本文摘要：[摘要]美國(guó)政府對(duì)華科技政策的基本導(dǎo)向是中美科技脫鉤，從單點(diǎn)對(duì)高科技企業(yè)的封鎖制裁，擴(kuò)大到涵蓋技術(shù)管控、交流阻斷、人才封鎖等多手段組合，且在政策設(shè)計(jì)上越來(lái)越精準(zhǔn)。為更加有效地降低美強(qiáng)制與中方科技脫鉤帶來(lái)的負(fù)面影響，要進(jìn)一步認(rèn)清形勢(shì)，統(tǒng)一思想;
[摘要]美國(guó)政府對(duì)華科技政策的基本導(dǎo)向是中美科技脫鉤，從單點(diǎn)對(duì)高科技企業(yè)的封鎖制裁，擴(kuò)大到涵蓋技術(shù)管控、交流阻斷、人才封鎖等多手段組合，且在政策設(shè)計(jì)上越來(lái)越精準(zhǔn)。為更加有效地降低美強(qiáng)制與中方科技脫鉤帶來(lái)的負(fù)面影響，要進(jìn)一步認(rèn)清形勢(shì)，統(tǒng)一思想;努力推進(jìn)“卡脖子”技術(shù)的國(guó)產(chǎn)替代工程，維護(hù)國(guó)家科技安全;堅(jiān)定不移對(duì)外開(kāi)放，開(kāi)拓國(guó)際科技合作與交流新渠道;善用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)促進(jìn)企業(yè)間合作，沖破政府部門間科技交流壁壘;出臺(tái)更具競(jìng)爭(zhēng)力的人才政策，吸引全球頂級(jí)科學(xué)家來(lái)華;著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)全面布局基礎(chǔ)研究，增強(qiáng)科技發(fā)展后勁;堅(jiān)定戰(zhàn)略自信與戰(zhàn)略定力，堅(jiān)定地把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略支撐。
[關(guān)鍵詞]中美關(guān)系科技政策科技創(chuàng)新應(yīng)對(duì)策略
一、美對(duì)華科技政策的基本導(dǎo)向是中美科技脫鉤
通過(guò)開(kāi)源信息獲取方法我們發(fā)現(xiàn)，自2017年1月美國(guó)特朗普政府執(zhí)政，到2021年5月拜登政府通過(guò)《無(wú)盡前沿法案》，美國(guó)會(huì)、政府及重要智庫(kù)共發(fā)布了450份對(duì)華政策文件和研究報(bào)告。這些文件與報(bào)告的主題呈現(xiàn)出兩種趨勢(shì)：其一，除綜合性文件與報(bào)告107份之外，聚焦中國(guó)科技發(fā)展及中美科技競(jìng)爭(zhēng)主題的共209份(含科技與經(jīng)濟(jì)交叉、軍事與科技交叉)。相比較而言，以中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系為主題的共82份(含經(jīng)濟(jì)與科技交叉)，以中國(guó)軍事及中美軍事關(guān)系為主題的共99份(含軍事與科技交叉、軍事與政治交叉)，以中國(guó)政治為主題的為49份(含軍事與政治交叉)。
其二，2017年至2021年，以中國(guó)科技發(fā)展及中美科技關(guān)系為主題的文件及報(bào)告占比呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢(shì)。近幾年來(lái)，均占年度全部文件及報(bào)告總量一半以上。進(jìn)一步利用詞頻統(tǒng)計(jì)、文本挖掘、TEXTRANK算法等價(jià)值抽取方法，對(duì)上述報(bào)告進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，我們可以得出排名前50的關(guān)鍵詞。從詞頻統(tǒng)計(jì)看，除“中美關(guān)系”“中國(guó)”“印太”等中性詞匯之外，“華為”“人工智能”“創(chuàng)新”“技術(shù)”“冷戰(zhàn)”等，是上述報(bào)告的高頻熱詞。從關(guān)鍵詞平均權(quán)重看，除“國(guó)防部”“混合戰(zhàn)爭(zhēng)”等與軍事相關(guān)詞匯之外，與科技相關(guān)的“數(shù)據(jù)隱私”“人工智能”“工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資”“航天技術(shù)”“核力量”等是上述報(bào)告的關(guān)注重點(diǎn)。
這足以說(shuō)明，當(dāng)前美國(guó)政府及精英階層均把科技競(jìng)爭(zhēng)視為中美戰(zhàn)略博弈的焦點(diǎn)，而兩國(guó)前沿科技發(fā)展及競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)則更是美方關(guān)注的重中之重。對(duì)報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行較為深度的梳理后我們發(fā)現(xiàn)，美國(guó)對(duì)華科技領(lǐng)域基本政策傾向是：中國(guó)已動(dòng)搖美科技領(lǐng)先地位成為美各界共識(shí)，在高科技產(chǎn)業(yè)以及基礎(chǔ)前沿技術(shù)領(lǐng)域的脫鉤已成為美重要選擇和現(xiàn)實(shí)做法;電子信息、人工智能、高端芯片元器件、能源等成為美對(duì)我封鎖管制的重點(diǎn)領(lǐng)域，美在加速發(fā)展人工智能技術(shù)、高超聲速技術(shù)、生物技術(shù)、量子科技、先進(jìn)計(jì)算等領(lǐng)域;通過(guò)多種途徑培養(yǎng)和吸引科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)領(lǐng)域高科技人才，仍是美政策關(guān)注重點(diǎn);通過(guò)優(yōu)化科技發(fā)展規(guī)劃、賦予創(chuàng)新管理機(jī)構(gòu)更多資金和權(quán)限、加大基礎(chǔ)研究投資、強(qiáng)化聯(lián)盟合作等，是美強(qiáng)化其科技競(jìng)爭(zhēng)力的主要手段，等等。
美國(guó)對(duì)中國(guó)科技快速發(fā)展可能威脅其霸權(quán)地位和國(guó)家安全與日俱增的恐懼，以及對(duì)中國(guó)科技快速發(fā)展原因是“依賴于從美國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移”的誤判，加之中美之間原有的在社會(huì)制度、價(jià)值觀念等方面的結(jié)構(gòu)性矛盾，構(gòu)成了美國(guó)政府近年來(lái)制定對(duì)華科技政策的認(rèn)知基礎(chǔ)，是美下決心推行以“脫鉤(Decoupling)”為基本導(dǎo)向的對(duì)華科技政策的深層次原因。
這本身就是一種政治考量，即美國(guó)把對(duì)中國(guó)的技術(shù)脫鉤，與其他經(jīng)濟(jì)、金融、政治、軍事及文化手段一起，作為遏制中國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)主義大國(guó)發(fā)展的重要手段之一。正如美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心(CSIS)報(bào)告所指出①，“技術(shù)供應(yīng)鏈管控正成為實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的重要砝碼和工具”。為了美國(guó)國(guó)家利益，“即使付出較高昂的代價(jià)，中美之間在科技上一定程度的脫鉤不可避免”。
二、美對(duì)華科技政策內(nèi)容及動(dòng)向
為了落實(shí)以脫鉤為基本導(dǎo)向的科技政策，美對(duì)華科技政策內(nèi)容從單點(diǎn)對(duì)高科技企業(yè)的封鎖制裁，擴(kuò)大到涵蓋技術(shù)管控、交流阻斷、人才封鎖等多手段組合，且在政策設(shè)計(jì)上越來(lái)越精準(zhǔn)。目的在于阻斷中國(guó)高科技尤其是前沿科技的研發(fā)根基、成長(zhǎng)空間以及國(guó)際交流與合作渠道。
1.重點(diǎn)管控前沿關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域
2018年11月，美國(guó)商務(wù)部發(fā)布涉及人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)、先進(jìn)計(jì)算技術(shù)、數(shù)據(jù)分析技術(shù)等14項(xiàng)新興和前沿技術(shù)的對(duì)華出口管制框架②。為提高管控效果，徹底“封死”中國(guó)“獲取”高科技的可能性，2019年4月，美智庫(kù)大西洋理事會(huì)發(fā)表《利用國(guó)家技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)委員會(huì)應(yīng)對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)：整合關(guān)系密切盟國(guó)的工業(yè)能力勢(shì)在必行》報(bào)告，鼓動(dòng)美國(guó)政府拉攏盟友一道，對(duì)前沿關(guān)鍵技術(shù)可能出口或“泄露”到中國(guó)進(jìn)行統(tǒng)一行動(dòng)。2020年1月，特朗普政府發(fā)布限制人工智能軟件出口新規(guī)，應(yīng)用于智能化傳感器、無(wú)人機(jī)和衛(wèi)星的目標(biāo)識(shí)別軟件都在限制范圍之內(nèi)。
2月，美推動(dòng)42個(gè)加入《瓦森納協(xié)定》的國(guó)家擴(kuò)大半導(dǎo)體對(duì)華出口管制范圍，旨在加強(qiáng)防備相關(guān)技術(shù)外流到中國(guó)。美國(guó)商務(wù)部也更新了《出口管制條例》，將“用于自動(dòng)分析地理空間圖像的軟件”列入對(duì)華管制清單中，應(yīng)用于智能化傳感器、無(wú)人機(jī)、衛(wèi)星和其他自動(dòng)化設(shè)備的目標(biāo)識(shí)別軟件(無(wú)論軍用還是民用)都在限制范圍內(nèi)。
2.圍堵打壓中方高科技企業(yè)與機(jī)構(gòu)
主要手段包括：第一，以國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)為由，限制中國(guó)企業(yè)對(duì)美方“敏感領(lǐng)域”尤其是人工智能、半導(dǎo)體、機(jī)器人、先進(jìn)材料等“重大工業(yè)技術(shù)”領(lǐng)域的投資并購(gòu)活動(dòng)。2018年8月特朗普簽署《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》，重點(diǎn)審查27個(gè)核心高科技行業(yè)，法案規(guī)定美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)每?jī)赡晗驀?guó)會(huì)提交有關(guān)“中國(guó)企業(yè)實(shí)體對(duì)美直接投資”的報(bào)告。法案還擴(kuò)大了CFIUS的管轄范圍，其中最重要的一條為涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)或敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的“任何其他投資”，即包括中國(guó)公司小額持股、對(duì)初創(chuàng)企業(yè)的早期投資、與美國(guó)公司成立合資企業(yè)等非控制性的投資行為。第二，不定期將中國(guó)高科技企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)加入出口管制“實(shí)體清單”，禁止美國(guó)企業(yè)與清單中中國(guó)企業(yè)進(jìn)行貿(mào)易往來(lái)，切斷中國(guó)高科技企業(yè)供應(yīng)鏈，切斷我科研機(jī)構(gòu)從國(guó)際上獲得正�？蒲匈Y源的渠道。
3.干擾阻斷中美人才培養(yǎng)與交流渠道
美國(guó)頻頻出臺(tái)干擾阻斷中美人才培養(yǎng)與交流渠道：第一，修訂中國(guó)留學(xué)生申請(qǐng)STEM專業(yè)的相關(guān)政策。2018年6月11日，美國(guó)實(shí)施新的簽證政策，對(duì)于計(jì)劃學(xué)習(xí)航空、機(jī)器人和先進(jìn)制造業(yè)的中國(guó)留學(xué)生，簽證期限從以前的5年縮短為1年。第二，加強(qiáng)對(duì)來(lái)自中國(guó)的申請(qǐng)赴美學(xué)習(xí)或進(jìn)修學(xué)生與學(xué)者的審查。美方提出，凡正在為中國(guó)國(guó)防或安全部門直接或間接提供服務(wù)的，原則上一律予以拒簽;凡為中國(guó)國(guó)防或安全部門提供過(guò)服務(wù)的，必須主動(dòng)予以明確說(shuō)明或配合說(shuō)明，否則予以拒簽。
第三，嚴(yán)格審查來(lái)自中國(guó)的學(xué)者和學(xué)生參與敏感項(xiàng)目的研究。按照項(xiàng)目的敏感度并結(jié)合資格審查，審慎決定來(lái)自中國(guó)的學(xué)者與學(xué)生準(zhǔn)入?yún)⑴c科研項(xiàng)目。確保他們不從事美國(guó)政府(尤其是國(guó)防部)資助的敏感研究;對(duì)參與美國(guó)政府資助的一般研究(包括國(guó)家實(shí)驗(yàn)室)加強(qiáng)事先資格審查及入職后提醒與監(jiān)督;對(duì)參與美國(guó)高科技企業(yè)所屬實(shí)驗(yàn)室工作的中國(guó)科研人員，進(jìn)行專利及產(chǎn)權(quán)保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)方面提示。第四，暫時(shí)中止關(guān)鍵敏感領(lǐng)域的中國(guó)學(xué)者赴美學(xué)術(shù)交流。進(jìn)一步嚴(yán)格審查申請(qǐng)赴美中國(guó)學(xué)者關(guān)鍵領(lǐng)域短期學(xué)術(shù)交流。原則上對(duì)參與中國(guó)“千人計(jì)劃”的學(xué)者予以拒簽。宣布原給予中國(guó)部分學(xué)者10年期往返簽證無(wú)效。
第五，打擊為中國(guó)服務(wù)的所謂“工業(yè)間諜”。2018年11月，美國(guó)司法部發(fā)布“中國(guó)行動(dòng)計(jì)劃”①，對(duì)中國(guó)企業(yè)及“商業(yè)間諜行為”展開(kāi)重點(diǎn)執(zhí)法與調(diào)查活動(dòng)。有資料表明②，近年來(lái)，美國(guó)在調(diào)查的所謂經(jīng)濟(jì)間諜和盜取商業(yè)機(jī)密的案件中，超過(guò)1/3的經(jīng)濟(jì)間諜案的受益人被認(rèn)為是中國(guó)的機(jī)構(gòu)，這在外國(guó)政府和機(jī)構(gòu)中排第一;而在多起涉及中國(guó)公民或者美籍華裔，有22%的被指控犯有間諜罪的最后都沒(méi)有被定罪。也就是說(shuō)，超過(guò)1/5被起訴的可能是無(wú)辜的，這個(gè)數(shù)字是其他族裔遭指控后又被撤訴的案子的2倍。同時(shí)，在被定罪的華人中，獲得的刑期是犯有同類案件的其他族裔人的2倍。
第六，利用程序化甚至“模糊區(qū)域”問(wèn)題打擊為中國(guó)提供技術(shù)的服務(wù)者。美國(guó)公開(kāi)宣布，對(duì)利用在美國(guó)獲得的知識(shí)與技能為中國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移提供服務(wù)者，必須嚴(yán)查其可能的違反保密或知識(shí)產(chǎn)權(quán)(專利權(quán))協(xié)定行為。必要時(shí)，還要調(diào)查他的其他違法行為。
2018年開(kāi)始，美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院等機(jī)構(gòu)聯(lián)合聯(lián)邦調(diào)查局等部門發(fā)動(dòng)規(guī)模浩大、主要針對(duì)在美華人學(xué)者或與中國(guó)有關(guān)聯(lián)的美國(guó)學(xué)者的調(diào)查行動(dòng)。與此同時(shí)，美國(guó)司法部先后以涉嫌虛假陳述、竊取高科技商業(yè)機(jī)密等五花八門的理由，起訴或逮捕了至少20余名中國(guó)籍或華裔專家。
在這次規(guī)模浩大的行動(dòng)中，并非只有華人學(xué)者遭受牽連，與中國(guó)有合作和關(guān)聯(lián)的歐美裔學(xué)者也難免遭殃。第七，與盟友協(xié)調(diào)人才政策。2019年5月，美國(guó)國(guó)會(huì)推動(dòng)通過(guò)法案，要求澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國(guó)(即“五眼聯(lián)盟”國(guó)家)，應(yīng)與美國(guó)協(xié)調(diào)一致行動(dòng)，以打擊中國(guó)通過(guò)留學(xué)生及學(xué)者交流渠道“有計(jì)劃的技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略”。去年以來(lái)，澳大利亞、英國(guó)與日本，先后針對(duì)中國(guó)收緊了STEM專業(yè)的留學(xué)申請(qǐng)或時(shí)限。
三、以科技自立自強(qiáng)應(yīng)對(duì)美對(duì)華科技脫鉤
黨的十八大以來(lái)特別是十九大以來(lái)，國(guó)家未雨綢繆，針對(duì)美可能強(qiáng)制與中方進(jìn)行科技脫鉤，提出了一系列應(yīng)對(duì)策略。黨的十九屆五中全會(huì)更是明確提出“把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略支撐”，并寫入《“十四五”規(guī)劃綱要》。這也為更具針對(duì)性地反制美對(duì)中方以脫鉤為基本導(dǎo)向的科技政策，更加有效降低美強(qiáng)制與中方科技脫鉤帶來(lái)的負(fù)面影響，指明了方向，為此建議：
(一)進(jìn)一步認(rèn)清形勢(shì)，統(tǒng)一思想
一是在對(duì)美戰(zhàn)略意圖的判斷上，從最壞處著眼，不對(duì)美國(guó)抱有幻想。中美科技脫鉤不是美國(guó)政府與精英短期表態(tài)或政策，不能把希望寄托在美方主動(dòng)重啟中美科技界交流與合作。實(shí)際上，美國(guó)政府與精英把當(dāng)前對(duì)中國(guó)的科技脫鉤，與對(duì)中國(guó)的全面打壓一樣，看成是復(fù)興大國(guó)與守成大國(guó)之爭(zhēng)，是兩種社會(huì)制度之爭(zhēng)，是維護(hù)“美國(guó)優(yōu)先”還是主張人類命運(yùn)共同體之爭(zhēng)。這種矛盾短期內(nèi)是很難調(diào)和的。從拜登政府的表態(tài)來(lái)看，美國(guó)與中國(guó)在高科技領(lǐng)域脫鉤，只會(huì)因領(lǐng)域細(xì)分而更精準(zhǔn)，只會(huì)因聯(lián)合盟友而更有力。因此，我們必須拋棄幻想，真正把中國(guó)科技發(fā)展的基點(diǎn)放在自立自強(qiáng)上。
二是堅(jiān)定科技自立自強(qiáng)認(rèn)識(shí)。美國(guó)啟動(dòng)與中國(guó)科技脫鉤之后，國(guó)家一再?gòu)?qiáng)調(diào)自主創(chuàng)新的重要性，但同樣有一批人仍無(wú)法認(rèn)清形勢(shì)，持一些似是而非的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，對(duì)于中美科技脫鉤背景下中國(guó)堅(jiān)持科技自立自強(qiáng)產(chǎn)生了不小的干擾影響，必須堅(jiān)定認(rèn)識(shí)。
三是以新型舉國(guó)體制在科技領(lǐng)域攻堅(jiān)克難。新型舉國(guó)體制是應(yīng)對(duì)中美科技脫鉤、提升中方科技創(chuàng)新能力水平與速度的必由之路。但新型舉國(guó)體制不是簡(jiǎn)單重復(fù)當(dāng)年蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)那一套。新型舉國(guó)體制不只是強(qiáng)調(diào)政府要發(fā)揮好在明確創(chuàng)新方向、布局基礎(chǔ)研發(fā)、聚焦創(chuàng)新資源、創(chuàng)新制度環(huán)境中的作用，同時(shí)還需要國(guó)家戰(zhàn)略科技力量(國(guó)家科技機(jī)構(gòu)與大學(xué))發(fā)揮主力部隊(duì)作用，也需要民營(yíng)科技力量發(fā)揮在應(yīng)用研究中的生力軍作用，需要風(fēng)險(xiǎn)投資和企業(yè)發(fā)揮其在推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化中的主體作用，同時(shí)還需要應(yīng)用市場(chǎng)“激勵(lì)相容”機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)科技創(chuàng)新鏈上各主體的積極性。
(二)努力推進(jìn)“卡脖子”技術(shù)的國(guó)產(chǎn)替代工程，維護(hù)國(guó)家科技安全在美強(qiáng)制對(duì)華進(jìn)行科技脫鉤背景下，要如同提出“產(chǎn)業(yè)鏈安全”一樣，明確提出維護(hù)“科技安全”。一是聚焦重點(diǎn)組織國(guó)家力量聚力攻關(guān)。特別是要把解決芯片與軟件這一“缺心少魂”問(wèn)題當(dāng)作新時(shí)代“兩彈一星”工程對(duì)待，使我國(guó)信息科技和人工智能科技進(jìn)度不因與美脫鉤而遭受重創(chuàng)。中央政府要統(tǒng)一協(xié)調(diào)重大政策、重大計(jì)劃、重大項(xiàng)目，統(tǒng)一調(diào)動(dòng)所需的人、財(cái)、物等創(chuàng)新資源，凝聚形成合力。目前在半導(dǎo)體領(lǐng)域，各地爭(zhēng)上馬，致使有限資源分散到成百上千個(gè)低水平中小項(xiàng)目。
要下決心克服這一現(xiàn)象。建議由科技部與發(fā)改委統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，按照遵循規(guī)律、聚焦重點(diǎn)、目標(biāo)導(dǎo)向原則，由協(xié)調(diào)機(jī)制整合安排，不能七零八落�，F(xiàn)階段，還可考慮仿效美國(guó)“半導(dǎo)體制造技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟(SEMATECH)”成功經(jīng)驗(yàn)，在科技部與工信部指導(dǎo)下，對(duì)半導(dǎo)體領(lǐng)域數(shù)十家研究機(jī)構(gòu)和二百多家主要企業(yè)進(jìn)行重組，實(shí)現(xiàn)資源共享、合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，打造全鏈條創(chuàng)新。
經(jīng)濟(jì)論文投稿刊物：《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》(月刊)創(chuàng)刊于1992年，是由中信出版社主辦的專業(yè)性學(xué)術(shù)經(jīng)濟(jì)期刊。本刊以宣傳社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、宣傳改革開(kāi)放為主旨，深入探討我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)改革中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題;介紹發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和新知識(shí);重點(diǎn)探索適合中國(guó)國(guó)情的制度創(chuàng)新。
(三)堅(jiān)定不移對(duì)外開(kāi)放，開(kāi)拓國(guó)際科技合作與交流新渠道應(yīng)對(duì)美國(guó)強(qiáng)制與中方進(jìn)行科技脫鉤，仍然不能關(guān)起門來(lái)搞創(chuàng)新，而是要吸取蘇聯(lián)“自立于國(guó)際主流科技發(fā)展潮流之外另搞一套”的歷史教訓(xùn)，不斷開(kāi)拓國(guó)際科技交流合作的新渠道，以打破對(duì)美過(guò)度依賴的“單一來(lái)源”困局。
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作者：盧周來(lái)，朱斌，馬春燕
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