本文摘要：摘 要：行政檢察內(nèi)在包含著與法治政府結(jié)構(gòu)耦合的要素，其發(fā)展也有賴與法治政府建設(shè)之間耦合機(jī)制的良性運(yùn)作。基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，行政檢察與法治政府的耦合強(qiáng)度在系統(tǒng)、功能和效能層面明顯增強(qiáng)。行政檢察與法治政府不同形式的耦合機(jī)制逐
摘 要：行政檢察內(nèi)在包含著與法治政府結(jié)構(gòu)耦合的要素，其發(fā)展也有賴與法治政府建設(shè)之間耦合機(jī)制的良性運(yùn)作。基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，行政檢察與法治政府的耦合強(qiáng)度在系統(tǒng)、功能和效能層面明顯增強(qiáng)。行政檢察與法治政府不同形式的耦合機(jī)制逐步形成，主要耦合類型包括公共耦合、數(shù)據(jù)耦合、控制耦合和標(biāo)記耦合。行政檢察與法治政府的結(jié)構(gòu)耦合既有正面影響，也可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。耦合方式不當(dāng)可能導(dǎo)致功能失常。未來應(yīng)區(qū)分不同性質(zhì)的行政檢察業(yè)務(wù)，分別從解耦、耦合、內(nèi)聚等路徑促進(jìn)行政檢察的良性發(fā)展。
關(guān)鍵詞：行政檢察 法治政府 國家治理 耦合 解耦 內(nèi)聚
在我國憲制格局下，檢察權(quán)對行政權(quán)負(fù)有法律監(jiān)督的職責(zé)。行政檢察屬于行政權(quán)與檢察權(quán)、審判權(quán)之間的交叉地帶，即檢察機(jī)關(guān)對行政活動(dòng)、行政審判活動(dòng)進(jìn)行檢察監(jiān)督的領(lǐng)域。從建國之初始，我國就將對行政權(quán)的一部分監(jiān)督職能交由檢察機(jī)關(guān)行使，其間關(guān)于檢察機(jī)關(guān)是否可以行使該權(quán)力以及行使這項(xiàng)權(quán)力的邊界存在一定爭議，但通過特定司法程序監(jiān)督行政權(quán)的架構(gòu)從未遭受根本性的否定，反而一直在穩(wěn)步發(fā)展。然而，從制度層面看，行政檢察處于檢察體系和行政體系的邊緣;而從理論層面看，行政檢察理論也非行政法學(xué)和檢察學(xué)研究的主要內(nèi)容。
十八大以來，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理體系是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。新時(shí)代的行政檢察屬于法治國家建設(shè)的內(nèi)容之一。從系統(tǒng)論的視角觀察，行政檢察與法治政府可互為系統(tǒng)及其環(huán)境。行政檢察與法治政府之間應(yīng)該存在“相互促進(jìn)、相互影響”關(guān)系。而這種“相互促進(jìn)、相互影響”的關(guān)系，只能通過系統(tǒng)間的“結(jié)構(gòu)耦合”(structure coupling)實(shí)現(xiàn)。結(jié)構(gòu)耦合是一種系統(tǒng)與環(huán)境關(guān)聯(lián)的特殊形式，通過這種形式，系統(tǒng)得以持續(xù)地設(shè)定并依賴于某些特定的環(huán)境條件，而且這些條件限制也會(huì)指引系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)生成。但長期司法實(shí)踐證明，緣于功能與地位之間的巨大差異，行政檢察與法治政府的關(guān)聯(lián)程度原本不高，更談不上結(jié)構(gòu)耦合。
法制論文投稿刊物：《人民司法》(旬刊)系最高人民法院機(jī)關(guān)刊。該刊創(chuàng)始于1957年，61年來，在闡述最高人民法院貫徹、執(zhí)行憲法和法律的各項(xiàng)司法政策、司法解釋，總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)，提煉裁判規(guī)則，研討法律適用疑難問題，探索司法制度改革，報(bào)道大案要案，推進(jìn)法院隊(duì)伍建設(shè)和文化建設(shè)等方面，以其權(quán)威性、專業(yè)性、實(shí)用性在期刊界獨(dú)樹一幟。
“耦合”本是物理學(xué)、電子學(xué)、通信學(xué)中常用的一個(gè)術(shù)語，通常指能量從一個(gè)介質(zhì)(例如一個(gè)金屬線、光導(dǎo)纖維)傳播到另一種介質(zhì)的過程。后來這一概念擴(kuò)展到系統(tǒng)科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、教育學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域。本文從控制論意義上使用“耦合”這一術(shù)語。雖然行政檢察系統(tǒng)與法治政府系統(tǒng)之間并非必然具有選擇關(guān)系，但研究兩者的結(jié)構(gòu)耦合時(shí)，則包含了高度選擇性意味。即在國家治理體系現(xiàn)代化改革的背景下，行政檢察與法治政府不再是兩個(gè)相互分立平行的系統(tǒng)，而是兩個(gè)互相利用和依賴的復(fù)雜系統(tǒng)。研究兩個(gè)系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)耦合，可以深化和豐富我們對兩者的認(rèn)識和理解，也可以找到兩者互相刺激、互相依賴、共同演化的路徑。
一、行政檢察與法治政府的耦合強(qiáng)度增加
自1990年《行政訴訟法》實(shí)施后，行政檢察主要作為狹義概念使用，僅指行政訴訟檢察監(jiān)督，只包括對行政訴訟裁判結(jié)果的監(jiān)督。雖然理論研究成果中，也提出過廣義的行政檢察概念，但因無司法實(shí)踐和制度支撐，行政檢察只局限于狹義的概念范疇內(nèi)。而有制度支撐的廣義的行政檢察概念在黨的十八屆四中全會(huì)之后才獲得廣泛認(rèn)同。它被特指為檢察權(quán)對行政行為的全過程監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)十八屆四中全會(huì)決議要求，最高人民檢察院在2014-2016年期間先后制定了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》《行政違法行為檢察監(jiān)督試點(diǎn)方案》《行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督試點(diǎn)方案》三份試點(diǎn)方案。但因國家監(jiān)察體系改革的需要，檢察機(jī)關(guān)僅開展了提起公益訴訟試點(diǎn)工作，而未開展行政違法行為檢察監(jiān)督和行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的試點(diǎn)工作。經(jīng)過兩年試點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度于2017年7月1日在《行政訴訟法》修改中予以確認(rèn)。
而學(xué)界普遍認(rèn)為另外兩項(xiàng)行政檢察改革并未完成。實(shí)際上行政公益訴訟訴前程序就是一種限縮了監(jiān)督范圍的行政違法行為檢察監(jiān)督機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟必須經(jīng)過訴前程序，因此行政公益訴訟的訴前程序成為對造成公益損失的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的法定程序。2018年3月2日最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“檢察公益訴訟司法解釋”)。該司法解釋第21條第2款將行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督與檢察公益訴訟制度結(jié)合到一起，創(chuàng)立了檢察公益訴訟的訴前緊急程序，即“出現(xiàn)國家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在15日內(nèi)書面回復(fù)檢察建議”。該緊急程序適用的情形并沒有限定在行政強(qiáng)制措施范圍，而規(guī)定“出現(xiàn)國家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形”時(shí)都可適用。
這意味著如發(fā)現(xiàn)行政行為，包括行政強(qiáng)制措施，對不特定多數(shù)人的權(quán)益造成損害，或者對國家利益造成損害時(shí)，且損害有繼續(xù)擴(kuò)大的危險(xiǎn)或正在繼續(xù)擴(kuò)大，檢察機(jī)關(guān)可以要求行政機(jī)關(guān)在15日內(nèi)對其行為進(jìn)行說明。這一規(guī)定實(shí)際上演變?yōu)閷φ谶M(jìn)行的侵害不特定多數(shù)人權(quán)益的行政行為展開檢察監(jiān)督的機(jī)制�？梢�，相關(guān)制度改革已經(jīng)將廣義的行政檢察概念予以落實(shí)。綜上，行政檢察是指檢察機(jī)關(guān)以國家名義實(shí)施的，以行政執(zhí)法活動(dòng)和行政審判活動(dòng)是否遵守法律、法規(guī)和規(guī)章為監(jiān)督對象的檢察工作。這種監(jiān)督活動(dòng)貫穿于行政執(zhí)法與行政訴訟全過程，包括行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督、提起行政公益訴訟(包含行政公益訴訟、民事公益訴訟一并審理)、行政訴訟活動(dòng)監(jiān)督(包含行政裁判、調(diào)解監(jiān)督與非訴執(zhí)行監(jiān)督)以及行政審判人員違法行為監(jiān)督的活動(dòng)。
2018年底至2019年，最高人民檢察院和省級人民檢察院分別進(jìn)行了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，設(shè)置了并列的行政(訴訟)檢察與公益訴訟檢察職能部門。最高人民檢察院將行政(訴訟)檢察(監(jiān)督)與公益訴訟檢察分立，是基于機(jī)構(gòu)、履職階段與履職方式的區(qū)分，符合職能分離原則。但此區(qū)分并不影響行政檢察與公益訴訟檢察、行政訴訟檢察是種屬關(guān)系的定性。
不可否認(rèn)，行政訴訟檢察與公益訴訟檢察兩個(gè)部門絕大部分的業(yè)務(wù)內(nèi)容同屬于一個(gè)法律門類，監(jiān)督行政權(quán)的階段不同。而且從功能角度看，將行政檢察進(jìn)行部門和職能的概念限縮，反而容易影響行政檢察的整體功能發(fā)揮。因?yàn)樵趯?shí)踐中，行政檢察制度已建構(gòu)起了一個(gè)多邊(包括行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、自然人與法人在內(nèi))的治理模式。隨著行政檢察的發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的耦合程度逐漸增強(qiáng)。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，行政檢察與法治政府耦合強(qiáng)度增加至少具有以下三方面原因：
第一，系統(tǒng)原因。行政檢察與法治政府耦合強(qiáng)度增大首先是因?yàn)槎吖蔡幍暮暧^制度環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。在堅(jiān)持與完善中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化的背景下，要求對法治國家、法治政府、法治社會(huì)進(jìn)行一體化建設(shè)。法治是我國現(xiàn)代化建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)與重要方法之一，而行政檢察是法治國家的重要組成內(nèi)容。行政檢察與法治政府建設(shè)同頻共振，才能共同推動(dòng)法治國家、法治政府、法治社會(huì)的一體化建設(shè)。習(xí)近平同志在黨的十八屆五中全會(huì)第二次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要更加自覺的運(yùn)用法治思維和法治方式來深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，依法治理經(jīng)濟(jì)，依法協(xié)調(diào)和處理各種利益問題，避免埋釘子、留尾巴。因此，應(yīng)把行政檢察放在法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的系統(tǒng)中去審視，才能滿足系統(tǒng)治理、依法治理的目標(biāo)。
第二，功能原因。行政檢察與法治政府耦合強(qiáng)度增大的第二方面原因在于行政檢察的功能定位和法治政府建設(shè)的功能需求都發(fā)生了重大調(diào)整。前者的司法治理功能需要加強(qiáng)，后者則需要更多的司法監(jiān)督才能建成。在國家治理理念的指引下，十八屆三中全會(huì)推行的司法改革將司法機(jī)關(guān)的治理功能潛能逐步釋放出來。正如習(xí)近平同志在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉說明》中指出，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。做出這項(xiàng)規(guī)定，目的就是要使檢察機(jī)關(guān)對在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為及時(shí)提出建議并督促其糾正。”《說明》同時(shí)指出，“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。”作為司法治理的重要表現(xiàn)形式，行政檢察對法治政府建設(shè)的重要性比過去更為突出。
第三，效能原因。在新的制度形勢下，只有加強(qiáng)行政檢察與法治政府的耦合協(xié)調(diào)才能雙向提升制度效能。行政檢察監(jiān)督如果只重視監(jiān)督的最末端，如果只關(guān)注行政活動(dòng)輸出的結(jié)果，顯然無法保證其運(yùn)行符合法治國家的總體性要求。因此，行政檢察必須關(guān)注前端，即行政活動(dòng)的信息輸入以及行政活動(dòng)的全過程。從法治國家、法治政府與法治社會(huì)的建設(shè)來看，“建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程”，而且法治政府建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)對整個(gè)行政活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)都有統(tǒng)領(lǐng)作用。因此，行政檢察必須以更加積極和高效的方式與法治政府建設(shè)加強(qiáng)聯(lián)系，將源頭治理與系統(tǒng)治理、依法治理結(jié)合起來，才能提升行政檢察監(jiān)督的效能。
二、行政檢察與法治政府建設(shè)的耦合類型
法治政府建設(shè)并非一種固定的狀態(tài)，而是一種不斷調(diào)整、不斷補(bǔ)充、不斷結(jié)構(gòu)化的過程。2015年公布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》和2019年4月15日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》中都有要求政府自覺接受司法監(jiān)督的表述。遺憾的是，這些文件都沒指明政府法治建設(shè)應(yīng)該如何與司法監(jiān)督形成合力，或如何建構(gòu)耦合機(jī)制以提升國家治理質(zhì)效。然而，行政檢察監(jiān)督，包括檢察公益訴訟、行政訴訟監(jiān)督和行政非訴執(zhí)行監(jiān)督共同構(gòu)建起了與法治政府多層嵌套的復(fù)雜耦合機(jī)制。以行政訴訟檢察為基點(diǎn)，可將目前最為常見的行政檢察制度和法治政府建設(shè)的耦合類型歸納如下：
(一)公共耦合
行政檢察與法治政府在國家治理體系中被賦予了各自特殊的任務(wù)，但二者的目標(biāo)中也存在著一些交集。行政訴訟檢察監(jiān)督的審查依據(jù)是行政權(quán)符合實(shí)質(zhì)合法性標(biāo)準(zhǔn)，而法治政府建設(shè)的基準(zhǔn)是符合依法行政原理。因此，在行政合法性問題上，行政檢察與法治政府有相同信息模塊，為兩個(gè)系統(tǒng)形成公共耦合創(chuàng)造了條件。即行政檢察與法治政府兩個(gè)模塊在公共數(shù)據(jù)環(huán)境里引用合法性第一共同數(shù)據(jù)項(xiàng)。在公共模塊的引導(dǎo)下，兩個(gè)系統(tǒng)有較高的耦合度。但公共數(shù)據(jù)一旦發(fā)生變化，兩個(gè)模塊也會(huì)隨之而修改。目前行政檢察與法治政府主要存在目標(biāo)、程序和重點(diǎn)三個(gè)方面的公共耦合模塊。
第一，共同目標(biāo)的耦合。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》將司法系統(tǒng)與法治政府建設(shè)耦合的內(nèi)容集中在“依法有效化解社會(huì)矛盾糾紛”領(lǐng)域，要求政府“自覺接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督”。另外需要注意的是，法治政府建設(shè)倡導(dǎo)構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制，除了訴訟之外，還鼓勵(lì)公民、法人或者其他組織通過行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁決等非訴糾紛解決機(jī)制化解矛盾。而行政調(diào)解、行政仲裁、行政裁決都屬于行政司法性行為，由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、各職能部門居中進(jìn)行裁判。
這些行政司法行為屬于行政檢察監(jiān)督的對象，但檢察機(jī)關(guān)常因這些行為的專業(yè)性，而減輕了對其監(jiān)督的力度。行政司法行為仍然是行政行為，特別是自然資源爭議、知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補(bǔ)償爭議、政府采購活動(dòng)爭議等方面的行政司法行為，既涉及國家利益保護(hù)，也關(guān)涉多元糾紛的公正及時(shí)解決。行政檢察監(jiān)督不應(yīng)設(shè)定監(jiān)督禁區(qū)，而應(yīng)加強(qiáng)對該類行為的監(jiān)督。除此之外，法治政府建設(shè)與行政檢察的公共耦合還可以延展到法治政府建設(shè)的其他六項(xiàng)內(nèi)容中。比如在“依法全面履行政府職能”的法治政府建設(shè)領(lǐng)域，提出依法全面履行政府職能的兩個(gè)前提(堅(jiān)持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開與簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù))與五個(gè)依法全面履行政府職能的重點(diǎn)領(lǐng)域。其中，前提之一的“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”既是行政體制改革的重要內(nèi)容，也是法治政府建設(shè)的基本要求。國務(wù)院先后推動(dòng)了行政審批、“放管服”與“改善營商環(huán)境”三輪改革，進(jìn)一步優(yōu)化了公共管理方式和效率。在此背景下，行政檢察監(jiān)督也應(yīng)該開展行政審批類爭議的專項(xiàng)訴訟監(jiān)督。這里的行政審批包括行政許可、行政登記、行政確認(rèn)、行政認(rèn)可等行政行為。
第二，規(guī)范程序的耦合。法治政府建設(shè)是衡量法治國家是否建成的重要指標(biāo)，更是行政改革的重頭戲。法治政府建設(shè)的重心是治官而非治民。而治官的重點(diǎn)是規(guī)范行政決策與行政執(zhí)法活動(dòng)。無論是2012年開始的權(quán)力清單改革，還是2019年9月1日公布的《重大行政決策程序暫行條例》，抑或是 2019年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的行政執(zhí)法三項(xiàng)改革文件，都是通過約束權(quán)力來源和制定程序制度來規(guī)范權(quán)力。對行政活動(dòng)的程序規(guī)范并非只限定在行政領(lǐng)域，司法程序也是規(guī)范行政活動(dòng)的階段。而行政程序與司法程序是否采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范行政活動(dòng)，可通過公益訴訟或者法律監(jiān)督程序來檢驗(yàn)。也就是說，行政檢察監(jiān)督機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)行政程序與司法程序的銜接，可以推動(dòng)行政機(jī)關(guān)、相對人、審判機(jī)關(guān)在規(guī)范權(quán)力和程序適用問題上形成共識。
第三，工作重點(diǎn)的耦合。在法治政府建設(shè)“完善依法行政制度體系”的要求中，明確指出加強(qiáng)法治政府建設(shè)，必須規(guī)范紅頭文件的原則。行政檢察工作也應(yīng)將行政行為附帶規(guī)范性文件審查的監(jiān)督活動(dòng)列為專項(xiàng)計(jì)劃，與法治政府建設(shè)開展同步的專項(xiàng)活動(dòng)。其次，針對法治政府建設(shè)中“堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的建設(shè)內(nèi)容，行政檢察部門應(yīng)將執(zhí)法監(jiān)督對象聚焦于五大綜合執(zhí)法部門。行政檢察監(jiān)督不是“一般監(jiān)督”，也不是泛泛的行政違法行為檢察監(jiān)督。我國行政機(jī)關(guān)類型繁多，有限的檢察力量很難建構(gòu)起對行政機(jī)關(guān)全面監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)。但根據(jù)十九屆三中全會(huì)《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，我國行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)將整合為五大綜合執(zhí)法隊(duì)伍。行政檢察部門應(yīng)該與五大綜合執(zhí)法隊(duì)伍建立業(yè)務(wù)對口聯(lián)系，也可針對執(zhí)法中的難點(diǎn)開展專項(xiàng)監(jiān)督，比如開展針對執(zhí)法輔助機(jī)構(gòu)與執(zhí)法輔助人員的類案監(jiān)督活動(dòng)，幫助政府加快執(zhí)法輔助機(jī)制的完善。再次，檢察機(jī)關(guān)可針對全面履行政府職能的五大重點(diǎn)領(lǐng)域開展類案梳理，找出五大領(lǐng)域典型的行政違法行為的表現(xiàn)及糾正措施。通過這些與法治政府建設(shè)耦合的專項(xiàng)活動(dòng)，可以推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)全面了解法治政府建設(shè)中政府職能的依據(jù)、行使方式等基礎(chǔ)性、全局性信息，更利于行政檢察工作的深入開展。
(二)數(shù)據(jù)耦合
數(shù)據(jù)是21世紀(jì)重要的生產(chǎn)資料，也是國家治理的重要依據(jù)和手段。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，行政檢察和法治政府間的數(shù)據(jù)耦合不斷提升。所謂“數(shù)據(jù)耦合”是指兩個(gè)系統(tǒng)之間有數(shù)據(jù)調(diào)用關(guān)系，傳遞著簡單的數(shù)據(jù)值。相對于其他耦合方式，數(shù)據(jù)耦合較簡單，耦合程序度較低，各個(gè)系統(tǒng)的獨(dú)立性好，相互影響程度低，是最理想的一種耦合形式。理想的數(shù)據(jù)耦合能夠保證行政檢察與法治政府建設(shè)相互之間獲取幫助各自良性運(yùn)轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)。當(dāng)然，數(shù)據(jù)耦合如果運(yùn)行不順暢，也會(huì)降低行政檢察和法治政府各自的制度效能。當(dāng)前行政檢察與法治政府的數(shù)據(jù)耦合情況尚難令人滿意。具體表現(xiàn)為二者之間尚無專門的數(shù)據(jù)耦合平臺，現(xiàn)有數(shù)據(jù)耦合主要依賴于兩法銜接平臺，且亦缺乏有效的數(shù)據(jù)抽取機(jī)制。
2015年國務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，要求設(shè)置“數(shù)據(jù)發(fā)布”“數(shù)據(jù)開放”等欄目，建立專門的數(shù)據(jù)開放平臺，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的整合共享和集約化管理，打破政府?dāng)?shù)據(jù)的“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”等瓶頸。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的數(shù)據(jù)耦合始于2001年7月國務(wù)院頒布《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。該部行政法規(guī)首次明確：為進(jìn)一步加強(qiáng)整頓、規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序工作中行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，要建立健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息平臺(以下簡稱“兩法銜接平臺”)。2006年1月，最高人民檢察院會(huì)同有關(guān)部門發(fā)布了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》。2011年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院法制辦等部門〈關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見〉的通知》，進(jìn)一步推動(dòng)了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間協(xié)作配合的功效。
隨后，國務(wù)院有關(guān)部委先后與檢察機(jī)關(guān)簽訂了食藥安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見。近年來，兩法銜接平臺已全面建成，并發(fā)揮了一定的監(jiān)督作用。作為法治政府評估的內(nèi)容，該平臺的建設(shè)、運(yùn)營情況與實(shí)際效果還被納入法治政府示范創(chuàng)建的三級指標(biāo)中。如2019年5月22日中央全面依法治國委員會(huì)辦公室公布的《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系》中第4項(xiàng)一級指標(biāo)第53項(xiàng)三級指標(biāo)就明確要求，“法治政府示范地區(qū)的行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制建立健全，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度建立并全面執(zhí)行，不存在有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象。”檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部只有偵查監(jiān)督部門可使用“兩法銜接平臺”數(shù)據(jù)。即使經(jīng)2018年檢察機(jī)構(gòu)改革，這項(xiàng)監(jiān)督任務(wù)仍交由刑事檢察部門行使，而未能明確行政檢察部門可以借助該平臺監(jiān)督行政執(zhí)法。
傳統(tǒng)的“兩法銜接平臺”只能按模塊化要求輸入相關(guān)數(shù)據(jù)，而已有的模塊中并沒有包括行政執(zhí)法公正文明規(guī)范的數(shù)據(jù)，也不包括行政執(zhí)法活動(dòng)是否造成國家利益或者社會(huì)公共利益損害、行政處罰不執(zhí)行等數(shù)據(jù)。若“兩法銜接平臺”上有這方面的數(shù)據(jù)，則可以幫助行政訴訟檢察部門和公益訴訟檢察部門發(fā)現(xiàn)案件線索、開展相關(guān)業(yè)務(wù)。從法治政府建設(shè)進(jìn)程來看，許多地方政府已經(jīng)建立了較為完善的行政執(zhí)法平臺，比如北京市人民政府行政執(zhí)法信息平臺、天津市濱海新區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督平臺等。但實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法信息與檢察信息之間互連互通的平臺并不多。
(三)控制耦合
相比公共耦合和數(shù)據(jù)耦合而言，控制耦合(control coupling)是一種更為強(qiáng)力的耦合方式�？刂岂詈现敢粋�(gè)模塊調(diào)用另一個(gè)模塊時(shí)，傳遞的是控制變量(如開關(guān)、標(biāo)志等)，被調(diào)模塊通過該控制變量的值有選擇地執(zhí)行塊內(nèi)某一功能。這種耦合對系統(tǒng)的影響較大，控制聯(lián)結(jié)的耦合度高于數(shù)據(jù)耦合，但這種聯(lián)結(jié)是必要的。檢察機(jī)關(guān)通過各種傳統(tǒng)行政檢察方式以及新增的公益訴訟等方式，對行政活動(dòng)進(jìn)行直接調(diào)控，具有控制耦合的功能。行政檢察對法治政府的控制耦合，主要表現(xiàn)為兩種形式。
第一，直接控制耦合。行政檢察與法治政府的直接控制耦合表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)在沒有實(shí)際提起訴訟的情況下，通過檢察建議等方式，直接導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)做出相關(guān)作為或糾正不作為。例如在四川省綿陽市涪城區(qū)追繳被騙醫(yī)保金公益訴訟案中，四川省綿陽市涪城區(qū)人民檢察院審查起訴部門在辦理刑事案件過程中發(fā)現(xiàn)，2015年至2016年期間，綿陽佰信醫(yī)院、綿陽天城醫(yī)院負(fù)責(zé)人分別組織醫(yī)務(wù)人員采取開具“陰陽處方”等非法手段向綿陽市醫(yī)療保險(xiǎn)管理局進(jìn)行報(bào)銷，共計(jì)騙取醫(yī)療保險(xiǎn)基金人民幣3115余萬元。相關(guān)行政機(jī)關(guān)未對涉案醫(yī)院和涉案醫(yī)務(wù)人員作行政處理，也未責(zé)令醫(yī)院退回被騙取的醫(yī)保金，國家利益和社會(huì)公共利益持續(xù)受損。2017年12月26日，涪城區(qū)檢察院依法向綿陽市人社局、綿陽市衛(wèi)計(jì)委、綿陽市涪城區(qū)衛(wèi)計(jì)局發(fā)出訴前檢察建議書。三部門立案調(diào)查后，對兩家涉案醫(yī)院分別處以人民幣8102余萬元和人民幣2178余萬元的罰款，對12名醫(yī)務(wù)人員責(zé)令整改或予以警告，26名醫(yī)師被吊銷執(zhí)業(yè)證書或暫停執(zhí)業(yè)一年，并追繳回被騙醫(yī)�；鹑嗣駧�3115余萬元。這類案件推動(dòng)相關(guān)機(jī)關(guān)修復(fù)制度漏洞，規(guī)范醫(yī)院與醫(yī)生的執(zhí)業(yè)行為。
第二，間接控制耦合。所謂間接控制耦合是指兩個(gè)模塊之間沒有直接關(guān)系，它們之間的聯(lián)系完全是通過主模塊的控制和調(diào)用來實(shí)現(xiàn)的。耦合度最弱，模塊獨(dú)立性最強(qiáng)。行政檢察與法治政府建設(shè)之間的間接控制耦合表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)通過審判監(jiān)督程序等間接方式對行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控。檢察機(jī)關(guān)沒有審判監(jiān)督程序的控制權(quán)，但行政訴訟監(jiān)督程序的啟動(dòng)，人民檢察院有主動(dòng)權(quán)。根據(jù)《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第9條的規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)損害國家利益或者社會(huì)公共利益的，審判、執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為的，或者其他確有必要進(jìn)行監(jiān)督的的情形時(shí)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。
比如在洪某某、李某某、焦某某、鄧某某訴上海市交通委、上海市公安局、上海市人力資源和社會(huì)保障局、上海市地方稅務(wù)局一系列行政訴訟案件中，都明確提出根據(jù)《上海市規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，額度拍賣屬于規(guī)范性文件不得設(shè)定的事項(xiàng)，作為規(guī)范性文件的《上海市非營業(yè)性客車額度拍賣管理規(guī)定》不僅設(shè)定了非營業(yè)性客觀額度拍賣的限制性規(guī)定，還設(shè)定了簽訂承諾書等限制公民權(quán)益的程序。法院基于支持并促進(jìn)非營業(yè)性客車額度拍賣管理工作的現(xiàn)實(shí)考量，四案均駁回了原告的訴訟請求。因?yàn)椤豆芾硪?guī)定》中限定三年內(nèi)不再受理參拍申請的法律后果影響當(dāng)事人合法權(quán)益、采用三年內(nèi)不再受理參拍申請的方式不符合行政比例原則、簽署承諾書設(shè)定法律后果的方式有欠妥當(dāng)?shù)仍颍渡虾Ｊ蟹菭I業(yè)性客車額度拍賣管理規(guī)定》有可能損害社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)本應(yīng)該依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)對系列案件的監(jiān)督，推動(dòng)人民法院重啟對四個(gè)案件的實(shí)質(zhì)審理。而且只要人民法院同意啟動(dòng)抗訴程序，就有可能對《上海市非營業(yè)性客車額度拍賣管理規(guī)定》這份規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，糾正了行政機(jī)關(guān)的違法行為。而對該規(guī)范性文件的附帶審查，對法治政府建設(shè)產(chǎn)生間接控制的效應(yīng)。
(四)標(biāo)記耦合
標(biāo)記耦合 (Stamp Coupling)是指一組模塊通過參數(shù)表傳遞記錄信息。這個(gè)記錄是某一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的子結(jié)構(gòu)，而不是簡單變量。行政檢察與法治政府間的標(biāo)記耦合表現(xiàn)為前者成為后者評價(jià)機(jī)制的重要參照。理論上，法治政府建設(shè)的成效也可以作為行政檢察的評價(jià)參照。但行政檢察是比法治政府更為具體的制度現(xiàn)象，其評價(jià)更依賴于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作評價(jià)機(jī)制。法治政府建設(shè)作為更為宏觀的系統(tǒng)工程，其成效依賴于復(fù)雜和體系性的評價(jià)機(jī)制。法治政府建設(shè)成效的評價(jià)和“標(biāo)記”不僅是一種事后的評估，更是一種反饋和指導(dǎo)機(jī)制，對法治政府的發(fā)展起著實(shí)質(zhì)性的指引作用。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，行政檢察作為一種“標(biāo)記”活動(dòng)的重要性得到了提高，已經(jīng)實(shí)質(zhì)性地影響了法治政府建設(shè)的評價(jià)機(jī)制。
在中央全面依法治國委員會(huì)辦公室公布的《市縣法治政府建設(shè)示范指標(biāo)體系》中已將部分行政檢察監(jiān)督的數(shù)據(jù)作為法治政府示范創(chuàng)建相關(guān)活動(dòng)的重要參數(shù)。如該指標(biāo)體系第5個(gè)一級指標(biāo)“行政權(quán)力制約監(jiān)督科學(xué)有效”中的第73項(xiàng)三級指標(biāo)明確要求，對于涉及重大公共利益的案件、社會(huì)高度關(guān)注的案件、可能引發(fā)群體性事件的案件、檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案件、行政機(jī)關(guān)敗訴的案件、檢察建議回復(fù)率等等，都視列為法治政府示范創(chuàng)建評估的內(nèi)容。遺憾的是，法治政府建設(shè)評估指標(biāo)中并沒有加入行政再審檢察建議與抗訴案件這些“標(biāo)記”。行政訴訟檢察監(jiān)督是對行政審判活動(dòng)和行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，不將該環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)納入法治政府評估，顯然忽略了這個(gè)環(huán)節(jié)的治理功效。而且，已確立標(biāo)記耦合的性質(zhì)與內(nèi)涵仍需要進(jìn)一步明確。比如將行政公益訴訟中敗訴的行政機(jī)關(guān)視為違反法治原則的典型，并進(jìn)行負(fù)面評價(jià)是否適當(dāng)?檢察建議回復(fù)率達(dá)到100%能說明什么問題呢?有些地方政府或者行政職能部門雖然百分百地回復(fù)了檢察建議，但并未采取任何實(shí)質(zhì)性的整改措施。顯然，評估時(shí)只考核行政檢察領(lǐng)域形式性的數(shù)字，并不能正確地引領(lǐng)法治政府建設(shè)。未來應(yīng)該對這些標(biāo)記耦合機(jī)制的性質(zhì)與評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深入研討。
三、行政檢察與法治政府的耦合發(fā)展前景
研究行政檢察與法治政府的結(jié)構(gòu)耦合，是為了揭示行政檢察受到法治政府耦合結(jié)構(gòu)的方向性引導(dǎo)，協(xié)調(diào)自身結(jié)構(gòu)以適應(yīng)法治政府發(fā)展。但是，結(jié)構(gòu)耦合僅僅關(guān)注兩個(gè)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)而非兩個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)作。否則，就會(huì)打破系統(tǒng)的封閉運(yùn)行，將環(huán)境視為決定性因素影響系統(tǒng)的運(yùn)作。不同形式的行政檢察與法治政府建設(shè)的耦合機(jī)制正逐步形成，帶來諸多正面的影響，但負(fù)面的影響也難免。如果耦合方式不當(dāng)，則可能造成相關(guān)實(shí)體的不穩(wěn)定和功能失常。基于此，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)為大前提，區(qū)分不同性質(zhì)的行政檢察業(yè)務(wù)，并分別從解耦、耦合、內(nèi)聚的方向促進(jìn)其良性發(fā)展。
(一)行政檢察的解耦式發(fā)展
系統(tǒng)之間的耦合效應(yīng)太大了，反而說明某系統(tǒng)的內(nèi)聚程度不高。長久以來，行政檢察與法治政府兩個(gè)系統(tǒng)各自的內(nèi)聚程度較高，而耦合程度不高。在國家治理體系現(xiàn)代化的改革背景下，作為動(dòng)態(tài)開放的自適應(yīng)系統(tǒng)，行政檢察與法治政府互為對方的環(huán)境變量。環(huán)境中的某些要素被系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)所包容與接納，而某些要素則被結(jié)構(gòu)所排斥。耦合機(jī)制兼具“吸納/排斥”功效。
一方面，耦合機(jī)制可以選擇性地屏蔽環(huán)境對系統(tǒng)刺激的可能性，或者將環(huán)境對系統(tǒng)的持續(xù)叨擾限制在一定區(qū)間內(nèi)。另一方面，結(jié)構(gòu)耦合對環(huán)境的刺激叨擾被壓制，反而促進(jìn)和強(qiáng)化系統(tǒng)的環(huán)境。系統(tǒng)不得不提升對環(huán)境的敏感度，并內(nèi)在地建構(gòu)起能與復(fù)雜環(huán)境化約的高度復(fù)雜性結(jié)構(gòu)。為了降低負(fù)面效果和完善組織制度，必須研究兩個(gè)系統(tǒng)的解耦 (decoupling)問題。解耦是組織制度理論的重要議題。解耦與耦合是表征具有相互聯(lián)系的兩個(gè)現(xiàn)象之間動(dòng)態(tài)關(guān)系的概念。耦合代表二者之間的密切契合;解耦則相反，代表二者之間的疏離。行政檢察與法治政府間存在各種類型的耦合機(jī)制，其中一部分表現(xiàn)為過度關(guān)聯(lián)或者不當(dāng)關(guān)聯(lián)。為了完善組織結(jié)構(gòu)和提高系統(tǒng)運(yùn)行效率，行政檢察未來發(fā)展時(shí)應(yīng)當(dāng)有意識消除和減少與法治政府系統(tǒng)不恰當(dāng)?shù)幕虿槐匾年P(guān)聯(lián)。
在法治國家、法治政府、法治社會(huì)進(jìn)行一體化建設(shè)的要求下，更強(qiáng)調(diào)法治實(shí)施的系統(tǒng)性特征。法治政府建設(shè)采取了更加整體的眼光，摒棄了通過立法質(zhì)量來決定執(zhí)法質(zhì)量的“扣其一端而竭之”的思路，運(yùn)用“扣其兩端而竭之”的方法，即強(qiáng)調(diào)不同系統(tǒng)之間合作與協(xié)同，特別注重司法數(shù)據(jù)來幫助法治政府的實(shí)現(xiàn)。司法數(shù)據(jù)可以反映出各個(gè)主體適用法律的信息，并轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性信息，用于指引各個(gè)行動(dòng)者當(dāng)下的行動(dòng)，并將眾多行動(dòng)與前行經(jīng)驗(yàn)行動(dòng)相貫通起來。但是，行政檢察與法治政府畢竟是兩個(gè)完全獨(dú)立、功能分化的系統(tǒng)，其系統(tǒng)要素并不相同，因此系統(tǒng)內(nèi)容不能互換。
換言之，行政檢察與法治政府建設(shè)解耦，才能保證兩個(gè)系統(tǒng)處于一種良性的聯(lián)系狀態(tài)。比如行政檢察部門(包括公益訴訟部門)是法律監(jiān)督部門而非行政執(zhí)法部門，其行使職責(zé)有獨(dú)特的程序和方式。部分行政職能部門將行政檢察部門(包括公益訴訟部門)視為自己的執(zhí)法部門，出臺任何一份文件，都要讓檢察機(jī)關(guān)提供相關(guān)的辦案數(shù)據(jù)，或者都要求檢察機(jī)關(guān)提供意見;或者生態(tài)環(huán)保督察時(shí)叫上公益訴訟檢察部門一起去執(zhí)法等現(xiàn)象，這都反映了兩個(gè)系統(tǒng)的過度關(guān)聯(lián)，顯然并不利于各自優(yōu)勢的發(fā)揮。故建議有關(guān)部門樹立科學(xué)觀念，在兩個(gè)系統(tǒng)功能的事務(wù)上適度解耦。
行政檢察與法治政府之間不能形成惡性依賴。若過分依賴對方的活動(dòng)指引，一味迎合，讓環(huán)境與系統(tǒng)之間成為因果條件，反而會(huì)影響良性耦合的形成。比如在優(yōu)化營商環(huán)境問題上，若司法機(jī)關(guān)只提民營企業(yè)保護(hù)問題，重點(diǎn)開展涉民營企業(yè)的法律監(jiān)督活動(dòng)，即便相關(guān)文件出臺頗具深意和時(shí)代性，一定程度上也違背了平等原則。近年來，各國經(jīng)濟(jì)受到民營化、電子化、國際化的沖擊，要求簡化或者加快許可程序的呼聲越來越大。在我國，保障民營企業(yè)能夠在各個(gè)層面順利展開經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與我國的穩(wěn)定和發(fā)展關(guān)系密切。
在國務(wù)院優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下，最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺營造法治化營商環(huán)境的文件。2016年3月最高人民檢察院公布的《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的意見》中主要涉及刑事犯罪領(lǐng)域，也涉及行政訴訟檢察監(jiān)督的任務(wù)。從中可歸納出三項(xiàng)行政訴訟檢察監(jiān)督任務(wù)：即重點(diǎn)監(jiān)督糾正涉及非公有制企業(yè)的案件該立不立、不該立亂立;著力加強(qiáng)對涉及非公有制企業(yè)工傷賠償?shù)劝讣䦟徟�、�?zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督;切實(shí)加強(qiáng)對涉及市場準(zhǔn)入、不正當(dāng)競爭等問題的法律監(jiān)督。2017年1月最高人民檢察院公布的《關(guān)于充分履行檢察職能加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見》中有兩項(xiàng)內(nèi)容可歸為行政訴訟檢察監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)在個(gè)案辦理過程中增加維護(hù)民營企業(yè)的考量維度，根據(jù)個(gè)案情況進(jìn)行綜合判斷，并不違反司法公正原則。但如果將行政檢察監(jiān)督的保護(hù)對象只限于民營企業(yè)，而且作為司法政策廣泛適用，可能會(huì)引發(fā)法律適用不公的置疑。這些文件的出臺是為了糾正歷史性問題，也受到改善營商環(huán)境的公共政策之影響。但這樣的過度關(guān)聯(lián)不宜長期存在，否則容易引發(fā)不良反應(yīng)。在這類問題上兩個(gè)系統(tǒng)應(yīng)該適當(dāng)解耦。
(二)行政檢察的耦合式發(fā)展
經(jīng)過多年發(fā)展，行政檢察已與法治政府建立了關(guān)聯(lián)深廣的耦合聯(lián)系。然而，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的確立，在反思相關(guān)機(jī)制問題時(shí)，我們卻不得不承認(rèn)，在一些本應(yīng)該存在較強(qiáng)耦合的問題上，部分行政檢察的業(yè)務(wù)和法治政府的關(guān)聯(lián)卻不夠緊密甚至缺乏必要的聯(lián)系。今后應(yīng)該加強(qiáng)二者在這些領(lǐng)域內(nèi)的關(guān)聯(lián)，建立良性的耦合協(xié)調(diào)機(jī)制。就行政非訴執(zhí)行監(jiān)督而言，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間便缺乏耦合機(jī)制。自2018年行政檢察部門開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作以來，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間才逐步建立起了良性耦合關(guān)系。2011年國務(wù)院頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第28條第1款的規(guī)定，確立了征收補(bǔ)償決定與執(zhí)行相分離的機(jī)制。
2012年1月1日實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》將行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定權(quán)進(jìn)行限定，只允許法律設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，且行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的主體僅為海關(guān)、公安等少數(shù)幾個(gè)行政職能部門。這就意味著，大部分沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)只能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。遺憾的是，《行政強(qiáng)制法》并沒有明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行與申請人民法院非訴執(zhí)行之間的關(guān)系。該法第四章中并列規(guī)定了行政機(jī)關(guān)和人民法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行程序。這就意味著立法是似乎允許有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)也申請人民法院非訴強(qiáng)制執(zhí)行。這種態(tài)度表明當(dāng)時(shí)立法機(jī)關(guān)想把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)都交由人民法院行使的意圖。但是，最高人民法院在2013年的兩個(gè)司法解釋中都明確了“法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請”的意見。自2013以來，許多法院因執(zhí)行力量嚴(yán)重不足等原因而不再受理行政非訴執(zhí)行案件，事實(shí)上堵塞了行政執(zhí)法“最后一公里”的通道。2014年修改的《行政訴訟法》雖然保留了二元的行政強(qiáng)制執(zhí)行結(jié)構(gòu)，但實(shí)踐中“裁執(zhí)分離”機(jī)制運(yùn)行并不通暢。據(jù)國土部門統(tǒng)計(jì)，大約有95%的國土類行政處罰無法得到執(zhí)行。
2015年12月27日黨中央和國務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》中提出“改革行政執(zhí)法體制”，將“理順行政強(qiáng)制執(zhí)行體制，科學(xué)配置行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，提高行政強(qiáng)制執(zhí)行效率”作為2020年基本建成法治政府目標(biāo)的具體措施之一。2015年7月至2017年6月檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作期間，發(fā)現(xiàn)大量行政機(jī)關(guān)不作為案件都表現(xiàn)為行政行為不執(zhí)行。因行政機(jī)關(guān)沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在做出行政處罰之后未向人民法院申請執(zhí)行;或者向人民法院申請執(zhí)行，而人民法院不受理或者受理后不執(zhí)行的情況十分普遍。
此問題既涉及行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間職能銜接問題，也涉及兩個(gè)機(jī)關(guān)是否依法履職的合法性判斷問題，適宜由檢察機(jī)關(guān)來監(jiān)督。當(dāng)時(shí)的民行檢察部門開展了非訴執(zhí)行的專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)。2018年檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革之后，這項(xiàng)職能交由行政檢察部門。實(shí)際上，無論是公益訴訟檢察部門還是行政檢察部門在辦案中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有執(zhí)行權(quán)而怠于行使時(shí)，都可以進(jìn)行監(jiān)督。兩者的區(qū)別在于，公益訴訟檢察部門應(yīng)該對享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)做出行政行為卻不執(zhí)行的情形進(jìn)行監(jiān)督;而行政檢察部門則應(yīng)對沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)做出行政行為之后，相對人不主動(dòng)履行時(shí)，行政機(jī)關(guān)不向人民法院提交行政非訴執(zhí)行的申請或者向人民法院提交了申請而人民法院不受理的情形進(jìn)行監(jiān)督。而只有在人民法院判決行政機(jī)關(guān)應(yīng)該履行職責(zé)之后，行政機(jī)關(guān)仍然不執(zhí)行判決時(shí)，才應(yīng)該移送監(jiān)察部門。行政檢察部門對行政行為的“最后一公里”的執(zhí)行活動(dòng)和行政非訴執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，既能發(fā)揮人民檢察院對人民法院、行政機(jī)關(guān)和公民、法人或者其他組織“三叉戟”式的監(jiān)督功能，也將執(zhí)行活動(dòng)中多方納入多元治理的框架中，促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法原則的落實(shí)。而這種將行政執(zhí)法、行政審判與行政檢察聯(lián)結(jié)的耦合機(jī)制也是行政檢察與法治政府耦合發(fā)展的一個(gè)方向。
(三)行政檢察的內(nèi)聚式發(fā)展
行政檢察系統(tǒng)的迭代演進(jìn)雖然受法治政府這類外部環(huán)境的影響，但關(guān)鍵還在于內(nèi)部驅(qū)動(dòng)因素，如理論創(chuàng)新、機(jī)制完善等，實(shí)現(xiàn)內(nèi)聚式發(fā)展。換句話說，這部分行政檢察工作今后要想更好地服務(wù)于法治政府建設(shè)、更適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，主要途徑是“練好內(nèi)功”，做好自身的機(jī)制發(fā)展和效能提升。如同工程學(xué)上為了追求消耗最小的能量，會(huì)遵循“低耦合、高內(nèi)聚”的自然進(jìn)化普遍規(guī)律。適宜內(nèi)聚式發(fā)展最典型的行政檢察工作就是行政訴訟檢察監(jiān)督。行政訴訟檢察監(jiān)督雖是檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)職責(zé)，卻一直是較弱的一項(xiàng)職能。通過各種方式將行政訴訟檢察做實(shí)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)聚性式發(fā)展，是行政檢察發(fā)展的重要內(nèi)容。
1.?做精行政訴訟檢察監(jiān)督
檢察機(jī)關(guān)辦理行政訴訟檢察監(jiān)督案件常受民事訴訟檢察監(jiān)督規(guī)則影響，從而悖離行政訴訟檢察監(jiān)督的本質(zhì)。行政訴訟檢察監(jiān)督有五個(gè)方面的獨(dú)特性，如果重視這些規(guī)律就能提升行政訴訟監(jiān)督的效能。
第一，堅(jiān)守原告主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)監(jiān)督人民法院裁定不予立案、駁回起訴的案件。修改后的《行政訴訟法》第25條第1款對原告資格條件擴(kuò)大為“有利害關(guān)系”的人，進(jìn)一步放寬了對原告主體資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。近年來，當(dāng)事人認(rèn)為人民法院以原告不具有主體資格為由裁定不予受理或受理后判決駁回起訴錯(cuò)誤而申請監(jiān)督的案件數(shù)量高居不下，占全部申訴案件的18%左右。據(jù)統(tǒng)計(jì)，最高人民檢察院受理行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件23件中，當(dāng)事人認(rèn)為法院裁定不受理、不立案錯(cuò)誤而申請監(jiān)督的案件共10件，占案件總數(shù)的43.5%。北京市檢察院受理行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件176件，其中當(dāng)事人認(rèn)為法院裁定不受理、不立案錯(cuò)誤而申請監(jiān)督的130件，占案件總數(shù)73.9%。北京市檢察院二分院受理行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件267件，其中當(dāng)事人認(rèn)為法院裁定不受理、不立案錯(cuò)誤而申請監(jiān)督的179件，占案件總數(shù)的67%。這一現(xiàn)象的主要原因是人民法院借助“利害關(guān)系”這一不確定法律概念的解釋空間，主動(dòng)避免群體性、敏感性案件進(jìn)入司法程序，或者積極減少案件受理量。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)全面準(zhǔn)確地把握修改后《行政訴訟法》的立法精神，大力保護(hù)公民、法人或者其他組織的訴權(quán)，監(jiān)督人民法院依法履行職責(zé)。
第二，防止人民法院濫用舉證原則來分配證明責(zé)任。在行政審判實(shí)踐中，具體表現(xiàn)為兩種情形：(1)人民法院將行政機(jī)關(guān)沒有正當(dāng)理由逾期提交的證據(jù)作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)，甚至為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時(shí)未收集的證據(jù);(2)人民法院通過對相對人行為的違法性認(rèn)定弱化對行政行為違法性的審查。行政行為的合法性審查要件中并不包含對相對人行為的評價(jià)，行政相對人行為的違法性與行政行為的合法性不具有必然聯(lián)系。但有些行政案件將審查重點(diǎn)置于對相對人行為違法性的認(rèn)定，通過認(rèn)定相對人行為違法，弱化對行政行為違法性審查或直接以此推定行政行為合法，將相對人行為的違法性與行政行為的合法性畫上等號。
第三，杜絕行政訴訟程序適用的盲點(diǎn)。比如在通知利害關(guān)系人參與訴訟方面，行政訴訟與民事訴訟有不同的要求�！睹袷略V訟法》第56條規(guī)定，利害關(guān)系人可以申請參加訴訟或者由人民法院通知他參加訴訟。該條規(guī)定系裁量性規(guī)范，檢察機(jī)關(guān)很難以人民法院未通知利害關(guān)系人參加民事訴訟認(rèn)定其違反法定程序。但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第30條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的同一行政行為涉及兩個(gè)以上利害關(guān)系人，其中一部分利害關(guān)系人對行政行為不服提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)通知沒有起訴的其他利害關(guān)系人作為第三人參加訴訟。該規(guī)定屬于強(qiáng)制性規(guī)范，人民法院在明知存在利害關(guān)系人的情況下，不通知其參加訴訟，屬于違反法定訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)可直接以此作為抗訴理由。
第四，落實(shí)行政訴訟全面審查原則。比如行政訴訟要求對行政行為進(jìn)行全面審查，包括全面審查原行政行為和復(fù)議行為、二審時(shí)全面審查原審裁判和被訴行政行為。據(jù)此，在審查經(jīng)過復(fù)議的案件時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，應(yīng)該在審查原行政行為合法性的同時(shí)，一并審查復(fù)議程序的合法性。第五，遺漏訴訟請求而判決的案件應(yīng)以適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤為由啟動(dòng)監(jiān)督程序�！缎姓V訟法》將遺漏訴訟請求歸屬于適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的一種情形，明顯不同于《民事訴訟法》。這既說明行政訴訟具有客觀訴訟的特征，也說明行政訴訟檢察監(jiān)督更具法律監(jiān)督的屬性。行政審判實(shí)踐中，人民法院遺漏訴訟請求而判決的屬于比較普遍性的情形，各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以此為監(jiān)督的切入點(diǎn)。
2.?加強(qiáng)治安領(lǐng)域行政執(zhí)法檢察監(jiān)督
公益訴訟檢察部門可以對造成國家利益或者社會(huì)公益受損的四大領(lǐng)域的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督，但并不包括治安領(lǐng)域行政違法行為的監(jiān)督問題。對治安領(lǐng)域行政違法行為的監(jiān)督職責(zé)可以交給行政檢察部門。該部門監(jiān)督治安領(lǐng)域行政執(zhí)法活動(dòng)的依據(jù)分別是《治安管理處罰法》第114條第2款和《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第14條。盡管法院才是確定被告人是否有罪的最終機(jī)關(guān)，但公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)針對自己立案或直接受理的案件均具有撤銷案件的決定權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年有超過3/4甚至4/5的以刑事案件名義立案卻并未進(jìn)入司法程序的案件，這也就意味著它們最終都消化在公安偵查階段或者檢察院擬起訴階段。這種局面說明公安機(jī)關(guān)對違法還是犯罪的裁量空間十分廣闊。行政檢察部門應(yīng)該依據(jù)以上兩條規(guī)定，加強(qiáng)對治安領(lǐng)域行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督。而行政檢察部門通過檢察建議仍無法糾正治安領(lǐng)域行政違法行為時(shí)，也可以將案件交由公益訴訟部門提起撤銷之訴或者履行之訴。
“和合”是中華民族先賢在實(shí)踐中孕育的智慧。和合價(jià)值觀不僅影響了國人的處世原則和交往理念，更是推動(dòng)我國制度發(fā)展的優(yōu)秀文化基因。“耦居無猜”是國人對融洽家庭和人際關(guān)系的美好期許。在新時(shí)代的歷史征程中，檢察制度與各相關(guān)制度一定能“耦居無猜”，齊心合力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。
作者：劉藝
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