本文摘要：摘要:文章基于1998-2015年地方政府財政社會保障支出數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，我國區(qū)域財政社會保障支出呈現(xiàn)出以下特征:從總量來看，東部西部中部東北;從支出力度來看，東北地區(qū)支持力度最大，達(dá)到18%，其他地區(qū)支出力度較小，在10%左右;從人均支出來看，東北地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超
摘要:文章基于1998-2015年地方政府財政社會保障支出數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，我國區(qū)域財政社會保障支出呈現(xiàn)出以下特征:從總量來看，東部>西部>中部>東北;從支出力度來看，東北地區(qū)支持力度最大，達(dá)到18%，其他地區(qū)支出力度較小，在10%左右;從人均支出來看，東北地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過平均值，東部和中部地區(qū)均落后于平均值;從社保支出增量來看，東部地區(qū)處于優(yōu)勢地位，東北地區(qū)最少;區(qū)域間泰爾指數(shù)不斷下降，區(qū)域差距不斷縮小，90%以上由區(qū)域間差距造成。因此，必須優(yōu)化中央—地方財權(quán)和事權(quán)的劃分，適當(dāng)提高中央政府社會保障事權(quán);根據(jù)老齡化率、常住人口等因素加強(qiáng)社會保障支出轉(zhuǎn)移支付，逐步建立國家最低標(biāo)準(zhǔn);提高社會保障領(lǐng)域社會統(tǒng)籌層次，不斷增強(qiáng)保險的互濟(jì)性;優(yōu)化地方政府激勵機(jī)制，不斷加大對社會保障的投入。
關(guān)鍵詞:財政社會保障支出;區(qū)域平衡;轉(zhuǎn)移支付;泰爾指數(shù)；社會保障論文期刊
一、引言
公共服務(wù)均等化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方向，也是促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑，社會保障均等化作為公共服務(wù)均等化的重要組成部分，其相關(guān)研究得到了學(xué)術(shù)界的持續(xù)關(guān)注，成為公共服務(wù)均等化的主要研究主題(時濤等，2015)[1]。2013年11月黨的十八屆三中全會指出“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度……健全社會保障財政投入制度，完善社會保障預(yù)算制度。”2017年10月黨的十九大報告指出:“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。”
改革開放以來，特別是1997年7月國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險模式，我國社會保障事業(yè)和制度建設(shè)得到了長足發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟(jì)的區(qū)域非均衡發(fā)展，區(qū)域間財政社會保障支出差距不斷擴(kuò)大，這對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在社會保障支出研究方面，學(xué)術(shù)界的關(guān)注點在以下五個方面:第一，探討社會保障支出與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，如范琦、馮經(jīng)綸(2017)[2]，李佳、趙建國(2016)[3]等，認(rèn)為現(xiàn)階段社會保障支出的經(jīng)濟(jì)增長功能顯著為正，并且在未來一段時間內(nèi)將繼續(xù)保持;第二，探討農(nóng)村社會保障支出問題，如盧洪友、劉丹仇(2016)[4]，仇曉潔(2013)[5]等，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社會保障支出存在明顯的地區(qū)差距，應(yīng)不斷完善農(nóng)村社會保障及相關(guān)財政政策制度設(shè)計，加大對落后地區(qū)農(nóng)村社會保障的投入;第三，探討社會保障與社會建設(shè)方面的關(guān)系，如卜芳、肖立國(2017)[6]認(rèn)為社會保障支出不僅對農(nóng)村居民幸福感有顯著的正向影響，而且緩解了收入差距過大對農(nóng)村居民幸福感帶來的不利沖擊;第四，社會保障支出的責(zé)任劃分問題，如李鳳月、張忠任(2015)[7]，林治芬、魏雨晨(2015)[8]，認(rèn)為中央財政社會保障支出比重過低，應(yīng)該適度加強(qiáng)中央政府在社會保障領(lǐng)域的責(zé)任;第五，社會保障支出的差距分析，如殷金朋(2016)[9]，嚴(yán)雅娜、張山(2016)[10]認(rèn)為財政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付和地方財力等因素對社會保障水平的影響效果顯著。
雖然學(xué)者對社會保障支出方面的研究比較豐富，但是也存在一定的缺陷或不足。首先，對于區(qū)域的劃分，有的學(xué)者分為東中西部三大區(qū)域進(jìn)行研究[11]，或者對某一區(qū)域社會保障進(jìn)行研究，本文認(rèn)為劃分為東、中、西、東北四大區(qū)域進(jìn)行研究更加合理;其次，在社會保障支出的數(shù)據(jù)方面，存在數(shù)據(jù)不夠健全、數(shù)據(jù)老化的問題，例如嚴(yán)雅娜、張山(2016)利用的數(shù)據(jù)只有2004-2013年的，數(shù)據(jù)明顯老化和不完整，不能反映我國社會保障支出的全貌，本文采用我國1998-2015年數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)更加完整;再次，本文對社會保障的增量支出方面進(jìn)行分析，克服了部分學(xué)者對此的忽略，增量支出多，說明其占據(jù)優(yōu)勢，反之，則處于劣勢;最后，對于我國區(qū)域間社會保障支出的差距，到底是區(qū)域間的差距造成，還是區(qū)域內(nèi)的差距造成，抑或兩者共同作用，需要進(jìn)一步理清�；谝陨蠁栴}，本文運用1998-2015年數(shù)據(jù)，分析我國區(qū)域間財政社會保障支出的變化趨勢，通過泰爾指數(shù)對區(qū)域財政社會保障支出差距做出分解，最后提出優(yōu)化對策。
二、理論闡釋與方法選擇
(一)理論闡釋
社會保障是國家重要的社會經(jīng)濟(jì)制度，是實現(xiàn)民生改善和社會公平正義的基本制度載體，是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、縮小收入分配差距的重要政策工具，被稱為民生的“安全網(wǎng)”和社會運行的“穩(wěn)定器”(關(guān)博，2016)[12]。我國是一個人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國，經(jīng)過近40年的改革開放，2016年我國人均GDP達(dá)到8865美元，基本上達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家行列，在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時，我國社會建設(shè)卻相對滯后，經(jīng)濟(jì)與社會的不協(xié)調(diào)發(fā)展成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟肋(范柏乃、張維維，2013)[13]因此，為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展以及2020年全面實現(xiàn)小康社會的目標(biāo)，必須加快推進(jìn)社會保障均等化建設(shè)，進(jìn)一步完善我國社會保障體系建設(shè)。所謂社會保障均等化就是“一個國家或地區(qū)在一定時期內(nèi)每一個居民都能享受到的、政府提供的社會保障服務(wù)的質(zhì)與量的規(guī)定性，即完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的分稅制財政體制，理順中央和地方的社會保障財政關(guān)系，增強(qiáng)中央政府在社會保障領(lǐng)域內(nèi)的宏觀調(diào)控能力，抑制地區(qū)間社會保障服務(wù)的不平衡發(fā)展，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)各級政府提供社會保障公共服務(wù)能力的均等化。”(柯卉兵，2010)[14]。
在構(gòu)建社會保障均等化過程中，本文認(rèn)為不能單純地理解為分配結(jié)果均等化。平等與公平存在一定的概念疊加，平等是指結(jié)果的完全均等，特別是收入或者其他資源在成員之間的無差異分配，而公平不僅帶有主觀價值判斷，還包含了對起點和過程的考慮，因此社會保障的均等化絕對不是絕對的均等化。根據(jù)我國社會保障制度的整體設(shè)計，社會保障的均等化應(yīng)該是:
第一，社會保障全覆蓋，保障權(quán)利人人共享。社會保障的全覆蓋不僅要做到制度的全覆蓋，而且要實現(xiàn)人群全覆蓋和個體全覆蓋，徹底消除保障盲點。這里的人人共享是指居民無論其戶籍、地域、經(jīng)濟(jì)狀況等，都可以獲得均等的參加機(jī)會，并不是所有城鄉(xiāng)居民直接納入一個統(tǒng)一的制度。
第二，平衡社會保障的供給和需求，實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)。社會保障要體現(xiàn)精算公平理念，堅持“多繳多得”和“長繳多得”的待遇確定方式，實現(xiàn)保障權(quán)利和繳費義務(wù)的相對應(yīng)。
第三，調(diào)節(jié)收入分配差距，分擔(dān)民眾經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。隨著風(fēng)險社會的到來，人們面臨著各種自然與非自然的風(fēng)險，而弱勢群體承擔(dān)了更多的風(fēng)險責(zé)任(張康之等，2009)[15]。要尊重社會保障強(qiáng)化再分配的本質(zhì)屬性，堅持對低收入等弱勢群體進(jìn)行適當(dāng)政策傾斜，有效化解弱勢群眾的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，矯正因起點不公平而導(dǎo)致的機(jī)會不公平和結(jié)果不公平。
第四，不同代際責(zé)任合理分擔(dān)，制度發(fā)展平穩(wěn)有序。制度代際負(fù)擔(dān)合理，不能損害后代人的保障需求，如果通過將更沉重的支付責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給下一代或者下幾代來避免發(fā)生財務(wù)缺口，這樣的社會保障制度就是不可持續(xù)的。
(二)方法選擇
目前，關(guān)于地區(qū)差異和不平衡的測量主要有以下幾種方法:基尼系數(shù)、Theil指數(shù)、Kernel密度估計等，本文采用Theil指數(shù)來分析財政社會保障支出的區(qū)域差異。泰爾指數(shù)(TheilIndex)最早由荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家泰爾(TheilH)1967年提出，泰爾指數(shù)能衡量各種經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)的差異性(林晨蕾、鄭慶昌，2015)[16]，并且其具有在子樣本之間可分解的特性，進(jìn)而把總體差距分解為不同的內(nèi)部差距或者地區(qū)差距。本文選擇以人口比重為權(quán)重，采用泰爾指數(shù)來計算1998-2015年間區(qū)域社會保障支出差距構(gòu)成。其計算公式為:
其中，hi是第i區(qū)域的財政社會保障支出;hij為第i區(qū)域中第j省的財政社會保障支出;pi是第i區(qū)域的人口，pij為第i區(qū)域第j省的人口。
運用泰爾指數(shù)可以衡量區(qū)域間的社會保障資源配置差距和區(qū)域內(nèi)社會保障資源配置差距分別對總差異的貢獻(xiàn)，即:區(qū)域間貢獻(xiàn)率=區(qū)域間差異/總差異;區(qū)域內(nèi)貢獻(xiàn)率=區(qū)域內(nèi)差異/總差異。
三、財政社會保障支出區(qū)域差距分析
(一)政府間社會保障支出事權(quán)安排分析
如表1所列，1998-2015年，我國財政社會保障支出由595.6億元增長到19018.7億元，18年增長了31.93倍，增長非常迅速，年均增長率達(dá)到22.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期我國年均財政收入增長率(15.4%)和年均財政支出增長率(17.8%)，從這一點看我國財政社會保障支出得到了較好的財力保障。1998-2015年中央政府財政社會保障支出由25.1億元增長到2015年的723億元，年均增長率為21.8%，中央財政社會保障支出占財政社會保障支出比例總體上呈現(xiàn)倒“U”型態(tài)勢，由1998年的4.3%增長到2004年最高的9.6%，此后不斷下降，2015年比例僅僅為3.8%，總體來看中央比例都非常低。相較于中央，地方政府承擔(dān)了財政社會保障支出責(zé)任的大部分，1998-2015年地方政府社會保障支出由570.5億元增長到18295.7億元，18年支出總量增長了32倍，年均增長率為23.4%;地方政府財政社會保障支出比例變化比較平穩(wěn)，由1998年的95.7%上升到2015年的96.2%，上升幅度較小。財政社會保障支出呈現(xiàn)出明顯的地方化傾向(江依妮，2011)[17]。
二)區(qū)域財政社會保障支出總量差距分析
根據(jù)研究需要，本文把我國劃分為東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)四大區(qū)域。分區(qū)域看，1998年以來我國四大區(qū)域財政社會保障支出呈現(xiàn)出東部>西部>中部>東北的趨勢，如表2所列。東部地區(qū)財政社會保障支出由1998年的197.28億元增長到2015年6188.04億，18年增長了31.36倍，年均增長率達(dá)到22.47%;西部地區(qū)財政社會保障支出由1998年的162.38億元增長到2015年的5600.06億元，18年增長了34.48倍，增長倍數(shù)是四大區(qū)域中最多的，年均增長率達(dá)到23.15%;中部地區(qū)財政社會保障支出由1998年的130.66億元增長到2015年的4321.49億元，18年增長了33.07倍，增長倍數(shù)僅次于西部地區(qū)，年均增長率為22.85%，低于西部地區(qū)，但是高于東部地區(qū);東北地區(qū)財政社會保障支出由1998年的80.18億元增長到2015年的2186.11億元，18年僅僅增長了27.26倍，是四大區(qū)域中增長倍數(shù)最少的區(qū)域，年均增長率僅僅為21.46%。
從各區(qū)域社會保障支出占社會保障總支出比例來看，東部地區(qū)大概占33%左右，中部地區(qū)占23%左右，西部地區(qū)占28%左右，三個區(qū)域間的變動率不大，分別為:15.1%、24.1%和19.5%。變化比較大是東北地區(qū)，雖然2009年開始國務(wù)院實施了振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，但是東北地區(qū)社會保障支出比例卻呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢，由1999年最高的18.9%下降到2016年最低的11.68%，變動率達(dá)到61.8%，是四個區(qū)域變動率最大的地方。
(三)區(qū)域財政社會保障支出力度差距分析
本文采用“財政社會保障支出力度=各區(qū)域財政社會保障總支出/各區(qū)域財政總支出”來計算各區(qū)域的財政社會保障支出力度。支出力度指標(biāo)能夠反映各區(qū)域的地方政府對社會保障事業(yè)的重視程度，如果支出力度越大，說明區(qū)域政府重視程度越大，反之，就越小。選取部分年份進(jìn)行比較，總體來看，支持力度呈現(xiàn)出東北>中部>西部>東部的態(tài)勢，如表3所列。東北地區(qū)1998年為9.54%，此后迅速上升，2006年達(dá)到最高值21.55%，此后雖有一定程度下降，2015年也達(dá)到18.65%，東北地區(qū)成為四大區(qū)域支持力度最高的地區(qū)，也在一定程度上說明東北地區(qū)老齡化程度較高，社會保障壓力比較大;中部地區(qū)由1998年的8.95%上升到2007年的最高值15.95%，此后下降到2015年的13.61%，略高于2000年的水平;西部地區(qū)1998年為8.78%，此后不斷上升，到2002年達(dá)到18年來的最高值15.13%，此后有所下降，2015年為12.89%，低于中部和東北地區(qū);東部地區(qū)支持力度由1998年的5.59%增長到2007年的最高值10.23%，此后略有一定下降，2015年為9.75%，遠(yuǎn)低于其他區(qū)域，這也在一定程度上說明東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，財力較好�？傮w來看，18年來我國四大區(qū)域財政社會保障支出力度除了東北較高以外，其他區(qū)域均比較低，并且呈現(xiàn)出較大的區(qū)域差異。
四)區(qū)域人均財政社會保障支出差距分析如表4所列，我國四大區(qū)域間的人均財政社會保障支出差距非常顯著。1998-2015年，東部地區(qū)人均支出由47.07元增長到1179.24元，18年增長了25.05倍，年均增長率為20.86%;中部地區(qū)人均支出由1998年的37.04元增長到2015年的1184.32元，18年增長了31.97倍，是增長倍數(shù)最多的區(qū)域，年均增長率為22.6%;西部地區(qū)由1998年的73.81元增長到2015年的1493.07元，18年增長了20.22倍，增長倍數(shù)為四大區(qū)域最少的，年均增長率為19.3%;東北地區(qū)由1998年的75.82元增長到2015年的1996.99元，18年增長了26.33倍，年均增長率為21.2%。
與此同時，1998-2015年社會保障支出均值由45.71元增長到1330.96元，從均值看，四大區(qū)域中，西部地區(qū)和東北地區(qū)均大幅度超過歷年的平均值，在四大區(qū)域中處于優(yōu)勢地位，而東、中部地區(qū)人均財政社會保障支出則遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均值，特別是2007年后差距越來越大，因此我國四大區(qū)域間人均財政社會保障支出差距非常大。此外，我們從變異系數(shù)看，1998-2007年期間變異系數(shù)不斷增長，區(qū)域差距非常明顯，這8年人均社會保障支出差距呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，2007年后變異系數(shù)不斷下降，2015年為0.26，區(qū)域間人均社會保障支出差距呈現(xiàn)縮小的趨勢。
五)區(qū)域財政社會保障支出增量差距分析
社會保障支出增量的變化，能夠反映出我國不同區(qū)域間社會保障支出的傾斜度。增量差距在一定程度上也能判斷區(qū)域差距是擴(kuò)大還是縮小了。1998-2016年，我國四大區(qū)域社會保障支出增量如表5所列。
四大區(qū)域財政社會保障支出增量由1999年的292.6億元增長到2015年的3026.8億元，呈現(xiàn)波浪式上升趨勢，其中2003年、2004年、2010年、2012年和2014年呈現(xiàn)一定下降，其余年份均是上升的;1999-2015年財政社會保障支出增加值總計為17725.2億元，其中東部地區(qū)增加值最多，達(dá)到5990.76億元，占增加值的33.79%，排名第一;西部地區(qū)為5437.63億元，占增加值的30.67%，排名第二，中部地區(qū)4190.83億元，占增加值的23.64%，排名第三，最后是東北地區(qū)的2105.98億元，占增加值的11.9%。從增量來看，東部和西部地區(qū)獲得的財政社會保障資源較多，占有比例較高，具有優(yōu)勢地位，而中部和東北地區(qū)獲得的財政社會保障資源相對少，比例也低，處于劣勢地位，因此，從財政社會保障支出增量來看，區(qū)域間差距也比較明顯。
研究結(jié)論與優(yōu)化對策
(一)研究結(jié)論
(1)我國財政社會保障支出增長迅速，2015年達(dá)到19018.7億元，并得到了較好的財力保障;中央財政社會保障支出比例不斷下降，而地方政府的比例卻不斷上升，財政社會保障支出呈現(xiàn)出明顯的地方化傾向。
(2)1998年以來，我國財政社會保障支出具有明顯的區(qū)域差距。從支出總量看呈現(xiàn)出東部>西部>中部>東北的趨勢，且東北地區(qū)的變化率最大。
(3)從財政社會保障支出力度來看，東北地區(qū)力度最大，東中西部地區(qū)均低于東北地區(qū)。東北地區(qū)支持力度由9.54%上升到18.65%，18年來上升了9.11%;東部地區(qū)支持力度在10%左右，上升幅度為4.6%;中部地區(qū)與西部地區(qū)支持力度均在13%左右，上升幅度也比較小，分別為4.66%和4.11%，區(qū)域間支出力度差距非常明顯。
(4)從人均財政社會保障支出看，西部地區(qū)和東北地區(qū)優(yōu)勢較明顯，特別是東北地區(qū)大幅度高于平均值，而東部和中部地區(qū)都低于平均值;此外，從變異系數(shù)看，區(qū)域差距呈現(xiàn)先擴(kuò)大再縮小的趨勢，1998年變異系數(shù)為0.33，上升到2005年達(dá)到了0.49，此后變異系數(shù)不斷減小，2015年為0.26。
(5)從財政社會保障支出增加值來看，東部地區(qū)增加值最多，達(dá)到5990.76億元，占增加值的33.79%;西部地區(qū)為5437.63億元，占增加值的30.67%，排名第二，中部地區(qū)4190.83億元，占增加值的23.64%，最后是東北地區(qū)的2105.98億元，占增加值的11.9%。從支出增量來看，東部和西部地區(qū)占有量較多，擁有優(yōu)勢地位。
(6)從泰爾指數(shù)來看，T總值呈現(xiàn)下降趨勢，說明區(qū)域間財政社會保障支出差距18年來在不斷縮小;區(qū)域差距主要由區(qū)域間差距和區(qū)域內(nèi)差距共同造成，但是主要由區(qū)域間差距造成，且其貢獻(xiàn)率不斷增大;東部地區(qū)和中部地區(qū)泰爾指數(shù)基本上為負(fù)值，說明它們均處于劣勢地位;西部地區(qū)泰爾指數(shù)除部分年份為負(fù)值外，大多數(shù)年份為正值，相對處于優(yōu)勢地位;東北地區(qū)泰爾指數(shù)大于零，但是其數(shù)值不斷下降，優(yōu)勢地位不斷減弱。
(二)優(yōu)化對策
(1)優(yōu)化中央—地方事權(quán)的劃分，適當(dāng)提高中央政府社會保障事權(quán)。合理劃分中央與地方政府事權(quán)和支出責(zé)任，是政府有效提供公共服務(wù)的前提和基本保障，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。當(dāng)前我國中央政府本級財政支出比例過小，2016年僅為14.56%，這一數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國2013年聯(lián)邦政府本級支出比例(52%)，而其他大部分國家中央本級支出比例在40%以上(馬海濤、任強(qiáng)，2015)[18]。因此，下一步我們需要根據(jù)支出責(zé)任與財政事權(quán)相適應(yīng)原則，堅持基本公共服務(wù)的普惠性、保基本、均等化方向，加強(qiáng)中央在社會保障領(lǐng)域的財政事權(quán)。
(2)根據(jù)老齡化率、常住人口等因素給付社會保障支出轉(zhuǎn)移支付，逐步建立國家最低標(biāo)準(zhǔn)。由于1994年的分稅制改革和2016“營改增”的全面推行，西部落后地區(qū)的財政能力在一定程度上弱化了，這進(jìn)一步拉大了區(qū)域財力差距(唐明、陳夢迪，2017)[19]。因此，中央必須根據(jù)各地區(qū)的老齡化狀況、常住人口多少來設(shè)計社會保障轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)各區(qū)域在社會保障領(lǐng)域的財政缺口，轉(zhuǎn)移支付需要“從公共部門瓜分‘戰(zhàn)利品’(即轉(zhuǎn)移支付)的治理文化，轉(zhuǎn)向一個鼓勵負(fù)責(zé)任的、公平的治理文化”(羅賓、沙安文，2010)[20]。其次，對于社會保障轉(zhuǎn)移支付的多少，必須建立國家最低標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的基本原則是:第一，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、需求強(qiáng)度等進(jìn)行社會保障需求評估;第二，基于不同群體的需求，優(yōu)先把社會保障資源給予相對落后地區(qū)的人口;第三，中央領(lǐng)導(dǎo)人必須做出堅定的承諾，以此帶動地方政府對社會保障的投入，最終使我國社會保障支出走向規(guī)范化與法制化(李文軍、唐興霖，2012)[21]。
(3)提高社會保障領(lǐng)域社會統(tǒng)籌層次，不斷增強(qiáng)保險的互濟(jì)性。新中國成立以來，我國社會保障的發(fā)展高度依賴于“職業(yè)身份”，這種以“職業(yè)身份”為基礎(chǔ)的福利制度不僅強(qiáng)化了初次分配形成的社會分層，同時也制約了社會權(quán)利的實現(xiàn)(王一，2015)[22]。針對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度整合過程中存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗，進(jìn)一步整合、完善社會保障制度，建立城鄉(xiāng)一體、全國統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一決策、宏觀調(diào)控，實施全國一體的社會保障網(wǎng)絡(luò)，降低管理成本，提高管理效率，提升制度的公平性。近期，制度安排方面，逐步拉近城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險與城鎮(zhèn)職工的標(biāo)準(zhǔn);再進(jìn)一步擴(kuò)充其他如失業(yè)保險等的保障范圍和相應(yīng)保障措施。中長期，在完善城鄉(xiāng)現(xiàn)有社會保障項目、擴(kuò)大覆蓋面的同時，提高社會保障水平，適時適度整合城鄉(xiāng)各層次社會保障制度，最終實現(xiàn)社會保障制度城鄉(xiāng)一體化。需要指出的是，城鄉(xiāng)社會保障制度一體化發(fā)展不意味著一個水平發(fā)展，允許存在適度差距。
(4)優(yōu)化地方政府激勵機(jī)制，不斷加大對社會保障的投入。我國地方政府官員的激勵機(jī)制主要是官員晉升錦標(biāo)賽體制，在“在晉升錦標(biāo)賽下，政府官員的晉升激勵比財政和行政分權(quán)所帶來的激勵更為持久和基本。政府官員作為政治參與人，最關(guān)心的是行政晉升和仕途，而非地區(qū)的財政收入。”(周黎安，2007)[23]社會保障雖然對于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用(張怡恬，2017)[24]，但是社會保障投入相對來說見效慢，潛在收益也并非地方獨享，地方政府的“搭便車”也就成為一種必然的選擇。因此我們必須進(jìn)一步優(yōu)化政府的激勵機(jī)制，把社會保障等非經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)放在重要位置，加強(qiáng)對地方官員的約束性，創(chuàng)造公共服務(wù)的“競爭性市場”(張新文、李文軍，2010)[25]。
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