注：本文摘自《現(xiàn)代經(jīng)濟信息》，2013年第22期，作者：陳歡，四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)

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　�。�1）、文獻標(biāo)識碼：規(guī)范設(shè)置以下5種：

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　　摘要：協(xié)商民主作為間接民主的一種形式，能夠使公民在公共協(xié)商過程中了，充分表達自己的理由，說服他人或者轉(zhuǎn)換自身利益偏好，共同商議利益分配。這個過程是理性和公平的，聽證制度作為協(xié)商民主的一種實踐形式，體現(xiàn)協(xié)商民主的價值導(dǎo)向和作用。聽證制度經(jīng)過在中國20多年的發(fā)展，雖然已經(jīng)取得了一定的成績，但仍然存在不少的問題。

　　關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；聽證制度

　　一、聽證制度是協(xié)商民主的實踐形式

　　協(xié)商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關(guān)理由，說服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性。聽證的本質(zhì)是國家機關(guān)在做出影響利害關(guān)系人的決策行為前與利害關(guān)系人進行協(xié)商的一個過程。聽證制度試圖改變原先政府決策過程中的“暗箱操作”現(xiàn)象，將公眾的意見和利益導(dǎo)入決策機制，使政府在陽光下活動。在聽證制度中，公民擁有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和話語權(quán)，跟相關(guān)部門進行溝通、協(xié)商，表達利益偏好，使政府在制定行政決策時能充分考慮各方利益，接納各方意見，使政策向弱勢群體傾斜。就公民個人而言，通過聽證制度的實踐樹立了對民主政治的信心，認(rèn)識到民主并非是遠離現(xiàn)實的抽象物，而是一種實際的尊重公民權(quán)利的制度考量。就社會而言，聽證制度提供了一種全社會普適的公正價值體系，合理分配公民的權(quán)利和義務(wù)，使不同的利益主體擁有均等的機會。因此聽證制度從根本上體現(xiàn)了協(xié)商民主的價值追求，彰顯了協(xié)商民主的價值導(dǎo)向。此外，聽證制度擴大了公民的政治參與，使不同利益主體在公平公開的平臺中通過表達，辯論和協(xié)商使利益偏好轉(zhuǎn)換，以權(quán)威替代權(quán)力，以說服替代強制，以相互信任替代互相敵視，從而達成理性共識。這樣的決策體現(xiàn)了對民主的實質(zhì)關(guān)懷，聚合了不同群體的利益，更符合民意，從而也提升了決策的合法性和執(zhí)行力。聽證制度的公開性原則和公民參與原則為公共協(xié)商提供了形式上的保障，也實現(xiàn)了協(xié)商民主的功能和作用。所以無論從價值理念還是功能來定位聽證制度，它都是有效實現(xiàn)協(xié)商民主的一種實踐形式。

　　二、聽證制度實踐中存在的問題

　�。ㄒ唬┞犠C代表的甄選機制不合理

　　行政決策聽證的功能是為利益相關(guān)人提供一個可以表達利益訴求的途徑，其價值意義就是讓公眾參與行政決策，實現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化，體現(xiàn)公共利益。因此聽證代表的產(chǎn)生機制關(guān)系著聽證會的公平和公正，也關(guān)系著聽證結(jié)果的合法化和民主化。出于成本、效率等因素的考慮，現(xiàn)階段我國行政決策聽證制度還不能保證讓每個利益相關(guān)人都參與聽證過程中，因此如何選取代表，選擇怎樣的代表就顯得尤為重要了。目前，我國還沒有形成一套有效的聽證會代表的產(chǎn)生機制和流程，在選擇聽證代表方面政府部門擁有絕對的主動權(quán)。就現(xiàn)在主要的聽證代表產(chǎn)生的形式包括：組織者根據(jù)聽證內(nèi)容確定聽證代表的范圍、人數(shù)和人選，由本單位推薦政府代表，其他人員由組織者邀請或者在報名的人員中隨機抽取而定；又或者選擇一部分的人大代表、政協(xié)委員任常任代表，其他人員由組織邀請或者在報名的名單中隨機抽取產(chǎn)生代表人選。這樣的方式造成了聽證代表選擇標(biāo)準(zhǔn)不明確、產(chǎn)生過程不透明，聽證代表缺乏代表性，聽證代表結(jié)果不合理等問題。其次，行政決策聽證代表缺乏代表性。在這個問題上，主要表現(xiàn)為聽證代表結(jié)構(gòu)不合理與聽證代表難以對決策方案提出實質(zhì)性的抗辯意見兩個方面。聽證會代表的廣泛性和代表性是各方利害關(guān)系人利益得到充分表達的前提條件。然而，在實踐中有不少的聽證會普遍存在代表比例嚴(yán)重失調(diào)的現(xiàn)象，與聽證內(nèi)容密切相關(guān)的利益群體很少甚至沒有自己的代表參加行政決策聽證。

　�。ǘ�）聽證適用范圍狹窄

　　我國行政決策聽證制度中關(guān)于聽證范圍的規(guī)定采用了概括肯定式。概括性規(guī)定不可能最大程度地將應(yīng)予聽證的事項概括完，且概括性規(guī)定若無明確的立法或司法解釋很容易對范圍界定產(chǎn)生分歧。從現(xiàn)行法律來看，我國只有《行政處罰法》、《價格法》、《行政許可》規(guī)定了部分具體行政行為適用聽證程序；我國《立法法》只規(guī)定部分抽象行政行為適用行政聽證。也就是說，從總體上來講聽證適用范圍狹窄。

　　因為我國對聽證適用范圍的規(guī)定散見于不同的法律法規(guī)中，在具體行政行為領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)不明確、規(guī)定不統(tǒng)一，因此不同領(lǐng)域的聽證適用范圍也不同。行政聽證僅適用于行政處罰、價格決策和行政許可等少數(shù)具體行政行為，而對于其他大多數(shù)的具體行政行為，如行政裁決、行政強制、行政征收、行政收費等都不適用。例如《行政處罰法》第42條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，立法就將處罰最為嚴(yán)厲的行政拘留排除在外。我國憲法規(guī)定“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯”，人身自由權(quán)利是公民權(quán)利最基本也是最重要的一種，當(dāng)公民的人身自由權(quán)受到侵犯而沒有要求聽證的權(quán)利時，保障公民權(quán)利也就成為紙上談兵。此外，對于抽象行政行為的聽證適用范圍的立法則更加稀缺�！读⒎ǚā芬�(guī)定制定行政法規(guī)時，可以采取聽證會的形式廣泛聽取意見，只解決了我國行政立法即行政法規(guī)、行政規(guī)章的制定過程的聽證，而對于除行政立法以外的行政決定的制定等其他抽象性行政行為，則沒有現(xiàn)行法律、法規(guī)將其納入聽證的適用范圍。因為抽象行政行為是指行政機關(guān)制定的具有普遍約束力的，可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件的行為，所以一旦違法將會造成比具體行政行為更大的危害。因此也更加需要擴大聽證范圍來規(guī)范抽象行政行為，用行政程序來進行監(jiān)督和救濟。

　　（三）行政決策聽證制度的法律規(guī)范不健全，缺乏統(tǒng)一性

　　雖然自從引進聽證制度以來，我國先后在不同的法律文件中對聽證制度的程序和適用范圍等進行了規(guī)定，但一直都沒有出臺一部全國統(tǒng)一的行政程序法，對行政決策聽證的規(guī)范還散見于《價格法》、《環(huán)境影響評價法》、《行政許可法》等單行法和一些行政性法規(guī)和地方性法規(guī)當(dāng)中。因此，在實踐中，由于缺乏對聽證程序、聽證范圍和聽證執(zhí)行等方面的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致了在現(xiàn)實操作中存在較大的隨意性和不確定性�，F(xiàn)行行政決策聽證立法多集中于國務(wù)院法規(guī)、部門規(guī)章，地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件層面，立法層次低，不同領(lǐng)域、不同地區(qū)的行政決策聽證制度的立法原則、內(nèi)容不一致，且各部門、各地區(qū)的程序規(guī)定松散無章，相互之間可能存在矛盾和抵觸之處。這種制度供給上的匱乏，一方面導(dǎo)致了政府擁有過多的自由裁量空間，無法保證聽證制度的程序正義和公民參與的均等機會，阻礙了民主政治的實現(xiàn)；另一方面導(dǎo)致了不同部門、不同領(lǐng)域甚至相同領(lǐng)域適用不同的聽證制度規(guī)定，無法保證聽證制度的公平性和民主性，從而降低了行政決策聽證制度的效力。在西方法制較為健全的國家，都在行政程序法中對聽證制度進行了統(tǒng)一的規(guī)定，例如，美國早在1946年制定的聯(lián)邦程序法中就聽證制度的詳細(xì)規(guī)范進行了專項規(guī)定。這樣就從根本上保證了行政決策聽證制度的效力。此外，我國零散于不同法律、法規(guī)關(guān)于聽證制度的規(guī)范，也不盡完備。我國《價格法》、《環(huán)境影響評價法》都只規(guī)定可以采取召開聽證會形式聽取意見，卻未規(guī)定任何程序規(guī)則，而《行政許可法》雖規(guī)定了一定的程序規(guī)則，，但過于籠統(tǒng)，在實踐中缺乏可操作性。

　　（四）聽證主持人的定位模糊

　　聽證主持人作為引導(dǎo)聽證過程，指揮舉證和質(zhì)辯的關(guān)鍵人物，其法律地位和功能定位對于聽證的公正性具有重大的影響。但是，在中國，由于未在法律上對聽證主持人的獨立地位進行規(guī)定，引起了在在實踐中聽證主持人缺乏中立性和專業(yè)性的問題。我們國家的聽證主持人主要是由行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任或者由政府部門指定，無法真正實現(xiàn)職能分離，所以其中立地位無法得到保障。因為聽證主持人是由行政機關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任或者由政府部門指定，無論是職能還是利益關(guān)系，主持人都與行政機關(guān)存在著千絲萬縷的關(guān)系，主持人難免會受到行政機關(guān)的影響存在預(yù)設(shè)的目的和觀念，在聽證過程中，引導(dǎo)聽證參加人對決策方案的價值傾向，無法做到公正和客觀，其中立性和獨立性自然就會大打折扣。在行政決策中，政府在一定程度上是既得利益者，而聽證代表是利益損失者，指望由利益相關(guān)的政府主管部門來公平地組織實施價格聽證，無異于與虎謀皮。另一方面，能夠主持好一場政策聽證會，對主持人的專業(yè)知識和綜合素質(zhì)都有比較高的要求，既需要有相關(guān)的行政管理領(lǐng)域的專業(yè)知識以及法律法規(guī)知識，又需要具備管理、掌控聽證過程的能力。但我國目前的法律法規(guī)中并未規(guī)定對政策聽證主持人的專業(yè)要求，也沒有制定相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)制度，導(dǎo)致聽證實踐中聽證主持人選擇機制不健全、聽證主持人的水平稂莠不齊，管理混亂的現(xiàn)象。

　　三、完善聽證制度的建議

　�。ㄒ唬�擴大行政決策聽證適用范圍

　　從某個方面來說，行政決策聽證的適用范圍是隨著一個國家民主和法治的進步而逐漸擴大的，它不可能只局限于行政行為的某個領(lǐng)域。我國當(dāng)前對行政決策聽證制度適用范圍的規(guī)定只包含了政府定價、行政許可、行政立法和行政處罰這四個領(lǐng)域，從行政決策的實踐來看，聽證的適用范圍則要更加狹窄，大多集中于價格聽證和立法聽證，其中尤其以價格聽證最為突出。根據(jù)聽證制度的要求，凡是涉及利益相關(guān)人的權(quán)益和利益，就應(yīng)該給予相關(guān)人聽證的權(quán)利。在現(xiàn)實生活中，有很多關(guān)系到公民切身利益的社會焦點問題都沒有納入到聽證制度的適用范圍以內(nèi)，例如城市規(guī)劃、國家重大工程建設(shè)項目確定、重要的礦山建設(shè)、教育收費和環(huán)境保護等方面都沒有實行聽證制度。但是這些問題都涉及到了公民的合法權(quán)益，也是社會關(guān)注的重點，如果對于這些重點民生問題無法對公民參與進行有效的回應(yīng)，那政府對于公民的公信力就會下降，行政決策的執(zhí)行也會受到阻撓。此外，從加快我國行政民主化改革方面來說，讓公眾能廣泛參與行政決策的過程與政府互動，在很大程度上能提升公眾對社會的責(zé)任感和對政府部門的認(rèn)同感。因此在涉及到公共物品和公共服務(wù)的提供問題，關(guān)于公共利益的民生問題應(yīng)該要歸入行政決策聽證制度的范圍以內(nèi)。但是擴大聽證制度的適用范圍也不能盲目擴張，要根據(jù)我國的實際國情，綜合考慮經(jīng)濟基礎(chǔ)和政治文化條件，理性的實現(xiàn)聽證制度適用范圍的擴大。

　�。ǘ�）建立聽證監(jiān)督和救濟機制

　　任何制度的有效運行，都需要監(jiān)督機制的保障。在我國，行政決策聽證制度的監(jiān)督形式主要為行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和輿論監(jiān)督。行政監(jiān)督就是國家行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，包括監(jiān)察部門對同級行政管理部門的監(jiān)督，和上級對下級的層級監(jiān)督；司法監(jiān)督就是人民法院通過行政訴訟、檢察院通過對公務(wù)員職務(wù)犯罪行為進行偵查和提起公訴來實現(xiàn)；輿論監(jiān)督就是公民個人、社會團體、大眾輿論的監(jiān)督，通過對媒體、網(wǎng)絡(luò)等方式的運用，對行政機關(guān)提出批評、建議，對違法行為予以揭露。其中，以行政監(jiān)督和輿論監(jiān)督占主導(dǎo)地位。因為行政監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督，具有一定的封閉性和隱蔽性，對行政決策聽證的監(jiān)督?jīng)]有法律的依據(jù)，為行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)留下了較大的自由裁量空間，某些監(jiān)督機關(guān)因為共同的政治利益對違反規(guī)定的行政決策聽證行為不予以懲罰，或者只是處以較輕的行政處罰，使監(jiān)督變得毫無意義。雖然輿論監(jiān)督的過程更加公開、范圍更加廣闊，但因為輿論監(jiān)督缺乏約束力，所以其實質(zhì)效果并不明顯，隨著網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的發(fā)達和新媒體的發(fā)展，輿論監(jiān)督起到的作用也在逐漸增大，尤其是近兩年，微博的發(fā)展為公眾提供了一個更方便、更快捷的平臺去參與公共決策，監(jiān)督政府行為。因此，要充分利用高科技帶來的便利，使輿論監(jiān)督發(fā)揮最大的效用，把監(jiān)督視角延伸到社會的方方面面，讓公共權(quán)力暴露在陽光之下，這樣公民的權(quán)利才能得到真正的保障。筆者認(rèn)為，應(yīng)該結(jié)合不同監(jiān)督方式的優(yōu)勢，形成一個全方位、多角度的監(jiān)督體系，對行政決策聽證實現(xiàn)廣泛的、有效的監(jiān)督。

　　（三）完善主持人機制

　　基于我國現(xiàn)行法律對于聽證主持人的規(guī)定，由行政機關(guān)的工作人員組成內(nèi)部聽證主持人隊伍。但是，主持人選拔必須經(jīng)過資格認(rèn)證這一制度。這方面，可以借鑒司法、會計等領(lǐng)域的做法，通過對報考者的資歷、專業(yè)、學(xué)歷等進行要求，舉行統(tǒng)一的考試，然后對考試合格證頒發(fā)主持人資格證。這樣就能從根本上確保主持人的專業(yè)性，使其有一定能力在聽證過程中進行有效的引導(dǎo)和控制功能。同時，還要定期對聽證主持人的業(yè)務(wù)進行培訓(xùn)，使聽證主持人隊伍專職化。根據(jù)我國實際情況，可以賦予外部聽證主持人一定的建議性決定權(quán)。因為外表主持人具有一定的獨立性和中立性，作為聽證過程的主導(dǎo)人，對聽證過程的事實、證據(jù)和代表的選擇傾向具有全方位的了解，他的決定更加客觀和更加真實，但是，為了防止主持人濫用職權(quán)獲取不正當(dāng)利益，應(yīng)該限制其決定權(quán)為建議性決定權(quán)，由行政機關(guān)根據(jù)聽證筆錄和主持人的建議性決定權(quán)進行綜合考量，最后做出行政決策。這樣不僅能保證主持人對聽證的積極作用，也能保證行政決策的公正。