財政研究論文“十五”期間地方財政國庫管理制度改革情況調(diào)查

　　這篇財政研究論文發(fā)表了“十五”期間地方財政國庫管理制度改革情況調(diào)查，“十五”期刊國家全面推行國庫管理制度改革，論文對5年的改革現(xiàn)狀首先進行了介紹，并分析了導(dǎo)致改革現(xiàn)狀“參差不齊”的原因，并提出了完善體制改革的要求。

　　關(guān)鍵詞：財政研究論文,管理體制改革

　　財政國庫管理制度改革是財政管理體制改革的一個重要組成部份，是當(dāng)前我國財政管理體制改革的重點之一，此項改革的最終目的是實現(xiàn)財政國庫集中收付。2001年3月，財政部和中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《財政國庫管理制度改革試點方案》(以下簡稱〈方案〉)，中央級財政國庫管理制度改革工作正式啟動，各地根據(jù)《方案》也積極準備改革的試點工作，截止今日已經(jīng)歷了五年時間。五年時間里，地方這項改革工作的進展情況如何、是否已達到中央“爭取‘十五’期間全面推行財政國庫管理制度改革”的要求，對此問題，筆者初步作了一些調(diào)查了解，現(xiàn)就把所得情況羅列如下，希望能對這項改革工作有所幫助。

　　一、五年的改革現(xiàn)狀

　　2001年《方案》出臺后，當(dāng)年中央就把水利部、科技部、國務(wù)院法制辦、財政部本級、中科院、國家自然科學(xué)基金會6部門作首次改革的試點部門。2002年，中央改革試點面增加了人事部、外經(jīng)貿(mào)部等37個部門，同時在河北、黑龍江等地方實行改革試點。截至2003年底，中央有82個部門、1288個基層預(yù)算單位納入國庫集中支付改革，35個中央部門實行收入收繳改革，地方已有26個省份、120多個地市及部分縣市進行了這項改革。 2004年11月22日全國財政國庫管理制度改革工作會議在廣州召開，根據(jù)會議情況了解到，自實行財政國庫管理制度改革以來，已有140個中央部門、30個省(區(qū)、市)的省級預(yù)算單位，150多個地(市)和部分縣級實施了國庫集中支付改革,納入改革范圍的省直預(yù)算單位達到1500多個，省直基層預(yù)算單位達到5800多個。會議在肯定了改革以來所取的四方面成果的同時指出了改革面臨的問題：改革推進不平衡、系統(tǒng)建設(shè)相對滯后、具體操作不盡完等。

　　據(jù)統(tǒng)計，截止2005年底，全部中央部門的3300多個基層預(yù)算單位、3700多億元財政資金納入改革實施范圍;省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市本級、以及200多個地級市和500多個縣實行了改革。

　　2005年11月7日，財政部發(fā)布消息指出了雖然36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市已啟動了國庫集中收付制度改革，但目前改革進展仍不平衡，有的省本級尚未在所有預(yù)算部門實施改革，有的尚未推進到全部基層預(yù)算單位，還有一部分地市和大部分縣沒有實施改革。

　　據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然部份地區(qū)在改革中取得了成功的經(jīng)驗，已全面組織實施，但多數(shù)地區(qū)特別是縣級地區(qū)仍在試點探索之中，甚至有的縣到目前為止尚未正式啟動改革工作。從已實施改革試點地區(qū)的情況來看，在工作流程和改革配套制度的建立方面也不一致，改革狀況“參差不齊”。

　　二、導(dǎo)致“參差不齊”改革現(xiàn)狀的原因

　　“參差不齊”的改革現(xiàn)狀，延緩了我國財政國庫管理制度改革的工作進程，不符合中央“爭取在‘十五’期間在全國全面實行以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國庫管理制度”的要求。何以出現(xiàn)這種改革現(xiàn)狀呢?根據(jù)調(diào)查分析，筆者認為原因是多方面的，有客觀的，也有主觀的，有上面的，也有下面的，歸納起來，主要有以下幾種：

　　1、對改革的認識不夠統(tǒng)一、不夠充分財政國庫集中收付制度改革是對傳統(tǒng)財政國庫管理制度的深層次便革，改革的主要內(nèi)容就是要建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度。我國進行財政國庫管理制度改革是社會主義市場經(jīng)濟體制下建立公共財政的客觀需要，是新時期我國加強財政管理監(jiān)督、提高資金使用效益、增強財政宏觀調(diào)控的重要舉措。黨在第十個五年計劃中明確提出：要逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的公共財政框架, 2002年2月朱镕基總理在國務(wù)院第四次廉政工作會議上強調(diào)，要“加快推進財政國庫管理制度改革，對各項財政資金逐步實行國庫集中收付”,2005年2月國務(wù)院召開第三次廉政工作會議，溫家寶總理在會上指出：加快推進財政管理體制改革，重點是加快部門預(yù)算改革，全面推行國庫集中收付制度，使用政府財政資金，能夠集中支付的都要實行國庫集中支付，有效防止財政資金運用過程中的“跑冒滴漏”。2001年改革開始后財政部等部委根據(jù)改革的需要制定出了一系列的制度和措施，如：2002年財政部和中國人民銀行出臺了《預(yù)算外資金收入收繳管理制度改革方案》和《國庫存款計付利息管理暫行辦法》、2003年財政部下發(fā)了《關(guān)于深化地方財政國庫管理制度改革有關(guān)問題的意見》等。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次在講話中強調(diào)了進行財政國庫管理制度改革的重要意義，對在“十五”期間全面實行財政國庫管理制度改革作了重要指示。改革配套辦法的建立和完善，是財政國庫管理制度改革的有力保障，為“十五”期間全面實施改革奠定了基礎(chǔ)。然而在調(diào)查中了解到，很地區(qū)對改革的認識不統(tǒng)一、不充分，在思想上受傳統(tǒng)觀念的束縛，缺乏改革創(chuàng)新的精神，甚至存在“亂中求利”的錯誤思想，大局意識不足，部門利益、個人利益影響了對改革的正確理解，從而對改革的重要性、緊迫性認識相對弱化，淡化了對改革的時間要求。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，由于信息的閉塞，基層的很多同志到目前為止，對財政國庫管理制度改革的知識仍舊是一知半解，部份人只知道有一個“國庫集中收付”，內(nèi)容何為就不得而知了，甚至有的人根本就不知道有這項改革。認識有分歧，思想上就會不統(tǒng)一，認識不充分，改革就會不徹底，從而就會在很多方面阻礙改革的道路，拖延了改革時間，延緩改革工作的程。

　　2、地方的改革步調(diào)不一致。根據(jù)調(diào)查情況，地方在改革工作中有快有慢，有好有壞，有成功的、也有失敗的，長短不一，方法多樣，其原因之一就是改革的步調(diào)不一致�！斗桨浮烦雠_后，中央要求地方各級遵照執(zhí)行，同時規(guī)定了“各地方可根據(jù)改革試點方案，自行確定改革的時間和步驟”，在試點的時間、范圍上缺少強制性規(guī)定。地方根據(jù)自身的實際自行決定改革的時間和步驟，充分發(fā)揮地方改革的能動性，無疑在改革實踐中有很重要的意義，然而“自行決定”也給了地方在改革安排上有了很大的空間，先改、后改和怎樣改沒有統(tǒng)一規(guī)定，地方實際上掌握了改革的主動權(quán)，何時改、如何改地方說了算，這就難免出現(xiàn)人為控制改革的現(xiàn)象，這是導(dǎo)致改革步調(diào)不一致的一個因素。再者，地方在實施改革中有“待借”思想。借鑒別人的經(jīng)驗，可以減少走彎路，這是一件好事，然而，相互等待、不主動探索的做法，對改革工作無疑是一種消極的態(tài)度。以上兩種因素的影響，使得部份地區(qū)的改革時間越拖再拖，導(dǎo)致了五年的改革計劃結(jié)束后，有的地區(qū)改革工作全面啟動、有的地區(qū)仍舊處在試點階段、甚至有的地區(qū)尚未開展試點工作的“參差不齊”現(xiàn)狀。

　　3、缺少統(tǒng)一的改革模式。在改革工作中，適度時間的試點探索，旨在總結(jié)經(jīng)驗，有利于改革的深入開展，但長期的改革試點，一方面將會使改革工作無境止地進行，永無終日;另一方面，改革會“千姿百態(tài)”，各自一套。中央部門在實施財政國庫管理制度改革工作中就統(tǒng)一了模式，改革工作開始后，一切按計劃有序推進，實現(xiàn)了“全面實施”的改革目標(biāo)，而地方就缺少統(tǒng)一的模式，在改革制度的建立方面，中央與省有出入、省與省之間不相同，甚至同一個省，地區(qū)與地區(qū)、縣與縣之間也不一致。如此以來，全國的改革就實現(xiàn)不到統(tǒng)一，改革出現(xiàn)了多種樣式。改革模式的多樣性，不利于改革工作的深入開展，影響了我國財政管理制度改革的有序推進。根據(jù)《方案》中“建立財政管理信息系統(tǒng)和國庫管理操作系統(tǒng)”“建立健全現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)”的要求，國庫集中收付網(wǎng)上操作和網(wǎng)上傳遞數(shù)據(jù)已經(jīng)是必然趨勢，而這種“政出多門”的格局，既要達到“信息共享”，又要降低改革的成本，可能性不是很大。首先從開發(fā)軟件的成本與銷量的關(guān)系上來考慮，同樣的成本，銷量越大，相對分擔(dān)的成本就越低，從而售價就會降低，反之，售價就高。不同的改革模式，運用軟件就必須“量身定制”，因此，開發(fā)成本就只能由委托人一人承擔(dān)，與“大眾化”軟件相比，改革成本孰高孰低就不言而喻了。其次，從目前的技術(shù)上看，不同軟件要實現(xiàn)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)化，幾乎是不可能的。再者，由于數(shù)據(jù)不能網(wǎng)絡(luò)化，很多資料都需人工傳送，改革的機會成本就會增加。不統(tǒng)一的改革模式，包含了改革制度的不一致。中央在制定很多改革配套辦法的時候，都明確界定了執(zhí)行范圍僅是中央單位，如：財政部和中國人民銀行2002年5月下發(fā)的《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付辦法》、7月下發(fā)的《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金銀行支付清算辦法》、財政部2001年7月下發(fā)的《財政國庫管理制度改革試點會計核算暫行辦法》、2003年12月下發(fā)的《財政國庫管理制度改革試點年終預(yù)算結(jié)余資金管理暫行辦法》等。以上配套辦法都是對改革執(zhí)行中的具體要求和規(guī)范，在改革實踐中有很重要的意義，中央沒有要求地方“遵照”執(zhí)行，那地方自行制定的配套辦法從法理上講，約束力度不夠，制度本身具有的強制力就會受到挑戰(zhàn)。改革沒有全國強制執(zhí)行的配套制度，地方的改革就失去了最基本的制度保障，改革目標(biāo)就會難以實現(xiàn)�？偟膩碚f，影響改革的因素不外乎三個方面的問題：改不改——認識和思想問題，何時改——步調(diào)問題，怎樣改——模式問題。

　　三、完善目前改革狀況的建議進行財政國庫集中收付制度的改革既是當(dāng)前我國財政管理體制改革的客觀要求，也是入世后建立宏觀財政框架的必然趨勢，國庫集中收付制度，有利于加強財政監(jiān)督管理，是當(dāng)今世界財政國庫管理的最新模式。完善我國財政國庫管理制度改革，使我們的改革成果更科學(xué)更經(jīng)濟，筆者認為，也要從“改不改、何時改、怎樣改”三方面著手。

　　1、加深認識，統(tǒng)一思想，進一步解決認識和思想問題。“理論指導(dǎo)實踐”，理論本身就是認識的體現(xiàn)，有了認識，就有了理論形成的基礎(chǔ)，隨著認識的提高，就形成了理論。理論是思想的載體，統(tǒng)一思想就是統(tǒng)一理論。理論統(tǒng)一后，“百家爭鳴”的局面才會消除，實踐才會開始。財政國庫管理制度改革也是從認識到實踐的一個過程，認識不到位，思想不統(tǒng)一，改革就不會取到很好的效果，因此，加深認識，統(tǒng)一思想，就成了改革工作的前奏。

　　一是進一步加大宣傳力度。任何一項改革，都是通過理論研究、輿論宣傳得以實現(xiàn)的，有了理論依據(jù)，若不通過宣傳或宣傳不到位，人們就不會認識它，不充分理解和準確把握，支持和貫徹執(zhí)行的力度就不可能到位，改革就達不到預(yù)期效果。通過對改革情況的調(diào)查了解，這一點也得到了充分的證實。加大宣傳力度，中央應(yīng)通過新聞媒介，在全社會營造國庫管理制度改革的氛圍，使人們特別是經(jīng)濟領(lǐng)域的人員都認識到這項改革的重要性和迫切性，認識到改革的內(nèi)容和目標(biāo);地方財政部門可以通過知識競賽、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等方式，在本轄區(qū)內(nèi)開展宣傳活動，進一步加深在職人員對改革的認識。

　　二是認真領(lǐng)會中央的改革精神。從目前的情況看，多數(shù)地區(qū)的改革還是“如火如荼”的，但不少地方仍是“紋絲不動”或“姍姍來遲”這是對改革政策吃不透、拿不準的表現(xiàn)，怕失敗，希望別人搞成功后自己去借鑒。改革就是創(chuàng)新，失敗是有可能的，但人人都怕失敗、都等著去借鑒經(jīng)驗，那經(jīng)驗又從何而來呢?我們提倡創(chuàng)新，但同時也要盡量避免失敗，改革工作總得有人嘗試，這就需要改革者正確理解和掌握改革理論及精神。認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會中央有關(guān)國庫管理制度的改革的精神，是地方實施改革工作掌握政策和把握尺度的首要任務(wù)。深入學(xué)習(xí)中央領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)財政國庫管理制度改革的講話，就領(lǐng)會到了國家對改革的決心，堅定了改革的信心;學(xué)習(xí)《財政國庫管理制度改革試點方案》，就掌握了改革的總體框架、指導(dǎo)思想和應(yīng)遵循的基本原則，知道改革的基本內(nèi)容、方式、發(fā)展方向和最終要實現(xiàn)的目標(biāo)等;學(xué)習(xí)《財政部關(guān)于深化地方財政國庫管理制度改革有關(guān)問題的意見》，就明白中央對地方改革的規(guī)劃、部署和要求;學(xué)習(xí)中央的改革配套制度，就知道改革工作中的一些具體操作和做法。 總的來說，通過對國庫管理制度改革的廣泛的宣傳和深入學(xué)習(xí)，地方在改革工作中的思路就會更加清晰，改革步驟加快，改革力度增大，從而才能保證改革工作的圓滿完成。

　　2、制定統(tǒng)一的改革模式。“不得規(guī)矩，不成方圓”，各自一套改革模式的弊端上面已經(jīng)述及，制定統(tǒng)一的改革“規(guī)矩”已經(jīng)成為當(dāng)前財政國庫管理制度改革的一個重要任務(wù)，如何去定、定什么樣的一個改革“規(guī)矩”?是應(yīng)該值得大家去考慮的一個問題。改革經(jīng)過五年的實踐，雖未達到“全面實施”的目標(biāo)，但從中央到地方，已經(jīng)有了制定統(tǒng)一改革模式的基礎(chǔ)。制定統(tǒng)一改革模式，就是要充分利用各地的成功經(jīng)驗，歸納總結(jié)，使其更為科學(xué)、更為普遍適用，但不論如何，它既要兼顧中央和地方情況，又要充分考慮各自實際，重要配套辦法如有關(guān)資金支付和清算辦法、核算辦法、結(jié)余處理辦法等由中央以部門規(guī)章的形式統(tǒng)一出臺，其他如機構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部流程等由地方自行規(guī)定，這樣既達到了在改革中大原則、大方向的統(tǒng)一，又兼顧了各地的改革實際。中央統(tǒng)一制定改革模式，除可以消除上面分析的弊端外，更有利于地方財政與銀行系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)財政資金安全、高效的支付和清算。 統(tǒng)一的改革模式出臺后，已實施改革的地區(qū)，應(yīng)對照統(tǒng)一模式進行更新，未實施改革的地區(qū)，必須按統(tǒng)一的模式進行改革，從而實現(xiàn)財政國庫管理制度改革的全國統(tǒng)一。

　　3、采用驗收過關(guān)的辦法，限期實施。“十五”已經(jīng)結(jié)束，原定“全面實施”的改革目標(biāo)尚未真正實現(xiàn)，對未啟動改革的地區(qū)，應(yīng)限其啟動，采取驗收過關(guān)方式，督促其實施改革。統(tǒng)一模式出臺后，對那些“坐以待借”的地方來說，有了一套對照執(zhí)行的改革樣式，限期驗收，也取消了他們自由決定的權(quán)利，以強制手段，推動地方的改革向既定目標(biāo)進行，從根本上解決改革的“久拖不決”問題�？偟膩碚f，改革的現(xiàn)狀，不能回避，更應(yīng)該重視，只有認真分析存在的問題，找出原因所在，才能更好地對癥下藥，加以解決。面對“參差不齊”的改革，只有進一步統(tǒng)一思想，提高認識，統(tǒng)一改革模式，限期實施，我們的工作才能取到很好的效果，改革才會有更大的突破。

　　推薦期刊：《農(nóng)村財政與財務(wù)》(月刊)1996年創(chuàng)刊，是全國經(jīng)濟類一級財政專業(yè)指導(dǎo)性刊物。

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