本文摘要：[摘要]美國政府對華科技政策的基本導(dǎo)向是中美科技脫鉤，從單點對高科技企業(yè)的封鎖制裁，擴大到涵蓋技術(shù)管控、交流阻斷、人才封鎖等多手段組合，且在政策設(shè)計上越來越精準。為更加有效地降低美強制與中方科技脫鉤帶來的負面影響，要進一步認清形勢，統(tǒng)一思想;
[摘要]美國政府對華科技政策的基本導(dǎo)向是中美科技脫鉤，從單點對高科技企業(yè)的封鎖制裁，擴大到涵蓋技術(shù)管控、交流阻斷、人才封鎖等多手段組合，且在政策設(shè)計上越來越精準。為更加有效地降低美強制與中方科技脫鉤帶來的負面影響，要進一步認清形勢，統(tǒng)一思想;努力推進“卡脖子”技術(shù)的國產(chǎn)替代工程，維護國家科技安全;堅定不移對外開放，開拓國際科技合作與交流新渠道;善用市場優(yōu)勢促進企業(yè)間合作，沖破政府部門間科技交流壁壘;出臺更具競爭力的人才政策，吸引全球頂級科學(xué)家來華;著眼長遠全面布局基礎(chǔ)研究，增強科技發(fā)展后勁;堅定戰(zhàn)略自信與戰(zhàn)略定力，堅定地把科技自立自強作為國家發(fā)展戰(zhàn)略支撐。
[關(guān)鍵詞]中美關(guān)系科技政策科技創(chuàng)新應(yīng)對策略
一、美對華科技政策的基本導(dǎo)向是中美科技脫鉤
通過開源信息獲取方法我們發(fā)現(xiàn)，自2017年1月美國特朗普政府執(zhí)政，到2021年5月拜登政府通過《無盡前沿法案》，美國會、政府及重要智庫共發(fā)布了450份對華政策文件和研究報告。這些文件與報告的主題呈現(xiàn)出兩種趨勢：其一，除綜合性文件與報告107份之外，聚焦中國科技發(fā)展及中美科技競爭主題的共209份(含科技與經(jīng)濟交叉、軍事與科技交叉)。相比較而言，以中國經(jīng)濟發(fā)展及中美經(jīng)濟關(guān)系為主題的共82份(含經(jīng)濟與科技交叉)，以中國軍事及中美軍事關(guān)系為主題的共99份(含軍事與科技交叉、軍事與政治交叉)，以中國政治為主題的為49份(含軍事與政治交叉)。
其二，2017年至2021年，以中國科技發(fā)展及中美科技關(guān)系為主題的文件及報告占比呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢。近幾年來，均占年度全部文件及報告總量一半以上。進一步利用詞頻統(tǒng)計、文本挖掘、TEXTRANK算法等價值抽取方法，對上述報告進行大數(shù)據(jù)分析，我們可以得出排名前50的關(guān)鍵詞。從詞頻統(tǒng)計看，除“中美關(guān)系”“中國”“印太”等中性詞匯之外，“華為”“人工智能”“創(chuàng)新”“技術(shù)”“冷戰(zhàn)”等，是上述報告的高頻熱詞。從關(guān)鍵詞平均權(quán)重看，除“國防部”“混合戰(zhàn)爭”等與軍事相關(guān)詞匯之外，與科技相關(guān)的“數(shù)據(jù)隱私”“人工智能”“工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資”“航天技術(shù)”“核力量”等是上述報告的關(guān)注重點。
這足以說明，當前美國政府及精英階層均把科技競爭視為中美戰(zhàn)略博弈的焦點，而兩國前沿科技發(fā)展及競爭態(tài)勢則更是美方關(guān)注的重中之重。對報告內(nèi)容進行較為深度的梳理后我們發(fā)現(xiàn)，美國對華科技領(lǐng)域基本政策傾向是：中國已動搖美科技領(lǐng)先地位成為美各界共識，在高科技產(chǎn)業(yè)以及基礎(chǔ)前沿技術(shù)領(lǐng)域的脫鉤已成為美重要選擇和現(xiàn)實做法;電子信息、人工智能、高端芯片元器件、能源等成為美對我封鎖管制的重點領(lǐng)域，美在加速發(fā)展人工智能技術(shù)、高超聲速技術(shù)、生物技術(shù)、量子科技、先進計算等領(lǐng)域;通過多種途徑培養(yǎng)和吸引科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)領(lǐng)域高科技人才，仍是美政策關(guān)注重點;通過優(yōu)化科技發(fā)展規(guī)劃、賦予創(chuàng)新管理機構(gòu)更多資金和權(quán)限、加大基礎(chǔ)研究投資、強化聯(lián)盟合作等，是美強化其科技競爭力的主要手段，等等。
美國對中國科技快速發(fā)展可能威脅其霸權(quán)地位和國家安全與日俱增的恐懼，以及對中國科技快速發(fā)展原因是“依賴于從美國技術(shù)轉(zhuǎn)移”的誤判，加之中美之間原有的在社會制度、價值觀念等方面的結(jié)構(gòu)性矛盾，構(gòu)成了美國政府近年來制定對華科技政策的認知基礎(chǔ)，是美下決心推行以“脫鉤(Decoupling)”為基本導(dǎo)向的對華科技政策的深層次原因。
這本身就是一種政治考量，即美國把對中國的技術(shù)脫鉤，與其他經(jīng)濟、金融、政治、軍事及文化手段一起，作為遏制中國這樣一個社會主義大國發(fā)展的重要手段之一。正如美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心(CSIS)報告所指出①，“技術(shù)供應(yīng)鏈管控正成為實現(xiàn)政治目標的重要砝碼和工具”。為了美國國家利益，“即使付出較高昂的代價，中美之間在科技上一定程度的脫鉤不可避免”。
二、美對華科技政策內(nèi)容及動向
為了落實以脫鉤為基本導(dǎo)向的科技政策，美對華科技政策內(nèi)容從單點對高科技企業(yè)的封鎖制裁，擴大到涵蓋技術(shù)管控、交流阻斷、人才封鎖等多手段組合，且在政策設(shè)計上越來越精準。目的在于阻斷中國高科技尤其是前沿科技的研發(fā)根基、成長空間以及國際交流與合作渠道。
1.重點管控前沿關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域
2018年11月，美國商務(wù)部發(fā)布涉及人工智能和機器學(xué)習(xí)技術(shù)、先進計算技術(shù)、數(shù)據(jù)分析技術(shù)等14項新興和前沿技術(shù)的對華出口管制框架②。為提高管控效果，徹底“封死”中國“獲取”高科技的可能性，2019年4月，美智庫大西洋理事會發(fā)表《利用國家技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)委員會應(yīng)對大國競爭：整合關(guān)系密切盟國的工業(yè)能力勢在必行》報告，鼓動美國政府拉攏盟友一道，對前沿關(guān)鍵技術(shù)可能出口或“泄露”到中國進行統(tǒng)一行動。2020年1月，特朗普政府發(fā)布限制人工智能軟件出口新規(guī)，應(yīng)用于智能化傳感器、無人機和衛(wèi)星的目標識別軟件都在限制范圍之內(nèi)。
2月，美推動42個加入《瓦森納協(xié)定》的國家擴大半導(dǎo)體對華出口管制范圍，旨在加強防備相關(guān)技術(shù)外流到中國。美國商務(wù)部也更新了《出口管制條例》，將“用于自動分析地理空間圖像的軟件”列入對華管制清單中，應(yīng)用于智能化傳感器、無人機、衛(wèi)星和其他自動化設(shè)備的目標識別軟件(無論軍用還是民用)都在限制范圍內(nèi)。
2.圍堵打壓中方高科技企業(yè)與機構(gòu)
主要手段包括：第一，以國家安全風(fēng)險為由，限制中國企業(yè)對美方“敏感領(lǐng)域”尤其是人工智能、半導(dǎo)體、機器人、先進材料等“重大工業(yè)技術(shù)”領(lǐng)域的投資并購活動。2018年8月特朗普簽署《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》，重點審查27個核心高科技行業(yè)，法案規(guī)定美國商務(wù)部部長每兩年向國會提交有關(guān)“中國企業(yè)實體對美直接投資”的報告。法案還擴大了CFIUS的管轄范圍，其中最重要的一條為涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)或敏感個人數(shù)據(jù)的“任何其他投資”，即包括中國公司小額持股、對初創(chuàng)企業(yè)的早期投資、與美國公司成立合資企業(yè)等非控制性的投資行為。第二，不定期將中國高科技企業(yè)或科研機構(gòu)加入出口管制“實體清單”，禁止美國企業(yè)與清單中中國企業(yè)進行貿(mào)易往來，切斷中國高科技企業(yè)供應(yīng)鏈，切斷我科研機構(gòu)從國際上獲得正�？蒲匈Y源的渠道。
3.干擾阻斷中美人才培養(yǎng)與交流渠道
美國頻頻出臺干擾阻斷中美人才培養(yǎng)與交流渠道：第一，修訂中國留學(xué)生申請STEM專業(yè)的相關(guān)政策。2018年6月11日，美國實施新的簽證政策，對于計劃學(xué)習(xí)航空、機器人和先進制造業(yè)的中國留學(xué)生，簽證期限從以前的5年縮短為1年。第二，加強對來自中國的申請赴美學(xué)習(xí)或進修學(xué)生與學(xué)者的審查。美方提出，凡正在為中國國防或安全部門直接或間接提供服務(wù)的，原則上一律予以拒簽;凡為中國國防或安全部門提供過服務(wù)的，必須主動予以明確說明或配合說明，否則予以拒簽。
第三，嚴格審查來自中國的學(xué)者和學(xué)生參與敏感項目的研究。按照項目的敏感度并結(jié)合資格審查，審慎決定來自中國的學(xué)者與學(xué)生準入?yún)⑴c科研項目。確保他們不從事美國政府(尤其是國防部)資助的敏感研究;對參與美國政府資助的一般研究(包括國家實驗室)加強事先資格審查及入職后提醒與監(jiān)督;對參與美國高科技企業(yè)所屬實驗室工作的中國科研人員，進行專利及產(chǎn)權(quán)保護風(fēng)險方面提示。第四，暫時中止關(guān)鍵敏感領(lǐng)域的中國學(xué)者赴美學(xué)術(shù)交流。進一步嚴格審查申請赴美中國學(xué)者關(guān)鍵領(lǐng)域短期學(xué)術(shù)交流。原則上對參與中國“千人計劃”的學(xué)者予以拒簽。宣布原給予中國部分學(xué)者10年期往返簽證無效。
第五，打擊為中國服務(wù)的所謂“工業(yè)間諜”。2018年11月，美國司法部發(fā)布“中國行動計劃”①，對中國企業(yè)及“商業(yè)間諜行為”展開重點執(zhí)法與調(diào)查活動。有資料表明②，近年來，美國在調(diào)查的所謂經(jīng)濟間諜和盜取商業(yè)機密的案件中，超過1/3的經(jīng)濟間諜案的受益人被認為是中國的機構(gòu)，這在外國政府和機構(gòu)中排第一;而在多起涉及中國公民或者美籍華裔，有22%的被指控犯有間諜罪的最后都沒有被定罪。也就是說，超過1/5被起訴的可能是無辜的，這個數(shù)字是其他族裔遭指控后又被撤訴的案子的2倍。同時，在被定罪的華人中，獲得的刑期是犯有同類案件的其他族裔人的2倍。
第六，利用程序化甚至“模糊區(qū)域”問題打擊為中國提供技術(shù)的服務(wù)者。美國公開宣布，對利用在美國獲得的知識與技能為中國技術(shù)轉(zhuǎn)移提供服務(wù)者，必須嚴查其可能的違反保密或知識產(chǎn)權(quán)(專利權(quán))協(xié)定行為。必要時，還要調(diào)查他的其他違法行為。
2018年開始，美國國立衛(wèi)生研究院等機構(gòu)聯(lián)合聯(lián)邦調(diào)查局等部門發(fā)動規(guī)模浩大、主要針對在美華人學(xué)者或與中國有關(guān)聯(lián)的美國學(xué)者的調(diào)查行動。與此同時，美國司法部先后以涉嫌虛假陳述、竊取高科技商業(yè)機密等五花八門的理由，起訴或逮捕了至少20余名中國籍或華裔專家。
在這次規(guī)模浩大的行動中，并非只有華人學(xué)者遭受牽連，與中國有合作和關(guān)聯(lián)的歐美裔學(xué)者也難免遭殃。第七，與盟友協(xié)調(diào)人才政策。2019年5月，美國國會推動通過法案，要求澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國(即“五眼聯(lián)盟”國家)，應(yīng)與美國協(xié)調(diào)一致行動，以打擊中國通過留學(xué)生及學(xué)者交流渠道“有計劃的技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略”。去年以來，澳大利亞、英國與日本，先后針對中國收緊了STEM專業(yè)的留學(xué)申請或時限。
三、以科技自立自強應(yīng)對美對華科技脫鉤
黨的十八大以來特別是十九大以來，國家未雨綢繆，針對美可能強制與中方進行科技脫鉤，提出了一系列應(yīng)對策略。黨的十九屆五中全會更是明確提出“把科技自立自強作為國家發(fā)展戰(zhàn)略支撐”，并寫入《“十四五”規(guī)劃綱要》。這也為更具針對性地反制美對中方以脫鉤為基本導(dǎo)向的科技政策，更加有效降低美強制與中方科技脫鉤帶來的負面影響，指明了方向，為此建議：
(一)進一步認清形勢，統(tǒng)一思想
一是在對美戰(zhàn)略意圖的判斷上，從最壞處著眼，不對美國抱有幻想。中美科技脫鉤不是美國政府與精英短期表態(tài)或政策，不能把希望寄托在美方主動重啟中美科技界交流與合作。實際上，美國政府與精英把當前對中國的科技脫鉤，與對中國的全面打壓一樣，看成是復(fù)興大國與守成大國之爭，是兩種社會制度之爭，是維護“美國優(yōu)先”還是主張人類命運共同體之爭。這種矛盾短期內(nèi)是很難調(diào)和的。從拜登政府的表態(tài)來看，美國與中國在高科技領(lǐng)域脫鉤，只會因領(lǐng)域細分而更精準，只會因聯(lián)合盟友而更有力。因此，我們必須拋棄幻想，真正把中國科技發(fā)展的基點放在自立自強上。
二是堅定科技自立自強認識。美國啟動與中國科技脫鉤之后，國家一再強調(diào)自主創(chuàng)新的重要性，但同樣有一批人仍無法認清形勢，持一些似是而非的錯誤觀點，對于中美科技脫鉤背景下中國堅持科技自立自強產(chǎn)生了不小的干擾影響，必須堅定認識。
三是以新型舉國體制在科技領(lǐng)域攻堅克難。新型舉國體制是應(yīng)對中美科技脫鉤、提升中方科技創(chuàng)新能力水平與速度的必由之路。但新型舉國體制不是簡單重復(fù)當年蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟那一套。新型舉國體制不只是強調(diào)政府要發(fā)揮好在明確創(chuàng)新方向、布局基礎(chǔ)研發(fā)、聚焦創(chuàng)新資源、創(chuàng)新制度環(huán)境中的作用，同時還需要國家戰(zhàn)略科技力量(國家科技機構(gòu)與大學(xué))發(fā)揮主力部隊作用，也需要民營科技力量發(fā)揮在應(yīng)用研究中的生力軍作用，需要風(fēng)險投資和企業(yè)發(fā)揮其在推進成果轉(zhuǎn)化中的主體作用，同時還需要應(yīng)用市場“激勵相容”機制來調(diào)動科技創(chuàng)新鏈上各主體的積極性。
(二)努力推進“卡脖子”技術(shù)的國產(chǎn)替代工程，維護國家科技安全在美強制對華進行科技脫鉤背景下，要如同提出“產(chǎn)業(yè)鏈安全”一樣，明確提出維護“科技安全”。一是聚焦重點組織國家力量聚力攻關(guān)。特別是要把解決芯片與軟件這一“缺心少魂”問題當作新時代“兩彈一星”工程對待，使我國信息科技和人工智能科技進度不因與美脫鉤而遭受重創(chuàng)。中央政府要統(tǒng)一協(xié)調(diào)重大政策、重大計劃、重大項目，統(tǒng)一調(diào)動所需的人、財、物等創(chuàng)新資源，凝聚形成合力。目前在半導(dǎo)體領(lǐng)域，各地爭上馬，致使有限資源分散到成百上千個低水平中小項目。
要下決心克服這一現(xiàn)象。建議由科技部與發(fā)改委統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，按照遵循規(guī)律、聚焦重點、目標導(dǎo)向原則，由協(xié)調(diào)機制整合安排，不能七零八落�，F(xiàn)階段，還可考慮仿效美國“半導(dǎo)體制造技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟(SEMATECH)”成功經(jīng)驗，在科技部與工信部指導(dǎo)下，對半導(dǎo)體領(lǐng)域數(shù)十家研究機構(gòu)和二百多家主要企業(yè)進行重組，實現(xiàn)資源共享、合理分工、優(yōu)勢互補，打造全鏈條創(chuàng)新。
經(jīng)濟論文投稿刊物：《經(jīng)濟導(dǎo)刊》(月刊)創(chuàng)刊于1992年，是由中信出版社主辦的專業(yè)性學(xué)術(shù)經(jīng)濟期刊。本刊以宣傳社會主義市場經(jīng)濟、宣傳改革開放為主旨，深入探討我國經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟改革中的熱點和難點問題;介紹發(fā)展市場經(jīng)濟的國際經(jīng)驗和新知識;重點探索適合中國國情的制度創(chuàng)新。
(三)堅定不移對外開放，開拓國際科技合作與交流新渠道應(yīng)對美國強制與中方進行科技脫鉤，仍然不能關(guān)起門來搞創(chuàng)新，而是要吸取蘇聯(lián)“自立于國際主流科技發(fā)展潮流之外另搞一套”的歷史教訓(xùn)，不斷開拓國際科技交流合作的新渠道，以打破對美過度依賴的“單一來源”困局。
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作者：盧周來，朱斌，馬春燕
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