本文摘要：生態(tài)保護修復(fù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，其重要意義不言而喻。而設(shè)立生態(tài)保護修復(fù)基金，是發(fā)揮自然資源部相關(guān)職責，引導(dǎo)社會資本和金融資本大力參與生態(tài)保護修復(fù)工作的一項重要任務(wù)。筆者根據(jù)生態(tài)保護修復(fù)項目的特點，提出建立與投貸管理體系相結(jié)合的生態(tài)
生態(tài)保護修復(fù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，其重要意義不言而喻。而設(shè)立生態(tài)保護修復(fù)基金，是發(fā)揮自然資源部相關(guān)職責，引導(dǎo)社會資本和金融資本大力參與生態(tài)保護修復(fù)工作的一項重要任務(wù)。筆者根據(jù)生態(tài)保護修復(fù)項目的特點，提出建立與投貸管理體系相結(jié)合的生態(tài)保護修復(fù)基金體系，發(fā)揮其引導(dǎo)作用的建議。
本輪機構(gòu)改革中，自然資源部被賦予兩個“統(tǒng)一行使”職責，即“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責”。但面臨的問題是，國家財政資金缺口極大，生態(tài)保護修復(fù)工作又刻不容緩，如何發(fā)揮自然資源部相關(guān)職責、引導(dǎo)社會資本和金融資本大力參與生態(tài)保護修復(fù)工作、彌補國家財政資金的不足?
筆者以為，設(shè)立生態(tài)保護修復(fù)基金，是自然資源部在生態(tài)保護方面抓落實、補短板的一個有效途徑�，F(xiàn)有的生態(tài)保護修復(fù)基金模式難以保障生態(tài)保護修復(fù)目標的實現(xiàn)生態(tài)保護修復(fù)基金為生態(tài)保護修復(fù)而設(shè)立。理論上，生態(tài)保護修復(fù)項目應(yīng)該由國家財政出資，但現(xiàn)實中，國家財政預(yù)算安排的資金往往不足，甚至只占生態(tài)保護修復(fù)投資總額的5%左右，缺口巨大，需要吸引更多的社會與金融資本廣泛參與。
因此，內(nèi)涵上，生態(tài)保護修復(fù)基金也應(yīng)從傳統(tǒng)意義的“部門基金”轉(zhuǎn)變?yōu)閺V義的社會性基金。在基金的設(shè)立方面，目前體系規(guī)程都較為完善，但如何讓這部分基金發(fā)揮最大效用，仍是一個值得思考的問題。實踐中，單獨運用基金很難實現(xiàn)項目目標，因此必須與項目的資本、融資等手段相結(jié)合，即只有解決了項目資本金、項目貸款，基金才能發(fā)揮作用，否則項目很難落地。
中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(簡稱“中基協(xié)”)公布的私募基金的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2019年3月底，私募管理的基金總規(guī)模達到12.79萬億元，已登記私募基金管理人規(guī)模在100億元及以上的有242家。
中基協(xié)公布的公募基金資產(chǎn)的最新數(shù)據(jù)，截至2019年2月底，我國境內(nèi)共有基金管理公司122家，其中，中外合資公司44家，內(nèi)資公司78家;取得公募基金管理資格的證券公司或證券公司資管子公司共13家，保險資管公司2家，以上機構(gòu)管理的公募基金資產(chǎn)合計14.29萬億元。上述數(shù)據(jù)表明，成熟的基金公司已經(jīng)很多，而如何引導(dǎo)這些海量的資金為生態(tài)保護修復(fù)所用，才是最重要的。
現(xiàn)實中，相關(guān)部委按照傳統(tǒng)模式發(fā)行的基金已經(jīng)很多，若自然資源部再發(fā)類似的傳統(tǒng)基金，難以體現(xiàn)其特殊之處，也很難發(fā)揮基金效應(yīng)形成亮點。因此，筆者認為，與投貸聯(lián)動管理體系相結(jié)合，解決銀行、投資人的相關(guān)需求，基金才能發(fā)揮引導(dǎo)作用。建立與投貸管理體系相結(jié)合的生態(tài)保護修復(fù)基金利用自然資源部政策優(yōu)勢，與銀行貸款政策相結(jié)合，徹底解決項目的債權(quán)融資、股權(quán)融資，即解決項目貸款主體、第一還款來源和第二還款來源等問題。
吸引社會與金融資本廣泛參與到生態(tài)保護修復(fù)項目中，就要確保生態(tài)保護修復(fù)項目的商業(yè)模式對企業(yè)、對金融資本有吸引力。這就要合理設(shè)計與投貸聯(lián)動管理體系相結(jié)合的模式，只有解決項目的融資途徑，才能確保項目落地。
所以，基金形式不重要，重要的是基金與項目貸款形成投貸聯(lián)動，即基金投資必須在項目融資已經(jīng)落實的前提下才能到位。按照市場投資運作規(guī)律和經(jīng)驗，基金最多占項目總投資所需資金的20%～30%，銀行貸款占比70%～80%，如果70%～80%資金沒有解決，20%～30%的資金就起不到關(guān)鍵作用;當然，基金可以全覆蓋，不用銀行貸款，但基金的成本是銀行的2～3倍，且難以起到杠桿撬動作用，不符合投資規(guī)律。
而項目貸款能否落實取決于3個方面，一是項目借款主體是否符合金融機構(gòu)的要求;二是項目在貸款期限內(nèi)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流能否覆蓋貸款本息(第一還款來源);三是貸款擔保措施能否滿足銀行貸款要求(第二還款來源)。同理，基金投資也必須按金融機構(gòu)的相關(guān)要求，解決上述問題。
1.借款主體。
項目貸款具體又包括公司貸和項目貸兩種方式，公司貸就是以投資人即股東本身的公司作為借款主體的貸款形式，項目貸是以幾個投資人即幾家股東共同成立的SPV項目公司為借款主體的貸款形式。根據(jù)國資委要求各大央企降低負債率的政策，現(xiàn)行各大央企均采取項目貸形式，同時以2～4家央企組成聯(lián)合體，盡量不增加各自企業(yè)的負債率，盡量不占用各自集團授信。當然銀行一定要求有一家股東作為并表主體，這一點需要和銀行協(xié)商，確保有實體公司控制項目建設(shè)和運營風險。隨著基金的合規(guī)性越來越強，基金占股甚至控股的做法將會逐步得到更多銀行的認可。
2.項目第一還款來源。
解決項目第一還款來源，要處理好企業(yè)財務(wù)評價與國民經(jīng)濟評價兩者的關(guān)系。從企業(yè)財務(wù)評價角度看，由于生態(tài)保護修復(fù)屬于公益型項目，一般情況下收益很少，即項目第一還款來源的直接收益很少;但還要站在國家角度看自然資源保障以及是否可永久持續(xù)利用，即在國民經(jīng)濟評價角度上看項目為社會做出的貢獻，不能把應(yīng)由政府承擔的公益職能完全讓社會資本和銀行承擔。因此項目第一還款來源，要從生態(tài)保護修復(fù)項目中內(nèi)挖潛能、外拓產(chǎn)業(yè)以及財政可行性缺口補貼三方面解決。
3.項目第二還款來源。
鑒于銀行風險控制的嚴格性，第一還款來源有風險的，必須要股東為銀行融資提供第二還款來源(即擔保)，具體包括質(zhì)押、抵押和保證。由于國資委以及國家相關(guān)部門的規(guī)定，央企以及各級政府，均不能為政府項目的銀行融資提供第二還款來源擔保。大量項目都是在提供第二還款來源擔保上碰到政策瓶頸而無法順利推進。
因此，建議由自然資源部牽頭與金融部門協(xié)商制定相關(guān)政策，具體建議如下：一是分析確定哪些項目因自身特點而無須設(shè)定第二還款來源擔保。如與精準扶貧項目掛鉤或?qū)⑸鷳B(tài)保護修復(fù)項目包含土地綜合整治，而土地綜合整治的兩項指標在農(nóng)發(fā)行已有無須第二還款來源擔保的試點政策，有復(fù)制推廣的可能性。
二是分析確定哪些地區(qū)無需設(shè)定第二還款來源擔保。如經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)很可能就不需，而在西北、東北、西南等經(jīng)濟相對欠發(fā)達地區(qū)，銀行對第二還款來源擔保的要求相對嚴格。所以，能否將項目對應(yīng)與國家級貧困縣或省級貧困縣，或者布局于自然資源部牽頭建立的重點區(qū)域的生態(tài)保護修復(fù)項目，這些項目庫中的項目往往無需設(shè)定第二還款來源擔保。三是探討解決第二還款來源擔保的其他方法，如設(shè)立風險補償金。
實踐中，風險補償金可以與銀行對接，尤其是政策性銀行對接，把生態(tài)保護修復(fù)基金設(shè)定為風險補償基金有8～10倍杠桿作用，并且與精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等相關(guān)扶持政策密切結(jié)合，以滿足銀行第二還款來源擔保的需要。四是強化第一還款來源的剛性兌付，實現(xiàn)無需第二還款來源擔保。這需要自然資源部提供政策支持。具體如明確土地綜合整治兩項指標本省、跨省交易的具體交易時間、交易數(shù)量、交易價格予以政策支持保障。
�、僭O(shè)立生態(tài)保護修復(fù)兩項指標的收儲基金，在國家規(guī)定的交易價格基礎(chǔ)上按照一定打折率進行收儲。②設(shè)立國家級跨省交易項目庫。自然資源部牽頭設(shè)立全國統(tǒng)一的生態(tài)保護修復(fù)項目庫，凡是項目庫里面的項目通過內(nèi)挖潛能而產(chǎn)生的兩項指標，確保在銀行貸款期限內(nèi)，實現(xiàn)剛性交易;本省消化不了的，由自然資源部負責協(xié)調(diào)跨省交易。項目庫的建立還有利于維護兩項指標價格的穩(wěn)定性。③設(shè)立生態(tài)資源補償機制。參照水利部的部級專項資金補貼，對兩項指標后備資源非常匱乏的重點生態(tài)保護修復(fù)項目，設(shè)立部級專項資金補貼，明確補貼年限、補貼金額。對銀行而言相當于部級專項資金的過橋資金貸款，也可無需第二還款來源擔保。
4.解決項目資本金。
項目資本金，即從資本金的收益以及退出渠道兩方面來解決。資本金的收益包括如上闡述的項目第一還款來源的投資收益以及項目的施工利潤兩方面。資本金的退出渠道主要體現(xiàn)流動性。根據(jù)目前資管新規(guī)，合理設(shè)計股權(quán)的交易架構(gòu)及退出渠道。采取合規(guī)的PPP模式或者企業(yè)自營項目模式來規(guī)避政府隱性債務(wù)的發(fā)生。
生態(tài)保護修復(fù)項目需要合理設(shè)計交易模式，不能形成政府隱性債務(wù)。當前，為了規(guī)避政府債務(wù)，財政部有很多舉措。其中，合規(guī)PPP模式是一條有效渠道。舉例而言，現(xiàn)在絕大部分涉及土地整治的項目，由于有兩項指標的收益，都在采取EPC+F(工程總承包+融資)或ABO(授權(quán)—建設(shè)—運營)模式，但如果交易模式設(shè)計不合理，都有增加政府隱性債務(wù)的風險，因此，此種操作模式，銀行是不給貸款支持的。
過去雖然有類似項目落地，大都是采取企業(yè)墊資施工的形式施工，但企業(yè)墊資能力很難滿足生態(tài)保護修復(fù)的大規(guī)模資金需要。所以，如果采取PPP模式，還須要自然資源部牽頭與財政部溝通，解決一些政策瓶頸：如兩項指標的交易收入，可作為未來政府支出責任或建設(shè)期支出責任或者建設(shè)期內(nèi)指標交易資金，可彌補建設(shè)總投資缺口。
財政部2019年新規(guī)，PPP項目內(nèi)容無實質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%的，不予入庫。而目前國土綜合整治、生態(tài)綜合治理、山水林田湖草本身就是一個系統(tǒng)工程，要明確放在PPP的正面清單里，此類項目的使用者付費比例是否還遵照這個10%的紅線約定須要進一步探討。
同時，自然資源部對成片鹽堿地、沙地、荒灘地，究竟能否作為國土綜合整治、產(chǎn)生兩項指標的來源，自然資源部要有明確的正面或負面清單，增強社會資本和金融資本的投資信心。建議借鑒“大力推廣國家儲備林”的模式，合理規(guī)劃項目建設(shè)期及投資規(guī)模，確保不觸碰10%的政策紅線，極大調(diào)動社會資本與金融資本參與的積極性。
總之，建立與投貸管理體系相結(jié)合的生態(tài)保護修復(fù)基金，不能就基金論基金，僅僅是把基金用于滿足項目資本金的傳統(tǒng)需求上。應(yīng)共同設(shè)立生態(tài)保護修復(fù)指標收儲基金、生態(tài)保護修復(fù)風險補償基金，同時發(fā)揮自然資源部的政策優(yōu)勢，配套設(shè)立跨省交易庫等具體措施，釋放自然資源部的政策紅利，徹底解決金融機構(gòu)不愿意為生態(tài)保護修復(fù)項目融資的難題。
相關(guān)刊物推薦：《原生態(tài)民族文化學刊》創(chuàng)刊于2009年2月，季刊，大16開。由貴州省教育廳主管，凱里學院主辦國內(nèi)外公開出版發(fā)行的民族學、人類學專業(yè)學術(shù)期刊。學刊始終以提高刊物學術(shù)質(zhì)量、編輯質(zhì)量和學術(shù)影響力為目標，是原生態(tài)民族文化研究成果的重要窗口。
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