本文摘要：摘 要：近年來(lái)，我國(guó)多個(gè)省份先后實(shí)施相關(guān)政策以做大做強(qiáng)省會(huì)城市，推行強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略已然 成為一種新趨勢(shì)。實(shí)施強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略有利于帶動(dòng)省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、拉高省會(huì)城市發(fā)展排名，并為省會(huì)城 市高速發(fā)展提供更多要素儲(chǔ)備，但也拉大了地區(qū)間的差距，容易造成公共品的供
摘 要：近年來(lái)，我國(guó)多個(gè)省份先后實(shí)施相關(guān)政策以做大做強(qiáng)省會(huì)城市，推行“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略已然 成為一種新趨勢(shì)。實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略有利于帶動(dòng)省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、拉高省會(huì)城市發(fā)展排名，并為省會(huì)城 市高速發(fā)展提供更多要素儲(chǔ)備，但也拉大了地區(qū)間的差距，容易造成公共品的供給不足，加劇城市間 的 GDP 競(jìng)爭(zhēng)，忽略環(huán)境保護(hù)。為此，應(yīng)注重“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略推進(jìn)的地區(qū)特性，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)作用， 及時(shí)補(bǔ)足公共品供給，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)。
關(guān)鍵詞：“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略;城市首位度;城市競(jìng)爭(zhēng);省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展
近年來(lái)，多個(gè)省份實(shí)施一系列“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略， 作為其謀求經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的一大杠桿。2019年 12 月，習(xí)近平同志在《求是》上發(fā)表文章指出： “我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化， 中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主 要空間形式。 ”[1] 可見(jiàn)，做強(qiáng)中心城市、省會(huì)城市， 不僅是地方政府所期，而且是中央所盼。
從 2019 年省會(huì)城市①GDP占全�、诒戎氐� 數(shù)據(jù)來(lái)看，占比 30%以上的有 10 個(gè)，其中占比 35%以上的有：銀川(50.60%)、長(zhǎng)春(50.35%)、西 寧(46.63%)、哈爾濱(38.56%)、成都(36.50%)、 拉薩(36.39%)、西安(36.14%)和武漢(35.40%)， 占比為 20%—30%的省會(huì)城市有 13 個(gè)，占比 在20%以下的只有 4 個(gè);而 2009 年 GDP 占比 30%以上的省會(huì)城市僅有 8 個(gè)，20%以下的有 6個(gè)，其中濟(jì)南占比不足 10%。27 個(gè)省會(huì)城市的占 比平均值從 2009 年的 26.83%上升到了 2019 年 的 28.51%③。
可以看出，“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略已逐漸成 為省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)。 我國(guó)已有多個(gè)省份形 成較為穩(wěn)固的“強(qiáng)省會(huì)”格局。 “強(qiáng)省會(huì)”一方面體現(xiàn)在省會(huì)城市本身的強(qiáng) 大、強(qiáng)勢(shì)上，另一方面也體現(xiàn)在各省份進(jìn)一步做 強(qiáng)省會(huì)城市的趨勢(shì)和決心上。多數(shù)省份做強(qiáng)其省 會(huì)城市的方式往往是通過(guò)對(duì)周邊城市甚至其他 省份生產(chǎn)要素的爭(zhēng)奪，如行政區(qū)劃的重新劃分、 利用優(yōu)惠政策吸引本省乃至全國(guó)要素、爭(zhēng)取如 “國(guó)家中心城市”等國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略平臺(tái)來(lái)獲 得 優(yōu) 惠政策傾斜等。 在近年來(lái)實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的 省會(huì)城市中，其 GDP、土地面積、常住人口、財(cái)政 收入等指標(biāo)都有明顯的增速提升。
一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述
馬克思等對(duì)城市的地位進(jìn)行了論述。 馬克思 指出，“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、 享樂(lè)和需求的集中”[2] 。 隨著人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展， 人們逐漸固定生活在某一地方，從事生產(chǎn)，繁衍 后代，就是在這人類(lèi)最初的生活和生產(chǎn)的聚居點(diǎn) 上，萌生了城市的雛形;而生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，為 城市的產(chǎn)生創(chuàng)造了物質(zhì)前提，主要表現(xiàn)為剩余產(chǎn) 品不斷增加、社會(huì)分工不斷擴(kuò)大、人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng) 不斷聚集。
列寧指出：“哪里有社會(huì)分工和商品 生產(chǎn)，哪里就有‘市場(chǎng)’。市場(chǎng)量和社會(huì)勞動(dòng)專(zhuān)業(yè) 化的程度有不可分割的聯(lián)系。”[3] 列寧最早把城 市和經(jīng)濟(jì)中心直接等同起來(lái)，他指出，“城市是 經(jīng)濟(jì)、政治和人民精神生活的中心”[4] 。 在隨后的區(qū)域非均衡發(fā)展理論中，又有諸多 學(xué)者論證了區(qū)域中心地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮的巨 大作用。如佩魯提出的“增長(zhǎng)極”理論指出，“增長(zhǎng) 極”由創(chuàng)新企業(yè)的集聚而形成，這些企業(yè)的資本 和技術(shù)高度集中，具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，不僅自身 增長(zhǎng)迅速，而且對(duì)鄰近地區(qū)也會(huì)產(chǎn)生巨大的輻 射作用，具有“擴(kuò)散效應(yīng)”[5] 。
又如，弗里德曼提出 的核心—邊緣理論指出，核心區(qū)憑借較優(yōu)越的發(fā) 展條件和較高的經(jīng)濟(jì)效益，吸引各生產(chǎn)要素從邊 緣區(qū)向核心區(qū)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而帶動(dòng)邊緣區(qū)發(fā)展;克魯 格曼提出的中心—外圍理論認(rèn)為，在一個(gè)平衡的 區(qū)域內(nèi)，能夠自發(fā)地產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)的集聚現(xiàn)象，集聚 的地方即為中心。上述理論中的“增長(zhǎng)極”、核心 區(qū)以及中心區(qū)一般都是城市或城市集聚區(qū)[6] 。 中 心城市在區(qū)域內(nèi)發(fā)揮著一般城市所不能替代的 作用，如杰斐遜提出的城市首位度理論指出，一 個(gè)國(guó)家的“首位城市”一般比這個(gè)國(guó)家的第二城 市大得多，它不僅在經(jīng)濟(jì)上發(fā)揮著不可替代的作 用，而且還體現(xiàn)了整個(gè)國(guó)家和民族的情感，在國(guó) 家中發(fā)揮著異常突出的作用[7] 。
在我國(guó)，一定區(qū)域或省域內(nèi)的首位城市往往 就是省會(huì)城市，它是省域經(jīng)濟(jì)乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，是區(qū)域城市體系的主導(dǎo)者[8] 。相較于其 他非省會(huì)城市，省會(huì)城市一般更具規(guī)模經(jīng)濟(jì)效 益，能自發(fā)吸引更多的資源流入，進(jìn)而得到更快 的發(fā)展，而市場(chǎng)調(diào)節(jié)下的大城市的合理發(fā)展也更 有利于提高經(jīng)濟(jì)效益和合理利用資源，尤其是節(jié) 約土地資源[9] ，這些優(yōu)勢(shì)使省會(huì)城市的規(guī)模能得 到更加快速的增長(zhǎng)。 同時(shí)，我國(guó)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn) 略的推進(jìn)很大程度上是通過(guò)大城市和城市群來(lái) 實(shí)現(xiàn)的[10] 。
因此，要充分發(fā)揮中心城市和城市群 在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的帶動(dòng)引領(lǐng)作用[11] 。可見(jiàn)，“強(qiáng) 省會(huì)”戰(zhàn)略的實(shí)施和我國(guó)“強(qiáng)省會(huì)”格局的形成， 一方面是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然規(guī)律所致， 另一方面也是政府因省施策的選擇。 但省會(huì)城 市并非越大越好，有學(xué)者指出，行政級(jí)別高的城 市往往規(guī)模也過(guò)于偏大，而隨著城市規(guī)模的增 大，城市經(jīng)濟(jì)效益呈現(xiàn)先增長(zhǎng)后下降的倒“U”型 變化[12] 。 因此，若地級(jí)市城市與省會(huì)城市經(jīng)濟(jì)實(shí) 力差距過(guò)大，可能反而會(huì)阻礙省會(huì)城市中心性的 發(fā)揮[13] 。
那么，“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的實(shí)施到底是好是壞 呢? 其利弊以及推行過(guò)程中應(yīng)注意的要點(diǎn)有哪 些呢?這些是本文的主要關(guān)注點(diǎn)。本文從調(diào)整行 政區(qū)劃、大力撤縣設(shè)區(qū)、參與“搶人才大戰(zhàn)”以及 爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略平臺(tái)等方面出發(fā)，梳理并分析全 國(guó)各省會(huì)城市實(shí)施的“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略，進(jìn)而對(duì)“強(qiáng) 省會(huì)”戰(zhàn)略展開(kāi)利弊討論，最后從注重“強(qiáng)省會(huì)” 戰(zhàn)略推進(jìn)的地區(qū)特性、政府和市場(chǎng)充分結(jié)合、 及時(shí)補(bǔ)足公共品供給以及加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)等方面 提出“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略提質(zhì)增效的建議。
二、實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的主要途徑
“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，當(dāng)?shù)卣?府采取行政或經(jīng)濟(jì)手段來(lái)壯大省會(huì)城市的經(jīng)濟(jì) 規(guī)模并加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一系列方式和策略。 “強(qiáng) 省會(huì)”戰(zhàn)略在全國(guó)多個(gè)省份愈演愈烈，各地紛紛 出臺(tái)了多種政策來(lái)做強(qiáng)省會(huì)城市，如通過(guò)行政區(qū) 劃調(diào)整來(lái)擴(kuò)大城市面積、通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)來(lái)增強(qiáng)市區(qū)實(shí)力、通過(guò)參加“搶人才大戰(zhàn)”來(lái)吸引人才以及 通過(guò)爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略平臺(tái)等方式來(lái)獲得優(yōu)惠政 策，等等。
(一)通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整來(lái)擴(kuò)大城市面積
“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略中最為直接的手段便是對(duì)行 政區(qū)劃進(jìn)行重新調(diào)整，其中合肥、濟(jì)南、成都、西 安和長(zhǎng)春動(dòng)作幅度較大。行政區(qū)劃的 重新調(diào)整，不僅能在短時(shí)間內(nèi)給省會(huì)城市直接帶 來(lái)大量的土地、人口等要素，還能把原有地區(qū)的 產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)值、基礎(chǔ)設(shè)施等各種現(xiàn)有成果直接“收入 囊中”，是所有“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略中最為直接、最為有 效的方式。 以濟(jì)南為例，雖然 2019 年合并萊蕪后，濟(jì) 南仍然是全國(guó)首位度最低的省會(huì)城市之一，但是 其 GDP 體量已經(jīng)在 2019 年底首度躋身全國(guó)前 20 強(qiáng)，同時(shí)也獲得了前所未有的曝光度。“強(qiáng)省 會(huì)”戰(zhàn)略的推進(jìn)使得濟(jì)南的經(jīng)濟(jì)規(guī)�？焖贁U(kuò)大， 扭轉(zhuǎn)了民眾對(duì)于以前青島無(wú)論在經(jīng)濟(jì)規(guī)模和知 名度上都遠(yuǎn)超濟(jì)南的傳統(tǒng)認(rèn)知，大幅提升了濟(jì)南 的“存在感”。
(二)通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)來(lái)增強(qiáng)市區(qū)實(shí)力
除了通過(guò)直接對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整外，實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略還體現(xiàn)為各省會(huì)城市不斷地撤 縣(包括縣級(jí)市，下同)設(shè)區(qū)。在我 國(guó)，縣是與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)相適應(yīng)的行政區(qū) 劃建制，而區(qū)是與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)相適應(yīng)的 行政區(qū)劃建制[14] 。 通過(guò)撤縣設(shè)區(qū)不僅可以擴(kuò)大 城市的行政區(qū)劃面積[9] ，而且在統(tǒng)籌分配財(cái)政 資源的過(guò)程中，能將更 多財(cái)政 資源 集中于 市 轄區(qū)內(nèi)[15] ，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。 在做強(qiáng)省 會(huì)城市的過(guò)程中，撤縣設(shè)區(qū)被廣泛采用。
(三)通過(guò)參與“搶人才大戰(zhàn)”來(lái)促進(jìn)高端人力資源集聚
近年來(lái)，不少一線(xiàn)、二線(xiàn)甚至三線(xiàn)城市積極 參與“搶人才大戰(zhàn)”，通過(guò)降低落戶(hù)門(mén)檻、加大住 房補(bǔ)貼、增加就業(yè)保障等方式來(lái)吸引人才。 杭州是此次“搶人才大戰(zhàn)”中率先起跑 的城市，早在 2017 年 4 月，杭州就印發(fā)了《杭州 市新引進(jìn)應(yīng)屆高學(xué)歷畢業(yè)生生活補(bǔ)貼發(fā)放實(shí)施 辦法》，隨后，西安、成都、武漢等城市緊跟步伐， 陸續(xù)出臺(tái)了各自的人才新政。“搶人才大戰(zhàn)”的爆 發(fā)使我國(guó)的人才資源不斷向一線(xiàn)城市和省會(huì)城市加速聚集。
參與“搶人大戰(zhàn)”的城市“搶”的不只是人，而 且是高質(zhì)量的人力資本，“搶”的是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者、 消費(fèi)者、納稅人、養(yǎng)老金供給者，這些都是決定城 市未來(lái)良性發(fā)展的核心資源。 “搶”到更多人才，有 利于人口要素的聚集，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù) 動(dòng)力，且高素質(zhì)勞動(dòng)力的增加能帶來(lái)全要素生 產(chǎn)率的提升，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，同時(shí)還有 利于調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)，緩解老齡化趨勢(shì)，提高省會(huì) 城市的可持續(xù)發(fā)展能力。
三、實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的利弊分析
“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)省域經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方 面都有著深遠(yuǎn)影響。 隨著省會(huì)城市規(guī)模的不斷 擴(kuò)大和影響力的不斷提升，整個(gè)省份能否快速健 康發(fā)展越來(lái)越依賴(lài)于其省會(huì)城市。“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略 的實(shí)施在具有其正面意義的同時(shí)，也有不足之處。一方面，在市場(chǎng)作用的調(diào)節(jié)下，大城市的合理 發(fā)展更有利于生產(chǎn)效率的提高和資源的合理利 用[19] ;另一方面，如果一味地用行政手段強(qiáng)行推 進(jìn)“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略，可能并不利于地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù) 發(fā)展和提質(zhì)增效。四、推動(dòng)“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略提質(zhì)增效的建議 “強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略是否應(yīng)當(dāng)實(shí)施，應(yīng)當(dāng)怎樣實(shí)施， 不僅關(guān)系到省會(huì)城市自身的發(fā)展，而且關(guān)系到整 個(gè)省域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。針對(duì)前文提出的不足之 處，這里認(rèn)為，應(yīng)從四個(gè)方面加以改進(jìn)。
(一)“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的推進(jìn)應(yīng)更加注重地區(qū)特性
針對(duì)發(fā)展相對(duì)滯后、生態(tài)承載力較弱的地 區(qū)，應(yīng)當(dāng)尤其注意實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的力度和方 法。 從全國(guó)省會(huì)城市首位度來(lái)看，首位度高的地 區(qū)往往都是相對(duì)落后的中西部省份。如果在這 些省份仍然以較為粗放的方式實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn) 略，那么在政策推動(dòng)力和集聚吸引力的雙重作 用下，各種要素和資源持續(xù)不斷地往省會(huì)城市 匯聚，最終只會(huì)進(jìn)一步拉大省內(nèi)不同城市間的 差距，甚至出現(xiàn)兩極分化的情況，不利于整體經(jīng) 濟(jì)發(fā)展水平的提升。 另外，某些西部地區(qū)的資源 環(huán)境承載力較弱，在發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)圍繞當(dāng)?shù)?的比較優(yōu)勢(shì)合理引入和布局產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán) 境保護(hù)，提升發(fā)展質(zhì)量和效率，而不能盲目地 “攤大餅”。
在相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，如浙江、山東、廣東等省份，其省會(huì)城市的首位度往往較低。 在這些省份內(nèi)，除省會(huì)城市外，往往還存在多個(gè)副中心城市， 或是已經(jīng)建立起較為完整的梯度城市群。 在這 些相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，首位城市與其他城市間應(yīng)進(jìn) 一步加強(qiáng)聯(lián)系，充分發(fā)揮省會(huì)城市和首位城市的主導(dǎo)作用，構(gòu)建城市發(fā)展集群網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)集群網(wǎng) 絡(luò)內(nèi)產(chǎn)業(yè)合理分工，帶動(dòng)城市群綜合競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步提升。
城市建設(shè)論文范例：把中央商務(wù)區(qū)建設(shè)成為我國(guó)城市發(fā)展的亮點(diǎn)
(二)“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的實(shí)施應(yīng)當(dāng)采取政府和市場(chǎng)相結(jié)合的方式
要充分發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要作用， 激活各方市場(chǎng)主體的積極性，增強(qiáng)市場(chǎng)力量對(duì) “強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的支撐。 在推進(jìn)“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略的過(guò) 程中，應(yīng)充分尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，考慮當(dāng)?shù)?經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，合理批復(fù)和規(guī)劃項(xiàng)目，避免作 出有違市場(chǎng)規(guī)律、脫離實(shí)際環(huán)境、過(guò)度理想化的 決策。 在努力提升省會(huì)城市市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)上， 靠要素供給市場(chǎng)和產(chǎn)品需求市場(chǎng)來(lái)吸引企業(yè)入 駐，維護(hù)好公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，而不能僅僅通過(guò)現(xiàn)有資源的簡(jiǎn)單重新分配來(lái)做強(qiáng)省會(huì)城市。在 人才和資金方面，不僅要想辦法“吸引來(lái)”，更要想辦法讓人才和資金“留下來(lái)”。要完善相關(guān)配套 政策，用政策“吸引”，用市場(chǎng)“培育”，增強(qiáng)人才歸屬感，提高資金安全感。
參考文獻(xiàn)
[1]習(xí)近平.推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū) 域經(jīng)濟(jì)布局[J].求是，2019(24).
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作者：張 航 丁任重
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