本文摘要：生態(tài)保護(hù)修復(fù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，其重要意義不言而喻。而設(shè)立生態(tài)保護(hù)修復(fù)基金，是發(fā)揮自然資源部相關(guān)職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)資本和金融資本大力參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。筆者根據(jù)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，提出建立與投貸管理體系相結(jié)合的生態(tài)
生態(tài)保護(hù)修復(fù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，其重要意義不言而喻。而設(shè)立生態(tài)保護(hù)修復(fù)基金，是發(fā)揮自然資源部相關(guān)職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)資本和金融資本大力參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的一項(xiàng)重要任務(wù)。筆者根據(jù)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，提出建立與投貸管理體系相結(jié)合的生態(tài)保護(hù)修復(fù)基金體系，發(fā)揮其引導(dǎo)作用的建議。
本輪機(jī)構(gòu)改革中，自然資源部被賦予兩個(gè)“統(tǒng)一行使”職責(zé)，即“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”“統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”。但面臨的問(wèn)題是，國(guó)家財(cái)政資金缺口極大，生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作又刻不容緩，如何發(fā)揮自然資源部相關(guān)職責(zé)、引導(dǎo)社會(huì)資本和金融資本大力參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作、彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政資金的不足?
筆者以為，設(shè)立生態(tài)保護(hù)修復(fù)基金，是自然資源部在生態(tài)保護(hù)方面抓落實(shí)、補(bǔ)短板的一個(gè)有效途徑。現(xiàn)有的生態(tài)保護(hù)修復(fù)基金模式難以保障生態(tài)保護(hù)修復(fù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)基金為生態(tài)保護(hù)修復(fù)而設(shè)立。理論上，生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目應(yīng)該由國(guó)家財(cái)政出資，但現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家財(cái)政預(yù)算安排的資金往往不足，甚至只占生態(tài)保護(hù)修復(fù)投資總額的5%左右，缺口巨大，需要吸引更多的社會(huì)與金融資本廣泛參與。
因此，內(nèi)涵上，生態(tài)保護(hù)修復(fù)基金也應(yīng)從傳統(tǒng)意義的“部門基金”轉(zhuǎn)變?yōu)閺V義的社會(huì)性基金。在基金的設(shè)立方面，目前體系規(guī)程都較為完善，但如何讓這部分基金發(fā)揮最大效用，仍是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。實(shí)踐中，單獨(dú)運(yùn)用基金很難實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，因此必須與項(xiàng)目的資本、融資等手段相結(jié)合，即只有解決了項(xiàng)目資本金、項(xiàng)目貸款，基金才能發(fā)揮作用，否則項(xiàng)目很難落地。
中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)(簡(jiǎn)稱“中基協(xié)”)公布的私募基金的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2019年3月底，私募管理的基金總規(guī)模達(dá)到12.79萬(wàn)億元，已登記私募基金管理人規(guī)模在100億元及以上的有242家。
中基協(xié)公布的公募基金資產(chǎn)的最新數(shù)據(jù)，截至2019年2月底，我國(guó)境內(nèi)共有基金管理公司122家，其中，中外合資公司44家，內(nèi)資公司78家;取得公募基金管理資格的證券公司或證券公司資管子公司共13家，保險(xiǎn)資管公司2家，以上機(jī)構(gòu)管理的公募基金資產(chǎn)合計(jì)14.29萬(wàn)億元。上述數(shù)據(jù)表明，成熟的基金公司已經(jīng)很多，而如何引導(dǎo)這些海量的資金為生態(tài)保護(hù)修復(fù)所用，才是最重要的。
現(xiàn)實(shí)中，相關(guān)部委按照傳統(tǒng)模式發(fā)行的基金已經(jīng)很多，若自然資源部再發(fā)類似的傳統(tǒng)基金，難以體現(xiàn)其特殊之處，也很難發(fā)揮基金效應(yīng)形成亮點(diǎn)。因此，筆者認(rèn)為，與投貸聯(lián)動(dòng)管理體系相結(jié)合，解決銀行、投資人的相關(guān)需求，基金才能發(fā)揮引導(dǎo)作用。建立與投貸管理體系相結(jié)合的生態(tài)保護(hù)修復(fù)基金利用自然資源部政策優(yōu)勢(shì)，與銀行貸款政策相結(jié)合，徹底解決項(xiàng)目的債權(quán)融資、股權(quán)融資，即解決項(xiàng)目貸款主體、第一還款來(lái)源和第二還款來(lái)源等問(wèn)題。
吸引社會(huì)與金融資本廣泛參與到生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目中，就要確保生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的商業(yè)模式對(duì)企業(yè)、對(duì)金融資本有吸引力。這就要合理設(shè)計(jì)與投貸聯(lián)動(dòng)管理體系相結(jié)合的模式，只有解決項(xiàng)目的融資途徑，才能確保項(xiàng)目落地。
所以，基金形式不重要，重要的是基金與項(xiàng)目貸款形成投貸聯(lián)動(dòng)，即基金投資必須在項(xiàng)目融資已經(jīng)落實(shí)的前提下才能到位。按照市場(chǎng)投資運(yùn)作規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，基金最多占項(xiàng)目總投資所需資金的20%～30%，銀行貸款占比70%～80%，如果70%～80%資金沒(méi)有解決，20%～30%的資金就起不到關(guān)鍵作用;當(dāng)然，基金可以全覆蓋，不用銀行貸款，但基金的成本是銀行的2～3倍，且難以起到杠桿撬動(dòng)作用，不符合投資規(guī)律。
而項(xiàng)目貸款能否落實(shí)取決于3個(gè)方面，一是項(xiàng)目借款主體是否符合金融機(jī)構(gòu)的要求;二是項(xiàng)目在貸款期限內(nèi)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流能否覆蓋貸款本息(第一還款來(lái)源);三是貸款擔(dān)保措施能否滿足銀行貸款要求(第二還款來(lái)源)。同理，基金投資也必須按金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)要求，解決上述問(wèn)題。
1.借款主體。
項(xiàng)目貸款具體又包括公司貸和項(xiàng)目貸兩種方式，公司貸就是以投資人即股東本身的公司作為借款主體的貸款形式，項(xiàng)目貸是以幾個(gè)投資人即幾家股東共同成立的SPV項(xiàng)目公司為借款主體的貸款形式。根據(jù)國(guó)資委要求各大央企降低負(fù)債率的政策，現(xiàn)行各大央企均采取項(xiàng)目貸形式，同時(shí)以2～4家央企組成聯(lián)合體，盡量不增加各自企業(yè)的負(fù)債率，盡量不占用各自集團(tuán)授信。當(dāng)然銀行一定要求有一家股東作為并表主體，這一點(diǎn)需要和銀行協(xié)商，確保有實(shí)體公司控制項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。隨著基金的合規(guī)性越來(lái)越強(qiáng)，基金占股甚至控股的做法將會(huì)逐步得到更多銀行的認(rèn)可。
2.項(xiàng)目第一還款來(lái)源。
解決項(xiàng)目第一還款來(lái)源，要處理好企業(yè)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)兩者的關(guān)系。從企業(yè)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)角度看，由于生態(tài)保護(hù)修復(fù)屬于公益型項(xiàng)目，一般情況下收益很少，即項(xiàng)目第一還款來(lái)源的直接收益很少;但還要站在國(guó)家角度看自然資源保障以及是否可永久持續(xù)利用，即在國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)角度上看項(xiàng)目為社會(huì)做出的貢獻(xiàn)，不能把應(yīng)由政府承擔(dān)的公益職能完全讓社會(huì)資本和銀行承擔(dān)。因此項(xiàng)目第一還款來(lái)源，要從生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目中內(nèi)挖潛能、外拓產(chǎn)業(yè)以及財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼三方面解決。
3.項(xiàng)目第二還款來(lái)源。
鑒于銀行風(fēng)險(xiǎn)控制的嚴(yán)格性，第一還款來(lái)源有風(fēng)險(xiǎn)的，必須要股東為銀行融資提供第二還款來(lái)源(即擔(dān)保)，具體包括質(zhì)押、抵押和保證。由于國(guó)資委以及國(guó)家相關(guān)部門的規(guī)定，央企以及各級(jí)政府，均不能為政府項(xiàng)目的銀行融資提供第二還款來(lái)源擔(dān)保。大量項(xiàng)目都是在提供第二還款來(lái)源擔(dān)保上碰到政策瓶頸而無(wú)法順利推進(jìn)。
因此，建議由自然資源部牽頭與金融部門協(xié)商制定相關(guān)政策，具體建議如下：一是分析確定哪些項(xiàng)目因自身特點(diǎn)而無(wú)須設(shè)定第二還款來(lái)源擔(dān)保。如與精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目掛鉤或?qū)⑸鷳B(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目包含土地綜合整治，而土地綜合整治的兩項(xiàng)指標(biāo)在農(nóng)發(fā)行已有無(wú)須第二還款來(lái)源擔(dān)保的試點(diǎn)政策，有復(fù)制推廣的可能性。
二是分析確定哪些地區(qū)無(wú)需設(shè)定第二還款來(lái)源擔(dān)保。如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)很可能就不需，而在西北、東北、西南等經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，銀行對(duì)第二還款來(lái)源擔(dān)保的要求相對(duì)嚴(yán)格。所以，能否將項(xiàng)目對(duì)應(yīng)與國(guó)家級(jí)貧困縣或省級(jí)貧困縣，或者布局于自然資源部牽頭建立的重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目往往無(wú)需設(shè)定第二還款來(lái)源擔(dān)保。三是探討解決第二還款來(lái)源擔(dān)保的其他方法，如設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。
實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金可以與銀行對(duì)接，尤其是政策性銀行對(duì)接，把生態(tài)保護(hù)修復(fù)基金設(shè)定為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金有8～10倍杠桿作用，并且與精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等相關(guān)扶持政策密切結(jié)合，以滿足銀行第二還款來(lái)源擔(dān)保的需要。四是強(qiáng)化第一還款來(lái)源的剛性兌付，實(shí)現(xiàn)無(wú)需第二還款來(lái)源擔(dān)保。這需要自然資源部提供政策支持。具體如明確土地綜合整治兩項(xiàng)指標(biāo)本省、跨省交易的具體交易時(shí)間、交易數(shù)量、交易價(jià)格予以政策支持保障。
①設(shè)立生態(tài)保護(hù)修復(fù)兩項(xiàng)指標(biāo)的收儲(chǔ)基金，在國(guó)家規(guī)定的交易價(jià)格基礎(chǔ)上按照一定打折率進(jìn)行收儲(chǔ)。②設(shè)立國(guó)家級(jí)跨省交易項(xiàng)目庫(kù)。自然資源部牽頭設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目庫(kù)，凡是項(xiàng)目庫(kù)里面的項(xiàng)目通過(guò)內(nèi)挖潛能而產(chǎn)生的兩項(xiàng)指標(biāo)，確保在銀行貸款期限內(nèi)，實(shí)現(xiàn)剛性交易;本省消化不了的，由自然資源部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨省交易。項(xiàng)目庫(kù)的建立還有利于維護(hù)兩項(xiàng)指標(biāo)價(jià)格的穩(wěn)定性。③設(shè)立生態(tài)資源補(bǔ)償機(jī)制。參照水利部的部級(jí)專項(xiàng)資金補(bǔ)貼，對(duì)兩項(xiàng)指標(biāo)后備資源非常匱乏的重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，設(shè)立部級(jí)專項(xiàng)資金補(bǔ)貼，明確補(bǔ)貼年限、補(bǔ)貼金額。對(duì)銀行而言相當(dāng)于部級(jí)專項(xiàng)資金的過(guò)橋資金貸款，也可無(wú)需第二還款來(lái)源擔(dān)保。
4.解決項(xiàng)目資本金。
項(xiàng)目資本金，即從資本金的收益以及退出渠道兩方面來(lái)解決。資本金的收益包括如上闡述的項(xiàng)目第一還款來(lái)源的投資收益以及項(xiàng)目的施工利潤(rùn)兩方面。資本金的退出渠道主要體現(xiàn)流動(dòng)性。根據(jù)目前資管新規(guī)，合理設(shè)計(jì)股權(quán)的交易架構(gòu)及退出渠道。采取合規(guī)的PPP模式或者企業(yè)自營(yíng)項(xiàng)目模式來(lái)規(guī)避政府隱性債務(wù)的發(fā)生。
生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目需要合理設(shè)計(jì)交易模式，不能形成政府隱性債務(wù)。當(dāng)前，為了規(guī)避政府債務(wù)，財(cái)政部有很多舉措。其中，合規(guī)PPP模式是一條有效渠道。舉例而言，現(xiàn)在絕大部分涉及土地整治的項(xiàng)目，由于有兩項(xiàng)指標(biāo)的收益，都在采取EPC+F(工程總承包+融資)或ABO(授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng))模式，但如果交易模式設(shè)計(jì)不合理，都有增加政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，此種操作模式，銀行是不給貸款支持的。
過(guò)去雖然有類似項(xiàng)目落地，大都是采取企業(yè)墊資施工的形式施工，但企業(yè)墊資能力很難滿足生態(tài)保護(hù)修復(fù)的大規(guī)模資金需要。所以，如果采取PPP模式，還須要自然資源部牽頭與財(cái)政部溝通，解決一些政策瓶頸：如兩項(xiàng)指標(biāo)的交易收入，可作為未來(lái)政府支出責(zé)任或建設(shè)期支出責(zé)任或者建設(shè)期內(nèi)指標(biāo)交易資金，可彌補(bǔ)建設(shè)總投資缺口。
財(cái)政部2019年新規(guī)，PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫(kù)。而目前國(guó)土綜合整治、生態(tài)綜合治理、山水林田湖草本身就是一個(gè)系統(tǒng)工程，要明確放在PPP的正面清單里，此類項(xiàng)目的使用者付費(fèi)比例是否還遵照這個(gè)10%的紅線約定須要進(jìn)一步探討。
同時(shí)，自然資源部對(duì)成片鹽堿地、沙地、荒灘地，究竟能否作為國(guó)土綜合整治、產(chǎn)生兩項(xiàng)指標(biāo)的來(lái)源，自然資源部要有明確的正面或負(fù)面清單，增強(qiáng)社會(huì)資本和金融資本的投資信心。建議借鑒“大力推廣國(guó)家儲(chǔ)備林”的模式，合理規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)期及投資規(guī)模，確保不觸碰10%的政策紅線，極大調(diào)動(dòng)社會(huì)資本與金融資本參與的積極性。
總之，建立與投貸管理體系相結(jié)合的生態(tài)保護(hù)修復(fù)基金，不能就基金論基金，僅僅是把基金用于滿足項(xiàng)目資本金的傳統(tǒng)需求上。應(yīng)共同設(shè)立生態(tài)保護(hù)修復(fù)指標(biāo)收儲(chǔ)基金、生態(tài)保護(hù)修復(fù)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，同時(shí)發(fā)揮自然資源部的政策優(yōu)勢(shì)，配套設(shè)立跨省交易庫(kù)等具體措施，釋放自然資源部的政策紅利，徹底解決金融機(jī)構(gòu)不愿意為生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目融資的難題。
相關(guān)刊物推薦：《原生態(tài)民族文化學(xué)刊》創(chuàng)刊于2009年2月，季刊，大16開(kāi)。由貴州省教育廳主管，凱里學(xué)院主辦國(guó)內(nèi)外公開(kāi)出版發(fā)行的民族學(xué)、人類學(xué)專業(yè)學(xué)術(shù)期刊。學(xué)刊始終以提高刊物學(xué)術(shù)質(zhì)量、編輯質(zhì)量和學(xué)術(shù)影響力為目標(biāo)，是原生態(tài)民族文化研究成果的重要窗口。
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