本文摘要：摘要:在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的宏大背景下，我國大學(xué)章程被賦予優(yōu)化大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)大學(xué)共同治理、保障大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)等重大使命。隨著我國大學(xué)章程的制定、核準(zhǔn)與發(fā)布業(yè)已基本完成，大學(xué)章程進(jìn)入實施的新階段。然而，由于國家相關(guān)政策未能持續(xù)跟進(jìn)，我國大學(xué)
摘要:在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的宏大背景下，我國大學(xué)章程被賦予優(yōu)化大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)大學(xué)共同治理、保障大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)等重大使命。隨著我國大學(xué)章程的制定、核準(zhǔn)與發(fā)布業(yè)已基本完成，大學(xué)章程進(jìn)入實施的新階段。然而，由于國家相關(guān)政策未能持續(xù)跟進(jìn)，我國大學(xué)章程建設(shè)在實踐中依然存在諸多問題，深陷內(nèi)在障礙、治理缺位、外在制約的三重困境。
事實上，大學(xué)章程是動態(tài)復(fù)雜的制度系統(tǒng)，大學(xué)章程建設(shè)理應(yīng)具有連貫性。探討新階段我國大學(xué)章程建設(shè)正在面臨的困境，既有助于厘清大學(xué)章程建設(shè)各個階段的思路。同時也對大學(xué)章程充分發(fā)揮其應(yīng)有的治理性有所啟迪。
關(guān)鍵詞:現(xiàn)代大學(xué)制度,大學(xué)治理,大學(xué)章程,章程實施,建設(shè)困境
伴隨我國高等教育體制改革的深化，完善現(xiàn)代大學(xué)制度、推進(jìn)大學(xué)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化成為人們所關(guān)注的重點。建立“政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會廣泛參與”的體制，一直以來是我國高等教育治理體系改革的目標(biāo)。[1]大學(xué)章程作為大學(xué)治理的規(guī)范，規(guī)定學(xué)校重大的、基本的問題，是制定大學(xué)各項規(guī)章制度的基礎(chǔ)和依據(jù)。[2]縱觀世界一流的大學(xué)，無一例外都具備一流的治理，而大學(xué)章程是一流大學(xué)治理體系中必不可少的重要組成部分。在大學(xué)治理的語境下，以大學(xué)章程為核心構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度體系成為我國高等教育體制改革的必然抉擇。
近年來，在相關(guān)教育政策的推動下，我國大學(xué)章程建設(shè)發(fā)展迅速。2013年11月，教育部核準(zhǔn)公布中國人民大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)、上海外國語大學(xué)、武漢理工大學(xué)和華中師范大學(xué)首批6所高校的章程。隨后，我國大學(xué)章程建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展的階段。截至2015年底，《全面推進(jìn)依法治校實施綱要》提出的大學(xué)“一校一章程”建設(shè)目標(biāo)基本完成。[3]
由此，我國大學(xué)章程的制定工作告一段落，公立大學(xué)基本擁有各自章程，大學(xué)章程建設(shè)步入實施的新階段。然而，國家政策未能及時、持續(xù)跟進(jìn)，大學(xué)章程研究陷入低谷，大學(xué)章程建設(shè)也似乎隨即中止。事實上，我國大學(xué)章程的制定、核準(zhǔn)與發(fā)布并非大學(xué)章程建設(shè)的全部內(nèi)容，也不應(yīng)成為大學(xué)章程建設(shè)的終點。
大學(xué)章程建設(shè)是持續(xù)動態(tài)的過程，貫穿于大學(xué)治理的始終。從大學(xué)章程實施層面來看，我國大學(xué)章程建設(shè)仍然存在諸多問題，大學(xué)章程的治理性未能充分彰顯。本文通過系統(tǒng)分析新階段我國大學(xué)章程建設(shè)存在的弊病，深刻揭示我國大學(xué)章程建設(shè)所面臨的內(nèi)在障礙、治理缺位、外在制約三重困境，將大學(xué)章程建設(shè)的議題重新帶入各方的視野，呼吁人們對大學(xué)章程的持續(xù)關(guān)注和深入研究。
一、我國大學(xué)章程建設(shè)的內(nèi)在障礙
作為大學(xué)運作的“基本法”或“憲章”，大學(xué)章程為大學(xué)治理合法化提供依據(jù)，并對大學(xué)治理做出總體性規(guī)范。然而，我國大學(xué)章程的法律位階不甚清晰，致使大學(xué)章程的法律效力有所缺失，大學(xué)“有章不循”“有法不依”的情形時有出現(xiàn);同時，在現(xiàn)代大學(xué)制度架構(gòu)下，我國大學(xué)章程在文本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容方面普遍趨同，缺乏個性和特色，大學(xué)章程區(qū)分度不高;此外，我國大學(xué)章程制定和修訂的過程缺乏統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，大學(xué)章程制定與修訂的科學(xué)性仍有待提高。
(一)法律位階與效力實質(zhì)性缺失
在我國教育法律體系中，大學(xué)章程上承國家教育法律法規(guī)，下啟大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度，是一種中觀層面、具有一定法律效力的規(guī)范化文本。通過章程進(jìn)行的現(xiàn)代大學(xué)治理是踐行高教客觀規(guī)律的治理，是浸潤行政法治理念的治理，是規(guī)范化的治理，是法治化的治理。[4]按照“無權(quán)利，即無行政”的法治原則要求，高校自主管理權(quán)限的取得必須有法律、法規(guī)之依據(jù)，且只能在授權(quán)范圍內(nèi)行使相應(yīng)管理權(quán)。[5]37
1995年，我國頒布施行《中華人民共和國教育法》，其第26條規(guī)定設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的首要基本條件是“有組織機(jī)構(gòu)和章程”，第28條規(guī)定學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)有“按照章程自主管理的權(quán)利”。[6]1998年，我國頒布施行《中華人民共和國高等教育法》，其第27條規(guī)定申請設(shè)立高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)提交“章程”。[7]
這是我國改革開放以來從教育法律層面對大學(xué)章程做出的最早和最明確的規(guī)定。2010年，我國發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》，文件進(jìn)一步提出:“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。”[8]2011年，教育部又發(fā)布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，文件規(guī)定:“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。”[9]
現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)是使科學(xué)合理且符合大學(xué)自身發(fā)展規(guī)律的大學(xué)治理模式合法化的過程，而大學(xué)章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度的載體，既滿足現(xiàn)代大學(xué)多元共同治理的時代訴求，又符合現(xiàn)代意義上的大學(xué)自治邏輯。更為廣泛的規(guī)制范疇、一定的規(guī)范效能，決定了大學(xué)章程具備大學(xué)治理的功能，同時也是其能夠作為現(xiàn)代大學(xué)制度實施機(jī)制的基礎(chǔ)和保障。[10]16根據(jù)我國不斷出臺的相關(guān)教育法律法規(guī)的指導(dǎo)意見，我國大學(xué)章程應(yīng)具有某種意義上的法律地位。
然而，由于我國大學(xué)章程主要來源于相關(guān)教育法律的授權(quán)，教育法律對于大學(xué)章程的相關(guān)界定過于簡單、不甚明確，以至于大學(xué)章程實質(zhì)性的法律地位不高。同時，我國大學(xué)章程既非國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律明文，也未明確存在于我國教育法律體系之中。在大學(xué)治理的過程中，大學(xué)章程常常被認(rèn)為是類似于大學(xué)內(nèi)部一般規(guī)章的制度文本，而非具有某種準(zhǔn)法意義的規(guī)范大學(xué)治理的“基本法”和“憲章”，即使具有一定的法源依據(jù)，但其本身的法律地位難以得到認(rèn)可。我國大學(xué)章程法律位階的模糊導(dǎo)致大學(xué)章程在大學(xué)運作中無法充分發(fā)揮應(yīng)有的法律效力，無法對大學(xué)相關(guān)的利益主體形成足夠的約束力。
(二)文本結(jié)構(gòu)與內(nèi)容普遍性趨同
大學(xué)章程的文本結(jié)構(gòu)與內(nèi)容是大學(xué)治理的具體表現(xiàn)形式，其存在的問題反映大學(xué)治理過程的內(nèi)在矛盾。大學(xué)章程的主要內(nèi)容包括大學(xué)宗旨目標(biāo)、大學(xué)內(nèi)部關(guān)系的規(guī)定、大學(xué)外部關(guān)系的界定，以及諸如校名、校址、學(xué)校標(biāo)識等其他內(nèi)容。我國大學(xué)章程的制定、核準(zhǔn)與發(fā)布是在教育主管部門的強(qiáng)力推動下，在較短時間內(nèi)迅速完成，缺失科學(xué)、成熟的文本可供借鑒。
因此，我國大學(xué)章程在模仿和參照《高等教育法》以及相關(guān)教育政策文件的基礎(chǔ)上，不可避免地呈現(xiàn)出較為相似的文本，直接導(dǎo)致我國現(xiàn)行大學(xué)章程在結(jié)構(gòu)與內(nèi)容方面存在趨同的現(xiàn)象，其內(nèi)容大多包括總則、管理體制和組織結(jié)構(gòu)、教育形式和學(xué)校功能、學(xué)生、教職員工、財產(chǎn)經(jīng)費、后勤保障、附則等。有學(xué)者指出[11]:
大學(xué)章程不僅是大學(xué)的基本法，也是大學(xué)傳統(tǒng)、文化、精神、目標(biāo)的提煉和概括，承載著大學(xué)的歷史淵源、理念和價值追求。一所大學(xué)經(jīng)過長期的發(fā)展，必然會沉淀出獨特的歷史和文化底蘊，這些都需要落實到大學(xué)章程中。
然而，我國現(xiàn)行大學(xué)章程的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容未能緊密結(jié)合各大學(xué)自身的發(fā)展軌跡和歷史底蘊，也未能充分地彰顯各大學(xué)自身的獨特性和辦學(xué)特色。同時，大學(xué)章程的內(nèi)容可以分為必要記載事項和任意記載事項，前者是法律明確規(guī)定大學(xué)章程應(yīng)該記載的事項，又可具體分為絕對必要記載事項和相對必要記載事項，其中絕對必要記載事項是關(guān)系大學(xué)章程的效力和學(xué)校存亡的關(guān)鍵事項。[12]
而我國現(xiàn)行大學(xué)章程有關(guān)內(nèi)容的界定不甚清晰，甚至一些必要記載的事項也未能納入其中，大學(xué)章程的科學(xué)性和合理性有待考察，大學(xué)章程的治理效力難以得到切實的發(fā)揮�？梢哉f，我國大學(xué)章程的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容僅僅是相關(guān)教育法律法規(guī)與大學(xué)現(xiàn)行管理實際的機(jī)械結(jié)合，未能體現(xiàn)各大學(xué)自身發(fā)展和建設(shè)的獨特性，章程內(nèi)容在一定程度上存在著與實際脫軌的問題。
(三)制定與修訂過程科學(xué)性不足
大學(xué)章程的建設(shè)既包括大學(xué)章程的創(chuàng)制，同時也包括大學(xué)章程的修訂。大學(xué)章程經(jīng)教育主管部門核準(zhǔn)后，應(yīng)隨之生效，成為大學(xué)運作中的最高準(zhǔn)則。當(dāng)大學(xué)章程出現(xiàn)與大學(xué)發(fā)展不相適應(yīng)的方面，甚至阻礙大學(xué)發(fā)展時，大學(xué)需要依法對大學(xué)章程的內(nèi)容進(jìn)行修訂。目前，盡管我國大學(xué)章程的制定業(yè)已基本完成，但大學(xué)章程制定主體、制定程序和修訂程序等方面依然存在著諸多問題。
首先，關(guān)于我國大學(xué)章程的制定主體。大學(xué)章程的制定過程是各利益相關(guān)主體平衡利益分配的動態(tài)過程。也就是說，在大學(xué)章程的制定過程中，必然會觸及現(xiàn)有利益格局的調(diào)整，因而必須經(jīng)過充分、深入的討論和協(xié)商，最大限度地照顧不同利益群主體的訴求。[13]
《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定:“章程起草組織應(yīng)當(dāng)由學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)術(shù)組織負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表、相關(guān)專家，以及學(xué)校舉辦者或者主管部門的代表組成，可以邀請社會相關(guān)方面的代表、社會知名人士、退休教職工代表、校友代表等參加。”[9]從實際來看，我國大學(xué)章程的制定大多由政府授權(quán)大學(xué)承擔(dān)。有些大學(xué)的章程制定由學(xué)校黨委牽頭，有些則由黨委和校長協(xié)同組織，體現(xiàn)不同大學(xué)章程制定環(huán)節(jié)中的主導(dǎo)力量存在差異，因而難以準(zhǔn)確地判斷章程真正的制定主體。我國大學(xué)章程制定主體的不甚清晰，導(dǎo)致了主導(dǎo)章程制定的決策力量不夠明確。正如湛中樂教授所言[5]138:
明確大學(xué)章程的制定主體是大學(xué)章程制定的首要問題，不在制度設(shè)計上明確解決這個問題，就不可能科學(xué)合理地設(shè)計大學(xué)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，或者即使設(shè)計出來，也會導(dǎo)致實際權(quán)力運行過程的無序和失衡，導(dǎo)致大學(xué)章程難以獲得實效。
其次，關(guān)于我國大學(xué)章程的制定程序。大學(xué)章程是法律條規(guī)和法的治理模式在大學(xué)的延伸和個性化，是現(xiàn)代大學(xué)依法治校的必備條件，其制定程序的正當(dāng)性和合法性既是章程合法性的重要內(nèi)容，也是論證章程合法性的重要依據(jù)。[14]一般而言，大學(xué)章程的制定應(yīng)包括起草、審議、表決、核準(zhǔn)、公布幾個階段。具體來看，大學(xué)章程草案應(yīng)先提交教職工代表大會討論，征求意見后提交校長辦公會議審議，然后由學(xué)校黨委會討論審定表決，再報送教育主管部門核準(zhǔn)后發(fā)布。然而，我國大學(xué)章程的制定普遍缺乏必要的理論基礎(chǔ)和深入的實踐論證。
審議和表決階段也存在一些問題，諸如:教職工代表大會的討論是否意味著教職工代表享有投票權(quán)，能否影響大學(xué)章程草案的通過?校長辦公會議審定是否意味著校長辦公會議有否決權(quán)?校長辦公會議審議和黨委會審定之間究竟有何關(guān)系?同時，在我國大學(xué)章程的核準(zhǔn)過程中，教育主管部門對大學(xué)章程的核準(zhǔn)沒有科學(xué)的審議和核查程序，因而難以進(jìn)行有效的監(jiān)督。
最后，關(guān)于大學(xué)章程的修訂程序。我國《高等教育法》規(guī)定大學(xué)章程的修訂程序?qū)儆诖髮W(xué)章程的必要記載事項。一般而言，大學(xué)章程的修訂主要包括提議修訂、審議、核準(zhǔn)、公布幾個程序。例如，《中國政法大學(xué)章程》在附則部分規(guī)定[15]:
本章程的制定及修改，由校長向教職工代表大會提交草案并說明理由，經(jīng)教職工代表大會討論并征求意見，校長辦公會議審議，學(xué)校黨委常委會審定后報國務(wù)院教育行政部門核準(zhǔn)。
事實上，我國很多大學(xué)章程關(guān)于修訂程序的規(guī)定比較零散，僅僅在章程的附則中進(jìn)行簡要說明，缺乏詳細(xì)的實施細(xì)則，致使大學(xué)章程的修訂存在諸多問題。大學(xué)章程的修訂究竟應(yīng)由誰提出、是否只能由校長提出修訂、教職工代表大會是否有權(quán)決議修訂草案的通過與否等問題都難以從現(xiàn)行的大學(xué)章程中尋得明確依據(jù)。
二、我國大學(xué)章程建設(shè)的治理缺位
大學(xué)章程既是大學(xué)治理的重要載體，同時也為大學(xué)治理提供制度保障。目前，我國大學(xué)章程建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入實施的新階段。但從治理角度出發(fā)，我國大學(xué)章程關(guān)于大學(xué)價值追求的定位、大學(xué)外部關(guān)系的界定、大學(xué)內(nèi)部治理的設(shè)計、章程的實施等方面仍存在諸多問題。這些問題將導(dǎo)致我國大學(xué)章程的治理性難以充分發(fā)揮。
(一)大學(xué)價值追求定位模糊
大學(xué)的宗旨或使命既反映大學(xué)組織的目標(biāo)，也為大學(xué)組織的行為提供基本的價值或意義導(dǎo)向，它告訴大學(xué)應(yīng)該是什么、應(yīng)該做什么、應(yīng)該怎樣做才是有意義的。[10]182換言之，大學(xué)宗旨或使命反映大學(xué)的價值追求，成為大學(xué)價值追求的載體。因此，大學(xué)章程中的大學(xué)宗旨或使命，應(yīng)該充分體現(xiàn)大學(xué)的價值標(biāo)準(zhǔn)，讓大學(xué)本身的價值得以充分實現(xiàn)。[16]由于不同國家歷史文化、法律體系、教育體制等諸多因素的影響，世界各國大學(xué)章程對于其大學(xué)價值追求的定位各有不同，體現(xiàn)出鮮明的個性特征。即使同一國家，由于大學(xué)各自的歷史發(fā)展、教育理念、辦學(xué)定位等不同，各大學(xué)章程也體現(xiàn)出各大學(xué)不同的價值追求。
縱觀我國各大學(xué)章程關(guān)于大學(xué)宗旨或使命的內(nèi)容，一般都被收錄于章程總則或序言之中，盡管這些表述內(nèi)容十分翔實，但實際上存在一定的問題。其一，我國大學(xué)章程關(guān)于大學(xué)宗旨或使命的表述常常運用過于宏大的術(shù)語，表述寬泛，定位模糊，無法在大學(xué)的具體運作中踐行。
其二，許多大學(xué)章程關(guān)于大學(xué)宗旨或使命的表述趨同，基本上圍繞人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新的基本職能展開論述，缺乏大學(xué)各自鮮明的辦學(xué)特色，更有甚者直接模仿或套用其他大學(xué)章程的有關(guān)表述。其三，大學(xué)是探索高深學(xué)問的學(xué)術(shù)組織，大學(xué)的學(xué)術(shù)性決定了大學(xué)具有社會其他組織所不能承擔(dān)的功能，并使大學(xué)有別于其他組織長久存在。[17]而我國大學(xué)章程對有關(guān)大學(xué)宗旨或使命的定位在一定程度上缺失學(xué)術(shù)本位的價值追求，致使大學(xué)的學(xué)術(shù)氛圍和學(xué)術(shù)力量很難充分得以彰顯。
(二)大學(xué)外部關(guān)系界定不清
厘清大學(xué)與政府的關(guān)系是大學(xué)治理的前提條件，政府參與大學(xué)治理是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的題中應(yīng)有之義。我國公立大學(xué)的舉辦者是政府，但公立大學(xué)之間也有所區(qū)別，有部屬大學(xué)和省屬大學(xué)之分。而我國的民辦大學(xué)由國家機(jī)構(gòu)之外的社會組織和個人出資設(shè)立，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，董事會是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。隨著時代的發(fā)展，大學(xué)舉辦者的形式也在不斷地革新，更具復(fù)雜性。
例如，汕頭大學(xué)是由政府和民間資本資助設(shè)立;北京師范大學(xué)珠海分校是由地方政府和公立大學(xué)共同舉辦;廣東以色列理工學(xué)院則是由地方政府、公立大學(xué)、國外大學(xué)或資本聯(lián)合舉辦。這些大學(xué)的舉辦者已經(jīng)無法簡單地用單一舉辦者對其進(jìn)行界定，新的辦學(xué)形式折射出更具復(fù)雜的高等教育發(fā)展的未來方向，召喚大學(xué)章程關(guān)于大學(xué)與舉辦者關(guān)系的界定更加清晰和明確，以適應(yīng)紛繁復(fù)雜多變的大學(xué)發(fā)展形勢。
大學(xué)章程應(yīng)對大學(xué)及其舉辦者的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范化說明，并以制度的形式加以確立。就我國大學(xué)公立而言，政府既是大學(xué)的舉辦者，也是大學(xué)的管理者，因此，政府理應(yīng)參與大學(xué)的治理。大學(xué)章程建設(shè)不僅是形成一份文件，更是政府與大學(xué)厘清雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的過程。[18]
然而，我國很多大學(xué)章程有關(guān)大學(xué)與政府關(guān)系的表述較為籠統(tǒng)模糊，僅單純闡述事實性現(xiàn)狀，未能提出規(guī)范性要求。大學(xué)章程既沒有對大學(xué)與政府的權(quán)利、義務(wù)作出規(guī)范說明，也未能明確規(guī)定政府參與大學(xué)治理的具體方式。正是由于大學(xué)章程對大學(xué)與政府權(quán)責(zé)分配不清，致使政府在大學(xué)治理過程中可能出現(xiàn)權(quán)力的越位、缺位或錯位的現(xiàn)象，同時也影響了大學(xué)章程的約束力。
與此同時，隨著大學(xué)與社會交流合作的內(nèi)容與形式越來越豐富，大學(xué)的社會服務(wù)職能更加凸顯，大學(xué)開始承擔(dān)更多的社會責(zé)任。當(dāng)前，我國高等教育制度體系的本質(zhì)問題正在于以大學(xué)為核心的各利益相關(guān)主體間關(guān)系的異化，現(xiàn)代大學(xué)制度的核心就是使這種關(guān)系由異化回歸正常。[19]而大學(xué)章程建設(shè)就是要厘清大學(xué)及其各利益相關(guān)主體間的權(quán)力與責(zé)任邊界，使各主體的行為符合各自的職責(zé)、規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這是重建大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的重要工程。[20]
社會相關(guān)主體參與大學(xué)治理成為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要探索和嘗試，能夠促使大學(xué)治理結(jié)構(gòu)更趨完善。我國現(xiàn)行大學(xué)章程關(guān)于社會相關(guān)主體參與大學(xué)治理的內(nèi)容和形式依然存在一定的缺陷，很多大學(xué)章程缺乏對社會各界、包括校友參與大學(xué)治理相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定。
加之，部分大學(xué)章程有關(guān)社會相關(guān)主體參與大學(xué)治理的界定不甚清晰，形式不夠靈活，重在強(qiáng)調(diào)社會相關(guān)主體參與大學(xué)治理的重要性，缺乏切實可行的操作性。一些大學(xué)章程的表述大致類似，僅在章程條款中闡明建立大學(xué)與外部關(guān)系聯(lián)系機(jī)制的必要性，但普遍缺乏明確的可行性操作機(jī)制。諸如有關(guān)校友的內(nèi)容大多強(qiáng)調(diào)校友參與大學(xué)治理的重要性，鼓勵校友參與學(xué)校的建設(shè)發(fā)展，但沒有明確規(guī)定大學(xué)校友參與大學(xué)治理的機(jī)制，對校友權(quán)利和職責(zé)大多也未提及，致使大學(xué)校友難以參與大學(xué)治理過程。
(三)大學(xué)內(nèi)部治理表述不明
首先，黨委與校長權(quán)責(zé)界定較為模糊。縱觀我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷，大學(xué)的管理體制一直在不斷的改革，經(jīng)歷多次改革探索和嘗試。我國高等教育管理體制改革的歷史表明，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，我國高等教育才能健康持續(xù)發(fā)展。[21]我國大學(xué)章程建設(shè)的核心是改革傳統(tǒng)的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，大學(xué)內(nèi)部相關(guān)主體的權(quán)責(zé)運行是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的重要內(nèi)容。
隨著我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的不斷推進(jìn)，國家、社會和大學(xué)都希冀通過大學(xué)章程規(guī)范大學(xué)的治理，保障依法治校和大學(xué)自主權(quán)。目前，依據(jù)《高等教育法》，我國公立大學(xué)實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。我國現(xiàn)行大學(xué)章程根據(jù)《高等教育法》的相關(guān)規(guī)定重申黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。
應(yīng)該說，黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制是1949年以來我國大學(xué)經(jīng)過多年的探索和積淀所形成的大學(xué)管理體制，符合我國大學(xué)發(fā)展的實際，但在具體的實施過程中也存在一些有待進(jìn)一步明晰的地方。我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)和創(chuàng)新要求厘清大學(xué)黨委和校長權(quán)責(zé)的具體內(nèi)容，而大學(xué)章程可以為規(guī)范大學(xué)黨委和校長的職權(quán)分工提供制度框架。目前，我國許多大學(xué)章程只是簡單地承接《高等教育法》的相關(guān)規(guī)定，未能對大學(xué)黨委和校長的權(quán)責(zé)分配調(diào)整進(jìn)行更為清晰的界定，尤其是未能結(jié)合各校的實際情況做出更具操作性的規(guī)定。
其次，大學(xué)內(nèi)部權(quán)力配置有所失衡。根據(jù)我國大學(xué)章程所載大學(xué)內(nèi)部治理權(quán)力配置現(xiàn)狀，我國大學(xué)主要實行“大學(xué)-學(xué)院”兩級管理體制。雖然大學(xué)章程對學(xué)校與學(xué)院治理的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，但大學(xué)的統(tǒng)一管理權(quán)與學(xué)院的自主權(quán)之間究竟是何種關(guān)系，統(tǒng)一管理權(quán)和學(xué)院自主權(quán)如何協(xié)調(diào)?這些問題難以從現(xiàn)行的制度設(shè)計中尋得答案。從大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運行的實際來看，大學(xué)行政權(quán)力制定大學(xué)內(nèi)部規(guī)章制度，設(shè)置大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運作規(guī)則，在大學(xué)運作中占據(jù)優(yōu)勢地位，而學(xué)術(shù)權(quán)力的話語權(quán)較弱，常常處于被支配的劣勢地位。尤其是在學(xué)術(shù)和行政權(quán)力博弈演化過程中，行政權(quán)力逐漸處于強(qiáng)勢地位，可能會造成學(xué)術(shù)群體逐漸失去自主權(quán)。
近年來，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的行政化備受詬病，治理過程中如影隨形的行政權(quán)力、行政化思維與治理方式阻礙了大學(xué)的民主與法治，對大學(xué)應(yīng)有的學(xué)術(shù)自由造成嚴(yán)重破壞。[22]作為以探究和傳播高深知識為主旨的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，大學(xué)具有區(qū)別于其他組織的獨特運作方式，學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)運作中具有不可或缺的重要作用。學(xué)術(shù)治理和行政治理分而治之，但如果學(xué)術(shù)群體被排除在決策體系之外，就很難確保學(xué)術(shù)群體的利益不受到損害。[23]換言之，行政權(quán)力制定政策、掌握資源配置主導(dǎo)權(quán)，在學(xué)術(shù)群體利益受到侵害時，大學(xué)章程卻未能確定明晰的申訴途徑和方式，以維護(hù)學(xué)術(shù)群體的權(quán)益。
最后，大學(xué)治理中學(xué)生參與的缺失。學(xué)生是大學(xué)運行過程中的重要主體。大學(xué)章程中明確學(xué)生參與大學(xué)治理的權(quán)利，是大學(xué)治理法治化的必有之途徑。[24]我國現(xiàn)行大學(xué)章程一般對學(xué)生的權(quán)利義務(wù)都有一定的說明，但是存在一定的問題。其一，大學(xué)章程中有關(guān)學(xué)生權(quán)利保障機(jī)制的規(guī)定不完善。諸多大學(xué)章程都強(qiáng)調(diào)學(xué)生有權(quán)提出申訴等。
例如，《東華大學(xué)章程》規(guī)定:學(xué)生“對學(xué)校給予的處分或者處理有異議，對學(xué)校、教職工侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的行為，向?qū)W校、教育行政部門提出申訴”。[25]然而，這些條款并未規(guī)定學(xué)生申訴的具體程序和方式，學(xué)生的正當(dāng)申辯等權(quán)利沒有健全完備的制度機(jī)制加以保障。其二，目前我國大學(xué)章程中鮮有關(guān)于學(xué)生參與到大學(xué)治理的規(guī)定。
在傳統(tǒng)大學(xué)管理實踐中，學(xué)生作為受教育者，其主體地位未能得到應(yīng)有的尊重，更談不上將學(xué)生納入大學(xué)治理的決策體系之中，學(xué)生參與大學(xué)治理的權(quán)利未能得到充分體現(xiàn)。由于學(xué)生是大學(xué)發(fā)展之本，在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的背景下，學(xué)生群體利益訴求的表達(dá)應(yīng)當(dāng)成為我國大學(xué)治理改革的重要方向。目前，一些大學(xué)雖然在其章程中提及學(xué)生所應(yīng)享有的各項權(quán)利和義務(wù)，但對在大學(xué)治理中如何保障這些權(quán)利和義務(wù)卻語焉不詳。
(四)大學(xué)章程實施陷入困局
大學(xué)章程實施是大學(xué)章程建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，關(guān)乎大學(xué)章程的最終成果，是現(xiàn)代大學(xué)治理改革的重要方面。在2015年以前，由于我國大學(xué)章程尚處于制定環(huán)節(jié)，相當(dāng)一部分大學(xué)沒有章程，因此很多研究者認(rèn)為有關(guān)大學(xué)章程實施的研究沒有實際意義。同時，我國關(guān)于大學(xué)章程的研究普遍集中在理論建設(shè)方面，實踐層面涉及較少。從我國大學(xué)章程實施現(xiàn)狀來看，大學(xué)章程的實施正面臨諸多亟待厘清并解決的問題。
首先，政府對我國大學(xué)章程實施的關(guān)注不高。一直以來，我國大學(xué)章程的建設(shè)工作存在重制定、輕執(zhí)行和監(jiān)督的問題�；仡櫸覈髮W(xué)章程近年來的建設(shè)與發(fā)展，正是由于政府的強(qiáng)力推進(jìn)，才使得我國大學(xué)在較短時間內(nèi)完成章程的制定與核準(zhǔn)。然而，國家政策并未及時跟進(jìn)，政府對大學(xué)章程的實施也未給予足夠的關(guān)注。其次，我國大學(xué)章程的可操作性不強(qiáng)。
我國大學(xué)章程內(nèi)容的表述多為宏大敘事，對大學(xué)治理機(jī)制和程序等必要事項缺乏明確的界定，致使大學(xué)章程的執(zhí)行力不強(qiáng)。最后，我國大學(xué)章程缺乏專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。我國大學(xué)章程的制定，一般都由學(xué)校黨委或校長牽頭成立相關(guān)的制定小組負(fù)責(zé)，這些機(jī)構(gòu)是非常設(shè)的，章程核準(zhǔn)發(fā)布工作結(jié)束后便不再發(fā)揮作用。大學(xué)章程實施的關(guān)鍵在于建立科學(xué)有效的執(zhí)行機(jī)制，大學(xué)組織的框架結(jié)構(gòu)、運行機(jī)制、人員素質(zhì)和組織文化都會影響執(zhí)行效果。[26]然而，在大學(xué)章程實施過程中，很多大學(xué)并未設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)推進(jìn)大學(xué)章程的實施，以至于在大學(xué)治理過程中大學(xué)章程的規(guī)范性難以得到保障。
三、我國大學(xué)章程建設(shè)的外在制約
大學(xué)章程建設(shè)的外部環(huán)境對大學(xué)章程的建設(shè)有著較大的影響作用。近年來，在政府的大力推動下，我國大學(xué)章程的制定工作業(yè)已完成，各大學(xué)章程相繼核準(zhǔn)并發(fā)布實施。然而，大學(xué)章程的治理性并未伴隨大學(xué)章程的發(fā)布和實施得以充分顯現(xiàn)。大學(xué)章程在其運行的場域中往往受到各種外在條件的制約。
(一)大學(xué)依法治教氛圍的薄弱
首先，人們?nèi)狈Υ髮W(xué)章程效力的信心。盡管我國教育管理體制的改革一直備受關(guān)注，但不得不承認(rèn)教育管理體制改革的步伐始終滯后于對現(xiàn)代大學(xué)制度的認(rèn)識和理解，傳統(tǒng)較為集中的教育管理并未從根本上得以改變，仍然在現(xiàn)代大學(xué)的運行過程中發(fā)揮著重要的影響。
這直接或間接地導(dǎo)致大學(xué)無法按照章程的相關(guān)規(guī)定運行，大學(xué)乃至其他利益相關(guān)主體對大學(xué)章程是否能夠發(fā)揮其應(yīng)有的效用存疑，無法從根本上建立對大學(xué)章程的信任。一直以來，人們對多元參與的現(xiàn)代大學(xué)共同治理始終抱有一種美好的希冀，構(gòu)建出無數(shù)體現(xiàn)大學(xué)自治的宏偉藍(lán)圖。然而，人們對大學(xué)章程的信心缺失實際上就是對大學(xué)“依法治校”“依章辦學(xué)”的顧慮，也是對我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)前途的擔(dān)憂。
其次，政府對大學(xué)章程建設(shè)的支持缺乏連貫性。大學(xué)章程建設(shè)絕不能單純依靠大學(xué)本身，更需要政府從整個宏觀教育環(huán)境統(tǒng)籌設(shè)計安排。因此，大學(xué)章程建設(shè)需以教育管理體制機(jī)制的改革為前提，試圖超越教育管理的體制機(jī)制推動我國大學(xué)章程建設(shè)是不切實際的幻想。在大學(xué)章程的制定階段，通過政府的鼎力推動，我國大學(xué)章程建設(shè)取得較大進(jìn)展，各大學(xué)在較短時間內(nèi)完成其章程的制定與核準(zhǔn)工作，各大學(xué)從此擁有屬于自己的章程。
這些進(jìn)展與政府的鼎力推動密不可分。遺憾的是，有關(guān)大學(xué)章程建設(shè)的政策支持在大學(xué)章程核準(zhǔn)與發(fā)布后未能得到持續(xù)性的跟進(jìn)，政府對我國大學(xué)章程的實施等后續(xù)工作也沒有統(tǒng)籌安排。這不僅造成我國大學(xué)章程建設(shè)“有頭無尾”，也影響我國大學(xué)章程切實發(fā)揮其應(yīng)有的治理性。
最后，我國大學(xué)章程建設(shè)缺乏濃厚的法治文化氛圍。任何一項政策的推進(jìn)都建立在一定的文化認(rèn)知基礎(chǔ)之上。在傳統(tǒng)大學(xué)運作模式的影響下，我國大學(xué)普遍缺失“依章治校”的法治文化。大學(xué)各利益相關(guān)主體對大學(xué)治理的內(nèi)涵、大學(xué)章程的價值等缺乏清晰、科學(xué)的認(rèn)知，對現(xiàn)代大學(xué)治理模式缺乏內(nèi)在的認(rèn)同。因此，大學(xué)章程自然無法在大學(xué)治理過程中獲得相應(yīng)的支持。當(dāng)大學(xué)治理中出現(xiàn)矛盾或阻礙時，利益相關(guān)主體仍然會依賴傳統(tǒng)的大學(xué)管理經(jīng)驗，在舊制度的文化認(rèn)知結(jié)構(gòu)中選擇和執(zhí)行，無形中給大學(xué)章程的實施帶來一定的困難。
(二)大學(xué)章程監(jiān)督機(jī)制的欠缺
首先，政府的監(jiān)督職能發(fā)生偏移。我國政府在大力推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)中發(fā)揮舉足輕重的作用，特別是在我國大學(xué)普遍缺失章程的情況下，通過政策的鼎力推動，我國大學(xué)在較短時期內(nèi)實現(xiàn)“一校一章程”的建設(shè)目標(biāo)。政府的職能不僅體現(xiàn)在大學(xué)章程的制定環(huán)節(jié)，而且需要體現(xiàn)在大學(xué)章程的實施環(huán)節(jié)。然而，大學(xué)章程一經(jīng)核準(zhǔn)與發(fā)布，就回到大學(xué)的場域中貫徹實施，政府對大學(xué)章程的支持未能持續(xù)跟進(jìn)。這似乎造成一種假象，大學(xué)章程在核準(zhǔn)與發(fā)布后就不再需要政府的支持與監(jiān)督。事實上，大學(xué)章程在進(jìn)入實施階段后仍然會遇到一系列的問題。在章程實施遇到阻力之時，如果沒有政府推動建立章程實施的長效監(jiān)督機(jī)制作為保障，大學(xué)章程很可能被“束之高閣”，淪為一紙空文。
其次，大學(xué)和各利益相關(guān)主體未能充分履行監(jiān)督職能。大學(xué)章程是規(guī)范大學(xué)運作的制度保障，大學(xué)利益相關(guān)主體包括大學(xué)各部門、教職員工、學(xué)生以及社會力量等有權(quán)對大學(xué)章程的實施進(jìn)行監(jiān)督。這是大學(xué)治理主體應(yīng)享有的基本權(quán)利，是現(xiàn)代大學(xué)共同治理應(yīng)有的價值意涵。尤其在大學(xué)章程的實施環(huán)節(jié)，教師和學(xué)生應(yīng)當(dāng)成為章程監(jiān)督的重要群體。但我國大學(xué)運作模式較多地依賴傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗，有關(guān)大學(xué)章程的校內(nèi)外監(jiān)督體制和機(jī)制基本處于缺失狀態(tài)，無法對大學(xué)章程的實施進(jìn)行有效的監(jiān)督。
最后，大學(xué)章程缺乏權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。申訴與救濟(jì)是權(quán)利人享有對做出不利處分的決定向有權(quán)機(jī)構(gòu)提出異議并要求該機(jī)構(gòu)重新做出決定的過程。[27]我國大學(xué)章程法律位階的模糊，導(dǎo)致我國大學(xué)章程建設(shè)的法律救濟(jì)十分有限。與此同時，我國現(xiàn)行大學(xué)章程自身缺乏有關(guān)權(quán)利救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定。
有生命力的制度一定具備自我調(diào)適的能力，而權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的缺失致使我國大學(xué)章程在面臨諸多問題時難以實現(xiàn)自我調(diào)適。換言之，我國大學(xué)章程對利益相關(guān)主體的合法權(quán)益未能提供制度保障。在此情況下，利益相關(guān)主體在合法權(quán)利受到侵害時可能會選擇大學(xué)章程之外的法律救濟(jì)形式，如訴訟等。大學(xué)章程絕非朝令夕改的產(chǎn)物，其一旦制定并依法通過就有法規(guī)性、權(quán)威性、嚴(yán)肅性。[28]頻繁的外部干預(yù)不僅致使大學(xué)章程的治理性受到侵蝕，同時也削弱了利益相關(guān)主體對大學(xué)章程治理效力的信心。
縱觀自近代以來我國高等教育的演進(jìn)歷程，我國大學(xué)制度建設(shè)主要歷經(jīng)從仿照德國、日本的大學(xué)，到全面借鑒蘇聯(lián)模式，再到學(xué)習(xí)美國大學(xué)經(jīng)驗，時至今日逐漸形成具有中國特色的高等教育發(fā)展模式。在不同歷史時期，我國大學(xué)章程呈現(xiàn)不同的具體形態(tài)，所發(fā)揮的功用也有顯著差異。
近年來，在我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的宏觀背景下，通過政府的行政主導(dǎo)推動，我國加快大學(xué)章程建設(shè)的步伐，大學(xué)章程已在各大學(xué)制定、核準(zhǔn)和發(fā)布。作為大學(xué)治理的制度規(guī)范和保障，大學(xué)章程在某種程度上體現(xiàn)大學(xué)治理的價值取向和基本范式。然而，我國現(xiàn)行大學(xué)章程在實踐層面仍然存在諸多問題，其內(nèi)在障礙、外在制約致使大學(xué)章程治理性不足，使大學(xué)章程建設(shè)難以實現(xiàn)我國現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)。
事實上，我國大學(xué)章程的發(fā)展似乎伴隨各大學(xué)章程的核準(zhǔn)與發(fā)布而陷入停滯的僵局，人們只關(guān)注大學(xué)是否有章程、大學(xué)章程如何制定，而不去考察大學(xué)章程的實施效果。“作為治理規(guī)則，大學(xué)章程是治校總綱”[29]，寄托著社會各界對現(xiàn)代大學(xué)治理改革的理想和希冀。大學(xué)章程文本規(guī)定能否轉(zhuǎn)化為大學(xué)舉辦主體、辦學(xué)主體等的行為實踐，不至于重蹈上一輪章程制定運動的覆轍，是章程核定后的一項重大考驗。[30]在大學(xué)章程建設(shè)過程中，我們必須認(rèn)識到大學(xué)章程是動態(tài)的制度系統(tǒng)，同時也需要認(rèn)識到大學(xué)章程建設(shè)的階段性重點。我國大學(xué)章程建設(shè)不應(yīng)隨著章程的核準(zhǔn)與發(fā)布宣告結(jié)束，大學(xué)章程的建設(shè)依然任重而道遠(yuǎn)。
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摘要：目前我國閑暇教育路徑形式單一、渠道狹窄，層次偏低，資源有限。大學(xué)生雖然擁有大量的閑暇時間，可大多數(shù)都選擇了低級的閑暇活動。我們把閑暇和人的全面發(fā)展相連接，可并不意味著人的自由全面發(fā)展可以從上網(wǎng)、閑逛、睡覺中自然產(chǎn)生。沒有正確的路徑引導(dǎo)，閑暇也有可能成為陷阱。
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