本文摘要：摘要:在現(xiàn)代大學制度建設的宏大背景下，我國大學章程被賦予優(yōu)化大學治理結(jié)構、實現(xiàn)大學共同治理、保障大學辦學自主權等重大使命。隨著我國大學章程的制定、核準與發(fā)布業(yè)已基本完成，大學章程進入實施的新階段。然而，由于國家相關政策未能持續(xù)跟進，我國大學
摘要:在現(xiàn)代大學制度建設的宏大背景下，我國大學章程被賦予優(yōu)化大學治理結(jié)構、實現(xiàn)大學共同治理、保障大學辦學自主權等重大使命。隨著我國大學章程的制定、核準與發(fā)布業(yè)已基本完成，大學章程進入實施的新階段。然而，由于國家相關政策未能持續(xù)跟進，我國大學章程建設在實踐中依然存在諸多問題，深陷內(nèi)在障礙、治理缺位、外在制約的三重困境。
事實上，大學章程是動態(tài)復雜的制度系統(tǒng)，大學章程建設理應具有連貫性。探討新階段我國大學章程建設正在面臨的困境，既有助于厘清大學章程建設各個階段的思路。同時也對大學章程充分發(fā)揮其應有的治理性有所啟迪。
關鍵詞:現(xiàn)代大學制度,大學治理,大學章程,章程實施,建設困境
伴隨我國高等教育體制改革的深化，完善現(xiàn)代大學制度、推進大學治理體系與治理能力的現(xiàn)代化成為人們所關注的重點。建立“政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與”的體制，一直以來是我國高等教育治理體系改革的目標。[1]大學章程作為大學治理的規(guī)范，規(guī)定學校重大的、基本的問題，是制定大學各項規(guī)章制度的基礎和依據(jù)。[2]縱觀世界一流的大學，無一例外都具備一流的治理，而大學章程是一流大學治理體系中必不可少的重要組成部分。在大學治理的語境下，以大學章程為核心構建現(xiàn)代大學制度體系成為我國高等教育體制改革的必然抉擇。
近年來，在相關教育政策的推動下，我國大學章程建設發(fā)展迅速。2013年11月，教育部核準公布中國人民大學、東南大學、東華大學、上海外國語大學、武漢理工大學和華中師范大學首批6所高校的章程。隨后，我國大學章程建設進入快速發(fā)展的階段。截至2015年底，《全面推進依法治校實施綱要》提出的大學“一校一章程”建設目標基本完成。[3]
由此，我國大學章程的制定工作告一段落，公立大學基本擁有各自章程，大學章程建設步入實施的新階段。然而，國家政策未能及時、持續(xù)跟進，大學章程研究陷入低谷，大學章程建設也似乎隨即中止。事實上，我國大學章程的制定、核準與發(fā)布并非大學章程建設的全部內(nèi)容，也不應成為大學章程建設的終點。
大學章程建設是持續(xù)動態(tài)的過程，貫穿于大學治理的始終。從大學章程實施層面來看，我國大學章程建設仍然存在諸多問題，大學章程的治理性未能充分彰顯。本文通過系統(tǒng)分析新階段我國大學章程建設存在的弊病，深刻揭示我國大學章程建設所面臨的內(nèi)在障礙、治理缺位、外在制約三重困境，將大學章程建設的議題重新帶入各方的視野，呼吁人們對大學章程的持續(xù)關注和深入研究。
一、我國大學章程建設的內(nèi)在障礙
作為大學運作的“基本法”或“憲章”，大學章程為大學治理合法化提供依據(jù)，并對大學治理做出總體性規(guī)范。然而，我國大學章程的法律位階不甚清晰，致使大學章程的法律效力有所缺失，大學“有章不循”“有法不依”的情形時有出現(xiàn);同時，在現(xiàn)代大學制度架構下，我國大學章程在文本結(jié)構和內(nèi)容方面普遍趨同，缺乏個性和特色，大學章程區(qū)分度不高;此外，我國大學章程制定和修訂的過程缺乏統(tǒng)一、嚴謹?shù)臉藴�，大學章程制定與修訂的科學性仍有待提高。
(一)法律位階與效力實質(zhì)性缺失
在我國教育法律體系中，大學章程上承國家教育法律法規(guī)，下啟大學內(nèi)部規(guī)章制度，是一種中觀層面、具有一定法律效力的規(guī)范化文本。通過章程進行的現(xiàn)代大學治理是踐行高教客觀規(guī)律的治理，是浸潤行政法治理念的治理，是規(guī)范化的治理，是法治化的治理。[4]按照“無權利，即無行政”的法治原則要求，高校自主管理權限的取得必須有法律、法規(guī)之依據(jù)，且只能在授權范圍內(nèi)行使相應管理權。[5]37
1995年，我國頒布施行《中華人民共和國教育法》，其第26條規(guī)定設立學校及其他教育機構的首要基本條件是“有組織機構和章程”，第28條規(guī)定學校及其他教育機構有“按照章程自主管理的權利”。[6]1998年，我國頒布施行《中華人民共和國高等教育法》，其第27條規(guī)定申請設立高等學校應當提交“章程”。[7]
這是我國改革開放以來從教育法律層面對大學章程做出的最早和最明確的規(guī)定。2010年，我國發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》，文件進一步提出:“各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校。”[8]2011年，教育部又發(fā)布《高等學校章程制定暫行辦法》，文件規(guī)定:“章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。”[9]
現(xiàn)代大學制度建設是使科學合理且符合大學自身發(fā)展規(guī)律的大學治理模式合法化的過程，而大學章程作為現(xiàn)代大學制度的載體，既滿足現(xiàn)代大學多元共同治理的時代訴求，又符合現(xiàn)代意義上的大學自治邏輯。更為廣泛的規(guī)制范疇、一定的規(guī)范效能，決定了大學章程具備大學治理的功能，同時也是其能夠作為現(xiàn)代大學制度實施機制的基礎和保障。[10]16根據(jù)我國不斷出臺的相關教育法律法規(guī)的指導意見，我國大學章程應具有某種意義上的法律地位。
然而，由于我國大學章程主要來源于相關教育法律的授權，教育法律對于大學章程的相關界定過于簡單、不甚明確，以至于大學章程實質(zhì)性的法律地位不高。同時，我國大學章程既非國家權力機關制定的法律明文，也未明確存在于我國教育法律體系之中。在大學治理的過程中，大學章程常常被認為是類似于大學內(nèi)部一般規(guī)章的制度文本，而非具有某種準法意義的規(guī)范大學治理的“基本法”和“憲章”，即使具有一定的法源依據(jù)，但其本身的法律地位難以得到認可。我國大學章程法律位階的模糊導致大學章程在大學運作中無法充分發(fā)揮應有的法律效力，無法對大學相關的利益主體形成足夠的約束力。
(二)文本結(jié)構與內(nèi)容普遍性趨同
大學章程的文本結(jié)構與內(nèi)容是大學治理的具體表現(xiàn)形式，其存在的問題反映大學治理過程的內(nèi)在矛盾。大學章程的主要內(nèi)容包括大學宗旨目標、大學內(nèi)部關系的規(guī)定、大學外部關系的界定，以及諸如校名、校址、學校標識等其他內(nèi)容。我國大學章程的制定、核準與發(fā)布是在教育主管部門的強力推動下，在較短時間內(nèi)迅速完成，缺失科學、成熟的文本可供借鑒。
因此，我國大學章程在模仿和參照《高等教育法》以及相關教育政策文件的基礎上，不可避免地呈現(xiàn)出較為相似的文本，直接導致我國現(xiàn)行大學章程在結(jié)構與內(nèi)容方面存在趨同的現(xiàn)象，其內(nèi)容大多包括總則、管理體制和組織結(jié)構、教育形式和學校功能、學生、教職員工、財產(chǎn)經(jīng)費、后勤保障、附則等。有學者指出[11]:
大學章程不僅是大學的基本法，也是大學傳統(tǒng)、文化、精神、目標的提煉和概括，承載著大學的歷史淵源、理念和價值追求。一所大學經(jīng)過長期的發(fā)展，必然會沉淀出獨特的歷史和文化底蘊，這些都需要落實到大學章程中。
然而，我國現(xiàn)行大學章程的結(jié)構與內(nèi)容未能緊密結(jié)合各大學自身的發(fā)展軌跡和歷史底蘊，也未能充分地彰顯各大學自身的獨特性和辦學特色。同時，大學章程的內(nèi)容可以分為必要記載事項和任意記載事項，前者是法律明確規(guī)定大學章程應該記載的事項，又可具體分為絕對必要記載事項和相對必要記載事項，其中絕對必要記載事項是關系大學章程的效力和學校存亡的關鍵事項。[12]
而我國現(xiàn)行大學章程有關內(nèi)容的界定不甚清晰，甚至一些必要記載的事項也未能納入其中，大學章程的科學性和合理性有待考察，大學章程的治理效力難以得到切實的發(fā)揮�？梢哉f，我國大學章程的結(jié)構與內(nèi)容僅僅是相關教育法律法規(guī)與大學現(xiàn)行管理實際的機械結(jié)合，未能體現(xiàn)各大學自身發(fā)展和建設的獨特性，章程內(nèi)容在一定程度上存在著與實際脫軌的問題。
(三)制定與修訂過程科學性不足
大學章程的建設既包括大學章程的創(chuàng)制，同時也包括大學章程的修訂。大學章程經(jīng)教育主管部門核準后，應隨之生效，成為大學運作中的最高準則。當大學章程出現(xiàn)與大學發(fā)展不相適應的方面，甚至阻礙大學發(fā)展時，大學需要依法對大學章程的內(nèi)容進行修訂。目前，盡管我國大學章程的制定業(yè)已基本完成，但大學章程制定主體、制定程序和修訂程序等方面依然存在著諸多問題。
首先，關于我國大學章程的制定主體。大學章程的制定過程是各利益相關主體平衡利益分配的動態(tài)過程。也就是說，在大學章程的制定過程中，必然會觸及現(xiàn)有利益格局的調(diào)整，因而必須經(jīng)過充分、深入的討論和協(xié)商，最大限度地照顧不同利益群主體的訴求。[13]
《高等學校章程制定暫行辦法》規(guī)定:“章程起草組織應當由學校黨政領導、學術組織負責人、教師代表、學生代表、相關專家，以及學校舉辦者或者主管部門的代表組成，可以邀請社會相關方面的代表、社會知名人士、退休教職工代表、校友代表等參加。”[9]從實際來看，我國大學章程的制定大多由政府授權大學承擔。有些大學的章程制定由學校黨委牽頭，有些則由黨委和校長協(xié)同組織，體現(xiàn)不同大學章程制定環(huán)節(jié)中的主導力量存在差異，因而難以準確地判斷章程真正的制定主體。我國大學章程制定主體的不甚清晰，導致了主導章程制定的決策力量不夠明確。正如湛中樂教授所言[5]138:
明確大學章程的制定主體是大學章程制定的首要問題，不在制度設計上明確解決這個問題，就不可能科學合理地設計大學內(nèi)部權力結(jié)構，或者即使設計出來，也會導致實際權力運行過程的無序和失衡，導致大學章程難以獲得實效。
其次，關于我國大學章程的制定程序。大學章程是法律條規(guī)和法的治理模式在大學的延伸和個性化，是現(xiàn)代大學依法治校的必備條件，其制定程序的正當性和合法性既是章程合法性的重要內(nèi)容，也是論證章程合法性的重要依據(jù)。[14]一般而言，大學章程的制定應包括起草、審議、表決、核準、公布幾個階段。具體來看，大學章程草案應先提交教職工代表大會討論，征求意見后提交校長辦公會議審議，然后由學校黨委會討論審定表決，再報送教育主管部門核準后發(fā)布。然而，我國大學章程的制定普遍缺乏必要的理論基礎和深入的實踐論證。
審議和表決階段也存在一些問題，諸如:教職工代表大會的討論是否意味著教職工代表享有投票權，能否影響大學章程草案的通過?校長辦公會議審定是否意味著校長辦公會議有否決權?校長辦公會議審議和黨委會審定之間究竟有何關系?同時，在我國大學章程的核準過程中，教育主管部門對大學章程的核準沒有科學的審議和核查程序，因而難以進行有效的監(jiān)督。
最后，關于大學章程的修訂程序。我國《高等教育法》規(guī)定大學章程的修訂程序?qū)儆诖髮W章程的必要記載事項。一般而言，大學章程的修訂主要包括提議修訂、審議、核準、公布幾個程序。例如，《中國政法大學章程》在附則部分規(guī)定[15]:
本章程的制定及修改，由校長向教職工代表大會提交草案并說明理由，經(jīng)教職工代表大會討論并征求意見，校長辦公會議審議，學校黨委常委會審定后報國務院教育行政部門核準。
事實上，我國很多大學章程關于修訂程序的規(guī)定比較零散，僅僅在章程的附則中進行簡要說明，缺乏詳細的實施細則，致使大學章程的修訂存在諸多問題。大學章程的修訂究竟應由誰提出、是否只能由校長提出修訂、教職工代表大會是否有權決議修訂草案的通過與否等問題都難以從現(xiàn)行的大學章程中尋得明確依據(jù)。
二、我國大學章程建設的治理缺位
大學章程既是大學治理的重要載體，同時也為大學治理提供制度保障。目前，我國大學章程建設已經(jīng)進入實施的新階段。但從治理角度出發(fā)，我國大學章程關于大學價值追求的定位、大學外部關系的界定、大學內(nèi)部治理的設計、章程的實施等方面仍存在諸多問題。這些問題將導致我國大學章程的治理性難以充分發(fā)揮。
(一)大學價值追求定位模糊
大學的宗旨或使命既反映大學組織的目標，也為大學組織的行為提供基本的價值或意義導向，它告訴大學應該是什么、應該做什么、應該怎樣做才是有意義的。[10]182換言之，大學宗旨或使命反映大學的價值追求，成為大學價值追求的載體。因此，大學章程中的大學宗旨或使命，應該充分體現(xiàn)大學的價值標準，讓大學本身的價值得以充分實現(xiàn)。[16]由于不同國家歷史文化、法律體系、教育體制等諸多因素的影響，世界各國大學章程對于其大學價值追求的定位各有不同，體現(xiàn)出鮮明的個性特征。即使同一國家，由于大學各自的歷史發(fā)展、教育理念、辦學定位等不同，各大學章程也體現(xiàn)出各大學不同的價值追求。
縱觀我國各大學章程關于大學宗旨或使命的內(nèi)容，一般都被收錄于章程總則或序言之中，盡管這些表述內(nèi)容十分翔實，但實際上存在一定的問題。其一，我國大學章程關于大學宗旨或使命的表述常常運用過于宏大的術語，表述寬泛，定位模糊，無法在大學的具體運作中踐行。
其二，許多大學章程關于大學宗旨或使命的表述趨同，基本上圍繞人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新的基本職能展開論述，缺乏大學各自鮮明的辦學特色，更有甚者直接模仿或套用其他大學章程的有關表述。其三，大學是探索高深學問的學術組織，大學的學術性決定了大學具有社會其他組織所不能承擔的功能，并使大學有別于其他組織長久存在。[17]而我國大學章程對有關大學宗旨或使命的定位在一定程度上缺失學術本位的價值追求，致使大學的學術氛圍和學術力量很難充分得以彰顯。
(二)大學外部關系界定不清
厘清大學與政府的關系是大學治理的前提條件，政府參與大學治理是現(xiàn)代大學制度建設的題中應有之義。我國公立大學的舉辦者是政府，但公立大學之間也有所區(qū)別，有部屬大學和省屬大學之分。而我國的民辦大學由國家機構之外的社會組織和個人出資設立，實行董事會領導下的校長負責制，董事會是大學的最高權力機構。隨著時代的發(fā)展，大學舉辦者的形式也在不斷地革新，更具復雜性。
例如，汕頭大學是由政府和民間資本資助設立;北京師范大學珠海分校是由地方政府和公立大學共同舉辦;廣東以色列理工學院則是由地方政府、公立大學、國外大學或資本聯(lián)合舉辦。這些大學的舉辦者已經(jīng)無法簡單地用單一舉辦者對其進行界定，新的辦學形式折射出更具復雜的高等教育發(fā)展的未來方向，召喚大學章程關于大學與舉辦者關系的界定更加清晰和明確，以適應紛繁復雜多變的大學發(fā)展形勢。
大學章程應對大學及其舉辦者的關系進行規(guī)范化說明，并以制度的形式加以確立。就我國大學公立而言，政府既是大學的舉辦者，也是大學的管理者，因此，政府理應參與大學的治理。大學章程建設不僅是形成一份文件，更是政府與大學厘清雙方的權利義務關系的過程。[18]
然而，我國很多大學章程有關大學與政府關系的表述較為籠統(tǒng)模糊，僅單純闡述事實性現(xiàn)狀，未能提出規(guī)范性要求。大學章程既沒有對大學與政府的權利、義務作出規(guī)范說明，也未能明確規(guī)定政府參與大學治理的具體方式。正是由于大學章程對大學與政府權責分配不清，致使政府在大學治理過程中可能出現(xiàn)權力的越位、缺位或錯位的現(xiàn)象，同時也影響了大學章程的約束力。
與此同時，隨著大學與社會交流合作的內(nèi)容與形式越來越豐富，大學的社會服務職能更加凸顯，大學開始承擔更多的社會責任。當前，我國高等教育制度體系的本質(zhì)問題正在于以大學為核心的各利益相關主體間關系的異化，現(xiàn)代大學制度的核心就是使這種關系由異化回歸正常。[19]而大學章程建設就是要厘清大學及其各利益相關主體間的權力與責任邊界，使各主體的行為符合各自的職責、規(guī)范、專業(yè)標準，這是重建大學治理結(jié)構的重要工程。[20]
社會相關主體參與大學治理成為現(xiàn)代大學制度建設的重要探索和嘗試，能夠促使大學治理結(jié)構更趨完善。我國現(xiàn)行大學章程關于社會相關主體參與大學治理的內(nèi)容和形式依然存在一定的缺陷，很多大學章程缺乏對社會各界、包括校友參與大學治理相關內(nèi)容的規(guī)定。
加之，部分大學章程有關社會相關主體參與大學治理的界定不甚清晰，形式不夠靈活，重在強調(diào)社會相關主體參與大學治理的重要性，缺乏切實可行的操作性。一些大學章程的表述大致類似，僅在章程條款中闡明建立大學與外部關系聯(lián)系機制的必要性，但普遍缺乏明確的可行性操作機制。諸如有關校友的內(nèi)容大多強調(diào)校友參與大學治理的重要性，鼓勵校友參與學校的建設發(fā)展，但沒有明確規(guī)定大學校友參與大學治理的機制，對校友權利和職責大多也未提及，致使大學校友難以參與大學治理過程。
(三)大學內(nèi)部治理表述不明
首先，黨委與校長權責界定較為模糊�？v觀我國大學治理結(jié)構的歷史變遷，大學的管理體制一直在不斷的改革，經(jīng)歷多次改革探索和嘗試。我國高等教育管理體制改革的歷史表明，只有堅持黨的領導，我國高等教育才能健康持續(xù)發(fā)展。[21]我國大學章程建設的核心是改革傳統(tǒng)的大學治理結(jié)構，大學內(nèi)部相關主體的權責運行是大學內(nèi)部治理結(jié)構改革的重要內(nèi)容。
隨著我國現(xiàn)代大學制度建設的不斷推進，國家、社會和大學都希冀通過大學章程規(guī)范大學的治理，保障依法治校和大學自主權。目前，依據(jù)《高等教育法》，我國公立大學實行黨委領導下的校長負責制。我國現(xiàn)行大學章程根據(jù)《高等教育法》的相關規(guī)定重申黨委領導下的校長負責制。
應該說，黨委領導下校長負責制是1949年以來我國大學經(jīng)過多年的探索和積淀所形成的大學管理體制，符合我國大學發(fā)展的實際，但在具體的實施過程中也存在一些有待進一步明晰的地方。我國現(xiàn)代大學制度建設和創(chuàng)新要求厘清大學黨委和校長權責的具體內(nèi)容，而大學章程可以為規(guī)范大學黨委和校長的職權分工提供制度框架。目前，我國許多大學章程只是簡單地承接《高等教育法》的相關規(guī)定，未能對大學黨委和校長的權責分配調(diào)整進行更為清晰的界定，尤其是未能結(jié)合各校的實際情況做出更具操作性的規(guī)定。
其次，大學內(nèi)部權力配置有所失衡。根據(jù)我國大學章程所載大學內(nèi)部治理權力配置現(xiàn)狀，我國大學主要實行“大學-學院”兩級管理體制。雖然大學章程對學校與學院治理的相關內(nèi)容進行規(guī)定，但大學的統(tǒng)一管理權與學院的自主權之間究竟是何種關系，統(tǒng)一管理權和學院自主權如何協(xié)調(diào)?這些問題難以從現(xiàn)行的制度設計中尋得答案。從大學內(nèi)部權力運行的實際來看，大學行政權力制定大學內(nèi)部規(guī)章制度，設置大學內(nèi)部權力運作規(guī)則，在大學運作中占據(jù)優(yōu)勢地位，而學術權力的話語權較弱，常常處于被支配的劣勢地位。尤其是在學術和行政權力博弈演化過程中，行政權力逐漸處于強勢地位，可能會造成學術群體逐漸失去自主權。
近年來，大學治理結(jié)構中的行政化備受詬病，治理過程中如影隨形的行政權力、行政化思維與治理方式阻礙了大學的民主與法治，對大學應有的學術自由造成嚴重破壞。[22]作為以探究和傳播高深知識為主旨的學術機構，大學具有區(qū)別于其他組織的獨特運作方式，學術權力在大學運作中具有不可或缺的重要作用。學術治理和行政治理分而治之，但如果學術群體被排除在決策體系之外，就很難確保學術群體的利益不受到損害。[23]換言之，行政權力制定政策、掌握資源配置主導權，在學術群體利益受到侵害時，大學章程卻未能確定明晰的申訴途徑和方式，以維護學術群體的權益。
最后，大學治理中學生參與的缺失。學生是大學運行過程中的重要主體。大學章程中明確學生參與大學治理的權利，是大學治理法治化的必有之途徑。[24]我國現(xiàn)行大學章程一般對學生的權利義務都有一定的說明，但是存在一定的問題。其一，大學章程中有關學生權利保障機制的規(guī)定不完善。諸多大學章程都強調(diào)學生有權提出申訴等。
例如，《東華大學章程》規(guī)定:學生“對學校給予的處分或者處理有異議，對學校、教職工侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的行為，向?qū)W校、教育行政部門提出申訴”。[25]然而，這些條款并未規(guī)定學生申訴的具體程序和方式，學生的正當申辯等權利沒有健全完備的制度機制加以保障。其二，目前我國大學章程中鮮有關于學生參與到大學治理的規(guī)定。
在傳統(tǒng)大學管理實踐中，學生作為受教育者，其主體地位未能得到應有的尊重，更談不上將學生納入大學治理的決策體系之中，學生參與大學治理的權利未能得到充分體現(xiàn)。由于學生是大學發(fā)展之本，在現(xiàn)代大學制度建設的背景下，學生群體利益訴求的表達應當成為我國大學治理改革的重要方向。目前，一些大學雖然在其章程中提及學生所應享有的各項權利和義務，但對在大學治理中如何保障這些權利和義務卻語焉不詳。
(四)大學章程實施陷入困局
大學章程實施是大學章程建設的核心環(huán)節(jié)，關乎大學章程的最終成果，是現(xiàn)代大學治理改革的重要方面。在2015年以前，由于我國大學章程尚處于制定環(huán)節(jié)，相當一部分大學沒有章程，因此很多研究者認為有關大學章程實施的研究沒有實際意義。同時，我國關于大學章程的研究普遍集中在理論建設方面，實踐層面涉及較少。從我國大學章程實施現(xiàn)狀來看，大學章程的實施正面臨諸多亟待厘清并解決的問題。
首先，政府對我國大學章程實施的關注不高。一直以來，我國大學章程的建設工作存在重制定、輕執(zhí)行和監(jiān)督的問題�；仡櫸覈髮W章程近年來的建設與發(fā)展，正是由于政府的強力推進，才使得我國大學在較短時間內(nèi)完成章程的制定與核準。然而，國家政策并未及時跟進，政府對大學章程的實施也未給予足夠的關注。其次，我國大學章程的可操作性不強。
我國大學章程內(nèi)容的表述多為宏大敘事，對大學治理機制和程序等必要事項缺乏明確的界定，致使大學章程的執(zhí)行力不強。最后，我國大學章程缺乏專門的執(zhí)行機構。我國大學章程的制定，一般都由學校黨委或校長牽頭成立相關的制定小組負責，這些機構是非常設的，章程核準發(fā)布工作結(jié)束后便不再發(fā)揮作用。大學章程實施的關鍵在于建立科學有效的執(zhí)行機制，大學組織的框架結(jié)構、運行機制、人員素質(zhì)和組織文化都會影響執(zhí)行效果。[26]然而，在大學章程實施過程中，很多大學并未設置專門的機構負責推進大學章程的實施，以至于在大學治理過程中大學章程的規(guī)范性難以得到保障。
三、我國大學章程建設的外在制約
大學章程建設的外部環(huán)境對大學章程的建設有著較大的影響作用。近年來，在政府的大力推動下，我國大學章程的制定工作業(yè)已完成，各大學章程相繼核準并發(fā)布實施。然而，大學章程的治理性并未伴隨大學章程的發(fā)布和實施得以充分顯現(xiàn)。大學章程在其運行的場域中往往受到各種外在條件的制約。
(一)大學依法治教氛圍的薄弱
首先，人們?nèi)狈Υ髮W章程效力的信心。盡管我國教育管理體制的改革一直備受關注，但不得不承認教育管理體制改革的步伐始終滯后于對現(xiàn)代大學制度的認識和理解，傳統(tǒng)較為集中的教育管理并未從根本上得以改變，仍然在現(xiàn)代大學的運行過程中發(fā)揮著重要的影響。
這直接或間接地導致大學無法按照章程的相關規(guī)定運行，大學乃至其他利益相關主體對大學章程是否能夠發(fā)揮其應有的效用存疑，無法從根本上建立對大學章程的信任。一直以來，人們對多元參與的現(xiàn)代大學共同治理始終抱有一種美好的希冀，構建出無數(shù)體現(xiàn)大學自治的宏偉藍圖。然而，人們對大學章程的信心缺失實際上就是對大學“依法治校”“依章辦學”的顧慮，也是對我國現(xiàn)代大學制度建設前途的擔憂。
其次，政府對大學章程建設的支持缺乏連貫性。大學章程建設絕不能單純依靠大學本身，更需要政府從整個宏觀教育環(huán)境統(tǒng)籌設計安排。因此，大學章程建設需以教育管理體制機制的改革為前提，試圖超越教育管理的體制機制推動我國大學章程建設是不切實際的幻想。在大學章程的制定階段，通過政府的鼎力推動，我國大學章程建設取得較大進展，各大學在較短時間內(nèi)完成其章程的制定與核準工作，各大學從此擁有屬于自己的章程。
這些進展與政府的鼎力推動密不可分。遺憾的是，有關大學章程建設的政策支持在大學章程核準與發(fā)布后未能得到持續(xù)性的跟進，政府對我國大學章程的實施等后續(xù)工作也沒有統(tǒng)籌安排。這不僅造成我國大學章程建設“有頭無尾”，也影響我國大學章程切實發(fā)揮其應有的治理性。
最后，我國大學章程建設缺乏濃厚的法治文化氛圍。任何一項政策的推進都建立在一定的文化認知基礎之上。在傳統(tǒng)大學運作模式的影響下，我國大學普遍缺失“依章治校”的法治文化。大學各利益相關主體對大學治理的內(nèi)涵、大學章程的價值等缺乏清晰、科學的認知，對現(xiàn)代大學治理模式缺乏內(nèi)在的認同。因此，大學章程自然無法在大學治理過程中獲得相應的支持。當大學治理中出現(xiàn)矛盾或阻礙時，利益相關主體仍然會依賴傳統(tǒng)的大學管理經(jīng)驗，在舊制度的文化認知結(jié)構中選擇和執(zhí)行，無形中給大學章程的實施帶來一定的困難。
(二)大學章程監(jiān)督機制的欠缺
首先，政府的監(jiān)督職能發(fā)生偏移。我國政府在大力推進大學章程建設中發(fā)揮舉足輕重的作用，特別是在我國大學普遍缺失章程的情況下，通過政策的鼎力推動，我國大學在較短時期內(nèi)實現(xiàn)“一校一章程”的建設目標。政府的職能不僅體現(xiàn)在大學章程的制定環(huán)節(jié)，而且需要體現(xiàn)在大學章程的實施環(huán)節(jié)。然而，大學章程一經(jīng)核準與發(fā)布，就回到大學的場域中貫徹實施，政府對大學章程的支持未能持續(xù)跟進。這似乎造成一種假象，大學章程在核準與發(fā)布后就不再需要政府的支持與監(jiān)督。事實上，大學章程在進入實施階段后仍然會遇到一系列的問題。在章程實施遇到阻力之時，如果沒有政府推動建立章程實施的長效監(jiān)督機制作為保障，大學章程很可能被“束之高閣”，淪為一紙空文。
其次，大學和各利益相關主體未能充分履行監(jiān)督職能。大學章程是規(guī)范大學運作的制度保障，大學利益相關主體包括大學各部門、教職員工、學生以及社會力量等有權對大學章程的實施進行監(jiān)督。這是大學治理主體應享有的基本權利，是現(xiàn)代大學共同治理應有的價值意涵。尤其在大學章程的實施環(huán)節(jié)，教師和學生應當成為章程監(jiān)督的重要群體。但我國大學運作模式較多地依賴傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗，有關大學章程的校內(nèi)外監(jiān)督體制和機制基本處于缺失狀態(tài)，無法對大學章程的實施進行有效的監(jiān)督。
最后，大學章程缺乏權利救濟機制。申訴與救濟是權利人享有對做出不利處分的決定向有權機構提出異議并要求該機構重新做出決定的過程。[27]我國大學章程法律位階的模糊，導致我國大學章程建設的法律救濟十分有限。與此同時，我國現(xiàn)行大學章程自身缺乏有關權利救濟的相關規(guī)定。
有生命力的制度一定具備自我調(diào)適的能力，而權利救濟機制的缺失致使我國大學章程在面臨諸多問題時難以實現(xiàn)自我調(diào)適。換言之，我國大學章程對利益相關主體的合法權益未能提供制度保障。在此情況下，利益相關主體在合法權利受到侵害時可能會選擇大學章程之外的法律救濟形式，如訴訟等。大學章程絕非朝令夕改的產(chǎn)物，其一旦制定并依法通過就有法規(guī)性、權威性、嚴肅性。[28]頻繁的外部干預不僅致使大學章程的治理性受到侵蝕，同時也削弱了利益相關主體對大學章程治理效力的信心。
縱觀自近代以來我國高等教育的演進歷程，我國大學制度建設主要歷經(jīng)從仿照德國、日本的大學，到全面借鑒蘇聯(lián)模式，再到學習美國大學經(jīng)驗，時至今日逐漸形成具有中國特色的高等教育發(fā)展模式。在不同歷史時期，我國大學章程呈現(xiàn)不同的具體形態(tài)，所發(fā)揮的功用也有顯著差異。
近年來，在我國現(xiàn)代大學制度建設的宏觀背景下，通過政府的行政主導推動，我國加快大學章程建設的步伐，大學章程已在各大學制定、核準和發(fā)布。作為大學治理的制度規(guī)范和保障，大學章程在某種程度上體現(xiàn)大學治理的價值取向和基本范式。然而，我國現(xiàn)行大學章程在實踐層面仍然存在諸多問題，其內(nèi)在障礙、外在制約致使大學章程治理性不足，使大學章程建設難以實現(xiàn)我國現(xiàn)代大學制度建設的預期目標。
事實上，我國大學章程的發(fā)展似乎伴隨各大學章程的核準與發(fā)布而陷入停滯的僵局，人們只關注大學是否有章程、大學章程如何制定，而不去考察大學章程的實施效果。“作為治理規(guī)則，大學章程是治�？偩V”[29]，寄托著社會各界對現(xiàn)代大學治理改革的理想和希冀。大學章程文本規(guī)定能否轉(zhuǎn)化為大學舉辦主體、辦學主體等的行為實踐，不至于重蹈上一輪章程制定運動的覆轍，是章程核定后的一項重大考驗。[30]在大學章程建設過程中，我們必須認識到大學章程是動態(tài)的制度系統(tǒng)，同時也需要認識到大學章程建設的階段性重點。我國大學章程建設不應隨著章程的核準與發(fā)布宣告結(jié)束，大學章程的建設依然任重而道遠。
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