湖南評(píng)政工師論文淺析我們水事糾紛的解決辦法

　　本篇文章是由《中國(guó)司法鑒定》發(fā)表的一篇法律糾紛論文，(雙月刊)創(chuàng)刊于2001年，由司法部司法鑒定科學(xué)技術(shù)研究所主辦。是國(guó)內(nèi)外公開發(fā)行的學(xué)術(shù)理論刊物,也是我國(guó)唯一的一份全面反映司法鑒定領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)和制度建設(shè)等綜合內(nèi)容的國(guó)家級(jí)刊物，在推進(jìn)我國(guó)司法鑒定的學(xué)科建設(shè)和指導(dǎo)司法鑒定實(shí)踐中起著重要作用。

　　提要: 水事糾紛解決機(jī)制是訴訟方式和ADR方式所構(gòu)成的有機(jī)整體，該機(jī)制是公民或行政區(qū)域的水資源權(quán)利受損，以及遭受水污染侵權(quán)損害時(shí)的重要救濟(jì)手段。雖然我國(guó)《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律對(duì)水事糾紛的處理作出了規(guī)定，但是由于這些法律規(guī)定存在的滯后性和不系統(tǒng)性的缺陷，造成了該機(jī)制處理水事糾紛的效果不容樂觀。為了保障水事糾紛及時(shí)、高效的得到解決，完善我國(guó)的水事糾紛解決機(jī)制已刻不容緩。

　　關(guān)鍵詞: 水事糾紛/訴訟方式/ADR方式

　　引 言

　　水作為生命之源，是生物圈不可或缺的重要資源，人類和其他物種的生存都離不開水資源。水資源主要以水系形式分布，因我國(guó)的水系分布不均衡性，且在水資源的開發(fā)、利用過程中，因上下游、左右岸存在著不同的利益需求，往往容易引發(fā)水事糾紛，甚至導(dǎo)致群體間和地區(qū)間的惡性沖突。根據(jù)《全國(guó)水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)，2006年全國(guó)共調(diào)處的水事糾紛為9551件，2007年全國(guó)共調(diào)處的水事糾紛為9358件。[1]上述僅是記錄在案的經(jīng)行政機(jī)關(guān)調(diào)處的水事糾紛的數(shù)量，實(shí)際發(fā)生的水事糾紛的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這個(gè)數(shù)值。面對(duì)數(shù)量如此龐大的水事糾紛，為了有效的保障公民的環(huán)境利益，就需要通過水事糾紛解決機(jī)制來發(fā)揮作用。

　　一、水事糾紛和水事糾紛解決機(jī)制概述

　　(一)水事糾紛概述

　　水事糾紛指在開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源和防治水災(zāi)害過程中以及由水環(huán)境污染行為、水土工程活動(dòng)所引發(fā)的一切與水事有關(guān)的各種矛盾沖突。[1]為了對(duì)水事糾紛有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，需要注意下述三方面的內(nèi)容，即水事糾紛中“水”的范圍、水事糾紛所發(fā)生的領(lǐng)域以及水事糾紛的類型。(1)水事糾紛中“水”的范圍。我國(guó)《水法》對(duì)其調(diào)整的水資源的范圍作出了界定，該法第2條第2款規(guī)定：“本法所稱水資源，包括地表水和地下水”。因此，水事糾紛的“水”僅限于在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的地表水和地下水。本文所探討的水事糾紛主要是在地表水及地下水的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理和水污染防治過程中所產(chǎn)生的糾紛。(2)水事糾紛發(fā)生的領(lǐng)域。因?yàn)樗�資源具有的屬性不同，水事糾紛所發(fā)生的領(lǐng)域也就不同。①?gòu)乃�具有的資源屬性來講，水作為一種重要的自然資源，在開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源和防治水災(zāi)害領(lǐng)域，會(huì)發(fā)生因用水、防洪、水質(zhì)、水量和防治水土流失等原因而引發(fā)的糾紛。②從水作為污染媒介屬性來講，水體因?yàn)槟撤N物質(zhì)的介入，會(huì)導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等特性的改變，從而影響到水的正常利用，危害人體健康[2]。在水污染防治的領(lǐng)域，會(huì)發(fā)生因水污染而產(chǎn)生的侵權(quán)糾紛。(3)水事糾紛的類型。根據(jù)水事糾紛發(fā)生在民事主體之間，還是發(fā)生在不同的行政區(qū)域之間，可以把水事糾紛分為民事主體間的水事糾紛和跨界水事糾紛。①民事主體間的水事糾紛。該類糾紛主要是發(fā)生在個(gè)人之間、單位之間或者個(gè)人和單位之間的水事糾紛。這類糾紛產(chǎn)生原因簡(jiǎn)單、糾紛主體明確且影響較小。②跨界水事糾紛。這類糾紛主要發(fā)生在不同的行政區(qū)域間，因水污染、水土流失侵權(quán)和防洪防汛等原因而產(chǎn)生的規(guī)模較大、原因復(fù)雜且影響較為嚴(yán)重的糾紛。

　　(二)水事糾紛解決機(jī)制概述

　　水事糾紛解決機(jī)制是由各種水事糾紛解決方法所構(gòu)成的有機(jī)整體。該機(jī)制主要包括訴訟和ADR兩種類型的糾紛解決方式。(1)訴訟方式。訴訟方式主要是指發(fā)生水事糾紛，當(dāng)事人向法院提出民事訴訟，法院受理案件后，通過法庭審理，根據(jù)查明和認(rèn)定的事實(shí)，正確適用相關(guān)法律，并以國(guó)家審判機(jī)關(guān)的名義，確定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事法律責(zé)任，對(duì)整個(gè)訴訟案件作出權(quán)威性的判決或裁定。[3]訴訟方式作為傳統(tǒng)的糾紛解決模式，在水事糾紛的解決中起到重要作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，可以用來解決水事糾紛的訴訟方式僅指民事訴訟訴訟，不包括行政訴訟和刑事訴訟。(2)ADR方式。根據(jù)美國(guó)法律信息網(wǎng)的解釋，替代性糾紛解決方式(ADR)[2]是指“各種各樣糾紛解決程序的統(tǒng)稱。所有ADR程序的共同之處在于‘替代’一詞，每一種ADR程序都是對(duì)法院裁決的替代。”作為對(duì)傳統(tǒng)糾紛解決模式的補(bǔ)充，ADR也被廣泛的運(yùn)用于水事糾紛的解決。需要強(qiáng)調(diào)的是，ADR并不是對(duì)傳統(tǒng)的訴訟模式的替代，而是一套與訴訟模式相并存的糾紛解決模式。

　　當(dāng)出現(xiàn)水事糾紛，訴訟方式和ADR方式所發(fā)揮的作用一樣，都是在當(dāng)事環(huán)境利益無法實(shí)現(xiàn)的前提下，通過對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行二次調(diào)整的方式來實(shí)現(xiàn)矯正的環(huán)境正義。為了實(shí)現(xiàn)水資源開發(fā)、利用和保護(hù)過程中的社會(huì)正義，有效的發(fā)揮水事糾紛解決機(jī)制的作用意義重大。

　　二、我國(guó)水事糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀

　　根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》、《仲裁法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水土保持法》和《水污染防治法》等法律的規(guī)定，水事糾紛解決方式有訴訟、協(xié)商、人民調(diào)解、行政處理方式等。通過訴訟方式解決水事糾紛，需要借助于國(guó)家審判權(quán)的發(fā)揮，具有一定的特殊性，作為一種獨(dú)立的糾紛解決方式。相對(duì)于訴訟方式而言，協(xié)商、人民調(diào)解和行政處理(行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁)等作為訴訟之外的，可供選擇的水事糾紛解決方式，被統(tǒng)稱為水事糾紛ADR解決方式。

　　(一)訴訟

　　訴訟作為最基本的水事糾紛解決方式，相關(guān)法律已經(jīng)作出了規(guī)定�！睹袷略V訟法》第3條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。”該規(guī)定作為水事糾紛案件提起民事訴訟的基礎(chǔ)，為水事糾紛的解決提供了司法救濟(jì)途徑。依據(jù)該條規(guī)定，所能提起水事糾紛的訴訟僅是發(fā)生在平等民事主體之間的水事糾紛，不包括跨界水事糾紛。需要強(qiáng)調(diào)的是，因?yàn)樗�事侵�?quán)不僅會(huì)侵害到當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)利益、而且還會(huì)侵害到人格利益(生命權(quán)、人身權(quán)和身體權(quán))，所以當(dāng)發(fā)生水事糾紛，當(dāng)事人可以根據(jù)受侵害權(quán)益的種類不同，而提起財(cái)產(chǎn)關(guān)系訴訟或人身關(guān)系訴訟�！董h(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)水事法律，對(duì)因水事糾紛而提起的民事訴訟作出了較為詳盡的規(guī)定。《環(huán)境保護(hù)法》第41條第2款規(guī)定：“賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照省委規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理;當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的。可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院直起訴。”《水污染防治法》第55條以及《水土保持法》第39條都做出了類似的規(guī)定。由上述規(guī)定可知平等民事主體之間因水污染侵權(quán)、水土流失損害等原因而產(chǎn)生的水事糾紛，可以向人民法院提起關(guān)于賠償責(zé)任和賠償數(shù)額的民事訴訟。

　　(二)協(xié)商

　　協(xié)商是指發(fā)生水事糾紛后，在符合現(xiàn)有法律、法規(guī)的前提下，在自愿、互諒的基礎(chǔ)之上，通過當(dāng)事人自行達(dá)成合意的方式來解決糾紛。自古以來，中華民族都一直都崇尚“以和為貴”的精神，因此，協(xié)商被視為最基本糾紛解決方式而得到了較為廣泛的運(yùn)用。在水事糾紛解決機(jī)制中，協(xié)商不僅是一種制度，而且還是一種手段，運(yùn)用其他方法解決水事糾紛通常也要用到協(xié)商方式，因此，協(xié)商在水事糾紛解決領(lǐng)域具有適用的廣泛性和靈活性等特征。按照現(xiàn)有法律規(guī)定，協(xié)商方式既可以解決平等民事主體之間的水事糾紛，又可以解決跨界水事糾紛。(1)平等民事主體間的水事糾紛。《水法》第56條規(guī)定了單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決。(2)跨界水事糾紛�！董h(huán)境保護(hù)法》第15條規(guī)定：“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，作出決定。”《水法》第56條規(guī)定：“不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理;協(xié)商不成的，由上一級(jí)人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照?qǐng)?zhí)行。”有上述分析可知，協(xié)商方式既可以用來解決平等民事主體間的水事糾紛，也可以用來解決跨界水事糾紛。

　　(三)人民調(diào)解

　　水事糾紛人民調(diào)解主要是指，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道辦事處的人民調(diào)解委員會(huì)負(fù)責(zé)調(diào)解當(dāng)事人之間水事糾紛的方式。我國(guó)的法律、法規(guī)對(duì)通過人民調(diào)解方式解決糾紛作出了較為詳盡的規(guī)定。如《憲法》第111條第2款規(guī)定：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”《民事訴訟法》第16條第1款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。”此外，1989年國(guó)務(wù)院頒布的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》和司法部2004年頒布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》都對(duì)通過調(diào)解方式解決糾紛作出了相關(guān)規(guī)定。人民調(diào)解作為我國(guó)特有的糾紛解決方式，其體系化和法律化程度相對(duì)較高。根據(jù)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第22條規(guī)定，“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會(huì)組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的各種糾紛。”依據(jù)上述法律規(guī)定，人民調(diào)解只能解決平等民事主體之間所發(fā)生的水事糾紛，跨界水事糾紛不屬于人民調(diào)解的范疇。

　　(四)行政調(diào)解

　　水事糾紛行政調(diào)解，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)某一水事糾紛，應(yīng)雙方當(dāng)事人或一方當(dāng)事人的請(qǐng)求，作為調(diào)解主持人，依據(jù)糾紛發(fā)生的客觀事實(shí)和有關(guān)法律的規(guī)定，在陳明利害、辨明是非、分清責(zé)任和平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，促使雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。[4]相關(guān)法律對(duì)通過行政調(diào)解方式解決水事糾紛的規(guī)定存在下述兩種情況：第一種情況是，明確規(guī)定通過行政調(diào)解方式解決水事糾紛�！端�法》第57條規(guī)定：“單位之間、個(gè)人之間、單位與個(gè)人之間發(fā)生的水事糾紛，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決;當(dāng)事人不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，可以申請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府或者其授權(quán)的部門調(diào)解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。”第二中情況是，規(guī)定通過行政處理方式解決水事糾紛�！端�土保持法》第39條第2款規(guī)定：“賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由水行政主管部門處理;當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。”此外，《水污染防治法》第55條也作出了類似的“處理”規(guī)定。第二種情況中的“處理”究竟是多種行政解決方式的集合，還是指某種具體的解決方式?這一疑問曾一度制約著行政機(jī)關(guān)對(duì)水事糾紛的處理�；�于上述原因，1992年全國(guó)人大法工委就國(guó)家環(huán)保局“關(guān)于如何正確理解和執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》第41條第2款的請(qǐng)示”作出的答復(fù)，認(rèn)為：“當(dāng)事人對(duì)環(huán)保部門就賠償糾紛所作的調(diào)解處理不服而向人民法院起訴的，不應(yīng)以環(huán)保部門作被告提起行政訴訟，而應(yīng)就原污染賠償糾紛提起民事訴訟，人民法院也不應(yīng)作為行政案件受理和審判”。該答復(fù)把“處理”的性質(zhì)屆定為“調(diào)解”，自從該答復(fù)作出以后，行政機(jī)關(guān)運(yùn)用調(diào)解方式解決水事糾紛有了更充分的法律依據(jù)。在解決水事糾紛的實(shí)踐中，行政調(diào)解只能適用于平等民事主體之間水事糾紛的解決，不能適用于解決跨界水事糾紛。

　　(五)行政裁決

　　水事糾紛行政裁決，是指行政主體依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，依法對(duì)行政相對(duì)人之間特定的水事糾紛進(jìn)行裁決的行政行為。行政裁決的性質(zhì)不同于行政調(diào)解，行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)居間對(duì)當(dāng)事人的水事糾紛進(jìn)行調(diào)解的行為，沒有涉及到行政權(quán)力的行使，具有民間性的特點(diǎn)，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議不滿，不能以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟，而只能就水事糾紛向法院提起民事訴訟。而行政裁決是一種具體行政行為，該裁決行為具有可訴性，當(dāng)事人若對(duì)水事糾紛行政裁決不滿可以向人民法院提起行政訴訟。1992年全國(guó)人大法工委就國(guó)家環(huán)保局“關(guān)于如何正確理解和執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》第41條第2款的請(qǐng)示”作出的答復(fù)之前，環(huán)境保護(hù)類法律中的“處理”被視為環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門對(duì)特定水事糾紛具有行政調(diào)解和行政裁決權(quán)限的依據(jù)，行政裁決方式在水事糾紛解決中運(yùn)用比較廣泛。在該答復(fù)作出以后，在環(huán)境保護(hù)類法律中已找不到明確規(guī)定通過行政裁決方式解決水事糾紛的條款，但是在水事糾紛解決的法律實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)還是會(huì)用到裁決方式來解決水事糾紛。

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