新時代建設(shè)社會治理共同體的路徑探析

　　[摘要]黨的十九屆四中全會提出，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。黨的十九屆六中全會進(jìn)一步提出，推動社會治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。建設(shè)社會治理共同體已經(jīng)成為我黨實現(xiàn)國家長治久安、人民安居樂業(yè)的重要舉措。從新時代社會發(fā)展基礎(chǔ)來看，建設(shè)社會治理共同體，可以在健全有效參與的多元主體格局、達(dá)成集體認(rèn)同的社會善治共識、完善運轉(zhuǎn)有序的協(xié)同治理機(jī)制、構(gòu)建法治保障的有機(jī)團(tuán)結(jié)社會等方面不斷提升人民的獲得感、幸福感、安全感。

　　[關(guān)鍵詞]社會治理共同體;多元主體;善治共識;協(xié)同治理;有機(jī)團(tuán)結(jié)

　　黨的十九大以來，打造共建共治共享的社會治理格局，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)，已經(jīng)成為黨和政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的重要指南。

　　2019年1月，習(xí)近平同志在中央政法工作會議上指出，要完善基層群眾自治機(jī)制，調(diào)動城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責(zé)，人人盡責(zé)的社會治理共同體。[1]黨的十九屆四中全會提出：“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。”[2]

　　黨的十九屆六中全會進(jìn)一步提出：“完善社會治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。”[3]從打造共建共治共享的社會治理格局，到建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，這表明新時代黨中央對我國社會治理的認(rèn)識進(jìn)一步深化，不僅回應(yīng)了新時代社會治理實踐的深刻變革與人民對美好生活的向往，而且對社會治理現(xiàn)代化提出了新要求。為此，研究新時代建設(shè)社會治理共同體的可行路徑已經(jīng)成為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的重要課題。

　　社會治理論文： 社會工作在構(gòu)建共建共享社會治理格局中的作用

　　一、健全有效參與的多元主體格局

　　建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，多元主體的有效參與是基礎(chǔ)。所謂有效參與，不僅指多元主體的參與范圍比較廣，利益相關(guān)者能夠參與，非利益相關(guān)者也能夠參與，而且多元主體的參與程度比較深，對公共事務(wù)的處理能夠起到實質(zhì)性影響，同時，多元主體的參與是和諧有序的。這對社會治理共同體的多元主體提出了新的能力要求。

　　第一，對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力提出了新要求。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是社會治理共同體的領(lǐng)導(dǎo)者，其領(lǐng)導(dǎo)力如何在很大程度上決定了建設(shè)社會治理共同體的成效。實踐表明，中國共產(chǎn)黨的有效領(lǐng)導(dǎo)是我國社會治理共同體建設(shè)的根本保證。不過，在建設(shè)社會治理共同體的不同階段對黨的領(lǐng)導(dǎo)力的具體要求并不一樣。在建設(shè)社會治理共同體的初始之時，黨的領(lǐng)導(dǎo)力主要表現(xiàn)在促成多元主體有效參與社會治理，在啟動、鼓勵、培育、引導(dǎo)、賦能等方面發(fā)揮黨的催化作用;在建設(shè)社會治理共同體的過程之中，黨的領(lǐng)導(dǎo)力主要表現(xiàn)在形成社會治理共同體的運行機(jī)制和良好環(huán)境，在組織、引領(lǐng)、規(guī)范、協(xié)調(diào)、整合等方面發(fā)揮黨的統(tǒng)籌作用。這就要求黨的領(lǐng)導(dǎo)力能夠適應(yīng)社會治理共同體不同發(fā)展階段的要求。

　　第二，對政府的服務(wù)能力提出了新要求。

　　自2005年以來，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府一直是我國各級政府的努力目標(biāo)。服務(wù)型政府建立于以人民為中心的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)公共利益的價值訴求，其職能以為人民服務(wù)作為行動指南。由于我國政府是在管理型政府基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)型的，受制于原有的思想理念和運作方式，還需進(jìn)一步深化服務(wù)型政府建設(shè)。

　　一是需要更新行政理念，切實地把公共服務(wù)、公共責(zé)任、公民權(quán)利、開放合作、公平正義等價值理念融入到政府的行政過程之中，轉(zhuǎn)化為政府工作人員的日常行為規(guī)范。二是需要擴(kuò)展服務(wù)職能，切實地把政府職能轉(zhuǎn)向為人民服務(wù)，吸納市場組織、社會組織、自治組織、公民等主體參與提供公共服務(wù)，精準(zhǔn)把握人民的公共服務(wù)需求，提升公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。三是需要變革行政技術(shù)，切實地把現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步轉(zhuǎn)化成為人民服務(wù)的有效工具，通過現(xiàn)代行政方法、行政手段、行政工具提升公共事務(wù)處理水平，運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)改善政府服務(wù)能力。近些年來，在浙江“最多跑一次”改革中，地方政府運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，從優(yōu)化審批流程入手，有效改善了政府服務(wù)能力，提升了為人民服務(wù)水平。

　　第三，對社會的協(xié)同能力提出了新要求。社會協(xié)同是我國社會治理體系的重要組成部分，是建設(shè)社會治理共同體的基本任務(wù)。社會協(xié)同主要是指自治組織、社會組織、事業(yè)單位、市場組織等參與社會治理過程，成為處理公共事務(wù)的重要力量。

　　自治組織是我國基層群眾自治制度的關(guān)鍵落實者，是廣大群眾實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的組織力量，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。截至2020年年底，我國有基層群眾性自治組織61.5萬個，其中村委會50.2萬個、居委會11.3萬個，[4]在社會協(xié)同中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。社會組織是政府、市場之外第三部門非常重要的治理主體，憑借其自愿、公益、自治等屬性能夠彌補(bǔ)政府與市場的不足，可以在慈善幫扶、 志愿行動、協(xié)調(diào)鄰里、調(diào)解矛盾、整合民意、保障權(quán)益等方面發(fā)揮重要作用。截至2020年年底，我國共有社會組織89.4萬個，吸納社會各類人員就業(yè)1061.9萬人，[5]已經(jīng)成為社會協(xié)同的重要新生力量。

　　事業(yè)單位是具有中國特色的公益性社會服務(wù)組織，主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動，聚集了大量的專業(yè)技術(shù)人才，可以在公共服務(wù)、社會融合、社會賦能、社會規(guī)制、維護(hù)穩(wěn)定、政策建議等方面發(fā)揮積極作用。市場組織是通過生產(chǎn)活動、市場交換為社會提供產(chǎn)品和服務(wù)來獲取利潤的組織，講究效率是其鮮明特征，但市場組織也有社會、政治、道德等多維屬性，可以通過技術(shù)賦能、市場賦能、管理賦能、公益賦能等方式參與社會治理，實現(xiàn)其多元的價值追求。

　　第四，對公眾的參與能力提出了新要求。公眾是社會治理的直接相關(guān)者，也是最終的受益者，公眾參與社會治理的積極性、廣泛性、有效性將最終決定能否形成社會治理共同體。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和生活水平的日漸提高，公眾越來越關(guān)注自身的利益獲得和價值實現(xiàn)，如何實現(xiàn)公眾有序地維護(hù)合法權(quán)益、表達(dá)利益訴求乃至宣揚價值理念已經(jīng)成為社會治理的重要內(nèi)容。

　　建設(shè)社會治理共同體需要公眾在理性、負(fù)責(zé)、共識的基礎(chǔ)之上通過集體協(xié)商共同處理公共事務(wù)，這就要求公眾必須具備現(xiàn)代公民意識，成為“好公民”�？傮w來說，公民之“好”，既體現(xiàn)在權(quán)利意識、自由意識、平等意識、參與意識等主體意識，也體現(xiàn)在法律意識、協(xié)商意識、公德意識、愛國意識等公共意識，兩個方面相輔相成、缺一不可。[6]

　　二、達(dá)成集體認(rèn)同的社會善治共識

　　隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人類社會勞動分工日益細(xì)化，導(dǎo)致人與人、群體與群體之間的利益訴求、價值主張日漸分化。如何在利益訴求、價值主張日漸分化的多元主體之間達(dá)成集體認(rèn)同的行動共識成為社會治理共同體建設(shè)的重要內(nèi)容。集體認(rèn)同即是一種共同體意識，是多元主體對于自身利益和價值的認(rèn)可、建構(gòu)過程，其關(guān)鍵在于不同主體之間形成緊密的利益和價值紐帶。

　　建設(shè)社會治理共同體，集體認(rèn)同是增強(qiáng)多元主體共同體意識的情感基礎(chǔ)，只有建立在集體認(rèn)同的基礎(chǔ)之上，多元主體之間的利益和價值才能較好地實現(xiàn)相互妥協(xié)、相互增進(jìn)。“在這個彼此聯(lián)系越來越緊密的社會系統(tǒng)中，處在利益和價值共同體中的個體一榮俱榮、一損俱損，人們要追求利益最大化，就必須在協(xié)同和妥協(xié)中共同演進(jìn)。”[7]在這樣的時代背景下，善治成為多元主體集體認(rèn)同的共識。

　　善治是治理的最佳狀態(tài)，是使公共利益最大化的過程，具有合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效等要素，善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政，而不會有善治。[8]在建設(shè)社會治理共同體的過程中，對于多元主體來說，在接受善治作為集體認(rèn)同的共識之后，還需要一定的相互信任和利益平衡來維系善治共識。

　　多元主體之間的相互信任是維系善治共識的基礎(chǔ)條件，沒有多元主體之間的相互信任，社會治理共同體也就無從談起。在現(xiàn)實中，多元主體之間的相互信任并不是自然而然的，建設(shè)社會治理共同體往往是在一定猜疑的基礎(chǔ)上開始。這就要求黨和政府應(yīng)該憑借自身的權(quán)威、人才、信息、資金等優(yōu)勢樹立良好的形象和聲譽，為多元主體參與社會治理創(chuàng)造良好氛圍，并通過完成一些較為容易且需要互動的任務(wù)幫助多元主體之間建立基本的信任關(guān)系。

　　在經(jīng)過一段時間的互動之后，多元主體之間可以形成較為鞏固的信任關(guān)系，并愿意為共同目標(biāo)承擔(dān)一定的代價。“當(dāng)組織開始實現(xiàn)某些目標(biāo)的時候，他們會意識到實現(xiàn)這些目標(biāo)是需要付出一定代價的。當(dāng)組織愿意為實現(xiàn)目標(biāo)而付出這些代價時，他們才開始真正地走向協(xié)同。”[9]多元主體之間的利益平衡也是維系善治共識的重要條件。社會治理共同體中的多元主體，都具有獨立的自我與共同體一員的雙重屬性，這種雙重屬性決定了多元主體都需要在自身利益與集體利益之間平衡。

　　雖然善治是集體認(rèn)同的共識，但自身利益與集體利益之間的沖突總會不時的出現(xiàn)，如果這種沖突沒有及時得到調(diào)和，建設(shè)社會治理共同體無疑會困難重重。福建省洛江區(qū)羅溪鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)各村黨支部成立由黨員、小組長、村民代表、各類人才組成的黨群圓桌會，形成了黨支部+黨群圓桌會+社會力量的黨建“同心圓”治理機(jī)制，該機(jī)制通過凝聚引領(lǐng)、圓桌協(xié)商、輻射落實、監(jiān)督糾正、同心運轉(zhuǎn)的方式，在追求鄉(xiāng)村善治的共同目標(biāo)下，相互信任、共同協(xié)商、齊心創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)了“自己的事情自己辦、自己的權(quán)利自己使、自己的利益自己享”，被中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部評選為首批全國鄉(xiāng)村治理典型案例。[10]

　　三、完善運轉(zhuǎn)有序的協(xié)同治理機(jī)制

　　在現(xiàn)代社會，隨著人類事務(wù)日漸復(fù)雜，無論是以“指令”著稱的官僚層級模式，還是以“效率”見長的市場競爭模式，以及以“公益”聞名的社會自愿模式，都無法憑借自身力量單獨有效地處理各種牽涉甚廣的復(fù)雜問題。在這樣的時代要求下，完善運轉(zhuǎn)有序的協(xié)同治理機(jī)制成為建設(shè)社會治理共同體的重要環(huán)節(jié)。

　　第一，制定公平靈活的行為規(guī)則。

　　協(xié)同治理的行為規(guī)則，不僅指法律、法規(guī)、辦法、細(xì)則、章程、公約等正式制度，也包含公認(rèn)的習(xí)俗、慣例、傳統(tǒng)、公德、禮節(jié)等非正式的內(nèi)容。由于協(xié)同治理涉及的范圍較廣，具體的行為規(guī)則必然會有所差異，但也需要堅持一些共同的原則。一是應(yīng)該對多元主體的責(zé)任進(jìn)行較為合理的界定。實踐與理論表明，在集體行動中，責(zé)任不明非常容易引發(fā)“搭便車”行為，導(dǎo)致集體行動失敗。

　　二是應(yīng)該對多元主體之間的權(quán)力進(jìn)行平衡。協(xié)同治理雖然強(qiáng)調(diào)多元主體在理性、負(fù)責(zé)、共識的基礎(chǔ)上處理公共事務(wù)，但處于優(yōu)勢地位的主體并不會輕易地放棄自身的優(yōu)勢地位，相反，利用優(yōu)勢地位獲取特殊利益的現(xiàn)象不時出現(xiàn)，社會組織和公眾往往會顧慮政府和市場組織的合謀，導(dǎo)致協(xié)同惰性。這就需要通過一定的約定、協(xié)議、規(guī)范、制度等設(shè)計來維護(hù)多元主體之間的權(quán)力平衡。三是應(yīng)該保持規(guī)則的靈活性。協(xié)同治理往往處理復(fù)雜問題，參與主體較多，無論是外部的環(huán)境變化，還是內(nèi)部的主體變化，都需要相應(yīng)的規(guī)則對新的形勢做出反應(yīng)，這就要求協(xié)同治理的規(guī)則設(shè)計具備進(jìn)一步修改的機(jī)制，為適應(yīng)各方情況的變化預(yù)留空間。

　　第二，搭建適宜的組織架構(gòu)。適宜的組織架構(gòu)是實現(xiàn)一個組織運轉(zhuǎn)有序的重要保證。與較為單純的金字塔型和扁平型組織結(jié)構(gòu)不同，協(xié)同治理由于環(huán)境復(fù)雜、主體多元、涉及范圍大小不一，其組織架構(gòu)需要與實際情況相適應(yīng)，這也就決定了沒有哪一種組織架構(gòu)可以適用協(xié)同治理的各種情況。從實踐情況來看，對于參與主體較少的協(xié)同治理來說，組織架構(gòu)一般較為簡單，較為注重靈活性，而涉及較多部門、較廣領(lǐng)域的協(xié)同治理，往往會從不同的組織架構(gòu)中選取一些與自身情況相似的因素進(jìn)行整合，兼具金字塔型和扁平型組織結(jié)構(gòu)的特征。

　　一般而言，協(xié)同治理的組織架構(gòu)至少應(yīng)該考慮以下要素：一是協(xié)同治理主體的數(shù)量、構(gòu)成;二是協(xié)同治理的具體目標(biāo);三是協(xié)同治理涉及的領(lǐng)域、范圍;四是協(xié)同治理的具體方法和制度設(shè)計。同時，一個好的組織架構(gòu)還需要隨著協(xié)同治理外部環(huán)境、主體構(gòu)成、發(fā)展階段等變化而做出適時調(diào)整。

　　第三，健全民主的協(xié)商機(jī)制。多元主體之間的民主協(xié)商，既是集思廣益、深化認(rèn)識的過程，也是情感交流、增進(jìn)關(guān)系的途徑，是建設(shè)社會治理共同體的重要保證。習(xí)近平同志指出：“在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學(xué)決策、民主決策的過程，就是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程。這樣做起來，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎(chǔ)，也才能凝聚起強(qiáng)大力量。”[11]

　　黨的十九大報告指出：“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。”[12]在實踐中，各地在搭建協(xié)商平臺、提出協(xié)商議題、組織協(xié)商活動、落實協(xié)商事宜等方面進(jìn)行了眾多的探索。對于建設(shè)社會治理共同體來說，健全民主的協(xié)商機(jī)制在形成完整的制度程序基礎(chǔ)上，需要注重保障多元主體的話語權(quán)和決策權(quán)。

　　一方面，多元主體的有效表達(dá)是實現(xiàn)民主協(xié)商的基礎(chǔ)，只有不同的治理主體把自己的利益訴求和價值主張表達(dá)出來，才會有多元主體之間的交流、辯論、說服，進(jìn)而達(dá)成共識、集體行動。在現(xiàn)實中，由于多元主體在權(quán)威、資源、能力等方面的差別，話語權(quán)的分布是不平衡的，這就需要特別保障相對弱勢的治理主體或沒有代表的群體的話語權(quán)。

　　另一方面，不同的決策規(guī)則代表著不同的價值取向，注重效率的決策規(guī)則大多采用簡單多數(shù)決定，少數(shù)派的利益和價值會被其他主體忽略，而被忽略的少數(shù)派往往是較為弱勢的群體。注重公平的決策規(guī)則大多采用絕對多數(shù)決定或一致同意決定，少數(shù)派的觀點更容易被尊重。為了保障多元主體的決策權(quán)，社會治理共同體應(yīng)該在一致同意決定或到底多大比例的絕對多數(shù)決定之間做權(quán)衡。

　　四、構(gòu)建法治保障的有機(jī)團(tuán)結(jié)社會

　　共同體是人類社會生活的基本形式之一。不過，從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會，共同體經(jīng)歷了時代變遷。滕尼斯認(rèn)為，共同體指的是有機(jī)的生命結(jié)合和持久的共同生活。[13]這種共同體基于人們長期而穩(wěn)定的共同生活、分享共同的價值觀念、擁有共同的集體情感，是一種機(jī)械團(tuán)結(jié)社會。在現(xiàn)代社會，由于勞動分工的日益細(xì)化，“每個人都擁有自己的行動范圍，都能夠自臻其境，都有自己的人格”“整體的個性與部分的個性得到了同步發(fā)展”，協(xié)作性法律成為調(diào)節(jié)社會關(guān)系的權(quán)威，是一種有機(jī)團(tuán)結(jié)社會。[14]

　　在這種以個人的差別為基礎(chǔ)的有機(jī)團(tuán)結(jié)社會，公共事務(wù)的處理必須基于個體理性基礎(chǔ)之上的協(xié)商、合作才能成為共同接受的方式，并符合大家共同遵行的習(xí)慣和程序。簡而言之，社會治理共同體應(yīng)該是一個法治保障的有機(jī)團(tuán)結(jié)社會。 法律是治國之重器，良法是善治之前提。所謂法治，即為良法之治。

　　先哲亞里士多德認(rèn)為，法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。[15]在現(xiàn)代中國，法治的內(nèi)涵無疑更為豐富，不僅是法律獲得普遍的服從，而且大家所服從的法律是人民利益和意志的集中體現(xiàn)。一是法律具有權(quán)威性。法律的權(quán)威性來自于法律的貫徹落實。在我國的公共生活中，法律處于最高地位，一切權(quán)力都必須在法律之下行使，且權(quán)力的行使必須于法有據(jù)、依法而行。二是法律具有人民性。“法治的標(biāo)志主要不在于有沒有法律，法律多少……而在于法律是否由人民制定，是否切實體現(xiàn)和維護(hù)人民的利益和意志。”[16]

　　我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，以人民為中心是中國特色社會主義法治的根本特征。這就要求中國特色社會主義法治建設(shè)必須體現(xiàn)和維護(hù)人民的利益和意志，一切立法、執(zhí)法、司法都應(yīng)該以人民的利益和意志為準(zhǔn)繩。特別是在立法階段，為了生成良法，必須由代表民意的最高權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，不可輕易授權(quán)行政部門，并盡可能讓人民參與立法，向社會征求意見，實現(xiàn)民主立法。在民法典草案編纂過程中，立法機(jī)關(guān)廣泛聽取、征求、尊重各方面意見，先后10次通過中國人大網(wǎng)公開征求意見，累計收到42.5萬人提出的102萬條意見和建議，[17]切實體現(xiàn)了廣大人民的意志和利益，為建設(shè)社會治理共同體奠定了扎實的法治保障。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]習(xí)近平出席中央政法工作會議并發(fā)表重要講話[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站。

　　[2]中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定[N].人民日報,2019-11-6.

　　[3]中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議[N].人民日報,2021-11-17.

　　[4][5]2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].中華人民共和國民政部網(wǎng)站。

　　作者：陳斌潘小娟

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