查不應(yīng)局限于單一的公法規(guī)則或私法規(guī)則，在以行政法審查單方權(quán)力行使是否符合公共利益需求標(biāo)準(zhǔn)為本位的前提下[1]，還應(yīng)兼顧合同法法定解除權(quán)的要求。在公私法混合適用時(shí)，也應(yīng)當(dāng)警惕合同法越界規(guī)范本應(yīng)由行政法調(diào)整的法律關(guān)系。

　　(三)協(xié)議效力判斷權(quán)的最終歸屬行政主體的職責(zé)大多通過行政行為實(shí)現(xiàn)，行政協(xié)議作為雙方當(dāng)事人協(xié)商一致的產(chǎn)物，因不具有行政行為基本特征的單方性而被排除在外。傳統(tǒng)行政行為的排斥意味著行政協(xié)議未完全獲得行政行為的全部效力，不具有一般行政行為的公定力[2]。相對(duì)人對(duì)不符合信賴?yán)�益原則的行政特權(quán)不需要預(yù)設(shè)遵守[3]，行政協(xié)議權(quán)利義務(wù)變化亦不能如傳統(tǒng)行政行為僅由行政主體單方意思表示便足以促成。正因?yàn)樾姓�協(xié)議在公定力方面有所欠缺，從行政法角度便不難理解，協(xié)議是否繼續(xù)履行的司法審查權(quán)力最終應(yīng)歸于法院而非行政主體。

　　三、行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使的司法審查之障礙

　　透過前述案例中典型裁判文書的類型化研究，可以發(fā)現(xiàn)單方變更或解除權(quán)的司法審查存在如下障礙：

　　(一)對(duì)“公共利益需求”的解釋標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一由于行政協(xié)議始終無法同公共利益完全剝離，行政主體基于維護(hù)公共利益的需要，必要時(shí)可以打破契約的法律約束力。不同社會(huì)背景下公共利益的法律闡釋有所不同，《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《適用解釋》)出臺(tái)前后，法院審核標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了多元化向二元化限縮的變遷過程[1]，《行政協(xié)議規(guī)定》采取日本學(xué)者宮澤俊義分類方式，將公共利益內(nèi)容簡便劃分為國家利益、社會(huì)公共利益[2]，規(guī)定此兩種利益受損才是行政主體單方變更或解除權(quán)行使的依據(jù)。公共利益的現(xiàn)代界定方式主要遵循盧梭的公意論與邊沁的功利主義論，二者分別代表一元的意志共同體公共利益觀、個(gè)人利益疊加的分布式公共利益觀。盧梭將公共利益界定為抽象的共同體利益，在個(gè)人利益面前呈現(xiàn)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，他認(rèn)為公共利益永遠(yuǎn)是純粹而正確的理性實(shí)體[3]。

　　邊沁則強(qiáng)調(diào)公共利益是個(gè)人利益疊加匯總，國家促進(jìn)公共利益的目的在于實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的利益[4]。公意論與功利主義論都有著高度的抽象性和片面的局限性，因此公共利益在理論上本身是一種極易陷入價(jià)值空洞的不確定概念[5]。正是由于公共利益具有的不確定性特征，法官只能憑自由心證裁量個(gè)案事實(shí)是否滿足公共利益需求，“從公共利益這一抽象的法律概念到具體情形下是否出于公共利益需要這一個(gè)案化結(jié)論的得出，之間的距離只有‘一步之遙’，中間不需要再經(jīng)過其他說理過程，推演步驟呈跳躍化傾向”[6]。在這種情況下，司法權(quán)擴(kuò)張的危險(xiǎn)是客觀存在的。

　　(二)行政特權(quán)行使程序的合法性審查缺位

　　在法律運(yùn)行過程中，實(shí)體法權(quán)力的落實(shí)離不開程序法的組織實(shí)施，實(shí)體與程序共同推進(jìn)行政協(xié)議目的的達(dá)成。但在長期以來重實(shí)體、輕程序的法制環(huán)境下，對(duì)行政協(xié)議單方變更及解除權(quán)行使的程序合法性司法審查始終差強(qiáng)人意。與業(yè)已成熟的行政處罰法或行政許可法不同，“法定程序”是行政法對(duì)行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使程序的全部規(guī)定[1]，規(guī)則的概括性為權(quán)力行使程序?qū)彶榈亩萏恿粝螺^大空間。鴻遠(yuǎn)公司訴長春市凈月管委會(huì)變更行政協(xié)議案中[2]，凈月管委會(huì)認(rèn)為鴻遠(yuǎn)公司已獲補(bǔ)償?shù)姆课葜写嬖诓糠诌`法建筑，而違法建筑不應(yīng)得到房屋拆遷補(bǔ)償，故通過口頭方式要求鴻遠(yuǎn)公司返還違法建筑補(bǔ)償款。鴻遠(yuǎn)公司質(zhì)疑行政權(quán)力口頭行使的合法性，故提起訴訟。

　　原審法院以行政法未對(duì)單方變更行政協(xié)議的程序要件做出具體規(guī)定為由，拒絕認(rèn)定凈月管委會(huì)存在程序違法。法官是法律忠誠的代言人[3]，如果僅僅因?yàn)樾姓�法沒有行政特權(quán)行使程序的具體規(guī)定，便認(rèn)定單方權(quán)力行使程序合法，這與逃避行政特權(quán)的程序?qū)彶椴�無差異，在行政法的視域下，這種逃避甚至足以構(gòu)成程序的合法性審查缺位。行政權(quán)力的行使應(yīng)順應(yīng)既定的法律程序，因?yàn)槌绦虻耐暾�運(yùn)行是權(quán)力行使足夠謹(jǐn)慎的外在證明。“如果不將這種宏觀行政程序納入視野，則不能全面把握行政法現(xiàn)象，也不能在整體上保證行政過程的合法性。”[4]然而，現(xiàn)有規(guī)定仍著眼于一般行政行為解決，無論是聽證抑或是當(dāng)事人的陳述申辯程序，都缺乏對(duì)行政協(xié)議的針對(duì)性。鑒于行政權(quán)力行使程序的完滿具有對(duì)抗相對(duì)人訴求的效用，因此，法院對(duì)行政協(xié)議的程序?qū)彶閼?yīng)當(dāng)有所側(cè)重，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注行政主體訂立行政協(xié)議之初的程序合法性。

　　四、行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)行使的司法審查之完善

　　當(dāng)前，我國調(diào)整行政協(xié)議的法律規(guī)范尚不健全，缺失系統(tǒng)全面的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因而需要建立良好的審查操作流程，使之更好地服務(wù)于審判實(shí)踐。

　　(一)打破對(duì)實(shí)體法律規(guī)范機(jī)械應(yīng)用的藩籬

　　目前，“我國的行政合同實(shí)體法律制度尚付諸闕如，人民法院沒有充分的公法規(guī)范可以援引”[4]。在此情形下，法院在審查行政協(xié)議案件時(shí)，面臨實(shí)體法律規(guī)范缺失的困擾，為了解決現(xiàn)有行政協(xié)議審查的實(shí)體法依據(jù)缺乏問題，相關(guān)法律規(guī)范及法院司法解釋除了對(duì)行政協(xié)議無效情形做出了明確的民法指引，對(duì)行政協(xié)議案件審理適用合同法依據(jù)做出了概括性規(guī)定外，關(guān)于行政協(xié)議具體適用合同法情形仍留有大量空白，致使司法審查過于倚重行政法規(guī)則而忽視了對(duì)合同法條款的理解適用。

　　根據(jù)《行政協(xié)議規(guī)定》第十四條規(guī)定，當(dāng)行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形時(shí)，原告可請(qǐng)求法院依合同法撤銷行政協(xié)議。這一規(guī)定實(shí)現(xiàn)了行政協(xié)議效力判決類型與合同法的合同效力類型的公私法有機(jī)銜接。但該條款并未說明，行政協(xié)議締結(jié)時(shí)，若相對(duì)人存在欺詐或重大誤解等情形時(shí)應(yīng)如何處置。由于我國行政訴訟制度對(duì)原被告訴訟主體資格的預(yù)設(shè)以及行政協(xié)議訴訟類型的法定化，行政主體作為受害人不能以原告身份起訴，進(jìn)而并不當(dāng)然享有上述撤銷權(quán)，行政協(xié)議履行結(jié)果的不利導(dǎo)向也不必然引發(fā)行政主體單方變更或解除權(quán)的行使，此時(shí)行政主體合法的協(xié)議變更訴求如何得到有效回應(yīng)呢?合理的行政協(xié)議賠償范圍必定是雙方權(quán)益平衡的結(jié)果，行政協(xié)議任何一方的過度保護(hù)都是不可取的。

　　為鼓勵(lì)行政主體依法行使行政特權(quán)，違法性有必要作為損失填補(bǔ)方案確定的前置要素。根據(jù)行政主體權(quán)力行使是否違法，損失彌補(bǔ)方式分為賠償與補(bǔ)償兩種。這兩種方式在損失填補(bǔ)的程度高低方面有所區(qū)別，而其底線的確立應(yīng)順應(yīng)以相對(duì)人權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)的的財(cái)務(wù)平衡標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償是對(duì)相對(duì)人損失的充分填補(bǔ)，以實(shí)際損失的全面填補(bǔ)為必要限度，過多的補(bǔ)償不利于行政主體權(quán)力的積極行使。賠償不同于補(bǔ)償，帶有懲罰色彩，不僅要包括相對(duì)人的實(shí)際損失，行政主體還應(yīng)當(dāng)為行為的違法性付出代價(jià)，其代價(jià)表現(xiàn)應(yīng)是對(duì)相對(duì)人行政協(xié)議期待利益的賠償。

　　作者：邢鴻飛朱菲

轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明來自發(fā)表學(xué)術(shù)論文網(wǎng)：http:///zflw/25715.html