湖南評政工師論文淺析我們水事糾紛的解決辦法

　　本篇文章是由《中國司法鑒定》發(fā)表的一篇法律糾紛論文，(雙月刊)創(chuàng)刊于2001年，由司法部司法鑒定科學技術研究所主辦。是國內外公開發(fā)行的學術理論刊物,也是我國唯一的一份全面反映司法鑒定領域科學技術和制度建設等綜合內容的國家級刊物，在推進我國司法鑒定的學科建設和指導司法鑒定實踐中起著重要作用。

　　提要: 水事糾紛解決機制是訴訟方式和ADR方式所構成的有機整體，該機制是公民或行政區(qū)域的水資源權利受損，以及遭受水污染侵權損害時的重要救濟手段。雖然我國《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律對水事糾紛的處理作出了規(guī)定，但是由于這些法律規(guī)定存在的滯后性和不系統(tǒng)性的缺陷，造成了該機制處理水事糾紛的效果不容樂觀。為了保障水事糾紛及時、高效的得到解決，完善我國的水事糾紛解決機制已刻不容緩。

　　關鍵詞: 水事糾紛/訴訟方式/ADR方式

　　引 言

　　水作為生命之源，是生物圈不可或缺的重要資源，人類和其他物種的生存都離不開水資源。水資源主要以水系形式分布，因我國的水系分布不均衡性，且在水資源的開發(fā)、利用過程中，因上下游、左右岸存在著不同的利益需求，往往容易引發(fā)水事糾紛，甚至導致群體間和地區(qū)間的惡性沖突。根據《全國水利發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的數據，2006年全國共調處的水事糾紛為9551件，2007年全國共調處的水事糾紛為9358件。[1]上述僅是記錄在案的經行政機關調處的水事糾紛的數量，實際發(fā)生的水事糾紛的數量要遠遠大于這個數值。面對數量如此龐大的水事糾紛，為了有效的保障公民的環(huán)境利益，就需要通過水事糾紛解決機制來發(fā)揮作用。

　　一、水事糾紛和水事糾紛解決機制概述

　　(一)水事糾紛概述

　　水事糾紛指在開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理水資源和防治水災害過程中以及由水環(huán)境污染行為、水土工程活動所引發(fā)的一切與水事有關的各種矛盾沖突。[1]為了對水事糾紛有一個清晰的認識，需要注意下述三方面的內容，即水事糾紛中“水”的范圍、水事糾紛所發(fā)生的領域以及水事糾紛的類型。(1)水事糾紛中“水”的范圍。我國《水法》對其調整的水資源的范圍作出了界定，該法第2條第2款規(guī)定：“本法所稱水資源，包括地表水和地下水”。因此，水事糾紛的“水”僅限于在中華人民共和國領域內的地表水和地下水。本文所探討的水事糾紛主要是在地表水及地下水的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理和水污染防治過程中所產生的糾紛。(2)水事糾紛發(fā)生的領域。因為水資源具有的屬性不同，水事糾紛所發(fā)生的領域也就不同。①從水具有的資源屬性來講，水作為一種重要的自然資源，在開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理水資源和防治水災害領域，會發(fā)生因用水、防洪、水質、水量和防治水土流失等原因而引發(fā)的糾紛。②從水作為污染媒介屬性來講，水體因為某種物質的介入，會導致其化學、物理、生物或者放射性等特性的改變，從而影響到水的正常利用，危害人體健康[2]。在水污染防治的領域，會發(fā)生因水污染而產生的侵權糾紛。(3)水事糾紛的類型。根據水事糾紛發(fā)生在民事主體之間，還是發(fā)生在不同的行政區(qū)域之間，可以把水事糾紛分為民事主體間的水事糾紛和跨界水事糾紛。①民事主體間的水事糾紛。該類糾紛主要是發(fā)生在個人之間、單位之間或者個人和單位之間的水事糾紛。這類糾紛產生原因簡單、糾紛主體明確且影響較小。②跨界水事糾紛。這類糾紛主要發(fā)生在不同的行政區(qū)域間，因水污染、水土流失侵權和防洪防汛等原因而產生的規(guī)模較大、原因復雜且影響較為嚴重的糾紛。

　　(二)水事糾紛解決機制概述

　　水事糾紛解決機制是由各種水事糾紛解決方法所構成的有機整體。該機制主要包括訴訟和ADR兩種類型的糾紛解決方式。(1)訴訟方式。訴訟方式主要是指發(fā)生水事糾紛，當事人向法院提出民事訴訟，法院受理案件后，通過法庭審理，根據查明和認定的事實，正確適用相關法律，并以國家審判機關的名義，確定當事人應當承擔的民事法律責任，對整個訴訟案件作出權威性的判決或裁定。[3]訴訟方式作為傳統(tǒng)的糾紛解決模式，在水事糾紛的解決中起到重要作用。需要強調的是，可以用來解決水事糾紛的訴訟方式僅指民事訴訟訴訟，不包括行政訴訟和刑事訴訟。(2)ADR方式。根據美國法律信息網的解釋，替代性糾紛解決方式(ADR)[2]是指“各種各樣糾紛解決程序的統(tǒng)稱。所有ADR程序的共同之處在于‘替代’一詞，每一種ADR程序都是對法院裁決的替代。”作為對傳統(tǒng)糾紛解決模式的補充，ADR也被廣泛的運用于水事糾紛的解決。需要強調的是，ADR并不是對傳統(tǒng)的訴訟模式的替代，而是一套與訴訟模式相并存的糾紛解決模式。

　　當出現水事糾紛，訴訟方式和ADR方式所發(fā)揮的作用一樣，都是在當事環(huán)境利益無法實現的前提下，通過對社會關系進行二次調整的方式來實現矯正的環(huán)境正義。為了實現水資源開發(fā)、利用和保護過程中的社會正義，有效的發(fā)揮水事糾紛解決機制的作用意義重大。

　　二、我國水事糾紛解決機制的現狀

　　根據我國《民事訴訟法》、《仲裁法》、《環(huán)境保護法》、《水法》、《水土保持法》和《水污染防治法》等法律的規(guī)定，水事糾紛解決方式有訴訟、協商、人民調解、行政處理方式等。通過訴訟方式解決水事糾紛，需要借助于國家審判權的發(fā)揮，具有一定的特殊性，作為一種獨立的糾紛解決方式。相對于訴訟方式而言，協商、人民調解和行政處理(行政調解、行政裁決、行政仲裁)等作為訴訟之外的，可供選擇的水事糾紛解決方式，被統(tǒng)稱為水事糾紛ADR解決方式。

　　(一)訴訟

　　訴訟作為最基本的水事糾紛解決方式，相關法律已經作出了規(guī)定�！睹袷略V訟法》第3條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。”該規(guī)定作為水事糾紛案件提起民事訴訟的基礎，為水事糾紛的解決提供了司法救濟途徑。依據該條規(guī)定，所能提起水事糾紛的訴訟僅是發(fā)生在平等民事主體之間的水事糾紛，不包括跨界水事糾紛。需要強調的是，因為水事侵權不僅會侵害到當事人的財產利益、而且還會侵害到人格利益(生命權、人身權和身體權)，所以當發(fā)生水事糾紛，當事人可以根據受侵害權益的種類不同，而提起財產關系訴訟或人身關系訴訟�！董h(huán)境保護法》和相關水事法律，對因水事糾紛而提起的民事訴訟作出了較為詳盡的規(guī)定。《環(huán)境保護法》第41條第2款規(guī)定：“賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照省委規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權的部門處理;當事人對處理決定不服的�？梢韵蛉嗣穹ㄔ浩鹪V。當事人也可以直接向人民法院直起訴。”《水污染防治法》第55條以及《水土保持法》第39條都做出了類似的規(guī)定。由上述規(guī)定可知平等民事主體之間因水污染侵權、水土流失損害等原因而產生的水事糾紛，可以向人民法院提起關于賠償責任和賠償數額的民事訴訟。

　　(二)協商

　　協商是指發(fā)生水事糾紛后，在符合現有法律、法規(guī)的前提下，在自愿、互諒的基礎之上，通過當事人自行達成合意的方式來解決糾紛。自古以來，中華民族都一直都崇尚“以和為貴”的精神，因此，協商被視為最基本糾紛解決方式而得到了較為廣泛的運用。在水事糾紛解決機制中，協商不僅是一種制度，而且還是一種手段，運用其他方法解決水事糾紛通常也要用到協商方式，因此，協商在水事糾紛解決領域具有適用的廣泛性和靈活性等特征。按照現有法律規(guī)定，協商方式既可以解決平等民事主體之間的水事糾紛，又可以解決跨界水事糾紛。(1)平等民事主體間的水事糾紛�！端�法》第56條規(guī)定了單位之間、個人之間、單位與個人之間發(fā)生的水事糾紛，應當協商解決。(2)跨界水事糾紛。《環(huán)境保護法》第15條規(guī)定：“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協調解決，作出決定。”《水法》第56條規(guī)定：“不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應當協商處理;協商不成的，由上一級人民政府裁決，有關各方必須遵照執(zhí)行。”有上述分析可知，協商方式既可以用來解決平等民事主體間的水事糾紛，也可以用來解決跨界水事糾紛。

　　(三)人民調解

　　水事糾紛人民調解主要是指，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道辦事處的人民調解委員會負責調解當事人之間水事糾紛的方式。我國的法律、法規(guī)對通過人民調解方式解決糾紛作出了較為詳盡的規(guī)定。如《憲法》第111條第2款規(guī)定：“居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。”《民事訴訟法》第16條第1款規(guī)定：“人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下，調解民間糾紛的群眾性組織。”此外，1989年國務院頒布的《人民調解委員會組織條例》和司法部2004年頒布的《人民調解工作若干規(guī)定》都對通過調解方式解決糾紛作出了相關規(guī)定。人民調解作為我國特有的糾紛解決方式，其體系化和法律化程度相對較高。根據《人民調解工作若干規(guī)定》第22條規(guī)定，“人民調解委員會調解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。”依據上述法律規(guī)定，人民調解只能解決平等民事主體之間所發(fā)生的水事糾紛，跨界水事糾紛不屬于人民調解的范疇。

　　(四)行政調解

　　水事糾紛行政調解，是指國家行政機關針對某一水事糾紛，應雙方當事人或一方當事人的請求，作為調解主持人，依據糾紛發(fā)生的客觀事實和有關法律的規(guī)定，在陳明利害、辨明是非、分清責任和平等協商的基礎上，促使雙方當事人達成調解協議。[4]相關法律對通過行政調解方式解決水事糾紛的規(guī)定存在下述兩種情況：第一種情況是，明確規(guī)定通過行政調解方式解決水事糾紛�！端�法》第57條規(guī)定：“單位之間、個人之間、單位與個人之間發(fā)生的水事糾紛，應當協商解決;當事人不愿協商或者協商不成的，可以申請縣級以上地方人民政府或者其授權的部門調解，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。”第二中情況是，規(guī)定通過行政處理方式解決水事糾紛�！端�土保持法》第39條第2款規(guī)定：“賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由水行政主管部門處理;當事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。”此外，《水污染防治法》第55條也作出了類似的“處理”規(guī)定。第二種情況中的“處理”究竟是多種行政解決方式的集合，還是指某種具體的解決方式?這一疑問曾一度制約著行政機關對水事糾紛的處理�；�于上述原因，1992年全國人大法工委就國家環(huán)保局“關于如何正確理解和執(zhí)行《環(huán)境保護法》第41條第2款的請示”作出的答復，認為：“當事人對環(huán)保部門就賠償糾紛所作的調解處理不服而向人民法院起訴的，不應以環(huán)保部門作被告提起行政訴訟，而應就原污染賠償糾紛提起民事訴訟，人民法院也不應作為行政案件受理和審判”。該答復把“處理”的性質屆定為“調解”，自從該答復作出以后，行政機關運用調解方式解決水事糾紛有了更充分的法律依據。在解決水事糾紛的實踐中，行政調解只能適用于平等民事主體之間水事糾紛的解決，不能適用于解決跨界水事糾紛。

　　(五)行政裁決

　　水事糾紛行政裁決，是指行政主體依據法律法規(guī)的授權，依法對行政相對人之間特定的水事糾紛進行裁決的行政行為。行政裁決的性質不同于行政調解，行政調解是行政機關居間對當事人的水事糾紛進行調解的行為，沒有涉及到行政權力的行使，具有民間性的特點，當事人對調解協議不滿，不能以行政機關為被告提起行政訴訟，而只能就水事糾紛向法院提起民事訴訟。而行政裁決是一種具體行政行為，該裁決行為具有可訴性，當事人若對水事糾紛行政裁決不滿可以向人民法院提起行政訴訟。1992年全國人大法工委就國家環(huán)保局“關于如何正確理解和執(zhí)行《環(huán)境保護法》第41條第2款的請示”作出的答復之前，環(huán)境保護類法律中的“處理”被視為環(huán)境保護相關部門對特定水事糾紛具有行政調解和行政裁決權限的依據，行政裁決方式在水事糾紛解決中運用比較廣泛。在該答復作出以后，在環(huán)境保護類法律中已找不到明確規(guī)定通過行政裁決方式解決水事糾紛的條款，但是在水事糾紛解決的法律實踐中行政機關還是會用到裁決方式來解決水事糾紛。

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