本文摘要：【內(nèi)容提要】2015年《中華人民共和國國家安全法》從法律層面界定了中國國家安全的內(nèi)涵和外延，其中包括維護(hù)在南極等新型領(lǐng)域的國家安全。由于中國南極事業(yè)的開展須遵循一系列的南極法律規(guī)制，因此南極法律規(guī)制的發(fā)展對中國在南極的國家安全利益具有重要意義
【內(nèi)容提要】2015年《中華人民共和國國家安全法》從法律層面界定了中國國家安全的內(nèi)涵和外延，其中包括維護(hù)在南極等新型領(lǐng)域的國家安全。由于中國南極事業(yè)的開展須遵循一系列的南極法律規(guī)制，因此南極法律規(guī)制的發(fā)展對中國在南極的國家安全利益具有重要意義。南極法律規(guī)制的主要內(nèi)容包括和平利用與非軍事化、擱置和凍結(jié)主權(quán)要求、科學(xué)研究自由、海洋生物資源養(yǎng)護(hù)、海事安全以及全面保護(hù)環(huán)境等。近年來，隨著人類南極活動的擴(kuò)展，南極法律規(guī)制出現(xiàn)了一些前沿性的問題，如南極主權(quán)要求國仍然強(qiáng)化權(quán)利主張，南極旅游和非政府活動、航空活動、特別區(qū)域保護(hù)等規(guī)則醞釀發(fā)展以及南極環(huán)境損害責(zé)任制度面臨重新談判等。這些趨勢將對中國在南極的國家安全利益產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，中國可通過國內(nèi)立法、發(fā)布政策文件、積極行使享有的國際法權(quán)利等途徑來維護(hù)國家的南極利益。
【關(guān)鍵詞】國家安全;南極法律規(guī)制;發(fā)展趨勢;中國對策
1980年，中國科學(xué)家首次登陸南極洲，開啟了中國探索南極的歷史進(jìn)程。1983年，中國正式加入《南極條約》，建立了中國與南極法律規(guī)制之間的互動。伴隨著中國南極事業(yè)的開展，中國國際關(guān)系和國際法學(xué)界對南極戰(zhàn)略、政治和法律問題進(jìn)行了持續(xù)的研究。然而，兩大學(xué)科在南極研究中的分野比較明顯，各自的研究視角相對孤立。
在中國科學(xué)家登陸南極洲40周年、中國加入《南極條約》行將40周年以及中國南極事業(yè)邁向新的歷史階段之際，中國需要在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，聯(lián)結(jié)南極研究中的國際關(guān)系視角和國際法視角，系統(tǒng)分析國家安全與南極法律規(guī)制的關(guān)系，以統(tǒng)籌把握和推進(jìn)南極事業(yè)。本文秉持這樣的目的，首先，闡述國家安全、南極法律規(guī)制的內(nèi)涵與外延、兩者之間的關(guān)系以及中國在南極的國家安全利益。繼而，梳理和分析南極法律規(guī)制的主要內(nèi)容、前沿問題以及這些問題對中國南極利益的影響。最后，針對這些影響提出若干政策建議。
一國家安全與南極法律規(guī)制
從總體國家安全觀的視角討論南極法律規(guī)制的發(fā)展與應(yīng)對，首先要明確國家安全與南極法律規(guī)制之間的關(guān)系，特別是在中國既有的政策和法律框架內(nèi)尋找二者之間的連接點(diǎn)，這是準(zhǔn)確界定中國在南極的國家安全利益并提出對策的基本前提。
(一)國家安全的內(nèi)涵與外延
一般而言，“安全”一詞與“危險”相對;“國家安全”則意味著一個國家沒有面臨威脅，沒有遭遇危險。20世紀(jì)以來，“國家安全”一詞越來越被廣泛地使用。其最初主要涉及傳統(tǒng)安全，即軍事安全;而后納入了非傳統(tǒng)安全，包括經(jīng)濟(jì)安全、資源安全和反恐等內(nèi)容。與之相對應(yīng)，隨著中國國家利益的拓展，中國國家安全的內(nèi)容也在不斷擴(kuò)展。2014年4月15日，習(xí)近平同志在中央國家安全委員會第一次會議上指出，“當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領(lǐng)域比歷史上任何時候都要寬廣”，①并在這次會議上首次提出了總體國家安全觀。2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會通過新的《中華人民共和國國家安全法》，其中對國家安全的內(nèi)涵作出了明確的界定。依據(jù)該法第2條，“國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。”①同時，該法還界定了中國國家安全的外延，包括政治安全、人民安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、資源能源安全、糧食安全、文化安全、科技安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全、社會安全、生態(tài)安全、新型領(lǐng)域安全以及海外利益安全等。
(二)南極法律規(guī)制的內(nèi)涵與外延
南極一般指代南極洲或南極圈(南緯66度34分)以南的地區(qū)。這一地區(qū)雖然存在著領(lǐng)土主權(quán)要求，但這些要求并沒有獲得普遍承認(rèn)。1959年，為了緩和在南極問題上的爭議和建立各國在南極活動的秩序，參與國際地球物理年南極科考活動(1957年7月至1958年12月)的12個國家于1959年12月1日簽署了《南極條約》。此后，有關(guān)國家又陸續(xù)通過了《南極海豹保護(hù)公約》(1972年)、《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》(1980年)和《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》(1991年)等，從而確立了一系列的南極法律規(guī)制。從適用的空間范圍看，這些規(guī)則主要是調(diào)整在南緯60度以南地區(qū)開展的活動。但是，針對南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)，其規(guī)范的空間范圍則擴(kuò)展至南極輻合帶以南的區(qū)域。
②從內(nèi)涵上看，南極法律規(guī)制是指調(diào)整國際法主體在南極的活動、調(diào)整國際法主體之間由此而產(chǎn)生的各種關(guān)系的有法律約束力的原則、規(guī)則和制度的總稱。值得注意的是，有些規(guī)則還對個人在南極的活動作出了具體的規(guī)制。例如，南極條約協(xié)商會議通過的具有法律約束力的南極特別保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃，對個人進(jìn)出這些區(qū)域的方式、可從事的活動和禁止從事的活動等方面制定明確的規(guī)定。從外延上看，南極法律規(guī)制所涉及的活動類型一直在擴(kuò)大。其從1959年《南極條約》涵蓋的主權(quán)要求、科學(xué)研究、軍事活動和核活動等，逐漸擴(kuò)展到《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》涵蓋的南大洋漁業(yè)活動，并最終在《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》中囊括了在南極開展的一切政府和非政府活動。
(三)國家安全與南極法律規(guī)制的關(guān)系
如前所述，《中華人民共和國國家安全法》界定了中國國家安全的外延，其中包括“新型領(lǐng)域安全”。③該法第32條規(guī)定，“國家堅(jiān)持和平探索和利用外層空間、國際海底區(qū)域和極地，增強(qiáng)安全進(jìn)出、科學(xué)考察、開發(fā)利用的能力，加強(qiáng)國際合作，維護(hù)我國在外層空間、國際海底區(qū)域和極地的活動、資產(chǎn)和其他利益的安全。”①這一條款的制定是基于“我國目前在這些領(lǐng)域也有著現(xiàn)實(shí)和潛在的重大國家利益，也面臨著安全威脅和挑戰(zhàn)。”②由此可見，包括南極利益在內(nèi)的極地利益屬于中國國家安全內(nèi)涵中的“國家其他重大利益”，維護(hù)中國在南極的活動、資產(chǎn)和其他利益的安全屬于維護(hù)中國國家安全的重要任務(wù)之一。
同時，中國在南極的政府和非政府活動都必須遵循一系列的南極法律規(guī)制。兩者之間相互影響和作用，共同塑造了當(dāng)前中國在南極的國家安全利益。結(jié)合兩者來看，這些利益主要涵蓋進(jìn)出自由與安全、科學(xué)考察、開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)等四個方面。在進(jìn)出自由與安全方面，自20世紀(jì)80年代初以來，中國之所以能夠在南極開展科學(xué)研究和其他和平活動，根本前提在于南極的自由與開放，或者說南極的“非領(lǐng)土化”。南極法律規(guī)制雖然沒能使南極達(dá)致“非領(lǐng)土化”的法律狀態(tài)，但有效地擱置和凍結(jié)了領(lǐng)土主權(quán)要求，確立了各國和平利用南極的自由，并使南極維持了半個多世紀(jì)的和平穩(wěn)定。
作為一個沒有領(lǐng)土訴求的后來者以及考慮到全人類的利益，中國理應(yīng)維護(hù)和推動南極的這種自由與開放。在科學(xué)考察方面，中國在南極的科考利益是由南極本身的獨(dú)特環(huán)境和中國自身的科學(xué)研究活動所共同塑造的。南極處于地球最南端，平均海拔2100~2400米，冰的總量占世界總冰量的90%，具有獨(dú)特的冰蓋、冰架、冰川、冰帽和冰芯等高價值研究對象。南極陸地動植物、蘊(yùn)藏的礦產(chǎn)資源、隕石以及海洋生物等也是極地科學(xué)的重要研究領(lǐng)域。目前，中國已經(jīng)實(shí)施了36次南極科考，考察區(qū)域從位于西南極洲的南設(shè)得蘭群島(SouthShetlandIslands)擴(kuò)展到了東南極洲沿海和內(nèi)陸冰穹A區(qū)域，并進(jìn)而轉(zhuǎn)向羅斯海(RossSea)地區(qū)，學(xué)科范圍涵蓋了地球物理學(xué)、地質(zhì)學(xué)、空間科學(xué)、大氣科學(xué)、海洋學(xué)、生物學(xué)、測繪學(xué)和冰川學(xué)等。
這對于促進(jìn)中國基礎(chǔ)科學(xué)和應(yīng)用技術(shù)的發(fā)展具有重要意義。在開發(fā)利用方面，中國對南極的開發(fā)利用主要體現(xiàn)在海洋生物資源開發(fā)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展上。近年來，中國在南極的磷蝦捕撈業(yè)快速發(fā)展。根據(jù)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(CCAMLR)《2018年磷蝦漁業(yè)報告》，2008~2018年，共有8個養(yǎng)護(hù)委員會成員在南極捕撈磷蝦，挪威、韓國和中國位居捕撈量前三位，其中挪威捕撈量占總捕撈量的59%，韓國占17%，中國占12%。①另外，根據(jù)國際南極旅游業(yè)者協(xié)會(IAATO)統(tǒng)計(jì)，2016~2017年南極旅游季，中國籍游客數(shù)量首次超過澳大利亞，躍居世界第二位，占總?cè)藬?shù)的12%。
�、诖撕笾两瘢袊慰腿藬�(shù)一直位居第二位，僅次于美國。2018年11月，中國“攜程網(wǎng)”發(fā)布《2018~2019中國人南極旅游報告》，預(yù)測2018~2019年旅游季中國赴南極旅游人數(shù)有望突破1萬人次。③這表明中國針對南極的經(jīng)濟(jì)性開發(fā)在快速增長。在環(huán)境保護(hù)方面，南極生態(tài)環(huán)境及其變化對全球氣候變化與人類生存具有重大意義，特別是近年來南極冰架加速崩塌所引起的海平面上升及次生災(zāi)害等，其中羅斯海和威德爾海(WeddellSea)海冰情況對中國的夏季天氣具有明顯的影響。因而，跟蹤研究南極環(huán)境變化及其影響，有助于中國應(yīng)對氣候變化和參與有關(guān)的國際進(jìn)程。
二南極法律規(guī)制的前沿問題與影響
在明確了中國在南極的利益屬于“國家重大利益”、維護(hù)南極利益安全是維護(hù)國家安全的重要任務(wù)之一以及中國在南極的利益內(nèi)涵之后，我們不僅要討論如何在法律規(guī)制方面維護(hù)和拓展中國的這些利益，還應(yīng)該全面地審視南極法律規(guī)制的主要內(nèi)容、發(fā)展趨勢及其對中國南極利益的具體影響。
(一)南極法律規(guī)制的主要內(nèi)容
南極法律規(guī)制主要由《聯(lián)合國憲章》、一般部門法的基礎(chǔ)性條約和《南極條約》體系等三大部分構(gòu)成，其中《南極條約》體系在南極法律規(guī)制中居于主導(dǎo)地位。南極條約體系是指“南極條約、根據(jù)南極條約實(shí)施的措施和與條約相關(guān)的單獨(dú)有效的國際文書和根據(jù)此類文書實(shí)施的措施。”④它主要包括上文提及的《南極條約》《南極海豹保護(hù)公約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》以及南極條約協(xié)商會議和南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會通過的具有法律約束力的各類措施。此外，南極條約協(xié)商會議和南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會還通過了諸多決議。這些決議雖然不具有法律約束力，但往往在其所涉及的領(lǐng)域中發(fā)揮著“軟法”的作用，并蘊(yùn)涵著正在形成的新的法律規(guī)制。綜合來看，南極法律規(guī)制主要包含以下內(nèi)容：
1.和平利用與非軍事化
南極法律規(guī)制首先要解決的問題是有關(guān)國家對南極不同扇區(qū)主權(quán)的爭奪以及為此而出現(xiàn)的局部性軍事沖突。因而，南極法律規(guī)制確立了對南極只能進(jìn)行和平利用以及非軍事化的基本原則。在和平利用方面，《南極條約》序言指出，“承認(rèn)南極洲永遠(yuǎn)繼續(xù)專用于和平目的和不成為國際糾紛的場所或?qū)ο�，是符合全人類的利益的�?rdquo;①《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第3條規(guī)定，“各締約方，不論其是否為《南極條約》締約國，同意不在《南極條約》地區(qū)內(nèi)從事任何違背《南極條約》原則和目的的活動，并同意其相互關(guān)系受《南極條約》第一條和第五條所規(guī)定的義務(wù)的約束。”②在非軍事化方面，《南極條約》明確禁止在南極采取一切具有軍事性質(zhì)的措施，包括建立軍事基地、建筑要塞、進(jìn)行軍事演習(xí)以及任何類型的武器試驗(yàn)等。但是，該條約允許為了科學(xué)研究或者任何其他和平目的，在南極使用軍事人員或軍事設(shè)備。③此外，《南極條約》還明確禁止在南極進(jìn)行任何核爆炸和處理放射性廢料。④
2.擱置與凍結(jié)領(lǐng)土主權(quán)要求
《南極條約》簽署前，共有7個國家對南極提出領(lǐng)土主權(quán)要求。要想確保對南極的和平利用及避免主權(quán)紛爭，南極法律規(guī)制必須對此作出妥善的安排，并由此確立了擱置和凍結(jié)領(lǐng)土主權(quán)要求的原則。該原則體現(xiàn)在《南極條約》第4條之中，其從三個層面對領(lǐng)土主權(quán)問題作出處理：一是針對《南極條約》生效前已然存在的領(lǐng)土主權(quán)要求，該條款既未承認(rèn)、亦未否認(rèn)，并允許此類要求繼續(xù)存在。⑤二是禁止在《南極條約》生效后提出新的領(lǐng)土要求或擴(kuò)大既有的領(lǐng)土要求。⑥三是針對締約國對已經(jīng)存在的領(lǐng)土主權(quán)要求的外交立場，該條款作出“不受影響”的處理，即不損害任何締約國承認(rèn)或不承認(rèn)任何其他國家對南極領(lǐng)土主權(quán)的要求及其依據(jù)的立場。①
3.科學(xué)研究自由與合作
對南極進(jìn)行自由考察及開展必要的科學(xué)合作是各方的最大共同利益，也是和平利用南極的主要形式。《南極條約》在序言中表示，“深信為繼續(xù)和發(fā)展在南極洲進(jìn)行猶如在國際地球物理年中所實(shí)行的那種在科學(xué)調(diào)查自由的基礎(chǔ)上的合作而建立一個牢固的基礎(chǔ)，對于科學(xué)和全人類的進(jìn)步都是有利的”;第2條規(guī)定，“猶如在國際地球物理年中所實(shí)行的那種在南極洲進(jìn)行科學(xué)調(diào)查的自由和為此目的而實(shí)行的合作，均應(yīng)繼續(xù)。”②這是各國在南極開展科學(xué)研究活動和設(shè)立科考站等設(shè)施的前提。同時，在科學(xué)研究自由的基礎(chǔ)上開展國際科學(xué)合作，是南極法律規(guī)制的另一項(xiàng)重要原則，包括交換科學(xué)規(guī)劃情報和科學(xué)人員等。此外，自1961年起，南極條約協(xié)商會議通過了諸多建議或決議，細(xì)化了科研人員交換、科學(xué)數(shù)據(jù)交換以及與有關(guān)的國際組織合作等方面的合作事項(xiàng)。
三維護(hù)中國在南極國家安全利益的對策
中國在南極的國家安全利益主要涉及進(jìn)出自由與安全、科學(xué)研究、開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)等方面。維護(hù)中國在南極國家安全利益，就是要確保這些利益的安全以及保有持續(xù)維護(hù)這些利益安全的能力。鑒于南極法律規(guī)制與中國國家安全的重要關(guān)系以及南極法律規(guī)制發(fā)展對中國和國際社會的影響，中國可從以下方面著手維護(hù)自己和國際社會的共同利益。
國家安全論文范例：大數(shù)據(jù)時代國家安全面臨的挑戰(zhàn)及對策
四結(jié)論
無論從中央政策還是從國家法律來看，中國在南極的利益已然是重大國家利益，南極利益安全也是中國國家安全的重要組成部分，特別是進(jìn)出南極的自由與安全、開展南極科學(xué)考察、開發(fā)利用南極以及保護(hù)南極生態(tài)環(huán)境等。由于南極治理主要依賴法律規(guī)制以及南極條約體系在法律規(guī)制中居于主導(dǎo)性地位，中國在南極的所有活動都必須在這一規(guī)制框架內(nèi)開展。在過去60年的發(fā)展中，南極法律規(guī)制的內(nèi)容不斷擴(kuò)展，其調(diào)整的活動囊括了在南極的一切政府和非政府活動，并確立了和平利用、非軍事化、擱置和凍結(jié)主權(quán)要求、養(yǎng)護(hù)海洋生物資源和全面保護(hù)環(huán)境等原則和制度。
隨著南極活動類型和國際海洋法的不斷豐富，南極法律規(guī)制也呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢，并主要體現(xiàn)在權(quán)利要求的強(qiáng)化，航空、旅游、特別區(qū)域和環(huán)境損害責(zé)任等方面。這些趨勢對中國和國際社會進(jìn)出南極、利用南極和保護(hù)南極構(gòu)成了直接或長期的影響。為了維護(hù)中國在南極的利益和國際社會的共同利益，推進(jìn)中國南極事業(yè)新的歷史發(fā)展，中國應(yīng)及早出臺南極立法、擇機(jī)發(fā)布南極政策白皮書和積極行使在南極的國際法權(quán)利，并統(tǒng)籌規(guī)劃國內(nèi)南極旅游業(yè)的發(fā)展與管理問題以及關(guān)于南極環(huán)境損害責(zé)任制度的具體對策。
作者：吳慧張欣波
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