菲律賓社會(huì)保障國際合作

　　【摘要】經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，社會(huì)保障國際合作逐步成為全球各國維護(hù)跨國勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益的重要途徑，獲得了越來越多國家的認(rèn)可與接納。自20世紀(jì)70年代末以來，由于跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益受損嚴(yán)重和社會(huì)保障國際合作在全球發(fā)展良好等原因，使得菲律賓政府開始關(guān)注和重視社會(huì)保障國際合作問題。通過積極尋求與既有菲律賓勞工輸入且有談判意愿的國家進(jìn)行社會(huì)保障雙邊談判，高度重視國際勞工標(biāo)準(zhǔn)并將其作為勞動(dòng)與社會(huì)保障立法的重要參照，單方面設(shè)立自愿性保險(xiǎn)計(jì)劃和海外勞工福利基金等措施，菲律賓政府成功地與諸多發(fā)達(dá)國家(地區(qū))簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，在社會(huì)保障國際合作領(lǐng)域取得了較大的進(jìn)展，不僅有效地維護(hù)了許多跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益，而且拓展了勞動(dòng)者的境外就業(yè)空間。我國與菲律賓同為發(fā)展中國家和全球重要的勞務(wù)輸出國，菲律賓在社會(huì)保障國際合作領(lǐng)域的主要實(shí)踐和成功經(jīng)驗(yàn)至少可以給我國帶來三個(gè)方面的重要啟示：一是社會(huì)保障國際合作須由我國積極推動(dòng)和尋求突破;二是重視國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，減少社會(huì)保障國際合作的障礙;三是社會(huì)保障國際合作必須堅(jiān)持“兩條腿走路”。

　　【關(guān)鍵詞】社會(huì)保障;國際合作;跨國勞動(dòng)者;菲律賓

　　菲律賓社會(huì)保障國際合作的主要背景作為全球重要的勞務(wù)輸出國之一，菲律賓大力推動(dòng)社會(huì)保障國際合作進(jìn)程有著深刻的背景。具而言之，主要包括跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益受損嚴(yán)重和社會(huì)保障國際合作在全球蓬勃發(fā)展兩個(gè)方面。

　　1.跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益受損嚴(yán)重

　　早在20世紀(jì)60年代菲律賓勞動(dòng)者就開始跨出國門，去異國他鄉(xiāng)就業(yè)和謀生。[5]20世紀(jì)60年代初印尼政府為了開發(fā)加里曼丹林場，從菲律賓招募了一批勞動(dòng)者。美越戰(zhàn)爭期間，出于修建軍事工程的需要，美國也招募了一部分菲律賓勞工。不過，菲律賓的大規(guī)模勞務(wù)輸出始于20世紀(jì)70年代。1974年5月1日馬科斯政府頒布了《菲律賓勞動(dòng)法典》，明確將勞務(wù)輸出確定為菲律賓國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。于是，菲律賓勞動(dòng)者開始如潮水般地涌向全球各地。1975年至2015年菲律賓每年的勞務(wù)輸出數(shù)量從36035人急遽增加至1844406人，年均增長率達(dá)到了驚人的125.4%。根據(jù)海外菲律賓人委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2013年底共有1023.86萬海外菲律賓人分布在全球218個(gè)國家和地區(qū)，其中永久性移民4869766人，臨時(shí)性移民4207018人，非正規(guī)移民1161830人。[6]實(shí)際上，臨時(shí)性移民和非正規(guī)移民中的絕大多數(shù)都屬于跨國勞動(dòng)者。換言之，當(dāng)前菲律賓有500萬左右的跨國勞動(dòng)者分布在全球各地(見表1)。

　　由于跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障溢出了國界，在屬地原則或者國籍原則的作用下，導(dǎo)致他們的社會(huì)保障面臨諸多困境。具體說來，主要有三個(gè)方面：一是社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問題。根據(jù)菲律賓法律的規(guī)定，跨國企業(yè)外派的勞動(dòng)者必須納入本國的社會(huì)保障制度。同時(shí)，將外籍勞工納入本國社會(huì)保障計(jì)劃，向他們征收社會(huì)保障費(fèi)用，讓其享有國民待遇是國際上的普遍做法。于是，就有一部分菲律賓勞動(dòng)者不可避免地會(huì)遭遇社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問題，他們基于同一份工資，必須同時(shí)向原籍國和東道國的社會(huì)保障制度繳費(fèi)，給他們帶來了巨大的繳費(fèi)壓力。二是社會(huì)保障的雙重缺失問題。在屬地原則的作用下，許多勞動(dòng)者在境外就業(yè)期間往往割裂了與原籍國的社會(huì)保障關(guān)系，此時(shí)他們既無法受到原籍國社會(huì)保障制度的保護(hù)，也可能會(huì)被東道國的社會(huì)保障制度拒之門外，例如波斯灣國家的社會(huì)保障制度只覆蓋本國國民。[7]于是，部分菲律賓勞動(dòng)者在跨國就業(yè)期間，既不能被原籍國的社會(huì)保障制度所覆蓋，亦無法被納入東道國的社會(huì)保障計(jì)劃，處于社會(huì)保障的“真空”狀態(tài)。三是社會(huì)保障待遇的支付存在障礙。有一部分菲律賓勞動(dòng)者先后在兩國或者多國就業(yè)和參保，但是他們在某國或者任何一國的社會(huì)保障參保時(shí)間都少于當(dāng)事國的法定最低參保年限，此時(shí)其只能獲得某國或者無法獲得任何一國的社會(huì)保障待遇。譬如，美國政府頒發(fā)給外籍勞動(dòng)者的H1B簽證和L1簽證的最長有效期限分別只有6年和7年，[8]而美國養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)年限是10年，[9]此時(shí)即使菲律賓勞動(dòng)者每年按時(shí)足額地繳費(fèi)也難以獲得美國的養(yǎng)老金領(lǐng)取資格。以上三種困境使得菲律賓跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益受損嚴(yán)重，引起了菲律賓政府的高度關(guān)注與重視。

　　2.社會(huì)保障國際合作在全球方興未艾

　　作為維護(hù)跨國勞動(dòng)者社會(huì)保障權(quán)益的有效途徑，社會(huì)保障國際合作濫觴于20世紀(jì)初的歐洲國家。自誕生伊始，社會(huì)保障國際合作就引發(fā)了歐洲國家的關(guān)注與重視，并在隨后的幾十年里蓬勃發(fā)展。即使是兩次世界大戰(zhàn)期間，動(dòng)蕩的局勢和紛飛的戰(zhàn)火也無法阻擋歐洲國家的熱情與興趣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，兩次世界大戰(zhàn)期間，世界各國共簽署了大約150項(xiàng)社會(huì)保障雙邊協(xié)定，其中許多協(xié)定是在協(xié)約國之間和軸心國之間締結(jié)的。[10]二戰(zhàn)后，歐盟國家通過實(shí)施社會(huì)保障協(xié)調(diào)法令和與非歐盟國家簽署社會(huì)保障國際協(xié)定等措施，有效地維護(hù)了大多數(shù)跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。隨后，社會(huì)保障國際合作開始延伸至大洋洲和北美洲，澳大利亞、新西蘭、加拿大和美國通過與其他國家締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定等措施，也有效地維護(hù)了大多數(shù)跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。自20世紀(jì)70年代開始，社會(huì)保障國際合作開始擴(kuò)展至拉美國家和北非國家。一些低收入或者中低收入國家，譬如土耳其、阿爾及利亞和摩洛哥通過與其他國家簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定等措施，成功地使68%、87%和89%的本國跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益得到了有效保護(hù)。[11]換言之，社會(huì)保障國際合作在全球發(fā)展良好，獲得了越來越多國家的認(rèn)可與接納。

　　菲律賓社會(huì)保障國際合作的主要實(shí)踐

　　自從20世紀(jì)70年代初勞務(wù)輸出被菲律賓政府視為緩解國內(nèi)就業(yè)壓力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一劑良藥后，歷屆菲律賓政府都將勞務(wù)輸出作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，并制定了一系列配套政策，也取得了較大的成就。正如1976年菲律賓總統(tǒng)馬科斯在評價(jià)菲律賓勞務(wù)輸出政策的成就時(shí)所言：“我們不僅在國內(nèi)的新興行業(yè)，而且在國際勞動(dòng)力市場上為國民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，菲律賓人的智慧和技術(shù)正在全球許多地方變得越來越重要，回流的菲律賓勞工也正在推動(dòng)國內(nèi)技術(shù)的進(jìn)步。”[12]伴隨著越來越多的菲律賓勞動(dòng)者在全球各地就業(yè)和謀生，他們遭遇的社會(huì)保障權(quán)益損害事件日益增多，社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)問題逐步突顯。值得贊賞的是，菲律賓政府很早就關(guān)注到了這一問題，并于20世紀(jì)70年代末開始積極尋求與本國跨國勞動(dòng)者的主要目的地國(如美國、日本和沙特等)進(jìn)行社會(huì)保障雙邊談判，但是由于雙方勞動(dòng)者往來數(shù)量懸殊等原因，這些國家并不積極也不情愿，甚至是直接拒絕談判，[13]使得菲律賓政府的諸多努力付諸東流。

　　為了改變這種窘境，菲律賓政府開始轉(zhuǎn)變思路，在尋求社會(huì)保障雙邊談判方面，不再只瞄準(zhǔn)輸入菲律賓勞工最多的那幾個(gè)國家，而是開始尋求與既有菲律賓勞工輸入，又有談判意愿的國家進(jìn)行談判。1980年12月1日經(jīng)過激烈博弈后，菲律賓政府終于在社會(huì)保障雙邊談判方面取得了重要突破，與奧地利政府簽署了該國歷史上第一份社會(huì)保障雙邊協(xié)定。隨后，菲律賓政府啟動(dòng)了與英國、法國和西班牙等國的社會(huì)保障雙邊談判進(jìn)程。在經(jīng)過多輪談判后，菲律賓在1985年、1988年和1990年分別與英國、西班牙和法國簽署了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，取得了一些成就。不過，這與菲律賓迅猛增長的勞務(wù)輸出數(shù)量相比(見表1)就顯得明顯滯后，難以有效滿足菲律賓勞動(dòng)者日益增長的社會(huì)保障權(quán)益保護(hù)需求。

　　于是，為了減少社會(huì)保障雙邊談判的障礙，加快社會(huì)保障國際合作進(jìn)程，菲律賓政府開始逐步重視國際勞工標(biāo)準(zhǔn)，不僅批準(zhǔn)了許多國際勞工公約，而且積極地把國際勞工公約的主要原則融入社會(huì)保障雙邊協(xié)定的草案之中，[14]還將國際勞工標(biāo)準(zhǔn)作為勞動(dòng)與社會(huì)保障立法的重要參照。[15]同時(shí)，在社會(huì)保障雙邊談判中，菲律賓政府充分利用菲律賓勞工技能較高、英語流利且善于適應(yīng)各種文化而備受東道國雇主青睞的優(yōu)勢，[16]力求促成社會(huì)保障雙邊協(xié)定的簽署。經(jīng)過30余年的不懈努力，菲律賓先后與奧地利、英國、西班牙、法國、加拿大、魁北克、比利時(shí)、荷蘭、瑞士、希臘、以色列、葡萄牙、德國、瑞典以及日本等15個(gè)國家(地區(qū))締結(jié)了社會(huì)保障雙邊協(xié)定(見表2)，并正在馬不停蹄地與美國和韓國等國家進(jìn)行社會(huì)保障雙邊談判，尋求盡早與這些國家締結(jié)社會(huì)保障雙邊協(xié)定，以求盡可能地維護(hù)跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。

　　從締約國來看，與菲律賓簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定的都是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，除以色列和日本屬于亞洲國家外，其余皆為歐美國家或者地區(qū)。不過，迄今為止，菲律賓尚未與本國跨國勞動(dòng)者的重要目的地海灣國家中的任何一國簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定，主要是因?yàn)楹�灣國家的社�?huì)保障制度明確將外籍國民排除在外，因此海灣國家與非海灣國家之間基本上不存在社會(huì)保障國際合作問題。從覆蓋項(xiàng)目來看，主要是老年、殘障和遺屬三項(xiàng)，很少涉及其他項(xiàng)目，主要是因?yàn)槔夏�、殘障和遺屬保險(xiǎn)屬于長期繳費(fèi)型項(xiàng)目，講究權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，待遇計(jì)算相對容易，便攜性較強(qiáng)，便于開展社會(huì)保障國際合作。

　　特別需要指出的是，為了最大限度地維護(hù)跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益，菲律賓政府除積極尋求與勞動(dòng)者的東道國簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定外，還在缺乏東道國承擔(dān)責(zé)任的情況下，單方面采取措施為跨國勞動(dòng)者提供社會(huì)保護(hù)。具體來說，主要有兩個(gè)方面：一是設(shè)立自愿保險(xiǎn)計(jì)劃，擴(kuò)大國內(nèi)社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍，將海外菲律賓人覆蓋在內(nèi)。[14]1995年菲律賓政府為海外菲律賓人開設(shè)了一個(gè)基本保險(xiǎn)計(jì)劃，海外菲律賓人自愿加入。2002年它為海外菲律賓人開設(shè)了另一個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，即Flexi基金計(jì)劃，這是一個(gè)養(yǎng)老金儲蓄計(jì)劃。實(shí)際上自愿性保險(xiǎn)計(jì)劃對于在波斯灣國家就業(yè)的菲律賓勞動(dòng)者尤為有用，通過自愿保險(xiǎn)計(jì)劃，在波斯灣國家就業(yè)的菲律賓勞動(dòng)者可以繼續(xù)向母國的社會(huì)保險(xiǎn)制度繳費(fèi)，避免了社會(huì)保障的雙重缺失問題。2012年菲律賓社會(huì)保障制度擁有738000名海外菲律賓人參保和繳費(fèi)。[17]二是建立海外勞工福利基金，為跨國勞動(dòng)者及其家屬提供社會(huì)保護(hù)。1997年菲律賓海外勞工福利管理局設(shè)立了海外勞工福利基金，[18]資金主要來源于會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)、投資收益和其他收入，為跨國勞動(dòng)者及其家屬提供遺屬、殘障和遣送回國費(fèi)用補(bǔ)貼等福利待遇。當(dāng)前，菲律賓海外勞工福利基金已經(jīng)成為全球最大的移民福利基金，擁有將近160萬名會(huì)員，[19]越來越多的菲律賓跨國勞動(dòng)者及其家屬從中受益(見表3)。

　　菲律賓社會(huì)保障國際合作的重要意義

　　經(jīng)過30余年的銳意進(jìn)取，菲律賓先后與15個(gè)發(fā)達(dá)國家或者地區(qū)締結(jié)了社會(huì)保障雙邊協(xié)定，在社會(huì)保障國際合作領(lǐng)域取得了可喜的進(jìn)展，這無論是對于菲律賓跨國勞動(dòng)者還是菲律賓政府來講都具有重要意義。

　　1.維護(hù)了跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益

　　菲律賓通過與其他國家簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定等措施可以有效維護(hù)在締約國就業(yè)的菲律賓勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是可以有效解決外派勞工遭遇的社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問題。菲律賓已簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定都包含了“外派工人條款”，當(dāng)勞動(dòng)者的派遣時(shí)間不超過24個(gè)月且并非去替換另一個(gè)到期的外派勞工時(shí)，他繼續(xù)參加菲律賓的社會(huì)保障制度就行，當(dāng)勞動(dòng)者的派遣時(shí)間超過24個(gè)月時(shí)，他只需參加被派遣國的社會(huì)保障制度。二是可以有效緩解部分勞動(dòng)者面臨的社會(huì)保障雙重缺失問題。在社會(huì)保障雙邊協(xié)定生效后，在締約國就業(yè)的菲律賓勞動(dòng)者不僅能夠被納入社會(huì)保障計(jì)劃，而且當(dāng)他們工作期滿決定返回母國時(shí)，有權(quán)要求締約國退還他們已繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。三是可以有效緩解部分勞動(dòng)者遭遇的社會(huì)保障待遇支付障礙問題，使得在某國或者多國的社會(huì)保障參保年限都難以滿足當(dāng)事國法定最低參保年限的菲律賓勞動(dòng)者獲得合理的社會(huì)保障待遇。菲律賓已簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定基本上包含了參保時(shí)間累計(jì)計(jì)算和福利可輸出條款，當(dāng)勞動(dòng)者的社會(huì)保障參保時(shí)間低于某國的法定最低參保年限時(shí)，可以將他在其他締約國獲得的參保時(shí)間合并計(jì)算，以使其獲得合理的社會(huì)保障待遇。于是，通過這些規(guī)定與措施，菲律賓有效地維護(hù)了許多跨國勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益(見表4)。

　　2.拓展了勞動(dòng)者的境外就業(yè)空間

　　作為勞動(dòng)者境外就業(yè)的重要配套措施之一，菲律賓已簽署的社會(huì)保障雙邊協(xié)定生效后，還能增加勞動(dòng)者的境外就業(yè)機(jī)會(huì)，拓展其境外就業(yè)空間。在社會(huì)保障雙邊協(xié)定簽署之前，由于勞動(dòng)者在境外就業(yè)可能遭遇社會(huì)保障雙重繳費(fèi)問題，為了降低運(yùn)營成本，跨國企業(yè)不得不減少雇用或者派遣母國的勞動(dòng)者，而且社會(huì)保障的便攜性差也會(huì)嚴(yán)重削弱勞動(dòng)者的跨國流動(dòng)意愿。[20]然而在菲律賓與其他國家開展社會(huì)保障國際合作、簽署社會(huì)保障雙邊協(xié)定之后，這些問題將會(huì)迎刃而解，這就必然會(huì)拓展菲律賓勞動(dòng)者的境外就業(yè)空間�；蛟S對于大多數(shù)國家來講，雖然勞動(dòng)者的境外就業(yè)空間不是無足輕重的，但是也不至于是至關(guān)重要的。不過對于菲律賓這個(gè)國土面積只有30萬平方公里，但是人口總量超過1億且勞動(dòng)適齡人口比例高達(dá)67.5%的西太平洋島國而言①，勞動(dòng)者的境外就業(yè)空間是舉足輕重的，甚至是生死攸關(guān)的。因?yàn)閯趧?wù)輸出早已成為菲律賓國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，它不僅關(guān)乎10%的人口就業(yè)問題，[6]而且關(guān)乎國民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行與持續(xù)發(fā)展。規(guī)模龐大的海外菲律賓人每年為菲律賓帶回相當(dāng)于其國內(nèi)生產(chǎn)總值10%左右的外匯收入，幾乎相當(dāng)于菲律賓國內(nèi)1200萬人從事農(nóng)林牧副漁業(yè)的總收入，[21]這些外匯收入不僅降低了菲律賓的國際收支赤字，而且是拉動(dòng)國內(nèi)消費(fèi)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要杠桿。故而勞動(dòng)者的境外就業(yè)空間對于菲律賓而言至關(guān)重要，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

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