本文摘要：摘要：全面振興鄉(xiāng)村背景下，農(nóng)村低收入人口是相對(duì)貧困主要構(gòu)成群體之一，建立農(nóng)村低收入人口幫扶機(jī)制是十四五期間農(nóng)村相對(duì)貧困治理主要任務(wù)之一。文章以后扶貧時(shí)代福建省農(nóng)村低收入人口為研究對(duì)象，以幫扶誰誰幫扶怎么幫為研究邏輯，在考察國(guó)內(nèi)低收入人口認(rèn)
摘要：全面振興鄉(xiāng)村背景下，農(nóng)村低收入人口是相對(duì)貧困主要構(gòu)成群體之一，建立農(nóng)村低收入人口幫扶機(jī)制是“十四五”期間農(nóng)村相對(duì)貧困治理主要任務(wù)之一。文章以后扶貧時(shí)代福建省農(nóng)村低收入人口為研究對(duì)象，以“幫扶誰”“誰幫扶”“怎么幫”為研究邏輯，在考察國(guó)內(nèi)低收入人口認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，提出了建立分階段農(nóng)村低收入人口認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的政策建議;在探討國(guó)家、社會(huì)力量、家庭在農(nóng)村低收入人口幫扶中責(zé)任與義務(wù)的基礎(chǔ)上，建構(gòu)了農(nóng)村低收入人口幫扶治理共同體，明晰了它們各自的角色與作用;以農(nóng)村低收入人口是否具有勞動(dòng)能力將其劃分為全(壯)勞力、半(弱)勞力兩類，根據(jù)他們不同的幫扶需求提供差異化幫扶服務(wù)，以此建構(gòu)農(nóng)村低收入人口常態(tài)化分類幫扶機(jī)制。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村低收入人口;分類幫扶機(jī)制;低收入家庭標(biāo)準(zhǔn);鄉(xiāng)村振興
習(xí)近平同志在2021年2月25日全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上莊嚴(yán)宣告：“我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利……完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。”[1]這就意味著我國(guó)貧困治理已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了歷史性轉(zhuǎn)移。讓“低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)共享發(fā)展成果，在現(xiàn)代化進(jìn)程中不掉隊(duì)、趕上來”[1]，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興相銜接將成為今后相當(dāng)一段歷史時(shí)期內(nèi)我國(guó)相對(duì)貧困治理的主要任務(wù)。
為此，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(以下簡(jiǎn)稱《建議》)提出要“建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制”[2]。福建省于2019年就實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下建檔立卡貧困戶全部脫貧、貧困村全部摘帽。[3]但是，福建省農(nóng)村仍然存在著大量低收入人口。①根據(jù)福建省2020年統(tǒng)計(jì)年鑒提供的數(shù)據(jù)顯示，2019年福建省農(nóng)村低收入戶(收入五等分分組收入最低20%的家庭)月均可支配收入只有652元。
這一數(shù)字只相當(dāng)于當(dāng)年全省月人均可支配收入2968元的22%、城鎮(zhèn)月人均可支配收入3801元的17%、農(nóng)村月人均可支配收入1630元的40%、城鎮(zhèn)低收入戶月人均可支配收入1486元的43%。[4]由此可見，在全面建成小康社會(huì)、決勝脫貧攻堅(jiān)后，農(nóng)村相對(duì)貧困仍將長(zhǎng)期存在。但是，理論界對(duì)于低收入人口的幫扶機(jī)制研究尚處于起步階段，而相關(guān)部門對(duì)農(nóng)村低收入人口的幫扶政策還在探索之中。因此，從學(xué)理上探討農(nóng)村低收入人口的救助標(biāo)準(zhǔn)、幫扶方式就顯得尤為必要。本文以福建省農(nóng)村低收入人口為研究對(duì)象，以“幫扶誰”“誰幫扶”“怎么幫”為研究邏輯，提出福建省農(nóng)村低收入人口的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建構(gòu)了農(nóng)村低收入人口幫扶治理共同體，創(chuàng)新性提出了福建省農(nóng)村低收入人口常態(tài)化分類幫扶機(jī)制。
一、“幫扶誰?”——福建省農(nóng)村低收入人口認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、類別與規(guī)模測(cè)算
1.農(nóng)村低收入人口認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
國(guó)內(nèi)“低收入”一詞最早可追溯到2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》。因此，國(guó)內(nèi)“低收入”概念最早是為了解決城鎮(zhèn)居民住房保障問題而提出來關(guān)于城市低收入家庭的認(rèn)定。民政部于2008年和2009年先后印發(fā)了《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》和《關(guān)于積極開展城市低收入家庭認(rèn)定工作的若干意見》，旨在解決城市低收入家庭醫(yī)療救助需求問題。2020年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》，提出的是“低收入家庭”概念，要求“完善低保、特困和低收入家庭認(rèn)定辦法。
對(duì)不符合低�；蛘咛乩ЧB(yǎng)條件的低收入家庭和剛性支出較大導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭，根據(jù)實(shí)際需要給予相應(yīng)的醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等專項(xiàng)社會(huì)救助或?qū)嵤┢渌匾木戎胧?rdquo;。[5]關(guān)于“低收入家庭”，不同學(xué)者有著不同的界定，諸如“夾心層”[6]、“低保邊緣戶”[7]等。一般認(rèn)為，“低收入家庭”是指家庭成員人均收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但由于收入水平仍然較低且因無法被納入低保而造成生活實(shí)際困難的家庭。
民政部門一般參照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的某個(gè)比例(100%至200%之間)來確定低收入家庭。如福建省廈門市從2017年起就是以低保標(biāo)準(zhǔn)2倍為低收入家庭認(rèn)定條件�！蛾P(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》中也指出“低收入家庭”一般是指低保標(biāo)準(zhǔn)2倍以內(nèi)的生活困難的家庭。[5]福建省于2020年4月確定了福州市、三明市、長(zhǎng)泰縣、晉江市、涵江區(qū)、政和縣、上杭縣、霞浦縣為福建省低收入家庭幫扶試點(diǎn)單位。從福建省試點(diǎn)市縣出臺(tái)的文件來看，它們都是以廈門市提出的低保標(biāo)準(zhǔn)2倍的認(rèn)定條件為藍(lán)本。
根據(jù)筆者的調(diào)研，廈門市和福建省其他試點(diǎn)地區(qū)獲得低收入家庭認(rèn)定資格的戶數(shù)與同一時(shí)期低保戶數(shù)之比為1:10。這個(gè)數(shù)據(jù)顯示低收入家庭認(rèn)定門檻過高造成群眾申請(qǐng)積極性不高。目前的低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)偏高，且救助的對(duì)象有限，既不能夠發(fā)揮社會(huì)救助的兜底性功能，而且還會(huì)造成部分應(yīng)保盡保的人口存在著“漏保”的可能性。世界銀行在2018年發(fā)布的報(bào)告《貧困與共享繁榮2018：拼出貧困拼圖》中提出了中等收入國(guó)家兩條補(bǔ)充貧困標(biāo)準(zhǔn)線：人均每天收入低于3.2美元和5.5美元。[8]按照5.5美元的相對(duì)貧困線，我國(guó)相對(duì)貧困人口達(dá)到2.25億人。[9]
國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家一般以收入中位數(shù)的某一比例來認(rèn)定低收入人口，如歐盟一般以全體居民收入中位數(shù)的60%劃定貧困線;美國(guó)則是在絕對(duì)貧困門檻線的基礎(chǔ)上提出了貧困指導(dǎo)線來認(rèn)定低收入群體，并且結(jié)合不同家庭類型加權(quán)不同的系數(shù)。“農(nóng)村低收入人口”的概念是在《建議》中提出來的�！督ㄗh》要求“建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制”。[2]綜合上述分析，結(jié)合民政部門工作的實(shí)踐，我們認(rèn)為“農(nóng)村低收入人口”是指家庭成員人均收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)，但由于收入水平仍然較低且因無法被納入低保而造成生活實(shí)際困難的農(nóng)村家庭，其家庭成員就是低收入人口。
筆者建議福建省可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，分階段采用窄、寬兩種農(nóng)村低收入人口認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在不同時(shí)期采用不同的農(nóng)村低收入人口認(rèn)定思路。第一種是窄口徑認(rèn)定思路，即繼續(xù)沿用現(xiàn)有的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，盡快將該項(xiàng)政策推廣到全省。即農(nóng)村申請(qǐng)人家庭的人均可支配收入在當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的1—2倍(含2倍)就可以被認(rèn)定為農(nóng)村低收入家庭。這種思路的好處是為各地提供簡(jiǎn)便可行、便于模仿操作的政策方案。
采取這種思路，建議福建省在2020年試點(diǎn)市縣的基礎(chǔ)上總結(jié)實(shí)施效果，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為該項(xiàng)政策在全省鋪開提供參考。就調(diào)研的情況來看，受疫情的影響，2020年各地區(qū)均不同程度出現(xiàn)財(cái)政困難，給試點(diǎn)工作帶來實(shí)際困難。因此，建議福建省財(cái)政加大投入力度，優(yōu)先保障試點(diǎn)市縣農(nóng)村低收入家庭社會(huì)救助工作的順利開展。在疫情結(jié)束經(jīng)濟(jì)恢復(fù)后盡快將此政策向全省推廣，惠及更多的農(nóng)村低收入家庭。當(dāng)然，現(xiàn)有的農(nóng)村低收入家庭認(rèn)定政策還有如下值得提升的空間：一是建議適當(dāng)放寬家庭財(cái)產(chǎn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，由低保標(biāo)準(zhǔn)的48倍調(diào)整為72倍，同時(shí)對(duì)擁有普通機(jī)動(dòng)車的家庭，其車輛市場(chǎng)價(jià)值在低保標(biāo)準(zhǔn)12倍以內(nèi)不再作為不予認(rèn)定的情形。
上述調(diào)整主要是考慮隨著農(nóng)村居民收入的增加，低保標(biāo)準(zhǔn)48倍造成很多農(nóng)民在申請(qǐng)認(rèn)定時(shí)由于政策待遇不如低保而放棄，農(nóng)村低收入家庭認(rèn)定數(shù)量不如預(yù)期，造成了需要被救助對(duì)象被排除在現(xiàn)有的政策體系之外。另外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民從事網(wǎng)約車服務(wù)，不少人全職從事該項(xiàng)工作。普通機(jī)動(dòng)車對(duì)于這些家庭來說就如同生產(chǎn)工具，是其家庭的謀生工具，與一般家庭將普通機(jī)動(dòng)車作為代步工具有著本質(zhì)上的不同。因此，如果再將其視為奢侈品消費(fèi)必然造成這部分群體在面臨生活困難時(shí)得不到國(guó)家和社會(huì)應(yīng)有的幫助。
二是將農(nóng)村低收入家庭社會(huì)救助政策與支出型相對(duì)貧困家庭救助相結(jié)合，將家庭的剛性開支，如自付醫(yī)療費(fèi)、學(xué)費(fèi)(技能培訓(xùn)費(fèi))、贍養(yǎng)費(fèi)、康復(fù)治療費(fèi)等費(fèi)用扣除，適當(dāng)降低農(nóng)村低收入家庭申請(qǐng)門檻。第二種是寬口徑認(rèn)定思路，即按照人口比例劃定農(nóng)村低收入人口。2019年，福建省人均國(guó)民生產(chǎn)總值名列全國(guó)第五位，僅次于北京、上海、江蘇和浙江。作為東部發(fā)達(dá)省份，福建省近年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得了較快的發(fā)展。
按照世界銀行相關(guān)劃分，福建已經(jīng)邁入高收入地區(qū)行列，而且福建省區(qū)域發(fā)展相對(duì)均衡，是全國(guó)為數(shù)不多所有設(shè)區(qū)市人均GDP都超過全國(guó)平均水平的省份。基于福建省省情，以及按照目前有關(guān)農(nóng)村低收入家庭申請(qǐng)條件來看，非常有必要在“十四五”末期最遲不超過2026年起實(shí)施按照人口比例來確定農(nóng)村低收入人口。這樣做的目的是使相關(guān)的社會(huì)政策能夠惠及一定數(shù)量的農(nóng)村低收入群體，保障社會(huì)發(fā)展的公平。
世界上基尼系數(shù)最低的北歐國(guó)家都是直接劃定一定比例家庭為低收入家庭。建議福建省將農(nóng)村最低收入10%的人口直接認(rèn)定為農(nóng)村低收入人口。這種直接按照人口比例來劃定農(nóng)村低收入人口有三大優(yōu)點(diǎn)：一是可以最大可能地讓農(nóng)村低收入人口獲得相應(yīng)的社會(huì)救助;二是可以有效緩解相對(duì)貧困，對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕意義重大;三是提高民眾申請(qǐng)的積極性，避免漏�，F(xiàn)象的發(fā)生。
2.福建省農(nóng)村低收入人口的類別第一類是因病致貧戶。2017年全國(guó)兩會(huì)期間，習(xí)近平同志指出：“因病返貧、因病致貧……這個(gè)事情是一個(gè)長(zhǎng)期化的、不隨著2020年我們宣布消滅絕對(duì)貧困以后就會(huì)消失的。”[10]疾病也一直是福建省農(nóng)村居民的首要致貧因素。在福建省建檔立卡貧困戶中，約有1/3是因病致貧。[11]因此，在可以預(yù)計(jì)的未來，疾病也必然是導(dǎo)致福建省普通居民陷入困境的重要誘因。
第二類是低保邊緣戶。將低保邊緣戶納入農(nóng)村低收入家庭救助體系是具體落實(shí)習(xí)近平同志關(guān)于“研究解決那些收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群體缺乏政策支持等新問題”[12]重要論述精神的有力舉措。近年來民政部門加大了對(duì)低保戶的清查力度，福建省享受低保人數(shù)呈現(xiàn)逐年減少的趨勢(shì)。這些清查對(duì)于提高最低生活保障的瞄準(zhǔn)度，保障低保資金用在最需要幫助的群體上有著重要的意義。這種清查難免導(dǎo)致部分家庭雖然不符合低保標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上其生活困難并不亞于低保戶，根源在于他們不能享受低保戶所享受的醫(yī)療救助、困難生活補(bǔ)助、教育救助等配套性社會(huì)救助政策。因此，建立農(nóng)村低收入家庭社會(huì)救助制度也可以幫助解決低保邊緣戶出現(xiàn)的各種困難。
第三類是存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的脫貧戶。福建省雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全部建檔立卡貧困戶、貧困村全部摘帽。但是，仍然有部分脫貧戶面臨返貧的風(fēng)險(xiǎn)，特別是受疫情影響，部分脫貧戶外出就業(yè)受阻，降低了脫貧戶的務(wù)工收入，面臨著返貧的風(fēng)險(xiǎn)。另外，受疫情影響，部分種植特色農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶，由于物流中斷，農(nóng)產(chǎn)品銷售受到了極大的影響，收入在短期內(nèi)大幅度下降。而且很多農(nóng)戶是利用貸款來發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，由于不能及時(shí)回收款項(xiàng)，影響了他們的還款能力，進(jìn)而影響了他們?cè)阢y行的信用評(píng)價(jià)。
2020年，我國(guó)南方地區(qū)降雨偏多，自然災(zāi)害頻發(fā)，因?yàn)?zāi)致貧的農(nóng)戶也不在少數(shù);各地在實(shí)施特色產(chǎn)業(yè)扶貧時(shí)存在著蜂擁而上的情況，導(dǎo)致相關(guān)扶貧產(chǎn)品供大于求，也在一定程度上造成了部分農(nóng)戶銷售收入不是特別理想。另外，已經(jīng)脫貧的殘疾人[13]，因?yàn)樗麄冏晕野l(fā)展能力較弱，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，也存在著較高的返貧風(fēng)險(xiǎn)。上述諸多因素疊加導(dǎo)致部分脫貧戶在脫貧摘帽后仍然處于相對(duì)貧困的邊緣，他們也是農(nóng)村低收入幫扶對(duì)象。
3.福建省農(nóng)村低收入人口規(guī)模測(cè)算按照窄口徑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，福建省農(nóng)村低收入人口數(shù)量較少;按照寬口徑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，“十四五”末期福建省農(nóng)村低收入人口數(shù)量在百萬人左右。
從目前廈門市已經(jīng)實(shí)施的低收入人口認(rèn)定辦法來看，廈門市獲得救助的低收入人口數(shù)②與同期獲得低保救助人口數(shù)之比約為1:4;筆者在福州市鼓樓區(qū)調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)，鼓樓區(qū)獲得低收入救助的人口數(shù)與同期獲得低保救助人口數(shù)之比約為1:5。由此估算，按照窄口徑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即福建省現(xiàn)行的低收入人口救助政策，福建省農(nóng)村低收入人口數(shù)與同期低保救助人口數(shù)之比約為1:5左右。根據(jù)福建省2020年統(tǒng)計(jì)年鑒提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年末福建省農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為41.45萬人。[4]
按照上述1:5的比例，筆者預(yù)估2019年年末福建省農(nóng)村低收入人口數(shù)大約在8.2萬人左右，約占同期福建省農(nóng)村人口總數(shù)1331萬人[4]的0.61%。按照黨的十九屆五中全會(huì)的部署，“十四五”期間要建立農(nóng)村低收入人口幫扶機(jī)制，鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，按照寬口徑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如果將農(nóng)村最低收入10%的人口直接認(rèn)定為農(nóng)村低收入人口，那么，“十四五”末期福建省農(nóng)村脫貧摘帽的貧困戶、低保邊緣戶等農(nóng)村低收入人口總數(shù)在百萬人以上③。這些數(shù)量龐大的人口都是未來農(nóng)村低收入幫扶政策的幫扶對(duì)象。
二、“誰來幫?”——建設(shè)“農(nóng)村低收入人口幫扶治理共同體”
《建議》提出“實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[2]的要求，因此很有必要在農(nóng)村低收入人口幫扶領(lǐng)域建設(shè)相應(yīng)的共同體，即“農(nóng)村低收入人口幫扶治理共同體”。它是指由國(guó)家、社會(huì)力量與家庭等主體基于解決福建省農(nóng)村低收入人口陷入困境的共同目標(biāo)，自覺形成的相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)且關(guān)系穩(wěn)定的群體。該主體是未來福建農(nóng)村低收入人口幫扶領(lǐng)域治理的主體。因此，要明確各主體在治理共同體中的作用與角色，使國(guó)家、社會(huì)力量、家庭各司其職，形成福建省農(nóng)村低收入人口幫扶協(xié)同治理機(jī)制。
1.國(guó)家是農(nóng)村低收入人口幫扶的首要責(zé)任主體
我國(guó)《憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”[14](P22)黨的十九大報(bào)告指出“必須多謀民生之利、多解民生之憂……在弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展”[15];黨的十九屆四中全會(huì)首次提出了“民生保障”的概念[16];《建議》提出了“建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制”[2]。這些都彰顯了農(nóng)村低收入人口獲得社會(huì)幫扶是他們的基本權(quán)利，救助農(nóng)村低收入人口是國(guó)家的基本義務(wù)，也是首要責(zé)任主體。
第一，社會(huì)主義本質(zhì)要求國(guó)家必須救助農(nóng)村低收入人口。習(xí)近平同志指出，“實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義本質(zhì)要求”[17]。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中，福建省相對(duì)貧困仍將長(zhǎng)期存在。緩解相對(duì)貧困將是今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)福建省農(nóng)村社會(huì)救助的主要功能之一。農(nóng)村低收入人口是福建省主要的相對(duì)貧困群體之一。他們要么因?yàn)榧彝ピ庥黾膊★L(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致家庭自付醫(yī)療費(fèi)用過高所以陷入相對(duì)貧困，要么因?yàn)榧彝ビ兄囟葰埣踩诵枰湛炊鴮?dǎo)致家庭陷入困境。但是，他們不是低保戶所以不能享受國(guó)家相關(guān)救助政策。因此，福建省有必要建立農(nóng)村低收入人口社會(huì)救助機(jī)制幫助他們擺脫困境，緩解他們相對(duì)貧困程度，同全省人民一道實(shí)現(xiàn)共同富裕。
第二，建立福建省農(nóng)村低收入人口跨部門合作幫扶機(jī)制。農(nóng)村低收入人口幫扶機(jī)制涉及民政、殘聯(lián)、教育、財(cái)政、醫(yī)保、衛(wèi)健委和金融等眾多部門，需要各個(gè)部門的通力合作才能形成合力，實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策制定的初衷。2021年1月新出臺(tái)的《福建省改革完善社會(huì)救助制度實(shí)施方案》中提出福建省要建立跨部門合作的社會(huì)救助新格局，其中涉及的部門多達(dá)26個(gè)，但是并沒有專門提及建立農(nóng)村低收入人口跨部門合作幫扶機(jī)制。因此，筆者建議在各地社會(huì)救助聯(lián)席工作會(huì)議中將農(nóng)村低收入人口幫扶政策納入會(huì)議議程，建立福建省農(nóng)村低收入人口跨部門合作幫扶機(jī)制。
第三，重新界定社會(huì)救助的“兜底責(zé)任”。按照現(xiàn)有的扶貧政策，社會(huì)救助兜底的邊界在于解決貧困對(duì)象的“兩不愁三保障”。這個(gè)兜底政策主要解決絕對(duì)貧困人口的基本生存問題，保障的是貧困人口基本的生存權(quán)。隨著小康社會(huì)的全面建立，福建省歷史性地解決了絕對(duì)貧困問題，相對(duì)貧困問題必然越來越突出。因此，社會(huì)救助兜底的邊界必然要適當(dāng)?shù)耐卣�，要�?shí)現(xiàn)從保障救助對(duì)象生存到促進(jìn)救助對(duì)象發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)變，保障救助對(duì)象的發(fā)展權(quán)。凡是跟救助對(duì)象發(fā)展權(quán)相關(guān)的事務(wù)都應(yīng)該納入兜底范疇之內(nèi)。不過，必須明確指出，不管經(jīng)濟(jì)社會(huì)如何發(fā)展，政府“兜底保障”都是有邊界的，政府不能對(duì)所有的農(nóng)村低收入家庭承擔(dān)無限的責(zé)任。
2.社會(huì)力量是農(nóng)村低收入人口幫扶的重要補(bǔ)充
自2014年國(guó)務(wù)院發(fā)文鼓勵(lì)社會(huì)力量參與扶貧開發(fā)以來，社會(huì)力量已經(jīng)成為我國(guó)扶貧開發(fā)和社會(huì)救助的重要參與力量。福建省也涌現(xiàn)大量參與扶貧開發(fā)、社會(huì)救助的企事業(yè)單位、社會(huì)組織和個(gè)人，它們以慈善捐贈(zèng)、參與志愿活動(dòng)、提供專業(yè)服務(wù)等形式參與扶貧開發(fā)與社會(huì)救助。未來，政府應(yīng)該繼續(xù)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與新時(shí)代農(nóng)村低收入人口的幫扶工作。
第一，社會(huì)力量可以彌補(bǔ)鄉(xiāng)村振興中政府投入的不足。社會(huì)力量具有強(qiáng)大的社會(huì)資源動(dòng)員能力，他們既可以為農(nóng)村低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)物質(zhì)等有形的資源，也可以提供心理慰藉、陪伴等無形的資源。例如，2018年5月成立的云霄縣扶貧開發(fā)協(xié)會(huì)整合各方資源，先后動(dòng)員社會(huì)各界為該縣脫貧攻堅(jiān)和社會(huì)救助捐款達(dá)1200多萬元，資助貧困戶超過500戶，受益困難群眾超過1100人次。[18]
這只是“十三五”期間福建省動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)救助與脫貧攻堅(jiān)的一個(gè)縮影。根據(jù)福建省民政廳提供的數(shù)據(jù)顯示，“十三五”期間福建省社會(huì)各界共籌集慈善資金超過120億元，資助困難群體800萬人次，獲益最多的就是農(nóng)村貧困人口。[19]當(dāng)前，低收入家庭社會(huì)救助還處于試點(diǎn)階段。調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，除了廈門市以外，其他地市受疫情影響，財(cái)政收入銳減，加上民生保障支出增加，財(cái)政收支矛盾特別突出。個(gè)別縣(區(qū))甚至因此將低收入家庭社會(huì)救助試點(diǎn)工作推遲。由此可見基層政府財(cái)政壓力之大。因此，積極動(dòng)員社會(huì)力量參與農(nóng)村低收入人口幫扶，可以有效彌補(bǔ)政府資源投入的不足。
第二，社會(huì)組織具有服務(wù)專業(yè)化、貼心化的優(yōu)勢(shì)。自黨的十八屆三中全會(huì)提出“激發(fā)社會(huì)組織活力”[20]以來，我國(guó)社會(huì)組織得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，在慈善公益、環(huán)境保護(hù)、脫貧攻堅(jiān)、教育科研、社區(qū)治理等領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用，承接了部分政府職能，為人民群眾提供數(shù)量可觀、質(zhì)量上乘的公共服務(wù)。自2018年福建省民政廳、福建省扶貧辦下發(fā)《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》以來，社會(huì)組織已經(jīng)成為脫貧攻堅(jiān)與社會(huì)救助工作領(lǐng)域一支不可忽視的力量。社會(huì)組織具有非營(yíng)利性、專業(yè)性、志愿性等特點(diǎn)。部分社會(huì)組織是由從事某一行業(yè)的專業(yè)人士組成，他們具有較高的專業(yè)素養(yǎng)，可以為被救助對(duì)象提供專業(yè)化的服務(wù)。因此，這些組織在從事幫扶服務(wù)時(shí)具有十分明顯的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。
例如，福建省助困公益協(xié)會(huì)長(zhǎng)期為農(nóng)村白血病兒童提供醫(yī)療救助和專業(yè)化的醫(yī)務(wù)社會(huì)工作服務(wù)，幫助了眾多農(nóng)村低收入家庭渡過了難關(guān);慈濟(jì)基金會(huì)長(zhǎng)期扎根福建鄉(xiāng)村，為農(nóng)村困難家庭提供心靈慰藉、陪伴和照護(hù)服務(wù);廈門同心慈善會(huì)志愿者為農(nóng)村貧困群眾提供訪視服務(wù)，根據(jù)困難群體的特殊需求提供個(gè)性化、專業(yè)化服務(wù);李嘉誠(chéng)基金會(huì)資助的福建省立醫(yī)院寧養(yǎng)院為眾多來自農(nóng)村的低收入家庭提供專業(yè)化的臨終關(guān)懷服務(wù)。
此外，社會(huì)組織專業(yè)性的另一個(gè)顯著優(yōu)勢(shì)就是能夠精準(zhǔn)把握農(nóng)村低收入人口的幫扶服務(wù)需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，低收入人口的需求出現(xiàn)了多元化的特征，而政府的社會(huì)救助一般注重現(xiàn)金補(bǔ)償，較少提供如心理慰藉、臨終關(guān)懷等服務(wù)類救助服務(wù)。民間組織長(zhǎng)期扎根社會(huì)基層，能夠比較敏銳地體察低收入人口的多樣化需求，因此提供的服務(wù)一般也比較契合低收入人口的需求。特別是一些來自福建農(nóng)村的自組織，它們就是由農(nóng)村低收入人口自身基于抱團(tuán)取暖目的而設(shè)立的，其提供的幫扶服務(wù)就是滿足他們自身迫切需要。
第三，社會(huì)力量參與福建農(nóng)村低收入人口幫扶的路徑選擇。社會(huì)力量參與福建農(nóng)村低收入人口幫扶的主體包括公民個(gè)人、企事業(yè)單位和社會(huì)組織。這其中公民個(gè)人一般通過慈善捐贈(zèng)、提供志愿服務(wù)的方式參與社會(huì)救助;企事業(yè)單位一般也是通過捐贈(zèng)(包括物質(zhì)捐贈(zèng))、組織員工提供志愿服務(wù)的方式參與社會(huì)救助;社會(huì)組織一般通過提供服務(wù)的方式參與社會(huì)救助。但是，近年來隨著慈善營(yíng)銷觀念日漸深入人心，企業(yè)也積極通過公益營(yíng)銷的方式參與幫扶。
2019年，福建省人民政府下發(fā)了《深入開展消費(fèi)扶貧助力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》，從政策層面肯定了公益營(yíng)銷的正當(dāng)性，也為以后企業(yè)開展此類活動(dòng)提供了更為廣闊的舞臺(tái)和空間。筆者在福建各地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)有一部分福建(特別是電商平臺(tái))與慈善組織合作，共同銷售福建農(nóng)村低收入家庭成員特別是殘疾人④生產(chǎn)的各種產(chǎn)品，幫助他們實(shí)現(xiàn)自力更生，助力消費(fèi)扶貧。以抖音、快手為代表的短視頻平臺(tái)也開展了類似的公益營(yíng)銷活動(dòng)，幫助農(nóng)村低收入家庭銷售各類產(chǎn)品，特別是幫助他們提升視頻內(nèi)容的瀏覽量，提高流量的變現(xiàn)率，成為當(dāng)前福建企業(yè)參與幫扶服務(wù)的一種新趨勢(shì)。
3.家庭負(fù)有自我救助的義務(wù)家庭是社會(huì)最基礎(chǔ)的組成部分，是中國(guó)人生活的港灣。在家庭成員遭遇困難時(shí)家庭及其成員負(fù)有救助的義務(wù)。在傳統(tǒng)社會(huì)，家庭是我國(guó)社會(huì)成員的主要社會(huì)保障單元;在當(dāng)代，雖然我國(guó)初步建立了比較完善的社會(huì)保障體系，家庭的保障功能有所削弱，但仍然是家庭成員的重要保障單元。
三、“怎么幫?”——農(nóng)村低收入人口常態(tài)化分類幫扶機(jī)制
農(nóng)村低收入人口是否具有勞動(dòng)能力對(duì)幫扶需求有著顯著的差別。因此，依據(jù)農(nóng)村低收入人口是否具有勞動(dòng)能力將其劃分為全(壯)勞力、半(弱)勞力兩類，從而建構(gòu)農(nóng)村低收入人口常態(tài)化分類幫扶機(jī)制。
1.建立農(nóng)村低收入人口分類篩查與返貧預(yù)警機(jī)制建議整合現(xiàn)有的福建省健康扶貧大數(shù)據(jù)、民政社會(huì)救助大數(shù)據(jù)、醫(yī)療保障支出大數(shù)據(jù)、殘疾人大數(shù)據(jù)、就業(yè)信息大數(shù)據(jù)、家庭收入大數(shù)據(jù)、金融大數(shù)據(jù)、教育部門學(xué)籍大數(shù)據(jù)、交通部門車輛管理大數(shù)據(jù)、原有農(nóng)村扶貧建檔立卡大數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)部門農(nóng)戶調(diào)查等政務(wù)大數(shù)據(jù)資源，結(jié)合農(nóng)村入戶調(diào)查，開發(fā)出農(nóng)村低收入人口監(jiān)測(cè)篩查預(yù)警系統(tǒng)，主動(dòng)篩查出因病致貧戶、低保邊緣戶、存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的脫貧戶等重點(diǎn)需要幫扶的農(nóng)村低收入人口，以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村低收入家庭的主動(dòng)幫扶。目前，福建省低收入家庭幫扶試點(diǎn)地區(qū)，如廈門市、漳州市長(zhǎng)泰縣已經(jīng)利用醫(yī)療保障部門的居民醫(yī)療支出數(shù)據(jù)庫進(jìn)行數(shù)據(jù)篩查，以家庭自付醫(yī)療費(fèi)超過2萬元為篩查條件，主要篩查出需要進(jìn)行醫(yī)療救助的低收入家庭。農(nóng)村低收入家庭可以借鑒這種做法。建議委托專業(yè)的政務(wù)軟件設(shè)計(jì)公司，開發(fā)出主動(dòng)預(yù)警且能夠識(shí)別出農(nóng)村低收入家庭的預(yù)警系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村低收入家庭在返貧方面的主動(dòng)預(yù)警。
2.建立按需幫扶、精準(zhǔn)分類施救機(jī)制本文前述將福建省農(nóng)村低收入人口類別分為因病致貧戶、低保邊緣戶、易返貧的已脫貧戶。這種分類的依據(jù)是他們的致貧因素，也是民政、扶貧、殘聯(lián)、衛(wèi)生等部門在公共管理實(shí)踐中歸口管理的需要。但是這種分類的缺點(diǎn)也顯而易見，那就是無法滿足不同困難程度與類型農(nóng)村低收入人口差異化的幫扶需求。
根據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)提出“建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制”[16]和《建議》提出“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”[2]的要求，必須激發(fā)福建省農(nóng)村低收入人口自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，提升他們自我發(fā)展的意愿，扶志與扶智相結(jié)合才能從根本上幫助農(nóng)村低收入人口走上共同富裕的道路。根據(jù)農(nóng)村低收入人口是否具有勞動(dòng)能力，將其劃分為全(壯)勞力、半(弱)勞力兩類，政府可以為他們提供差異化的幫扶措施。這種分類依據(jù)如下：
一是農(nóng)村低收入人口是否具有勞動(dòng)能力決定了他們具有不同類別幫扶需求。全(壯)勞力的農(nóng)村低收入群體，他們更加青睞就業(yè)服務(wù)，如崗位介紹、職業(yè)技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等;半(弱)勞力的農(nóng)村低收入群體，他們具有康復(fù)訓(xùn)練、照料服務(wù)與就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的雙重需求，以便實(shí)現(xiàn)邊康復(fù)邊就業(yè)的目標(biāo)。
二是農(nóng)村低收入人口是否具有勞動(dòng)能力是衡量他們?nèi)肆Y本存量的決定性因素。人力資本一般由人口所具備的健康水平和受教育水平所構(gòu)成。全(壯)勞力、半(弱)勞力群體渴望提升自身的人力資本存量，外界的干預(yù)可以提升他們自我發(fā)展的能力。要注意的是，隨著科技的發(fā)展，特別是人工智能與電子商務(wù)的迅猛發(fā)展，顛覆了傳統(tǒng)對(duì)人是否具備勞動(dòng)能力的認(rèn)知。半(弱)勞力的殘疾人借助新型的康復(fù)輔助材料可以實(shí)現(xiàn)對(duì)電腦、器械乃至車輛和生產(chǎn)工具的應(yīng)用，從而實(shí)現(xiàn)自主就業(yè)。因此，對(duì)農(nóng)村低收入人口是否具備勞動(dòng)能力的劃分并非一成不變，而是需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整。
第一，要為農(nóng)村低收入全(壯)勞力提供就業(yè)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的減貧作用。產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力基礎(chǔ)，更是鄉(xiāng)村居民走向富裕的基礎(chǔ)。黨中央決定，給予原貧困縣自脫貧摘帽起5年的過渡期，保持原有扶貧政策、扶貧力度不變。
這其中就包括原有的產(chǎn)業(yè)扶貧政策不變。因此，福建省原23個(gè)省級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣要充分利用這一利好政策，接續(xù)為原有脫貧戶提供就業(yè)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)，加大既有扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度，使其成為鄉(xiāng)村振興的新興產(chǎn)業(yè)、永久產(chǎn)業(yè)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)村低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的變化，及時(shí)將那些具備勞動(dòng)能力的農(nóng)村低收入人口納入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧中來，激發(fā)其擺脫相對(duì)貧困、實(shí)現(xiàn)共同富裕的內(nèi)生動(dòng)力。
第二，促進(jìn)半(弱)勞力就近、就地解決就業(yè)。在已經(jīng)脫貧的群體當(dāng)中，半(弱)勞力最容易返貧，他們是農(nóng)村低收入人口當(dāng)中鞏固脫貧攻堅(jiān)成果最難的群體之一。農(nóng)村低收入人口中的半(弱)勞力一般包括有部分勞動(dòng)能力的殘疾人、老年人和婦女和因病致殘群體，他們健康欠佳、身體素質(zhì)較差，承擔(dān)著較為繁重的家庭養(yǎng)育、家務(wù)、養(yǎng)老的任務(wù)，外出就業(yè)成本太高，適合就近、就地就業(yè)。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展論文：人口老齡化視域下老年健康服務(wù)體系建設(shè)
因此，在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興中，特別是在發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)時(shí)，要為這部分群體創(chuàng)造就近、就地的就業(yè)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)企業(yè)聘用這部分人員，增強(qiáng)這部分群體的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)其人身價(jià)值。同時(shí)，搭乘互聯(lián)網(wǎng)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車，為半(弱)勞力提供互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，提升他們?cè)诙桃曨l直播、電商等領(lǐng)域就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的可能性和積極性。
作者：郭玉輝
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