本文摘要：摘 要：近年來，我國多個省份先后實施相關(guān)政策以做大做強省會城市，推行強省會戰(zhàn)略已然 成為一種新趨勢。實施強省會戰(zhàn)略有利于帶動省域經(jīng)濟發(fā)展、拉高省會城市發(fā)展排名，并為省會城 市高速發(fā)展提供更多要素儲備，但也拉大了地區(qū)間的差距，容易造成公共品的供
摘 要：近年來，我國多個省份先后實施相關(guān)政策以做大做強省會城市，推行“強省會”戰(zhàn)略已然 成為一種新趨勢。實施“強省會”戰(zhàn)略有利于帶動省域經(jīng)濟發(fā)展、拉高省會城市發(fā)展排名，并為省會城 市高速發(fā)展提供更多要素儲備，但也拉大了地區(qū)間的差距，容易造成公共品的供給不足，加劇城市間 的 GDP 競爭，忽略環(huán)境保護。為此，應(yīng)注重“強省會”戰(zhàn)略推進(jìn)的地區(qū)特性，充分發(fā)揮政府和市場作用， 及時補足公共品供給，加強規(guī)劃引領(lǐng)。
關(guān)鍵詞：“強省會”戰(zhàn)略;城市首位度;城市競爭;省域經(jīng)濟發(fā)展
近年來，多個省份實施一系列“強省會”戰(zhàn)略， 作為其謀求經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的一大杠桿。2019年 12 月，習(xí)近平同志在《求是》上發(fā)表文章指出： “我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化， 中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主 要空間形式。 ”[1] 可見，做強中心城市、省會城市， 不僅是地方政府所期，而且是中央所盼。
從 2019 年省會城市①GDP占全�、诒戎氐� 數(shù)據(jù)來看，占比 30%以上的有 10 個，其中占比 35%以上的有：銀川(50.60%)、長春(50.35%)、西 寧(46.63%)、哈爾濱(38.56%)、成都(36.50%)、 拉薩(36.39%)、西安(36.14%)和武漢(35.40%)， 占比為 20%—30%的省會城市有 13 個，占比 在20%以下的只有 4 個;而 2009 年 GDP 占比 30%以上的省會城市僅有 8 個，20%以下的有 6個，其中濟南占比不足 10%。27 個省會城市的占 比平均值從 2009 年的 26.83%上升到了 2019 年 的 28.51%③。
可以看出，“強省會”戰(zhàn)略已逐漸成 為省域經(jīng)濟發(fā)展的趨勢。 我國已有多個省份形 成較為穩(wěn)固的“強省會”格局。 “強省會”一方面體現(xiàn)在省會城市本身的強 大、強勢上，另一方面也體現(xiàn)在各省份進(jìn)一步做 強省會城市的趨勢和決心上。多數(shù)省份做強其省 會城市的方式往往是通過對周邊城市甚至其他 省份生產(chǎn)要素的爭奪，如行政區(qū)劃的重新劃分、 利用優(yōu)惠政策吸引本省乃至全國要素、爭取如 “國家中心城市”等國家級戰(zhàn)略平臺來獲 得 優(yōu) 惠政策傾斜等。 在近年來實施“強省會”戰(zhàn)略的 省會城市中，其 GDP、土地面積、常住人口、財政 收入等指標(biāo)都有明顯的增速提升。
一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述
馬克思等對城市的地位進(jìn)行了論述。 馬克思 指出，“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、 享樂和需求的集中”[2] 。 隨著人類社會的發(fā)展， 人們逐漸固定生活在某一地方，從事生產(chǎn)，繁衍 后代，就是在這人類最初的生活和生產(chǎn)的聚居點 上，萌生了城市的雛形;而生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，為 城市的產(chǎn)生創(chuàng)造了物質(zhì)前提，主要表現(xiàn)為剩余產(chǎn) 品不斷增加、社會分工不斷擴大、人類經(jīng)濟活動 不斷聚集。
列寧指出：“哪里有社會分工和商品 生產(chǎn)，哪里就有‘市場’。市場量和社會勞動專業(yè) 化的程度有不可分割的聯(lián)系。”[3] 列寧最早把城 市和經(jīng)濟中心直接等同起來，他指出，“城市是 經(jīng)濟、政治和人民精神生活的中心”[4] 。 在隨后的區(qū)域非均衡發(fā)展理論中，又有諸多 學(xué)者論證了區(qū)域中心地在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮的巨 大作用。如佩魯提出的“增長極”理論指出，“增長 極”由創(chuàng)新企業(yè)的集聚而形成，這些企業(yè)的資本 和技術(shù)高度集中，具有規(guī)模經(jīng)濟效益，不僅自身 增長迅速，而且對鄰近地區(qū)也會產(chǎn)生巨大的輻 射作用，具有“擴散效應(yīng)”[5] 。
又如，弗里德曼提出 的核心—邊緣理論指出，核心區(qū)憑借較優(yōu)越的發(fā) 展條件和較高的經(jīng)濟效益，吸引各生產(chǎn)要素從邊 緣區(qū)向核心區(qū)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而帶動邊緣區(qū)發(fā)展;克魯 格曼提出的中心—外圍理論認(rèn)為，在一個平衡的 區(qū)域內(nèi)，能夠自發(fā)地產(chǎn)生經(jīng)濟的集聚現(xiàn)象，集聚 的地方即為中心。上述理論中的“增長極”、核心 區(qū)以及中心區(qū)一般都是城市或城市集聚區(qū)[6] 。 中 心城市在區(qū)域內(nèi)發(fā)揮著一般城市所不能替代的 作用，如杰斐遜提出的城市首位度理論指出，一 個國家的“首位城市”一般比這個國家的第二城 市大得多，它不僅在經(jīng)濟上發(fā)揮著不可替代的作 用，而且還體現(xiàn)了整個國家和民族的情感，在國 家中發(fā)揮著異常突出的作用[7] 。
在我國，一定區(qū)域或省域內(nèi)的首位城市往往 就是省會城市，它是省域經(jīng)濟乃至區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的中心，是區(qū)域城市體系的主導(dǎo)者[8] 。相較于其 他非省會城市，省會城市一般更具規(guī)模經(jīng)濟效 益，能自發(fā)吸引更多的資源流入，進(jìn)而得到更快 的發(fā)展，而市場調(diào)節(jié)下的大城市的合理發(fā)展也更 有利于提高經(jīng)濟效益和合理利用資源，尤其是節(jié) 約土地資源[9] ，這些優(yōu)勢使省會城市的規(guī)模能得 到更加快速的增長。 同時，我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn) 略的推進(jìn)很大程度上是通過大城市和城市群來 實現(xiàn)的[10] 。
因此，要充分發(fā)揮中心城市和城市群 在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的帶動引領(lǐng)作用[11] �？梢�，“強 省會”戰(zhàn)略的實施和我國“強省會”格局的形成， 一方面是我國市場經(jīng)濟發(fā)展的自然規(guī)律所致， 另一方面也是政府因省施策的選擇。 但省會城 市并非越大越好，有學(xué)者指出，行政級別高的城 市往往規(guī)模也過于偏大，而隨著城市規(guī)模的增 大，城市經(jīng)濟效益呈現(xiàn)先增長后下降的倒“U”型 變化[12] 。 因此，若地級市城市與省會城市經(jīng)濟實 力差距過大，可能反而會阻礙省會城市中心性的 發(fā)揮[13] 。
那么，“強省會”戰(zhàn)略的實施到底是好是壞 呢? 其利弊以及推行過程中應(yīng)注意的要點有哪 些呢?這些是本文的主要關(guān)注點。本文從調(diào)整行 政區(qū)劃、大力撤縣設(shè)區(qū)、參與“搶人才大戰(zhàn)”以及 爭取國家級戰(zhàn)略平臺等方面出發(fā)，梳理并分析全 國各省會城市實施的“強省會”戰(zhàn)略，進(jìn)而對“強 省會”戰(zhàn)略展開利弊討論，最后從注重“強省會” 戰(zhàn)略推進(jìn)的地區(qū)特性、政府和市場充分結(jié)合、 及時補足公共品供給以及加強規(guī)劃引領(lǐng)等方面 提出“強省會”戰(zhàn)略提質(zhì)增效的建議。
二、實施“強省會”戰(zhàn)略的主要途徑
“強省會”戰(zhàn)略是在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，當(dāng)?shù)卣?府采取行政或經(jīng)濟手段來壯大省會城市的經(jīng)濟 規(guī)模并加速經(jīng)濟增長的一系列方式和策略。 “強 省會”戰(zhàn)略在全國多個省份愈演愈烈，各地紛紛 出臺了多種政策來做強省會城市，如通過行政區(qū) 劃調(diào)整來擴大城市面積、通過撤縣設(shè)區(qū)來增強市區(qū)實力、通過參加“搶人才大戰(zhàn)”來吸引人才以及 通過爭取國家級戰(zhàn)略平臺等方式來獲得優(yōu)惠政 策，等等。
(一)通過行政區(qū)劃調(diào)整來擴大城市面積
“強省會”戰(zhàn)略中最為直接的手段便是對行 政區(qū)劃進(jìn)行重新調(diào)整，其中合肥、濟南、成都、西 安和長春動作幅度較大。行政區(qū)劃的 重新調(diào)整，不僅能在短時間內(nèi)給省會城市直接帶 來大量的土地、人口等要素，還能把原有地區(qū)的 產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)值、基礎(chǔ)設(shè)施等各種現(xiàn)有成果直接“收入 囊中”，是所有“強省會”戰(zhàn)略中最為直接、最為有 效的方式。 以濟南為例，雖然 2019 年合并萊蕪后，濟 南仍然是全國首位度最低的省會城市之一，但是 其 GDP 體量已經(jīng)在 2019 年底首度躋身全國前 20 強，同時也獲得了前所未有的曝光度。“強省 會”戰(zhàn)略的推進(jìn)使得濟南的經(jīng)濟規(guī)�？焖贁U大， 扭轉(zhuǎn)了民眾對于以前青島無論在經(jīng)濟規(guī)模和知 名度上都遠(yuǎn)超濟南的傳統(tǒng)認(rèn)知，大幅提升了濟南 的“存在感”。
(二)通過撤縣設(shè)區(qū)來增強市區(qū)實力
除了通過直接對行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整外，實施“強省會”戰(zhàn)略還體現(xiàn)為各省會城市不斷地撤 縣(包括縣級市，下同)設(shè)區(qū)。在我 國，縣是與農(nóng)村經(jīng)濟社會形態(tài)相適應(yīng)的行政區(qū) 劃建制，而區(qū)是與城市經(jīng)濟社會形態(tài)相適應(yīng)的 行政區(qū)劃建制[14] 。 通過撤縣設(shè)區(qū)不僅可以擴大 城市的行政區(qū)劃面積[9] ，而且在統(tǒng)籌分配財政 資源的過程中，能將更 多財政 資源 集中于 市 轄區(qū)內(nèi)[15] ，進(jìn)而實現(xiàn)更快的經(jīng)濟增長。 在做強省 會城市的過程中，撤縣設(shè)區(qū)被廣泛采用。
(三)通過參與“搶人才大戰(zhàn)”來促進(jìn)高端人力資源集聚
近年來，不少一線、二線甚至三線城市積極 參與“搶人才大戰(zhàn)”，通過降低落戶門檻、加大住 房補貼、增加就業(yè)保障等方式來吸引人才。 杭州是此次“搶人才大戰(zhàn)”中率先起跑 的城市，早在 2017 年 4 月，杭州就印發(fā)了《杭州 市新引進(jìn)應(yīng)屆高學(xué)歷畢業(yè)生生活補貼發(fā)放實施 辦法》，隨后，西安、成都、武漢等城市緊跟步伐， 陸續(xù)出臺了各自的人才新政。“搶人才大戰(zhàn)”的爆 發(fā)使我國的人才資源不斷向一線城市和省會城市加速聚集。
參與“搶人大戰(zhàn)”的城市“搶”的不只是人，而 且是高質(zhì)量的人力資本，“搶”的是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者、 消費者、納稅人、養(yǎng)老金供給者，這些都是決定城 市未來良性發(fā)展的核心資源。 “搶”到更多人才，有 利于人口要素的聚集，為推動經(jīng)濟發(fā)展提供持續(xù) 動力，且高素質(zhì)勞動力的增加能帶來全要素生 產(chǎn)率的提升，進(jìn)而提高經(jīng)濟發(fā)展效率，同時還有 利于調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)，緩解老齡化趨勢，提高省會 城市的可持續(xù)發(fā)展能力。
三、實施“強省會”戰(zhàn)略的利弊分析
“強省會”戰(zhàn)略的實施對省域經(jīng)濟的各個方 面都有著深遠(yuǎn)影響。 隨著省會城市規(guī)模的不斷 擴大和影響力的不斷提升，整個省份能否快速健 康發(fā)展越來越依賴于其省會城市。“強省會”戰(zhàn)略 的實施在具有其正面意義的同時，也有不足之處。一方面，在市場作用的調(diào)節(jié)下，大城市的合理 發(fā)展更有利于生產(chǎn)效率的提高和資源的合理利 用[19] ;另一方面，如果一味地用行政手段強行推 進(jìn)“強省會”戰(zhàn)略，可能并不利于地方經(jīng)濟的持續(xù) 發(fā)展和提質(zhì)增效。四、推動“強省會”戰(zhàn)略提質(zhì)增效的建議 “強省會”戰(zhàn)略是否應(yīng)當(dāng)實施，應(yīng)當(dāng)怎樣實施， 不僅關(guān)系到省會城市自身的發(fā)展，而且關(guān)系到整 個省域經(jīng)濟的健康發(fā)展。針對前文提出的不足之 處，這里認(rèn)為，應(yīng)從四個方面加以改進(jìn)。
(一)“強省會”戰(zhàn)略的推進(jìn)應(yīng)更加注重地區(qū)特性
針對發(fā)展相對滯后、生態(tài)承載力較弱的地 區(qū)，應(yīng)當(dāng)尤其注意實施“強省會”戰(zhàn)略的力度和方 法。 從全國省會城市首位度來看，首位度高的地 區(qū)往往都是相對落后的中西部省份。如果在這 些省份仍然以較為粗放的方式實施“強省會”戰(zhàn) 略，那么在政策推動力和集聚吸引力的雙重作 用下，各種要素和資源持續(xù)不斷地往省會城市 匯聚，最終只會進(jìn)一步拉大省內(nèi)不同城市間的 差距，甚至出現(xiàn)兩極分化的情況，不利于整體經(jīng) 濟發(fā)展水平的提升。 另外，某些西部地區(qū)的資源 環(huán)境承載力較弱，在發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)圍繞當(dāng)?shù)?的比較優(yōu)勢合理引入和布局產(chǎn)業(yè)，強化生態(tài)環(huán) 境保護，提升發(fā)展質(zhì)量和效率，而不能盲目地 “攤大餅”。
在相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，如浙江、山東、廣東等省份，其省會城市的首位度往往較低。 在這些省份內(nèi)，除省會城市外，往往還存在多個副中心城市， 或是已經(jīng)建立起較為完整的梯度城市群。 在這 些相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，首位城市與其他城市間應(yīng)進(jìn) 一步加強聯(lián)系，充分發(fā)揮省會城市和首位城市的主導(dǎo)作用，構(gòu)建城市發(fā)展集群網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)集群網(wǎng) 絡(luò)內(nèi)產(chǎn)業(yè)合理分工，帶動城市群綜合競爭力進(jìn)一步提升。
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(二)“強省會”戰(zhàn)略的實施應(yīng)當(dāng)采取政府和市場相結(jié)合的方式
要充分發(fā)揮市場在經(jīng)濟運行中的重要作用， 激活各方市場主體的積極性，增強市場力量對 “強省會”戰(zhàn)略的支撐。 在推進(jìn)“強省會”戰(zhàn)略的過 程中，應(yīng)充分尊重市場經(jīng)濟運行規(guī)律，考慮當(dāng)?shù)?經(jīng)濟的實際情況，合理批復(fù)和規(guī)劃項目，避免作 出有違市場規(guī)律、脫離實際環(huán)境、過度理想化的 決策。 在努力提升省會城市市場競爭力的基礎(chǔ)上， 靠要素供給市場和產(chǎn)品需求市場來吸引企業(yè)入 駐，維護好公平的市場競爭環(huán)境，而不能僅僅通過現(xiàn)有資源的簡單重新分配來做強省會城市。在 人才和資金方面，不僅要想辦法“吸引來”，更要想辦法讓人才和資金“留下來”。要完善相關(guān)配套 政策，用政策“吸引”，用市場“培育”，增強人才歸屬感，提高資金安全感。
參考文獻(xiàn)
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[2]馬克思, 恩格斯.馬克思恩格斯全集：第 3 卷 [M].中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作 編譯局，譯.北京：人民出版社，1956：57.
[3]列寧.列寧全集：第 1 卷[M].中共中央馬克思 恩格斯列寧斯大林著作編譯局，譯.北京：人 民出版社，1957：83.
[4]列寧.列寧全集：第 19 卷[M].中共中央馬克 思恩格斯列寧斯大林著作編譯局，譯.北京： 人民出版社，1957：264.
作者：張 航 丁任重
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