注：本文摘自《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》，2013年第22期，作者：陳歡，四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)

　　雜志信息：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》由黑龍江省企業(yè)聯(lián)合會(huì)主辦，為半月刊，ISSN：1001-828X，CN：23-1056/F，中國期刊全文數(shù)據(jù)庫收錄期刊；龍?jiān)雌诳�網(wǎng)全文收錄期刊；中國學(xué)術(shù)期刊（光盤版）全文收錄期刊；中國學(xué)術(shù)期刊綜合評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫來源期刊。

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　　摘要：協(xié)商民主作為間接民主的一種形式，能夠使公民在公共協(xié)商過程中了，充分表達(dá)自己的理由，說服他人或者轉(zhuǎn)換自身利益偏好，共同商議利益分配。這個(gè)過程是理性和公平的，聽證制度作為協(xié)商民主的一種實(shí)踐形式，體現(xiàn)協(xié)商民主的價(jià)值導(dǎo)向和作用。聽證制度經(jīng)過在中國20多年的發(fā)展，雖然已經(jīng)取得了一定的成績，但仍然存在不少的問題。

　　關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；聽證制度

　　一、聽證制度是協(xié)商民主的實(shí)踐形式

　　協(xié)商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的公民在公共協(xié)商過程中，提出各種相關(guān)理由，說服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開審議過程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性。聽證的本質(zhì)是國家機(jī)關(guān)在做出影響利害關(guān)系人的決策行為前與利害關(guān)系人進(jìn)行協(xié)商的一個(gè)過程。聽證制度試圖改變?cè)�先政府決策過程中的“暗箱操作”現(xiàn)象，將公眾的意見和利益導(dǎo)入決策機(jī)制，使政府在陽光下活動(dòng)。在聽證制度中，公民擁有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和話語權(quán)，跟相關(guān)部門進(jìn)行溝通、協(xié)商，表達(dá)利益偏好，使政府在制定行政決策時(shí)能充分考慮各方利益，接納各方意見，使政策向弱勢(shì)群體傾斜。就公民個(gè)人而言，通過聽證制度的實(shí)踐樹立了對(duì)民主政治的信心，認(rèn)識(shí)到民主并非是遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)的抽象物，而是一種實(shí)際的尊重公民權(quán)利的制度考量。就社會(huì)而言，聽證制度提供了一種全社會(huì)普適的公正價(jià)值體系，合理分配公民的權(quán)利和義務(wù)，使不同的利益主體擁有均等的機(jī)會(huì)。因此聽證制度從根本上體現(xiàn)了協(xié)商民主的價(jià)值追求，彰顯了協(xié)商民主的價(jià)值導(dǎo)向。此外，聽證制度擴(kuò)大了公民的政治參與，使不同利益主體在公平公開的平臺(tái)中通過表達(dá)，辯論和協(xié)商使利益偏好轉(zhuǎn)換，以權(quán)威替代權(quán)力，以說服替代強(qiáng)制，以相互信任替代互相敵視，從而達(dá)成理性共識(shí)。這樣的決策體現(xiàn)了對(duì)民主的實(shí)質(zhì)關(guān)懷，聚合了不同群體的利益，更符合民意，從而也提升了決策的合法性和執(zhí)行力。聽證制度的公開性原則和公民參與原則為公共協(xié)商提供了形式上的保障，也實(shí)現(xiàn)了協(xié)商民主的功能和作用。所以無論從價(jià)值理念還是功能來定位聽證制度，它都是有效實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的一種實(shí)踐形式。

　　二、聽證制度實(shí)踐中存在的問題

　�。ㄒ唬┞犠C代表的甄選機(jī)制不合理

　　行政決策聽證的功能是為利益相關(guān)人提供一個(gè)可以表達(dá)利益訴求的途徑，其價(jià)值意義就是讓公眾參與行政決策，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化，體現(xiàn)公共利益。因此聽證代表的產(chǎn)生機(jī)制關(guān)系著聽證會(huì)的公平和公正，也關(guān)系著聽證結(jié)果的合法化和民主化。出于成本、效率等因素的考慮，現(xiàn)階段我國行政決策聽證制度還不能保證讓每個(gè)利益相關(guān)人都參與聽證過程中，因此如何選取代表，選擇怎樣的代表就顯得尤為重要了。目前，我國還沒有形成一套有效的聽證會(huì)代表的產(chǎn)生機(jī)制和流程，在選擇聽證代表方面政府部門擁有絕對(duì)的主動(dòng)權(quán)。就現(xiàn)在主要的聽證代表產(chǎn)生的形式包括：組織者根據(jù)聽證內(nèi)容確定聽證代表的范圍、人數(shù)和人選，由本單位推薦政府代表，其他人員由組織者邀請(qǐng)或者在報(bào)名的人員中隨機(jī)抽取而定；又或者選擇一部分的人大代表、政協(xié)委員任常任代表，其他人員由組織邀請(qǐng)或者在報(bào)名的名單中隨機(jī)抽取產(chǎn)生代表人選。這樣的方式造成了聽證代表選擇標(biāo)準(zhǔn)不明確、產(chǎn)生過程不透明，聽證代表缺乏代表性，聽證代表結(jié)果不合理等問題。其次，行政決策聽證代表缺乏代表性。在這個(gè)問題上，主要表現(xiàn)為聽證代表結(jié)構(gòu)不合理與聽證代表難以對(duì)決策方案提出實(shí)質(zhì)性的抗辯意見兩個(gè)方面。聽證會(huì)代表的廣泛性和代表性是各方利害關(guān)系人利益得到充分表達(dá)的前提條件。然而，在實(shí)踐中有不少的聽證會(huì)普遍存在代表比例嚴(yán)重失調(diào)的現(xiàn)象，與聽證內(nèi)容密切相關(guān)的利益群體很少甚至沒有自己的代表參加行政決策聽證。

　�。ǘ�）聽證適用范圍狹窄

　　我國行政決策聽證制度中關(guān)于聽證范圍的規(guī)定采用了概括肯定式。概括性規(guī)定不可能最大程度地將應(yīng)予聽證的事項(xiàng)概括完，且概括性規(guī)定若無明確的立法或司法解釋很容易對(duì)范圍界定產(chǎn)生分歧。從現(xiàn)行法律來看，我國只有《行政處罰法》、《價(jià)格法》、《行政許可》規(guī)定了部分具體行政行為適用聽證程序；我國《立法法》只規(guī)定部分抽象行政行為適用行政聽證。也就是說，從總體上來講聽證適用范圍狹窄。

　　因?yàn)槲覈鴮?duì)聽證適用范圍的規(guī)定散見于不同的法律法規(guī)中，在具體行政行為領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)不明確、規(guī)定不統(tǒng)一，因此不同領(lǐng)域的聽證適用范圍也不同。行政聽證僅適用于行政處罰、價(jià)格決策和行政許可等少數(shù)具體行政行為，而對(duì)于其他大多數(shù)的具體行政行為，如行政裁決、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等都不適用。例如《行政處罰法》第42條第2款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，立法就將處罰最為嚴(yán)厲的行政拘留排除在外。我國憲法規(guī)定“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯”，人身自由權(quán)利是公民權(quán)利最基本也是最重要的一種，當(dāng)公民的人身自由權(quán)受到侵犯而沒有要求聽證的權(quán)利時(shí)，保障公民權(quán)利也就成為紙上談兵。此外，對(duì)于抽象行政行為的聽證適用范圍的立法則更加稀缺�！读⒎ǚā芬�(guī)定制定行政法規(guī)時(shí)，可以采取聽證會(huì)的形式廣泛聽取意見，只解決了我國行政立法即行政法規(guī)、行政規(guī)章的制定過程的聽證，而對(duì)于除行政立法以外的行政決定的制定等其他抽象性行政行為，則沒有現(xiàn)行法律、法規(guī)將其納入聽證的適用范圍。因?yàn)槌橄笮姓�行為是指行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的，可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件的行為，所以一旦違法將會(huì)造成比具體行政行為更大的危害。因此也更加需要擴(kuò)大聽證范圍來規(guī)范抽象行政行為，用行政程序來進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)。

　　（三）行政決策聽證制度的法律規(guī)范不健全，缺乏統(tǒng)一性

　　雖然自從引進(jìn)聽證制度以來，我國先后在不同的法律文件中對(duì)聽證制度的程序和適用范圍等進(jìn)行了規(guī)定，但一直都沒有出臺(tái)一部全國統(tǒng)一的行政程序法，對(duì)行政決策聽證的規(guī)范還散見于《價(jià)格法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《行政許可法》等單行法和一些行政性法規(guī)和地方性法規(guī)當(dāng)中。因此，在實(shí)踐中，由于缺乏對(duì)聽證程序、聽證范圍和聽證執(zhí)行等方面的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致了在現(xiàn)實(shí)操作中存在較大的隨意性和不確定性。現(xiàn)行行政決策聽證立法多集中于國務(wù)院法規(guī)、部門規(guī)章，地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件層面，立法層次低，不同領(lǐng)域、不同地區(qū)的行政決策聽證制度的立法原則、內(nèi)容不一致，且各部門、各地區(qū)的程序規(guī)定松散無章，相互之間可能存在矛盾和抵觸之處。這種制度供給上的匱乏，一方面導(dǎo)致了政府擁有過多的自由裁量空間，無法保證聽證制度的程序正義和公民參與的均等機(jī)會(huì)，阻礙了民主政治的實(shí)現(xiàn)；另一方面導(dǎo)致了不同部門、不同領(lǐng)域甚至相同領(lǐng)域適用不同的聽證制度規(guī)定，無法保證聽證制度的公平性和民主性，從而降低了行政決策聽證制度的效力。在西方法制較為健全的國家，都在行政程序法中對(duì)聽證制度進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)定，例如，美國早在1946年制定的聯(lián)邦程序法中就聽證制度的詳細(xì)規(guī)范進(jìn)行了專項(xiàng)規(guī)定。這樣就從根本上保證了行政決策聽證制度的效力。此外，我國零散于不同法律、法規(guī)關(guān)于聽證制度的規(guī)范，也不盡完備。我國《價(jià)格法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》都只規(guī)定可以采取召開聽證會(huì)形式聽取意見，卻未規(guī)定任何程序規(guī)則，而《行政許可法》雖規(guī)定了一定的程序規(guī)則，，但過于籠統(tǒng)，在實(shí)踐中缺乏可操作性。

　�。ㄋ模┞犠C主持人的定位模糊

　　聽證主持人作為引導(dǎo)聽證過程，指揮舉證和質(zhì)辯的關(guān)鍵人物，其法律地位和功能定位對(duì)于聽證的公正性具有重大的影響。但是，在中國，由于未在法律上對(duì)聽證主持人的獨(dú)立地位進(jìn)行規(guī)定，引起了在在實(shí)踐中聽證主持人缺乏中立性和專業(yè)性的問題。我們國家的聽證主持人主要是由行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任或者由政府部門指定，無法真正實(shí)現(xiàn)職能分離，所以其中立地位無法得到保障。因?yàn)槁犠C主持人是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任或者由政府部門指定，無論是職能還是利益關(guān)系，主持人都與行政機(jī)關(guān)存在著千絲萬縷的關(guān)系，主持人難免會(huì)受到行政機(jī)關(guān)的影響存在預(yù)設(shè)的目的和觀念，在聽證過程中，引導(dǎo)聽證參加人對(duì)決策方案的價(jià)值傾向，無法做到公正和客觀，其中立性和獨(dú)立性自然就會(huì)大打折扣。在行政決策中，政府在一定程度上是既得利益者，而聽證代表是利益損失者，指望由利益相關(guān)的政府主管部門來公平地組織實(shí)施價(jià)格聽證，無異于與虎謀皮。另一方面，能夠主持好一場政策聽證會(huì)，對(duì)主持人的專業(yè)知識(shí)和綜合素質(zhì)都有比較高的要求，既需要有相關(guān)的行政管理領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)以及法律法規(guī)知識(shí)，又需要具備管理、掌控聽證過程的能力。但我國目前的法律法規(guī)中并未規(guī)定對(duì)政策聽證主持人的專業(yè)要求，也沒有制定相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)制度，導(dǎo)致聽證實(shí)踐中聽證主持人選擇機(jī)制不健全、聽證主持人的水平稂莠不齊，管理混亂的現(xiàn)象。

　　三、完善聽證制度的建議

　�。ㄒ唬�擴(kuò)大行政決策聽證適用范圍

　　從某個(gè)方面來說，行政決策聽證的適用范圍是隨著一個(gè)國家民主和法治的進(jìn)步而逐漸擴(kuò)大的，它不可能只局限于行政行為的某個(gè)領(lǐng)域。我國當(dāng)前對(duì)行政決策聽證制度適用范圍的規(guī)定只包含了政府定價(jià)、行政許可、行政立法和行政處罰這四個(gè)領(lǐng)域，從行政決策的實(shí)踐來看，聽證的適用范圍則要更加狹窄，大多集中于價(jià)格聽證和立法聽證，其中尤其以價(jià)格聽證最為突出。根據(jù)聽證制度的要求，凡是涉及利益相關(guān)人的權(quán)益和利益，就應(yīng)該給予相關(guān)人聽證的權(quán)利。在現(xiàn)實(shí)生活中，有很多關(guān)系到公民切身利益的社會(huì)焦點(diǎn)問題都沒有納入到聽證制度的適用范圍以內(nèi)，例如城市規(guī)劃、國家重大工程建設(shè)項(xiàng)目確定、重要的礦山建設(shè)、教育收費(fèi)和環(huán)境保護(hù)等方面都沒有實(shí)行聽證制度。但是這些問題都涉及到了公民的合法權(quán)益，也是社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，如果對(duì)于這些重點(diǎn)民生問題無法對(duì)公民參與進(jìn)行有效的回應(yīng)，那政府對(duì)于公民的公信力就會(huì)下降，行政決策的執(zhí)行也會(huì)受到阻撓。此外，從加快我國行政民主化改革方面來說，讓公眾能廣泛參與行政決策的過程與政府互動(dòng)，在很大程度上能提升公眾對(duì)社會(huì)的責(zé)任感和對(duì)政府部門的認(rèn)同感。因此在涉及到公共物品和公共服務(wù)的提供問題，關(guān)于公共利益的民生問題應(yīng)該要?dú)w入行政決策聽證制度的范圍以內(nèi)。但是擴(kuò)大聽證制度的適用范圍也不能盲目擴(kuò)張，要根據(jù)我國的實(shí)際國情，綜合考慮經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治文化條件，理性的實(shí)現(xiàn)聽證制度適用范圍的擴(kuò)大。

　�。ǘ�）建立聽證監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制

　　任何制度的有效運(yùn)行，都需要監(jiān)督機(jī)制的保障。在我國，行政決策聽證制度的監(jiān)督形式主要為行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和輿論監(jiān)督。行政監(jiān)督就是國家行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，包括監(jiān)察部門對(duì)同級(jí)行政管理部門的監(jiān)督，和上級(jí)對(duì)下級(jí)的層級(jí)監(jiān)督；司法監(jiān)督就是人民法院通過行政訴訟、檢察院通過對(duì)公務(wù)員職務(wù)犯罪行為進(jìn)行偵查和提起公訴來實(shí)現(xiàn)；輿論監(jiān)督就是公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、大眾輿論的監(jiān)督，通過對(duì)媒體、網(wǎng)絡(luò)等方式的運(yùn)用，對(duì)行政機(jī)關(guān)提出批評(píng)、建議，對(duì)違法行為予以揭露。其中，以行政監(jiān)督和輿論監(jiān)督占主導(dǎo)地位。因?yàn)樾姓�監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督，具有一定的封閉性和隱蔽性，對(duì)行政決策聽證的監(jiān)督?jīng)]有法律的依據(jù)，為行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)留下了較大的自由裁量空間，某些監(jiān)督機(jī)關(guān)因?yàn)楣餐�的政治利益�?duì)違反規(guī)定的行政決策聽證行為不予以懲罰，或者只是處以較輕的行政處罰，使監(jiān)督變得毫無意義。雖然輿論監(jiān)督的過程更加公開、范圍更加廣闊，但因?yàn)檩浾摫O(jiān)督缺乏約束力，所以其實(shí)質(zhì)效果并不明顯，隨著網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的發(fā)達(dá)和新媒體的發(fā)展，輿論監(jiān)督起到的作用也在逐漸增大，尤其是近兩年，微博的發(fā)展為公眾提供了一個(gè)更方便、更快捷的平臺(tái)去參與公共決策，監(jiān)督政府行為。因此，要充分利用高科技帶來的便利，使輿論監(jiān)督發(fā)揮最大的效用，把監(jiān)督視角延伸到社會(huì)的方方面面，讓公共權(quán)力暴露在陽光之下，這樣公民的權(quán)利才能得到真正的保障。筆者認(rèn)為，應(yīng)該結(jié)合不同監(jiān)督方式的優(yōu)勢(shì)，形成一個(gè)全方位、多角度的監(jiān)督體系，對(duì)行政決策聽證實(shí)現(xiàn)廣泛的、有效的監(jiān)督。

　　（三）完善主持人機(jī)制

　　基于我國現(xiàn)行法律對(duì)于聽證主持人的規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)的工作人員組成內(nèi)部聽證主持人隊(duì)伍。但是，主持人選拔必須經(jīng)過資格認(rèn)證這一制度。這方面，可以借鑒司法、會(huì)計(jì)等領(lǐng)域的做法，通過對(duì)報(bào)考者的資歷、專業(yè)、學(xué)歷等進(jìn)行要求，舉行統(tǒng)一的考試，然后對(duì)考試合格證頒發(fā)主持人資格證。這樣就能從根本上確保主持人的專業(yè)性，使其有一定能力在聽證過程中進(jìn)行有效的引導(dǎo)和控制功能。同時(shí)，還要定期對(duì)聽證主持人的業(yè)務(wù)進(jìn)行培訓(xùn)，使聽證主持人隊(duì)伍專職化。根據(jù)我國實(shí)際情況，可以賦予外部聽證主持人一定的建議性決定權(quán)。因?yàn)橥獗碇鞒秩司哂幸欢ǖ莫?dú)立性和中立性，作為聽證過程的主導(dǎo)人，對(duì)聽證過程的事實(shí)、證據(jù)和代表的選擇傾向具有全方位的了解，他的決定更加客觀和更加真實(shí)，但是，為了防止主持人濫用職權(quán)獲取不正當(dāng)利益，應(yīng)該限制其決定權(quán)為建議性決定權(quán)，由行政機(jī)關(guān)根據(jù)聽證筆錄和主持人的建議性決定權(quán)進(jìn)行綜合考量，最后做出行政決策。這樣不僅能保證主持人對(duì)聽證的積極作用，也能保證行政決策的公正。