本文摘要：這篇財(cái)政研究論文發(fā)表了“十五”期間地方財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革情況調(diào)查，“十五”期刊國(guó)家全面推行國(guó)庫(kù)管理制度改革，論文對(duì)5年的改革現(xiàn)狀首先進(jìn)行了介紹，并分析了導(dǎo)致改革現(xiàn)狀“參差不齊”的原因，并提出了完善體制改革的要求。
這篇財(cái)政研究論文發(fā)表了“十五”期間地方財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革情況調(diào)查，“十五”期刊國(guó)家全面推行國(guó)庫(kù)管理制度改革，論文對(duì)5年的改革現(xiàn)狀首先進(jìn)行了介紹，并分析了導(dǎo)致改革現(xiàn)狀“參差不齊”的原因，并提出了完善體制改革的要求。
關(guān)鍵詞：財(cái)政研究論文,管理體制改革
財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革是財(cái)政管理體制改革的一個(gè)重要組成部份，是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政管理體制改革的重點(diǎn)之一，此項(xiàng)改革的最終目的是實(shí)現(xiàn)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付。2001年3月，財(cái)政部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱〈方案〉)，中央級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革工作正式啟動(dòng)，各地根據(jù)《方案》也積極準(zhǔn)備改革的試點(diǎn)工作，截止今日已經(jīng)歷了五年時(shí)間。五年時(shí)間里，地方這項(xiàng)改革工作的進(jìn)展情況如何、是否已達(dá)到中央“爭(zhēng)取‘十五’期間全面推行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革”的要求，對(duì)此問(wèn)題，筆者初步作了一些調(diào)查了解，現(xiàn)就把所得情況羅列如下，希望能對(duì)這項(xiàng)改革工作有所幫助。
一、五年的改革現(xiàn)狀
2001年《方案》出臺(tái)后，當(dāng)年中央就把水利部、科技部、國(guó)務(wù)院法制辦、財(cái)政部本級(jí)、中科院、國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)6部門作首次改革的試點(diǎn)部門。2002年，中央改革試點(diǎn)面增加了人事部、外經(jīng)貿(mào)部等37個(gè)部門，同時(shí)在河北、黑龍江等地方實(shí)行改革試點(diǎn)。截至2003年底，中央有82個(gè)部門、1288個(gè)基層預(yù)算單位納入國(guó)庫(kù)集中支付改革，35個(gè)中央部門實(shí)行收入收繳改革，地方已有26個(gè)省份、120多個(gè)地市及部分縣市進(jìn)行了這項(xiàng)改革。 2004年11月22日全國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革工作會(huì)議在廣州召開，根據(jù)會(huì)議情況了解到，自實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革以來(lái)，已有140個(gè)中央部門、30個(gè)省(區(qū)、市)的省級(jí)預(yù)算單位，150多個(gè)地(市)和部分縣級(jí)實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付改革,納入改革范圍的省直預(yù)算單位達(dá)到1500多個(gè)，省直基層預(yù)算單位達(dá)到5800多個(gè)。會(huì)議在肯定了改革以來(lái)所取的四方面成果的同時(shí)指出了改革面臨的問(wèn)題：改革推進(jìn)不平衡、系統(tǒng)建設(shè)相對(duì)滯后、具體操作不盡完等。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2005年底，全部中央部門的3300多個(gè)基層預(yù)算單位、3700多億元財(cái)政資金納入改革實(shí)施范圍;省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市本級(jí)、以及200多個(gè)地級(jí)市和500多個(gè)縣實(shí)行了改革。
2005年11月7日，財(cái)政部發(fā)布消息指出了雖然36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市已啟動(dòng)了國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，但目前改革進(jìn)展仍不平衡，有的省本級(jí)尚未在所有預(yù)算部門實(shí)施改革，有的尚未推進(jìn)到全部基層預(yù)算單位，還有一部分地市和大部分縣沒(méi)有實(shí)施改革。
據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然部份地區(qū)在改革中取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，已全面組織實(shí)施，但多數(shù)地區(qū)特別是縣級(jí)地區(qū)仍在試點(diǎn)探索之中，甚至有的縣到目前為止尚未正式啟動(dòng)改革工作。從已實(shí)施改革試點(diǎn)地區(qū)的情況來(lái)看，在工作流程和改革配套制度的建立方面也不一致，改革狀況“參差不齊”。
二、導(dǎo)致“參差不齊”改革現(xiàn)狀的原因
“參差不齊”的改革現(xiàn)狀，延緩了我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的工作進(jìn)程，不符合中央“爭(zhēng)取在‘十五’期間在全國(guó)全面實(shí)行以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度”的要求。何以出現(xiàn)這種改革現(xiàn)狀呢?根據(jù)調(diào)查分析，筆者認(rèn)為原因是多方面的，有客觀的，也有主觀的，有上面的，也有下面的，歸納起來(lái)，主要有以下幾種：
1、對(duì)改革的認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一、不夠充分財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度改革是對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的深層次便革，改革的主要內(nèi)容就是要建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度。我國(guó)進(jìn)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下建立公共財(cái)政的客觀需要，是新時(shí)期我國(guó)加強(qiáng)財(cái)政管理監(jiān)督、提高資金使用效益、增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控的重要舉措。黨在第十個(gè)五年計(jì)劃中明確提出：要逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架, 2002年2月朱镕基總理在國(guó)務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要“加快推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，對(duì)各項(xiàng)財(cái)政資金逐步實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付”,2005年2月國(guó)務(wù)院召開第三次廉政工作會(huì)議，溫家寶總理在會(huì)上指出：加快推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，重點(diǎn)是加快部門預(yù)算改革，全面推行國(guó)庫(kù)集中收付制度，使用政府財(cái)政資金，能夠集中支付的都要實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，有效防止財(cái)政資金運(yùn)用過(guò)程中的“跑冒滴漏”。2001年改革開始后財(cái)政部等部委根據(jù)改革的需要制定出了一系列的制度和措施，如：2002年財(cái)政部和中國(guó)人民銀行出臺(tái)了《預(yù)算外資金收入收繳管理制度改革方案》和《國(guó)庫(kù)存款計(jì)付利息管理暫行辦法》、2003年財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于深化地方財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》等。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次在講話中強(qiáng)調(diào)了進(jìn)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的重要意義，對(duì)在“十五”期間全面實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革作了重要指示。改革配套辦法的建立和完善，是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的有力保障，為“十五”期間全面實(shí)施改革奠定了基礎(chǔ)。然而在調(diào)查中了解到，很地區(qū)對(duì)改革的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、不充分，在思想上受傳統(tǒng)觀念的束縛，缺乏改革創(chuàng)新的精神，甚至存在“亂中求利”的錯(cuò)誤思想，大局意識(shí)不足，部門利益、個(gè)人利益影響了對(duì)改革的正確理解，從而對(duì)改革的重要性、緊迫性認(rèn)識(shí)相對(duì)弱化，淡化了對(duì)改革的時(shí)間要求。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，由于信息的閉塞，基層的很多同志到目前為止，對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的知識(shí)仍舊是一知半解，部份人只知道有一個(gè)“國(guó)庫(kù)集中收付”，內(nèi)容何為就不得而知了，甚至有的人根本就不知道有這項(xiàng)改革。認(rèn)識(shí)有分歧，思想上就會(huì)不統(tǒng)一，認(rèn)識(shí)不充分，改革就會(huì)不徹底，從而就會(huì)在很多方面阻礙改革的道路，拖延了改革時(shí)間，延緩改革工作的程。
2、地方的改革步調(diào)不一致。根據(jù)調(diào)查情況，地方在改革工作中有快有慢，有好有壞，有成功的、也有失敗的，長(zhǎng)短不一，方法多樣，其原因之一就是改革的步調(diào)不一致�！斗桨浮烦雠_(tái)后，中央要求地方各級(jí)遵照?qǐng)?zhí)行，同時(shí)規(guī)定了“各地方可根據(jù)改革試點(diǎn)方案，自行確定改革的時(shí)間和步驟”，在試點(diǎn)的時(shí)間、范圍上缺少?gòu)?qiáng)制性規(guī)定。地方根據(jù)自身的實(shí)際自行決定改革的時(shí)間和步驟，充分發(fā)揮地方改革的能動(dòng)性，無(wú)疑在改革實(shí)踐中有很重要的意義，然而“自行決定”也給了地方在改革安排上有了很大的空間，先改、后改和怎樣改沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，地方實(shí)際上掌握了改革的主動(dòng)權(quán)，何時(shí)改、如何改地方說(shuō)了算，這就難免出現(xiàn)人為控制改革的現(xiàn)象，這是導(dǎo)致改革步調(diào)不一致的一個(gè)因素。再者，地方在實(shí)施改革中有“待借”思想。借鑒別人的經(jīng)驗(yàn)，可以減少走彎路，這是一件好事，然而，相互等待、不主動(dòng)探索的做法，對(duì)改革工作無(wú)疑是一種消極的態(tài)度。以上兩種因素的影響，使得部份地區(qū)的改革時(shí)間越拖再拖，導(dǎo)致了五年的改革計(jì)劃結(jié)束后，有的地區(qū)改革工作全面啟動(dòng)、有的地區(qū)仍舊處在試點(diǎn)階段、甚至有的地區(qū)尚未開展試點(diǎn)工作的“參差不齊”現(xiàn)狀。
3、缺少統(tǒng)一的改革模式。在改革工作中，適度時(shí)間的試點(diǎn)探索，旨在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，有利于改革的深入開展，但長(zhǎng)期的改革試點(diǎn)，一方面將會(huì)使改革工作無(wú)境止地進(jìn)行，永無(wú)終日;另一方面，改革會(huì)“千姿百態(tài)”，各自一套。中央部門在實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革工作中就統(tǒng)一了模式，改革工作開始后，一切按計(jì)劃有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了“全面實(shí)施”的改革目標(biāo)，而地方就缺少統(tǒng)一的模式，在改革制度的建立方面，中央與省有出入、省與省之間不相同，甚至同一個(gè)省，地區(qū)與地區(qū)、縣與縣之間也不一致。如此以來(lái)，全國(guó)的改革就實(shí)現(xiàn)不到統(tǒng)一，改革出現(xiàn)了多種樣式。改革模式的多樣性，不利于改革工作的深入開展，影響了我國(guó)財(cái)政管理制度改革的有序推進(jìn)。根據(jù)《方案》中“建立財(cái)政管理信息系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)管理操作系統(tǒng)”“建立健全現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)”的要求，國(guó)庫(kù)集中收付網(wǎng)上操作和網(wǎng)上傳遞數(shù)據(jù)已經(jīng)是必然趨勢(shì)，而這種“政出多門”的格局，既要達(dá)到“信息共享”，又要降低改革的成本，可能性不是很大。首先從開發(fā)軟件的成本與銷量的關(guān)系上來(lái)考慮，同樣的成本，銷量越大，相對(duì)分擔(dān)的成本就越低，從而售價(jià)就會(huì)降低，反之，售價(jià)就高。不同的改革模式，運(yùn)用軟件就必須“量身定制”，因此，開發(fā)成本就只能由委托人一人承擔(dān)，與“大眾化”軟件相比，改革成本孰高孰低就不言而喻了。其次，從目前的技術(shù)上看，不同軟件要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)化，幾乎是不可能的。再者，由于數(shù)據(jù)不能網(wǎng)絡(luò)化，很多資料都需人工傳送，改革的機(jī)會(huì)成本就會(huì)增加。不統(tǒng)一的改革模式，包含了改革制度的不一致。中央在制定很多改革配套辦法的時(shí)候，都明確界定了執(zhí)行范圍僅是中央單位，如：財(cái)政部和中國(guó)人民銀行2002年5月下發(fā)的《中央單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金支付辦法》、7月下發(fā)的《中央單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金銀行支付清算辦法》、財(cái)政部2001年7月下發(fā)的《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)會(huì)計(jì)核算暫行辦法》、2003年12月下發(fā)的《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)年終預(yù)算結(jié)余資金管理暫行辦法》等。以上配套辦法都是對(duì)改革執(zhí)行中的具體要求和規(guī)范，在改革實(shí)踐中有很重要的意義，中央沒(méi)有要求地方“遵照”執(zhí)行，那地方自行制定的配套辦法從法理上講，約束力度不夠，制度本身具有的強(qiáng)制力就會(huì)受到挑戰(zhàn)。改革沒(méi)有全國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行的配套制度，地方的改革就失去了最基本的制度保障，改革目標(biāo)就會(huì)難以實(shí)現(xiàn)�？偟膩�(lái)說(shuō)，影響改革的因素不外乎三個(gè)方面的問(wèn)題：改不改——認(rèn)識(shí)和思想問(wèn)題，何時(shí)改——步調(diào)問(wèn)題，怎樣改——模式問(wèn)題。
三、完善目前改革狀況的建議進(jìn)行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革既是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政管理體制改革的客觀要求，也是入世后建立宏觀財(cái)政框架的必然趨勢(shì)，國(guó)庫(kù)集中收付制度，有利于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理，是當(dāng)今世界財(cái)政國(guó)庫(kù)管理的最新模式。完善我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，使我們的改革成果更科學(xué)更經(jīng)濟(jì)，筆者認(rèn)為，也要從“改不改、何時(shí)改、怎樣改”三方面著手。
1、加深認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，進(jìn)一步解決認(rèn)識(shí)和思想問(wèn)題。“理論指導(dǎo)實(shí)踐”，理論本身就是認(rèn)識(shí)的體現(xiàn)，有了認(rèn)識(shí)，就有了理論形成的基礎(chǔ)，隨著認(rèn)識(shí)的提高，就形成了理論。理論是思想的載體，統(tǒng)一思想就是統(tǒng)一理論。理論統(tǒng)一后，“百家爭(zhēng)鳴”的局面才會(huì)消除，實(shí)踐才會(huì)開始。財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革也是從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐的一個(gè)過(guò)程，認(rèn)識(shí)不到位，思想不統(tǒng)一，改革就不會(huì)取到很好的效果，因此，加深認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，就成了改革工作的前奏。
一是進(jìn)一步加大宣傳力度。任何一項(xiàng)改革，都是通過(guò)理論研究、輿論宣傳得以實(shí)現(xiàn)的，有了理論依據(jù)，若不通過(guò)宣傳或宣傳不到位，人們就不會(huì)認(rèn)識(shí)它，不充分理解和準(zhǔn)確把握，支持和貫徹執(zhí)行的力度就不可能到位，改革就達(dá)不到預(yù)期效果。通過(guò)對(duì)改革情況的調(diào)查了解，這一點(diǎn)也得到了充分的證實(shí)。加大宣傳力度，中央應(yīng)通過(guò)新聞媒介，在全社會(huì)營(yíng)造國(guó)庫(kù)管理制度改革的氛圍，使人們特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的人員都認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)改革的重要性和迫切性，認(rèn)識(shí)到改革的內(nèi)容和目標(biāo);地方財(cái)政部門可以通過(guò)知識(shí)競(jìng)賽、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等方式，在本轄區(qū)內(nèi)開展宣傳活動(dòng)，進(jìn)一步加深在職人員對(duì)改革的認(rèn)識(shí)。
二是認(rèn)真領(lǐng)會(huì)中央的改革精神。從目前的情況看，多數(shù)地區(qū)的改革還是“如火如荼”的，但不少地方仍是“紋絲不動(dòng)”或“姍姍來(lái)遲”這是對(duì)改革政策吃不透、拿不準(zhǔn)的表現(xiàn)，怕失敗，希望別人搞成功后自己去借鑒。改革就是創(chuàng)新，失敗是有可能的，但人人都怕失敗、都等著去借鑒經(jīng)驗(yàn)，那經(jīng)驗(yàn)又從何而來(lái)呢?我們提倡創(chuàng)新，但同時(shí)也要盡量避免失敗，改革工作總得有人嘗試，這就需要改革者正確理解和掌握改革理論及精神。認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央有關(guān)國(guó)庫(kù)管理制度的改革的精神，是地方實(shí)施改革工作掌握政策和把握尺度的首要任務(wù)。深入學(xué)習(xí)中央領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的講話，就領(lǐng)會(huì)到了國(guó)家對(duì)改革的決心，堅(jiān)定了改革的信心;學(xué)習(xí)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》，就掌握了改革的總體框架、指導(dǎo)思想和應(yīng)遵循的基本原則，知道改革的基本內(nèi)容、方式、發(fā)展方向和最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)等;學(xué)習(xí)《財(cái)政部關(guān)于深化地方財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，就明白中央對(duì)地方改革的規(guī)劃、部署和要求;學(xué)習(xí)中央的改革配套制度，就知道改革工作中的一些具體操作和做法。 總的來(lái)說(shuō)，通過(guò)對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度改革的廣泛的宣傳和深入學(xué)習(xí)，地方在改革工作中的思路就會(huì)更加清晰，改革步驟加快，改革力度增大，從而才能保證改革工作的圓滿完成。
2、制定統(tǒng)一的改革模式。“不得規(guī)矩，不成方圓”，各自一套改革模式的弊端上面已經(jīng)述及，制定統(tǒng)一的改革“規(guī)矩”已經(jīng)成為當(dāng)前財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的一個(gè)重要任務(wù)，如何去定、定什么樣的一個(gè)改革“規(guī)矩”?是應(yīng)該值得大家去考慮的一個(gè)問(wèn)題。改革經(jīng)過(guò)五年的實(shí)踐，雖未達(dá)到“全面實(shí)施”的目標(biāo)，但從中央到地方，已經(jīng)有了制定統(tǒng)一改革模式的基礎(chǔ)。制定統(tǒng)一改革模式，就是要充分利用各地的成功經(jīng)驗(yàn)，歸納總結(jié)，使其更為科學(xué)、更為普遍適用，但不論如何，它既要兼顧中央和地方情況，又要充分考慮各自實(shí)際，重要配套辦法如有關(guān)資金支付和清算辦法、核算辦法、結(jié)余處理辦法等由中央以部門規(guī)章的形式統(tǒng)一出臺(tái)，其他如機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部流程等由地方自行規(guī)定，這樣既達(dá)到了在改革中大原則、大方向的統(tǒng)一，又兼顧了各地的改革實(shí)際。中央統(tǒng)一制定改革模式，除可以消除上面分析的弊端外，更有利于地方財(cái)政與銀行系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金安全、高效的支付和清算。 統(tǒng)一的改革模式出臺(tái)后，已實(shí)施改革的地區(qū)，應(yīng)對(duì)照統(tǒng)一模式進(jìn)行更新，未實(shí)施改革的地區(qū)，必須按統(tǒng)一的模式進(jìn)行改革，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的全國(guó)統(tǒng)一。
3、采用驗(yàn)收過(guò)關(guān)的辦法，限期實(shí)施。“十五”已經(jīng)結(jié)束，原定“全面實(shí)施”的改革目標(biāo)尚未真正實(shí)現(xiàn)，對(duì)未啟動(dòng)改革的地區(qū)，應(yīng)限其啟動(dòng)，采取驗(yàn)收過(guò)關(guān)方式，督促其實(shí)施改革。統(tǒng)一模式出臺(tái)后，對(duì)那些“坐以待借”的地方來(lái)說(shuō)，有了一套對(duì)照?qǐng)?zhí)行的改革樣式，限期驗(yàn)收，也取消了他們自由決定的權(quán)利，以強(qiáng)制手段，推動(dòng)地方的改革向既定目標(biāo)進(jìn)行，從根本上解決改革的“久拖不決”問(wèn)題�？偟膩�(lái)說(shuō)，改革的現(xiàn)狀，不能回避，更應(yīng)該重視，只有認(rèn)真分析存在的問(wèn)題，找出原因所在，才能更好地對(duì)癥下藥，加以解決。面對(duì)“參差不齊”的改革，只有進(jìn)一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一改革模式，限期實(shí)施，我們的工作才能取到很好的效果，改革才會(huì)有更大的突破。
推薦期刊：《農(nóng)村財(cái)政與財(cái)務(wù)》(月刊)1996年創(chuàng)刊，是全國(guó)經(jīng)濟(jì)類一級(jí)財(cái)政專業(yè)指導(dǎo)性刊物。
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